1. IHR 2005에 따른 당사국의 권한과 의무
｢IHR 2005｣는 “공중보건 위험에 상응하고 또한 그에 한정하는 방식으로 질병의 국제 적 확산을 예방, 방지, 통제하고 공중보건 대응을 제공하면서, 국제교통과 무역에 불필요 한 방해를 회피할 것”을 목적으로 선언하고 있다.271) 이전 ｢IHR 1969｣의 경우 “국제이동 을 최소한으로 제한하면서 질병의 국제적 확산에 대항하여 최대한 방지하는 것”을 목적 으로 제시했던 것에 비추어 그 기본 취지와 내용은 크게 달라지지 않았다고 할 수 있다.
그러나 규정내용 상 이전에 비해서 그 적용ㆍ규율 대상이 되는 질병의 범위는 획기적으 로 확대된 것으로 평가받고 있다. 병원성 세균(pathogenic microbes)의 국가 간 이동을 규
270) 학설은 긍정하는 입장이 유력하다. 강영기, 앞의 자료, 114면.
271) ｢IHR 2005｣ Art. 2.
제하고자 하였던 ｢IHR 1969｣가 특히, 콜레라(cholera), 흑사병(plague), 황열병(yellow fever)의 3가지 특정 감염병에 대해서만 한정적이고 폐쇄적으로 다루었던데 비해서, ｢IHR 2005｣는 그러한 제한적 규정방식을 탈피하여 적용ㆍ규율 대상 질병을 특별히 한정하지 않음으로써 사실상 보건위험을 초래하는, 현재의 또는 장래의 모든 종류의 감염병을 대상 범위로 확대하였기 때문이다.272) 한편, ｢IHR 2005｣는 목적 달성을 위한 이행 원칙으로서
① 인간의 존엄, 인권 및 기본적 자유의 완전한 존중, ② ｢UN 헌장｣과 ｢WHO 헌장｣에 따른 이행, ③ 질병의 국제적 환산으로부터 전 세계 모든 사람들을 보호하기 위한 규칙의 보편적 적용, ④ 보건정책을 수행하기 위한 법률의 제정과 시행에 있어서 각국은 ｢UN 헌 장｣과 국제법의 원칙에 따라 주권을 보유ㆍ행사한다는 4가지 원칙을 명시하고 있다.273) 상기 목적을 달성하고 원칙에 따른 규칙의 이행 및 준수를 위하여 ｢IHR 2005｣는 여러 측면에서 당사국들에게 다양한 권한과 의무를 창설하거나 확대ㆍ강화하고 있다. 우선, 각 당사국은 일정한 기한 내에 사태를 탐지, 평가, 통보 및 보고할 수 있는 역량274) 및 공중보건 위험과 국제적 관심사항인 공중보건 비상사태에 대해서 즉각적이고 효과적으 로 대응할 수 있는 역량275)을 개발, 강화 및 유지하여야 한다. 이와 관련하여, WHO는 요청에 따라 그러한 역량을 개발, 강화 및 유지하는데 있어서 당사국들을 지원하여야 하 며,276) 공중보건 대응역량을 개발하는데 있어서 당사국들을 지원하기 위한 지침을 제공 해야 한다.277) 이때 각각 개발, 강화 및 유지해야 하는 대응역량의 구체적 사항과 내용은 부속서 1(Annex 1)에서 제시하고 있는데, 그 의무의 내용과 범위는 상당히 넓다.278)
272) 민병원ㆍ진경인, 앞의 논문, 125면; 박진아, 앞의 책, 99-102면; 이경화, 앞의 논문, 35면; David P. Fidler, supra note 140, pp.361-365.
273) ｢IHR 2005｣ Art. 3.
274) ｢IHR 2005｣ Art. 5.1.
275) ｢IHR 2005｣ Art. 13.1.
276) ｢IHR 2005｣ Art. 5.3.
277) ｢IHR 2005｣ Art. 13.1.
278) ｢IHR 2005｣ ANNEX 1, A. CORE CAPACITY REQUIREMENTS FOR SURVEILLANCE AND RESPONSE;
B. CORE CAPACITY REQUIREMENTS FOR DESIGNATED AIRPORTS, PORTS AND GROUND CROSSINGS 참조.
모든 당사국은 부속서 2(Annex 2)에서 제시하고 있는 ｢국제적 관심사항인 공중보건 비상사태를 구성하는 사태의 평가 및 통보에 관한 결정도구(DECISION INSTRUMENT FOR THE ASSESSMENT AND NOTIFICATION OF EVENTS THAT MAY CONSTITUTE A PUBLIC HEALTH EMERGENCY OF INTERNATIONAL CONCERN)｣를 이용하여 자 국 영역 내에서의 질병 발생상황을 평가하고, 그 결과에 따라 국제적 관심사항인 공중보 건 비상사태를 구성할 수 있는 모든 사태와 그에 대응하여 시행되는 모든 보건조치에 대해서 WHO에 통보하여야 한다.279) 또한 통보 이후에도 해당 당사국은 시의적절하 면서도 충분하게 관련 공중보건 정보에 대해서 WHO와 상호 소통을 유지하여야 한 다.280) 당사국은 자국 영역 내에서 예상되지 않았거나 이례적인 공중보건 사태로서 국제적 관심사항인 공중보건 비상사태를 구성할 수 있는 사태에 대한 증거가 있는 경우에도 그 기원이나 원천 여부에 상관없이 모든 관련 공중보건 정보를 WHO에 제 공하여야 한다.281) 이 밖에, 당사국이 ｢IHR 2005｣를 이행함에 있어서 개인의 존엄과 인권, 기본적 자유를 완전히 존중해야 한다는 원칙,282) 개별 조항에 따른 조치를 시행 함에 있어서 인권을 존중하고 보호해야 할 의무, WHO IHR 연락기관(Contact Points) 과의 상시 연락ㆍ소통을 위해 각 개별 당사국이 자국의 IHR 대표기관(Focal Points)과 책임당국(authorities)을 지정ㆍ운영하고 그에 관한 정보를 제공해야 할 의무,283) ｢IHR 2005｣의 발효 시까지 또는 WHO가 허여한 일정한 기한 내에 ｢IHR 2005｣의 이행에 필요한 국내입법과 행정체계를 개정하고 정비해야 할 의무284) 등이 당사국의 주요
279) ｢IHR 2005｣ Art. 6.1.
280) ｢IHR 2005｣ Art. 6.2.
281) ｢IHR 2005｣ Art. 7.
282) ｢IHR 2005｣ Art. 3.1.
283) ｢IHR 2005｣ Art. 4.1, 4.2, 4.4.
284) ｢IHR 2005｣ Art. 59.3. 이때 당사국은 이러한 입법과 시행에 있어서 ｢UN 헌장｣과 국제법에 따른 주권이 인정되지만, 그러한 입법과 시행은 ｢IHR 2005｣의 목적에 따라야 함은 물론이다. ｢IHR 2005｣ 제3조 제4항.
이처럼 ｢IHR 2005｣의 이행과 관련 있는 국내입법 영역으로는 “환경, 공중보건, 항만ㆍ공항ㆍ국경(검역 포 함), 관세, 식품안전, 농업(동물 건강 포함), 방사선 안전, 화학물질 안전, 교통(위험물질 이송 포함), 공중보 건 정보의 수집과 배포, 정부당국 또는 관련 기관의 공중보건 활동” 등 매우 포괄적이고 광범위하며 다양하 며 예시된 바 있다. WHO, International Health Regulations (2005): A brief introduction to implementation in international legislation, 2009, p.4.
의무로 거론되고 있다.285)
이번 메르스 사태는 종결 수순을 밟게 됐지만 감염지와 감염원에 대한 의문점은 여전히 풀 리지 않고 있다. 보건당국은 메르스 확진 확자 발생 초기에 감염지를 쿠웨이트로 지목했다.
그러나 쿠웨이트 보건부가 “감염지가 아니다”고 반박에 나서면서 우리 보건당국은 ‘아직은 감염지를 쿠웨이트라 확정할 수 없다’로 입장을 정정했다. 감염원과 감염경로에 대해 각국이 이견을 보이면서 보건당국은 역학조사관을 현지에 파견해 조사를 진행중이다. 보건당국은 질 병관리본부 역학조사관 2명, 민간전문가 1명을 쿠웨이트에 파견했다. 이에 철저한 역학조사를 통해 감염 경로를 파악하는 것이 중요하다. 중동 전체의 메르스 위험에 대한 평가는 세계보 건기구(WHO)가 담당하고 있어 긴밀한 국제 공조는 필수다. 감염지와 감염원에 대한 명확한 경위를 파악해 제3의 메르스 유입을 차단하는 것은 최우선 과제로 남게 됐다.
아시아경제, “[메르스가 남긴 것] 국제공조 감염지 파악·형식적 검역체계 개선 ‘시급’”, 2018. 9. 22. 기사.
2. IHR 2005에 따른 WHO의 역할과 책무
｢IHR 2005｣는 국가가 아닌 다른 행위 주체, 즉 비정부기관, 학계, 단체, 개인 등으로부 터 관련 정보를 제공받고 수집하며, 또 그에 근거하여 행동할 수 있도록 하는 등 WHO의 권한과 책임을 확대ㆍ강화하였다.286) 이처럼 WHO가 국가 이외의 타 주체로부터도 보건 위험에 관한 정보를 획득하고 활용할 수 있는 권한을 가지게 됨으로써 국가주권에 따른 제한을 넘어 글로벌 보건안보 차원에서 WHO와 당사국 간 감시 및 관리ㆍ감독체계를 동태적으로 변화시킨 것으로 평가받고 있다.287) 한편, 정보 획득ㆍ수집 및 활용에 관한 WHO의 권한 확대에 비례하여, 해당 정보의 정확성에 관한 증명을 당사국에게 요청할 의무, 정보의 정확성을 확인하고 입증할 의무 등이 동시에 부과됨으로써288) 책임도 그만 큼 강화되었다. 이처럼 비국가 주체로부터의 정보의 획득 및 활용, 정보의 정확성에 관한
285) 이상, 민병원ㆍ진경인, 앞의 논문, 126-128면; 박진아, 앞의 책, 116-121면; 이경화, 앞의 논문, 37-38면;
Eric Mack, supra note 139, pp.369-370.
286) ｢IHR 2005｣ Art. 9.1.
287) 박진아, 앞의 책, 103면.
288) ｢IHR 2005｣ Art. 10.
확인과 증명에 관한 조항은 감염병의 예방ㆍ관리에 관한 전통적인 접근방식을 탈피하여 근본적인 혁신을 가져온 요체로 평가받고 있다.289)
｢IHR 2005｣는 ‘국제적 관심사항인 공중보건 비상사태’(public health emergency of international concern: PHEIC)290) 제도를 창설하였다. WHO 사무총장이 관련 정보를 근거로
289) 박진아, 앞의 책, 103면; Eric Mack, supra note 139, pp.373-374.
290) ｢IHR 2005｣에 따르면, 규제의 대상이 되는 질병을 특정하는 대신, 사안의 규모나 심각성에 따라 그 단계를 질병(disease), 사태(event), 공중보건위험(public health risks), PHEIC의 4단계로 구분하여 공중보건 상 문제를 단 계적이고 탄력적으로 판단ㆍ대응할 수 있도록 하였다. PHEIC는 바로 가장 심각한 마지막 4단계 위험상황으로 서, ① 질병의 국제적 확산으로 인해 타 국가들에게 공중보건 위험을 구성하고, 또한 ② 잠재적으로 협력적인 국무총리는 2015. 6. 7. 에 정부가 추진하는 메르스 유행 차단 방역전략과 메르스는 공기 감염 을 통해 전파되지 않는다는 메시지를 발표하였다. 이 발표에서 정부는 방역조치를 추진함에 있어 메르스의 실제 감염 경로가 의료기관을 중심으로 이루어지고 있어 의료기관 에 대한 강력한 통 제가 필요하며, 격리자 전원을 보건소 및 지방자치단체 공무원과 1 대 1로 매칭하여 관리하는 체 제로 간다고 하였다. 다음으로 메르스 대응 관련 정보는 최대한 공개하되, 창구는 보건복지부로 일원화하였으며 지방자치단체와 교육청과의 협조를 강화하였다. 또한 국제사회와 공조를 강화하 기 위해 외교부와 관계부처가 공동으로 세계보건기구(WHO)와 메르스 합동 평가를 수행하였다.
한국․WHO 메르스 합동평가단은 5일간의 메르스 유행 진단을 바탕으로 2015. 6. 13. 핵심 메시지로서 ‘메르스 유행에 대한 진단과 정부에 대한 권고’를 발표하였다. 한국․WHO 메르스 합동평가단은 의료진이 메르스에 익숙하지 않고 의료기관 내 감염 예방 조치가 최적화되지 않 았다는 점과 응급실의 지나친 혼잡, 다인 병실이 병원감염 확산의 주요인으로 작용했다고 진 단하였다. 또한 메르스 바이러스가 전염력이 강한 바이러스로 변이되었거나 지역사회 전파 증 거는 없다고 발표하였다.
한국․WHO 메르스 합동평가단은 정부에게 의료기관 등에서의 감염 예방 및 통제 조치 강 화, 지방자치단체의 적극적 참여와 학교수업 재개를 권고하였다. 또한 지속적인 대응과 기존 투
한국․WHO 메르스 합동평가단은 정부에게 의료기관 등에서의 감염 예방 및 통제 조치 강 화, 지방자치단체의 적극적 참여와 학교수업 재개를 권고하였다. 또한 지속적인 대응과 기존 투