세션 1: 미래지향적 국토정책방향

 프로그램

개회식 (중회의실 A)

14:00~14:05 개회사 김경환 국토연구원장

14:05~14:15 축 사 김경식 국토교통부 제1차관 휴 식 14:15~14:20

Session 1 (중회의실 A)

14:20~15:40

■ 주제발표 : 미래지향적 국토정책 방향 발 표 1 : 미래국토 발전전략과 정책과제

발 표 2 : 고령화・저성장시대의 지속적 국가발전을 위한 국토정책과제

발 표 3 : 기후변화에 대응한 지속가능한 도시정책 방향 발 표 4 : 미래 한반도 국토개발을 위한 남북협력 과제

이원섭 이동우

왕광익 이상준 15:40~16:00 휴 식

16:00~17:00

■ 토론 (좌장 : 한만희 서울시립대학교 국제도시과학대학원장) ◦ 고유환 교수(동국대학교)

◦ 김도년 교수(성균관대학교) ◦ 이근우 차장(매일경제)

◦ 최임락 과장(국토교통부 국토정책과) ◦ 최재헌 교수(건국대학교)

Session 2 (중회의실 B)

14:20~15:40

■ 주제발표 : 도시의 경제기반 및 거주성 제고방안 발 표 1 : 경제기반형 도시재생과 민간부문 활성화 전략 발 표 2 : 창조산업·창조계층 입지특성과 도시경쟁력 발 표 3 : 모바일 빅데이터의 공간정책 활용방안 발 표 4 : 거주성 제고를 위한 임차시장 정책방안

박정은 김은란 김종학 박미선 15:40~16:00 휴 식

16:00~17:00

■ 토론 (좌장 : 허재완 중앙대학교 교수) ◦ 김규현 과장(국토교통부 도시정책과) ◦ 서순탁 교수(서울시립대학교) ◦ 류찬희 부국장(서울신문) ◦ 임경수 교수(성결대학교) ◦ 정창무 교수(서울대학교)

차례

세션 1: 미래지향적 국토정책방향

1. 미래국토 발전전략과 정책과제 이원섭 국토계획연구본부장 ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ 7 2. 고령화·저성장시대의 지속적 국가발전을 위한 국토정책과제 이동우 선임연구위원 ․ ․ ․ ․ ․ 31 3. 기후변화에 대응한 지속가능한 도시정책 방향 왕광익 연구위원 ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ 73 4. 미래 한반도 국토개발을 위한 남북협력과제 이상준 한반도·동북아연구센터장 ․ ․ ․ 93

세션 2: 경제기반 및 거주성 제고방안

1. 경제기반형 도시재생과 민간부문 활성화 전략 박정은 책임연구원 ․ ․ ․ ․ ․․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ 115 2. 창조산업·창조계층 입지특성과 도시경쟁력 김은란 책임연구원 ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ 141 3. 모바일 빅데이터의 공간정책 활용방안 김종학 연구위원 ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ 161 4. 거주성 제고를 위한 임차시장 정책방안 박미선 책임연구원 ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ 179

세션 1: 미래지향적 국토정책방향

1. 미래국토 발전전략과 정책과제 _ 이원섭 국토계획연구본부장

2. 고령화·저성장시대의 지속적 국가발전을 위한 국토정책과제 _ 이동우 선임연구위원

3. 기후변화에 대응한 지속가능한 도시정책 방향 _ 왕광익 연구위원

4. 미래 한반도 국토개발을 위한 남북협력과제 _ 이상준 한반도·동북아연구센터장

［ 미래국토 발전전략과 정책과제 ］

이원섭 국토계획연구본부장

｜ 차례 ｜

1. 미래국토 전략의 필요성 2. 메가트렌드의 국토영향 전망 3. 미래 국토발전 비전과 전략 4. 미래 국토발전 전략별 정책과제 1) 네트워크형 창조적 국토 실현 2) 융복합 스마트 국토기반 구축

3) 안전하고 회복력 있는 국토공간 조성 4) 국토ㆍ인프라 재생과 현명한 이용체계 구축 5) 통합과 포용을 위한 국토정책 추진

6) 분권ㆍ소통형 국토정책 추진 5. 전략의 활용방안

ㆍ

참여 연구진 ｜ 차미숙 연구위원ㆍ김선희 선임연구위원ㆍ임은선 연구위원ㆍ이영주 연구위 원ㆍ윤영모 책임연구원ㆍ이지원 연구원ㆍ박재희 연구원

본 자료는 국토교통부의 수탁과제로 국토연구원에서 수행한「미래 국토발전 전략 수립방 안 연구」결과를 토대로 작성된 것임

1. 미래국토 전략의 필요성

고령화, 저성장, 기후변화 등 국토를 둘러싸고 진행되는 장기적이고 구조적인 여건 변 화는 국가의 지속적인 발전은 물론 국민생활에도 중대한 영향을 미칠 것으로 예상된다.

인구, 경제, 환경 등의 메가트렌드 변화는 미래 국토발전을 위한 비전 수립에서 기본 전제 가 되는 핵심 변수이다. 그러므로 국토에 영향을 미치는 미래 트렌드를 진단ㆍ전망하고 이에 근거하여 장기적 국토정책 방향과 전략을 도출함으로써 미래 지향적 국토발전 기틀 을 마련하는 것은 의미가 크다. 한 세대 이후를 내다보는 장기 국토발전 전략 및 정책과제 를 도출함으로써, 대내외 구조변화에 대비한 선제적ㆍ체계적 준비를 하는데 활용할 수 있 기 때문이다.

주요 선진국에서도 국가별 현안과 메가트렌드 전망을 토대로 장기 국토비전을 수립하고, 미래 발전을 위한 정책의 기초자료로 활용하고 있다. 일본의「국토그랜드디자인 2050」, 프랑스의「Territories 2040」, 미국의 「America 2050」(’06) 등이 대표적이다.

[그림 1] 주요국의 장기 국토비전

본 연구는 2040년을 목표로 주요 메가트렌드의 추이와 국토 영향을 검토하여 정책과 제를 도출하고자 하였다. 데이터 기반의 실증적 정책연구를 위해 과학적 국토공간 분석ㆍ 전망 기법을 활용하였다. 국토분야 전문가의 집단지성을 활용하기 위해 「미래국토포럼」과 정부(국토교통부) 담당자들로 별도 포럼을 구성하였다. 참여ㆍ소통형 연구를 위해 설문조사 와 소셜미디어 분석을 수행하였고 홈페이지를 구축ㆍ운영하였다.

2. 메가트렌드의 국토영향 전망

1) 인구 변화

인구 변화에서 가장 중요한 것은 인구구조 및 가족형태의 변화이다. 인구구조에서는 저출산ㆍ고령화 현상의 지속으로 인구성장의 정체 및 감소가 가시화되고 이는 국가적으 로 가장 중요한 도전이 될 전망이다. 우리나라의 인구 천 명당 조출생률은 2013년 8.6명 으로 사상 최저를 기록하였고, 합계출산율도 1.19명으로 2001년 이후 10년 넘게 超저출 산국 지위를 유지하고 있다. 또한 65세 이상 고령인구 비율은 2013년 12.2%에서 2040년 32.3%로 증가할 전망이다. 참고로 주요 선진국의 2040년의 고령인구 비율은 미국 21.2%, 독일 31.8%, 프랑스 25.4%, 일본 34.5%로 전망되어 우리나라와 비슷하거나 오히려 낮게 나타난다.

< 총인구와 생산가능인구 전망 > < 고령화 전망 >

자료: 통계청(2011)

[그림 2] 인구변화 전망

가구 구성 측면에서는 1인가구와 다문화가구가 지속적으로 증가할 것으로 전망된다.

1인가구 증가는 주로 미혼 및 독거노인 증가에 기인하며, 전체 가구 중 1인가구의 비중은 2013년 25.9%에서 2035년 34.3%로 증가할 전망이다. 다문화가구는 현재는 주로 농촌 지역에 두드러지고 있지만, 향후에는 외국인 취업 및 이민자 증가에 따라 2040년 외국인 수가 375만 명으로 전체 인구의 약 7.3%에 이르게 되면 다문화사회가 본격 전개될 것으 로 전망된다.

이같은 인구변화가 국토에 미치는 주요 영향은 다음과 같다. 먼저 대규모ㆍ신규 국토

개발 수요의 감소, 지역의 쇠퇴 및 과소화, 지역간 양극화를 초래할 것으로 예상된다. 아울 러 인구의 이동성 감소에 따라 “장소”의 중요성이 부각되고, 주거, 교통, 토지이용 등에서 삶의 질을 중시하며, 도시재생 등 국토공급 패턴의 다양화 필요성이 증대될 것으로 전망된 다.

이 중에서 인구과소지역화 전망 분석 결과는 다음과 같다. 통계청의 2040년 장래인구 추정치를 500m 격자단위로 세분화하여 주거용건물 유무, 추정인구 지역별 배분, 지역내 초고령자(85세 이상) 비율 등을 고려하여 인구과소지역화 되는 지역을 추정한 결과이다.

2013년 거주지역 중 2040년에 인구가 증가하는 지역은 29.8%, 인구 유지지역은 17.3%, 인구가 감소하는 지역은 52.9%로 전망되어 다수의 지역에서 인구가 감소할 것으로 분석 된다.

[그림 3] 거주지역의 인구증감 전망(2040)

그리고 전 국토 중 인구과소지역이 차지하는 비중은 2013년 64.1%에서 2040년에는 68.7%로 약 5%p 증가할 것으로 전망되어 이들 지역에 대한 대책이 필요하다.

[그림 4] 인구과소지역 전망(2040)

2) 경제 변화

경제변화에서 가장 주목할 현상은 경제의 글로벌화, 저성장, 양극화 심화이다. 먼저 경제의 글로벌화는 FTA 체결 및 국가간 경제협력 확대 등으로 우리나라와 글로벌 경제의 통합이 가속화될 것으로 전망된다. 다음으로 저성장은 생산가능인구 감소 등에 따른 성장 잠재력 저하로 저성장 기조가 지속될 것으로 전망된다. 우리나라의 잠재성장률 전망치는 2011-2020년 기간 중 3.6%에서 2031-2040년 기간 중에는 1.9%로 절반 수준으로 감소 할 것으로 예측된다(KDI, 2012).

양극화와 관련해서는 주거, 산업입지, 토지이용 및 문화ㆍ여가ㆍ의료 등 서비스 수혜의 소득계층간 격차가 심화되는 한편, 지역간 격차도 확대될 전망이다. OECD는 2009년 최 근 10년간 국가별 지니계수의 변화를 통해 한국의 불평등 수준이 악화되고 있으며, 한국 의 불평등 수준이 29개 회원국 중 2010년 4위에서 2060년에는 3위로 악화될 것으로 전망 한 바 있다. 한편, 경제구조는 첨단기술ㆍ정보산업 등 신산업, 문화ㆍ여가ㆍ의료 등 서비 스업 중심으로 재편되면서 경제체질이 변화될 것으로 전망된다.

< 우리나라 잠재성장률 전망 > < 국가별 지니계수 변화 >

자료: KDI(2012) 자료: OECD(2009), KDI(2010)

[그림 5] 우리나라 잠재성장률 전망 및 지니계수

이같은 경제변화는 국토에 큰 영향을 미칠 것으로 예상된다. 먼저 저성장에 따라 재정 투자 및 신규개발 여력이 감소하고, 공공서비스 수혜의 지역간 격차가 확대될 전망이다.

이에 따라 국토의 성장거점으로서 도시권의 역할이 중요해지고 글로벌 교통‧물류 네트워크 구축의 중요성도 증대될 것이다. 특히 기존 인프라의 노후화ㆍ쇠퇴가 가속화되어 신규 투자 와 함께 운영관리의 중요성이 제기될 것이다.

참고로 건축물 및 산업단지 노후화 전망 분석에 따르면 특별한 정책대응 없이 현재의 추세가 지속될 경우, 2040년 산업단지 및 건축물 등 시설의 노후화는 가속화될 것으로 전망된다. 건축물 노후도를 살펴보면 2013년말 현재 준공 후 35년 이상 노후 건축물이 192만동에 달하며, 이들 건축물의 노후화가 더욱 심화될 것으로 전망된다.

자료: 국토교통부 2013년 건축통계(세움터 건축물 정보시스템)

[그림 6] 건축물 노후화 현황

산업단지의 경우에는 2040년 전체 산업단지의 39.3%가 준공 후 20년 이상이 경과된 노후산업단지가 될 것으로 추정된다.

<2040년 노후산업단지 전망(준공 후 20년 경과)>

자료: 국토교통부 산업입지정보시스템 자료 분석

[그림 7] 산업단지 노후화 현황

3) 기후 변화

글로벌 기후변화에 따른 재난ㆍ재해의 증가와 에너지 및 자원의 부족문제가 심각하게 됨 에 따라 녹색성장에 대한 국민 의식과 관심이 증대될 것이다. 지구온난화 등 기후변화는 대형 국토 재난ㆍ재해 위험성을 증대시켜 국민안전을 위협하는 요소로 작용할 것으로 예 상된다. 환경부(2011)에서 추계한 우리나라의 기후변화에 따른 피해비용은 2020년 3.6조 원(GDP대비 0.31%)에서 2050년에는 6.9조원(0.59%)으로 증가할 것으로 전망된다.

전국 개 지자체 중 취약지역이 개 로 증가 전망

수도권 및 영남권 일대와 서해안축을 따라 분포 전망

<홍수취약지역> <폭염취약지역>

취약지역이 개 로 증가 충청권에서 크게 확대 전망

취약지역이 다소 감소하나 호남권이 가장 많이 증가 전망

<폭설취약지역> <가뭄취약지역>

자료: 국토연구원 국가도시방재센터(2012), 국토해양부(2012)

[그림 8] 재해취약지역 전망(2100년)

에너지 및 자원 부족, 온실가스 규제 강화 등에 따라 현재와 같이 에너지를 과다 사용 하는 국토이용 방식은 지속 곤란하여 자동차 배기가스 배출, 도시ㆍ주택ㆍ건축물 등에서 환경규제가 강화될 것으로 전망된다. 아울러 방재‧안전‧생명에 대한 관심과 환경보전에 대 한 국민의식이 높아지면서 국토이용 및 개인 생활방식도 변화될 전망이다.

기후변화에 따른 재해취약지역 전망(국토연구원 국가도시방재센터, 2012)에 따르면 특별한 정책대응 없이 현재 추세가 지속될 경우, 홍수, 폭설, 폭염, 가뭄 등 재해 취약지역은 전반적으로 증가할 것으로 전망된다. 2100년도의 홍수취약 지자체는 전국 지자체의 40.1%(2012년: 37.6%), 폭설취약지역은 28.9%(2012년: 26.3%)로 전망된다. 본 전망은 기상청의 과거 30년간 지역별 기후노출 정보(예 : 홍수빈도 등)와 기후변화 전망, 도시별 민감도(예: 지역별 평균고도이하 면적비율 등) 등을 종합하여 추정한 결과이다.

기후변화가 국토에 미치는 영향으로는 대형 국토 재난ㆍ재해의 위험이 증가하여 방재 형 국토, 안전 등에 대한 관심이 증대되고, 건축물ㆍ교통 분야에서 탄소저감 노력이 확산 되어 압축개발 및 녹색인프라 수요가 증가할 것이다. 또한 국민의 환경의식이 강화되어 개 발과 보전과 관련한 갈등이 심화될 가능성이 크다.

4) 기술 변화

국토에 영향을 미치는 기술변화의 양상으로 첨단기술의 발달 및 융복합화와 교통기술 및 무인기술의 발달을 들 수 있다. 먼저 첨단 ICT와 인터넷 기술혁신, 과학기술의 융복합화가 가속화되어 거주, 이동, 경제활동 등 국토공간 활용에서 유연성과 연계성이 크게 확대될 것으로 예상된다. 스마트 트래픽, 스마트 그리드, 스마트 에듀, 스마트 헬스케어 등이 대표적 이다. 또한 초고속 교통기술이 발달하면서 거리보다 장소를 중시하게 되고, 무인기술이 발달하게 되어 지능형 도시 및 자율제어 국토관리 시스템의 활용이 대폭 확대될 전망이다.

기술변화가 국토에 미치는 영향을 살펴보면 먼저 ICT를 통한 교통‧물류‧인프라 기능의 혁신으로 입지 및 공간 이용에서 시공간 제약이 상당부분 완화될 것이다. 아울러 지능형 국토 및 도시관리의 가능성이 증대되어 새로운 산업 및 서비스산업이 부상하고 이들 산업의 입지가 도시 및 지역발전에서 중요하게 될 것이다.

5) 사회ㆍ가치 변화

개인의 삶의 질과 건강ㆍ행복ㆍ여가ㆍ안전 및 자연환경에 대한 관심이 증대되면서 국토 의 활용방식 및 수요가 다양화 될 것으로 예상된다. 특히 도시서비스에 대한 수요 증가에 따라 대도시의 기능 강화가 요구되는 한편, 산지ㆍ수변공간 등을 여가공간화하고, 어메니 티를 창출할 수 있는 역량이 중요하게 될 것이다.

미래 국토이용에 관한 국민의식조사(국토연구원, 2013) 결과에 의하면 주택의 “자산 가치에 비해 거주가치가 크다”는 응답자 비율이 2010년 35.7%, 2012년 44.8%, 2013년 60.8%로 꾸준히 증가하였다. 아울러 세컨드하우스를 소유하거나 임대할 의향에 관해서는 2013년 8.8%에 불과하였으나 2040년에는 58.6%가 그럴 것이라고 응답하였다.

이같은 사회ㆍ가치 변화가 국토에 미치는 영향을 전망하면 먼저 획일적인 국토이용 및 공급방식은 한계에 다다르고 첨단 도시서비스의 기능 및 수요가 증가할 것이다. 또한 교통 안전 및 도시내 치안에 대한 관심이 확대되고, 무장애 교통‧건축물 등에 대한 요구가 증대 될 것이다. 아울러 국토공간의 문화적 활용 및 여가공간화도 확대될 것으로 전망된다.

주택에 대해서도 주택의 가치 및 소유에 관한 인식이 바뀌게 되어 정책의 패러다임 전환이 필요할 것이다.

6) 정치여건 변화

정치여건 변화는 초국경 협력 및 남북협력의 증대, 지방분권화와 자율권 확대, 주민참여 ㆍ소통요구 증대 등으로 전망된다. 국제적으로는 국가 및 지역간 경계가 희박해지는 동시 에 대내적으로는 분권화가 진전되면서 각 주체들간의 연계와 협력, 거버넌스 구축에 대한 요구가 증대될 전망이다. 우리나라가 주도하는 초국경 협력 확대를 위해 유라시아 이니셔 티브 구현, 한중일간 다원적 협력 확대, 남북경제협력 증대 등이 추진될 전망이다.

국내적으로는 초연결시대의 전개로 사회참여 및 소통방식의 근본적인 변화가 전망된 다. 우리나라의 1인당 네트워크 보유기기는 1020년 1.8개에서 2020년에는 6.6개로 증가 할 것으로 전망된다(PWC, 2014). 아울러 분권화에 따른 중앙과 지방의 갈등이 증가하면서 협력의 필요성도 동시에 증대되고, 특히 참여ㆍ소통형 정책추진 방식에 대한 요구가 확대 될 것으로 예상된다.

이같은 정치여건 변화가 국토에 미치는 영향으로는 국토정책과 관련한 중앙‧지방의 갈등 해소 및 예방, 국토정책에서 중앙정부의 역할 변화 및 분권화 강화, 통일 한반도를 위한 종합적 국토전략 수립, 국토정책에 대한 국민의 직접 참여 증대 등으로 요약할 수 있다.

7) 미래국토의 모습과 시사점

미래국토는 현재 국토와는 다른 역할을 수행할 요구를 받을 것이다. 대내외 구조변 화가 야기할 국토분야의 위협 요인을 완화하고 기회요인은 활용하는 등 바람직한 미래국 토 실현을 위한 토대를 마련 해야 한다. 메가트렌드에 대 응하는 미래국토의 모습과 정 책적 시사점을 다음과 같이 제시할 수 있다. 첫째는 ICT

ㆍ지능 기반의 능동적이고 개방적인 국토공간이다. 국토공간의 역할이 경제‧사회 변화에 대한 수동적 적응 역할에 국한되지 않고 경제‧사회 활동에 영향을 주고 이를 주도하는 능 동적 역할을 수행해야 한다. 향후에는 거리 개념이 약화되고 위치(공간)의 중요성이 강조 될 뿐만 아니라, 정보ㆍ기술공간과 실물 국토공간의 상호교류를 통해 국토공간의 대상이 확장될 것이다. 이와 유사한 개념으로 일본의 국토그랜드디자인 2050에서 제시한 CPS(Cyber Physical System) 구상을 참고할 수 있다.

둘째는 기능적 통합과 융복합을 통한 신개념의 창조적 국토공간이다. 이렇게 되려면 토지이용을 경제적 효율성과 기능특화에서 탈피하여 다양한 기능을 동시에 수행하고 기 능간 융복합을 통해 새로운 부가가치를 창출해야 한다. 이와 관련한 개념으로 토지이용의 복합ㆍ입체화(Mixed-use/Flexible Land Use, Compact & Smart City 등)를 들 수 있다.

셋째는 다원적 연계협력과 사회적 가치(Social value)가 중시되는 국토공간이다. 이는 [그림 9] 미래 국토정책의 목표

기존의 개별ㆍ독립적 공간단위들의 경쟁과 경제적 효율성을 중시하는데서 나아가 다원적 연계협력을 통해 국토 전체의 경쟁력을 확보하고 사회적 가치도 중시하는 것이다. 향후 예상되는 사회적 가치 변화의 예로 주택을 자산(부동산)으로만 인식하던 것에서 주거권 개 념에 대한 논의가 강화되고 주택을 소유 대상에서 이용ㆍ공유 대상으로 바라보는 인식이 확산되는 것을 들 수 있다.

미래 국토정책의 목표와 핵심 가치에 관한 시사점을 도출하기 위해 본 연구에서 실시 한 전문가 설문조사 결과는 다음과 같다. 먼저 국토정책의 목표에서는 그간 우리나라 국토 정책 기조를 형성해 왔던 국가경쟁력, 지역균형발전, 국민행복의 세 가지 목표 중에서 국 민행복을 과거(1990년)나 현재(2014년)에 비해 높게 평가하였다.

다음으로 미래국토의 핵심 가치로서는 행복, 사회통합, 통일 개념을 중요한 것으로 보 았다.

[그림 10] 미래 국토정책의 핵심가치

주제어: 도시, 지역

주제어: 교통

주제어: 국토정보, 공간정보

[그림 11] 국토관련 이슈 키워드 변화(2002-2014): 소셜미디어 분석 결과

3. 미래 국토발전 비전과 전략

본 연구에서는 미래 국토발전의 비전으로 “글로벌 경제와 함께하는 사람 중심의 스마 트 국토공간 실현”으로 설정하고, 3대 목표는 ‘쾌적한 삶터’, ‘꿈이 있는 일터’, ‘즐거운 쉼 터’를 제시하였다. 이를 과거와 비교해 보면, 1960년대 이후 국토정책은 국가경쟁력, 지역 균형발전, 국민행복을 추구해 왔으나, 정부의 국정기조에 따라 세 가지 목표 간에 중요도 가 변하여 왔다. 한편, 2002-2014년간 인터넷 뉴스기사 약 8만 5천건을 대상으로 ‘국토’

와 관련한 빈도수 높은 상위 30개 키워드를 도출한 결과를 보면 과거에는 개발, 건설, 수 도권, 신도시 등이 우세했으나, 최근에는 국민, 행복, 안전, 생활인프라 등이 부각되고 있 어 국토정책의 비전과 목표가 과거와는 달라져야 함을 시사하고 있다.

비전 글로벌 경제와 함께하는

「사람 중심의 스마트 국토공간 실현」

목표

발전 전략

[그림 12] 미래 국토발전의 비전과 전략

4. 미래 국토발전 전략별 정책과제

1) 전략 1: 네트워크형 창조적 국토 실현

(1) 초국경적 국토경영 기반 구축

세계속의 글로벌 대한민국의 위상을 정립하기 위한 초국경적 국토경영 전략의 일환으 로 유라시아 경제공동체의 실현을 적극 추진하도록 한다. 우리나라가 주도하는 유라시아 이니셔티브의 실행으로 유럽ㆍ아시아로 열린 개방적 국토공간을 조성해야 한다. 이를 위 해 한반도와 유라시아 대륙을 연결하는 철도ㆍ도로(SRX, TSR) 및 글로벌 Multimodal 교통 ㆍ물류 인프라 정비 및 통행시스템 구축, 국제 에너지 인프라, 유라시아 공간정보인 프라(Eurasian SDI) 협력 네트워크 구축을 우선 추진할 필요가 있다.

[그림 13] Global Multimodal 교통물류 및 에너지 인프라 연계 구상

한ㆍ중ㆍ일이 중심이 되는 동북아 경제협력 및 연계교통체계 구축도 필요하다. 한ㆍ중 ㆍ일 국가간 경제협력 촉진을 위해 국제전략특구를 조성하고, 육-해-공이 통합ㆍ복합되 는 연계교통체계를 구현해야 한다. 이와 함께 글로벌 국토 프론티어 개척 및 시장 확대를 위해 한국형 도시개발 모델을 수출하는 등 개도국 국토개발 지원을 체계화하는 전략도 필요하다. 우리가 경제성장 과정에서 축적한 물관리, 원자력, 스마트시티, 고속철도, 항만, 공항, 플랜트 건설기술 등도 주요 수출산업이 될 수 있다.

(2) 글로벌 한반도 통일국토 구현

한반도 통일을 염두에 두고 글로벌 시각의 국토전략을 마련해야 한다. 단기적으로 남 북한 협력 증대와 통일국토 관리기반을 구축할 필요가 있다. 이를 위해 남북한의 에너지, 산림, 생태자원의 공동이용 협력 네트워크를 구축해야 한다. 구체적으로는 농촌지역 복합 영농단지, 산림복원, 상하수도 개선, 민생인프라 지원 등의 추진과 함께 DMZ 평화공원과 백두대간을 잇는 국토생태축 조성, 접경지역 경제협력지구 개발, 에너지ㆍ수자원, 교통ㆍ 통신 인프라 연계 구축사업을 추진할 필요가 있다.

한반도 국토 그랜드 디자인을 남북한 공동으로 수립ㆍ실행해야 한다. 이를 위해 먼저 한반도 전역의 국토이용 실태ㆍ자산의 공동조사를 추진하고, 이어 한반도 국토 그랜드 디 자인(한반도 국토종합계획)의 수립ㆍ실행을 추진하도록 한다. 통일 한반도가 중심이 되는 글로벌 메타경제권 형성과 경쟁력 강화를 위해 한반도 경제를 견인하는 세계도시 및 동북 아 거점도시 육성 프로젝트를 실행하고, 대륙수송망 및 대륙-해양연결 교통물류 네트워크 구축을 추진해야 한다.

(3) 연계협력 기반 네트워크형 국토공간 형성

지역간 연계협력을 활성화하여 생산ㆍ생활의 부가가치를 창출하는 ‘네트워크형 국토 공간구조’를 실현해야 한다. 우선 대도시권의 전략적 강화와 글로벌ㆍ메가 도시권 육성을 추진할 필요가 있다. 이를 위해 대도시권의 성장관리 및 계획적 관리, 기존 도시의 리모델 링 및 생활환경 정비를 통해 경쟁력을 갖춘 글로벌 도시권으로 육성하고, 수도권에 대응하 는 지방중추도시권의 기능 강화ㆍ분담을 통한 전략적 육성도 추진할 필요가 있다.

지방중소도시는 경제기반 강화와 정주거점화에 초점을 두고 일자리와 일상생활이 통 합적으로 이루어지는 지역생활권의 거점으로 정비ㆍ재편해야 한다. 도시-지역 연합체 구 상, 전국통합 대중교통망 구축을 통해 전국을 One Card/All Pass로 연결해야 한다. 아울 러 지방중소도시의 특성을 살린 다양한 유형의 미래도시 조성도 필요하다.

낙후 농어촌 지역을 포함한 과소지역은 유휴화에 대비하는 전략이 필요하다. 우선 인 구과소지역에도 공공서비스가 효율적으로 전달될 수 있도록 소도읍권 육성 등 정주체계 를 재편하고, 국가 공공서비스의 공급 기준을 설정하는 방안을 검토해야 할 것이다. 과소 지역의 노령자ㆍ사회적 약자를 배려하는 친숙한 장소(공동체) 만들기를 추진하고, 인구감 소지역 도시계획에 ‘감축관리’를 적용하는 등 스마트 축소(smart shrink)도 적극 추진할

필요가 있다. 이를 위해 유휴시설의 용도전환, 복합적ㆍ유연적 토지이용제도, 수요대응형 대중 교통서비스 등을 시행하도록 한다.

[그림 14] 네트워크형 국토공간구조 구상

2) 전략 2: 융복합 스마트 국토 기반 구축

첨단기술 변화를 생활공간에 접목시켜 국민의 일상이 편리하고 자유로운 지능형 국토 공간으로 탈바꿈시켜 스트레스와 장애가 없는(Stress-free, Barrier-free) 스마트 국토를 조성해야 한다. 이를 위해 ICT 융합형 스마트 국토공간 시스템을 구현하도록 한다. 미래 형 교통물류 및 도시ㆍ주거시스템을 구현할 수 있도록 지능형 초고속 교통시스템, 무인 대량화물 자동수송체계 실현, 스마트 교통수요 관리, 3D 교통네트워크화, 빅데이터 분석 기반 교통예측시스템 구축을 추진하도록 한다. 이와 함께 제로에너지 주택 및 건축물, 저 탄소 건축물 및 도시 시스템 구현도 추진하도록 한다.

스마트 국토공간을 조성하기 위해서는 지능형 국토공간정보체계 구현이 필수적이다.

공간정보의 오픈 플랫폼 서비스 고도화, 인공지능 국토 공간, 지능형 국토인프라 및 시설 물 자동관리시스템 구현과 함께 ICT 기반의 국토 라이프라인 구축을 추진해야 한다. 아울 러 ICT 기반의 국토기술과 첨단산업의 융복합화를 위해 미래 항공기술, 건설산업 빅데이

터 등의 개발과 활용을 추진할 필요가 있다.

ICT와 연계한 기술의 첨단화ㆍ융복합화로 도시 및 생활공간의 스마트화를 앞당겨야 한다. 이를 통해 국민의 건강ㆍ안전 수요에 부합하는 다양한 첨단 미래도시를 구현하도록 한다. ICT 기반의 건강하고 안전한 도시 및 주거공간을 조성할 수 있도록 스마트시티 구 현을 위한 통합 플랫폼 및 설계ㆍ계획기준을 정립해야 할 것이다.

[그림 15] ICT 기반의 스마트 생활국토 실현 구상

스트레스와 장애 없는 스마트 국토인프라 구축도 필요하다. 유니버설 국토기반을 조성 하여 고령자와 다문화 가족을 비롯한 사회적 약자를 포용하는 사람 중심의 스마트 국토인 프라를 구축해야 한다. 이를 위해 유니버설 디자인, 배리어프리 설계, 스마트 헬스케어 시 스템화, 마이크로 e-mobility 교통수단 활성화, 다언어 대응시스템 장착 등을 활성화해야 한다.

3) 전략 3: 안전하고 회복력 있는 국토공간 조성

기후변화와 대형 재난에 대비하여 국민의 안전과 생명을 최우선으로 하는 안전ㆍ안심 국토를 실현하고, 에너지ㆍ자원부족 심화에 대응하는 국토를 조성해야 한다. 먼저 기후변 화에 강한 안전국토 실현 및 국토회복력 강화를 위해 재난재해 사전감지ㆍ예방시스템을

구축하고, 재해취약성 분석에 근거한 재해예방형 도시계획 수립체계를 운영할 필요가 있 다. 재난재해의 사전예방 및 회복력(Resilience) 증진을 위해 선제적ㆍ범부처 차원의 통합 형 국토관리 대응체제를 마련하여 기후변화에 따른 재해취약지역 사전감지ㆍ예방ㆍ모니 터링체계를 공동으로 구축해야 한다. 아울러 ICT 기술을 활용한 방재정보 수집 및 범부처 연계 DB 통합관리체계 구축과 함께 도심내 방재수요에 대응하여 녹지, 공원(저류형 공원) 확충을 추진해야 한다.

자원순환형ㆍ재생에너지 기반의 지속가능한 국토ㆍ도시를 조성하기 위해 건축물의 에 너지 절약 및 공동이용, ICT를 활용한 에너지절약형ㆍ자원순환형 도시 조성을 추진해야 한다. 이를 위한 구체적 사업으로 탄소저감형 도시 및 건축물, 전환도시 조성, 그린 리모델 링 가이드라인 제시 등을 추진하도록 한다.

[그림 16] 국토 라이프라인(life-line) 구상

첨단기술을 활용한 안전한 도시ㆍ지역을 만들기 위해 지능형 국토인프라 관리시스템 및 국토 라이프라인(life-line) 구축을 추진하도록 한다. 이를 위해 데이터기반 국토라이프 라인 생애주기 통합관리, SOC 연계기술, 라이프라인 Grid 구축, 클린 국토 네트워킹 기 술, 도시기반 순환형 복합플랜트 구축 기술 등을 추진하도록 한다. 그리고 안전한 도시를 만들기 위해 첨단 방재도시, 안전도시 등 제로시티(Zero-city) 실현을 추진한다.

4) 전략 4: 국토ㆍ인프라 재생과 현명한 이용체계 구축

국토 인프라 및 생활 인프라의 노후화에 대비하여 국토ㆍ도시ㆍ지역의 종합적인 재생 전략을 추진하고, 자원의 과소비를 억제하는 이용ㆍ관리체계를 구축해야 한다. 이를 위해 먼저 노후화되고 있는 산업인프라 및 SOC의 재생을 촉진해야 한다. 노후 산업단지, SOC, 생활 인프라의 체계적 재생을 통해 쇠퇴를 방지하고 창조적 공간으로 재창조해야 한다.

이를 위해 유휴 공장부지의 용도전환ㆍ폐지, 기능 복합화, 공유형 산업공간 등 미래형 산 업입지 지원, 친환경 산업단지 및 그린리모델링 활성화를 추진해야 한다.

도시ㆍ지역의 재생과 쇠퇴 확산을 예방하기 위해서는 도시재생사업을 지속적으로 추 진하고 통합형 국토이용 관리시스템을 구축ㆍ운영해야 한다. 아울러 생활인프라의 공유 기 반 강화를 위해 관련제도를 개선하여 공유기반 교통시스템, 코하우징 등을 활성화해야 한 다.

유휴 토지 및 인프라의 창조적 활용과 복합적ㆍ입체적 토지이용을 위해 유휴 토지나 시설의 용도전환, 현명한 이용 유도 등과 관련한 제도 개선을 통해 스마트 축소(Smart decline)에 체계적으로 대응해야 한다. 구체적으로 토지이용의 유연화 및 복합화, 빈집ㆍ 유휴시설 철거와 리모델링 지원, 유휴 산업공간의 녹지공간 조성 등을 추진하도록 한다.

국토자원의 활용가치와 어메니티를 제고할 수 있도록 국토경관 선도사업을 추진하는 등 우수한 국토경관 자원을 활용하여 국토가치를 재창출해야 한다. 품격있는 국토경관 형성 을 위한 제도 정비, 공공건축물의 설계수준 향상, 아름다운 건축물 및 공간만들기 등을 추진해야 한다. 또한 국민의 건강ㆍ여가에 대한 관심과 수요 증대에 대비하여 산지, 수변 공간, 개발제한구역 등을 국민여가ㆍ휴양ㆍ건강 거점으로 활용해야 한다. 산지, 섬, 수변 공간 등 지역고유의 자연생태 자원의 가치와 이용을 증대시키고, 도시인근의 개발제한구 역을 도시농업, 휴양림 조성 등으로 활용할 필요가 있다.

5) 전략 5: 통합과 포용을 위한 국토정책 추진

수도권과 지방, 세대 및 계층간 갈등 해소와 다문화 인구 및 탈북자의 융화를 포함하는 공간적ㆍ사회적 통합의 포괄적 개념으로 포용적(Inclusive) 국토발전을 미래 국토의 새로 운 목표로 설정할 필요가 있다. 세계적으로도 공간적ㆍ사회적 격차를 해소하기 위한 정책

개념으로 성장과 형평성을 동시에 충족시키는 포용적 발전이 설득력을 얻고 있다.

OECD(2014)는 포용적 성장의 핵심정책으로 실업 및 취업자 빈곤 해소정책, 성장 및 포 용 친화적 교육정책, 경쟁 친화적 생산물 시장 개혁정책, 생산성 및 성장에 초점을 둔 혁신 정책, 새로운 아이디어 및 제품을 창출하는 기업가정신, 소기업, 저축자, 약자를 위한 금융 부문 발전정책을 제시하고 있다.

유럽연합은 2020 전략에서 포용적 성장을 스마트 성장, 지속가능한 성장과 함께 3대 목표로 설정하고 있다. 포용적 성장이란 고용창출을 통한 경제적, 사회적, 공간적 통합을 의미한다. 구체적으로는 고용률을 제고(특히 여성, 청년, 고령자를 위한 더 많고 더 좋은 일자리를 창출)하고, 기능훈련 투자를 통해 모든 연령층의 변화를 지원하고, 노동시장 및 복지제도를 현대화하며, 성장의 혜택을 유럽연합 전역으로 확산시킨다¹⁾. 이같은 포용적 성장 개념은 저성장과 양극화가 심화되는 우리나라의 상황에도 잘 부합하며, 미래 국토의 조화로운 발전과 그 혜택을 공유하는 전략적 개념으로 의미가 크다. 국토 차원에서 추진할 필요가 있는 통합ㆍ포용정책의 방향은 다음과 같다.

먼저 공간적 통합을 위해 수도권과 지방의 관계를 상호보완적 상생구조로 변모시켜야 한다. 수도권과 지방의 차별성을 토대로 특화와 연계를 강화해야 한다. 글로벌 메타경제권 형성과 통일한반도 실현을 준비하는데 수도권과 지방의 대립은 국가와 지역 모두에게 손 해이다. 따라서 국토 전체를 대상으로 지역별 발전수준과 특성을 감안하여 경쟁력 확보와 일자리 창출에 필요한 규제 개혁과 투자 촉진 정책을 강화하는 동시에 국민행복 증진을 위한 정주환경 개선 및 생활서비스 향상을 추진해야 한다.

사회적 통합을 위해서는 세대간, 소득계층간 갈등 해소와 다문화 정책을 국토정책의 주요 과제로 추진할 필요가 있다. 사회적 약자를 위한 주거복지 강화, 교통서비스 개선, 도시(근린)재생, 일자리 지원 등을 통해 취약계층의 삶의 질을 향상시키고 지역사회의 활 력을 제고해야 한다. 고령자와 사회적 약자를 포용할 수 있도록 친숙한 장소(Aging in place) 개념에 기반을 둔 정책을 추진할 필요가 있다. 아울러 급증하는 다문화 인구와 탈 북자를 우리사회의 구성원으로 포용하는 체계적인 융합프로그램을 운영하여 이들이 국가 와 지역사회 발전에 동참할 수 있도록 지원해야 한다.

1) http://ec.europa.eu/europe2020/europe-2020-in-a-nutshell/priorities/inclusive-growth/index_en.htm

6) 전략 6: 분권ㆍ소통형 국토 정책 추진

분권ㆍ소통령 국토정책의 핵심은 정책수요자의 요구에 부합하는 협력적, 분권형 국토정 책 추진체계 구축과 국토정책에 대한 국민적 참여와 공감대 제고이다. 먼저 국토정책 추진 및 계획체계 구축과 관련해서는 분권화 진전에 대비하여 국토정책 추진조직 및 기능을 재편하여 추진주체간 역할분담과 협력체계를 새롭게 정립해야 한다. 예를 들어 지방국토 관리청의 기능 개편을 위해 지방청 내에 지역개발 기능을 신설하거나 지자체와 거버넌스 강화를 위해 (가칭)창조국토지원센터를 설치하는 방안을 검토할 수 있다. 아울러 분권형 국토계획 및 지역발전계획체계 구현을 위해 주민주도형 도시계획시스템을 구축하여 소통 ㆍ체감도를 제고하는 것도 필요하다.

소통형 국토정책 추진을 위해서는 국민과 ‘함께 만들어가는’ 국토정책 추진체계를 구 축해야 한다. 이를 위해 국토공간-통계정보 융합형 정책지도(Policy map)를 작성하고, 국 토체감지수 개발 및 국토모니터링 시스템 운영을 통해 국민의 정책 체감도를 높여야 한다.

그리고 국토정책 추진과 관련하여 발생하는 갈등의 예방과 관리를 위한 시스템 및 제도를 정비하는 것도 소통형 국토정책의 주요 과제이다.

[그림 17] 국토에 대한 어린이 인식 조사(1996-2013년)

자료: 국토연구원ㆍ국토교통부 주관 국토사랑 글짓기대회 우수작품(1996-2013년 18년간 총 1,140편) 내용분석 결과

국민의 국토경영 참여와 정책 공감대 확산을 위한 노력의 일환으로 ‘국토가치 재발견 국민운동’을 전개할 수 있을 것이다. 국토연구원과 국토교통부가 전국의 초등학생들을 대 상으로 시행한 국토사랑 글짓기대회 우수작품(1996-2013년 18년간 총 1,140편)의 내용

을 분석한 결과 자연사랑에 대한 내용이 가장 많아(63%) 국토사랑을 자연사랑, 환경보호 와 동일하게 인식하는 경향이 크다. 그러므로 ‘국토가치 재발견 국민운동’을 국토에 대한 국민의 관심을 더욱 고취시키고 이를 국토정책에 반영하는 기회로 활용할 필요가 있다.

5. 전략의 활용방안

우리 국토와 사회 전반에 영향을 미치게 될 메가트렌드를 전망하고 이를 통해 도출된 미래 국토발전 전략 및 정책과제는 정부와 지자체의 중장기 계획 및 정책에 반영되어 실 천되어야 의의를 지닌다. 이를 위해 메가트렌드의 영향력이 미치는 시간적, 공간적 범위를 감안하여 우선 추진이 필요한 과제와 중장기 과제로 분류하는 등 정책화 준비에 착수할 필요가 있다. 또한 미래 국토발전 전략이 일회성 전망에 그치지 않도록 중장기 관련 계획 의 가이드라인 역할을 수행할 수 있는 제도적 장치를 만들어야 한다.

우선 국토계획평가에 관한 업무처리지침을 개정하여 국토계획평가 세부 평가기준에 미래 대비 관련 전략 내용을 포함하는 방안을 고려할 수 있다. 또한 향후 추진되는 국토ㆍ 교통 분야의 R&D 과제 발굴 및 우선순위 선정에도 활용할 수 있다. 무엇보다 제4차 국토 종합계획 수정계획(2011-2020) 재검토와 이후 추진될 제5차 국토종합계획 수립시 주요 전망내용을 반영하는 것이 중요하다.

■ 참고문헌

국토연구원 국가도시방재센터. 2012. 미래 재해취약성 분석. 발표자료.

국토연구원. 2014. 국토 라이프라인 연구개발 기획. 발표자료 국토해양부. 2010. 국토비전 2050.

국토해양부. 2012. 기후변화 적응도시 조성방안 연구: 도시별 재해취약 특성 분석 및 적응능력 제고방안 연구(2차년도).

신석하 외. 2013. 한국의 장기 거시경제변수 전망. 한국개발연구원.

이용우 외. 2013. 미래 국토발전 장기전망과 실천전략 연구(Ⅱ). 국토연구원.

통계청. 2011. "장래인구추계:2010년~2060년". 보도자료

한국개발연구원. 2010. 미래비전 2040- 미래 사회경제구조 변화와 국가발전전략.

한국개발연구원. 2012. 한국의 잠재성장률 전망 및 하락 요인 분석.

환경부. 2011. 우리나라 기후변화의 경제학적 분석.

일본 국토교통성. 2014. 국토의 그랜드 디자인 2050.

DATAR. 2010. Territoires 2040.

OECD. 2009. Society at a Glance. OECD Publishing.

OECD. 2014. All on Board: Making Inclusive Growth Happen.

PWC. 2014. Five megatrends and possible implications.

http://www.america2050.org http://ec.europa.eu/europe2020

［ 고령화ㆍ저성장시대의 지속적

국가발전을 위한 국토정책과제 ］

이동우 선임연구위원

｜ 차례 ｜

1. 연구의 배경과 목적

2. 고령화ㆍ저성장 극복을 위한 국토분야 정책과제 3. 고령화ㆍ저성장 시대의 주택ㆍ부동산 정책과제와 대응방안 1) 고령화ㆍ저성장 극복을 위한 주택시장 선순환 유도 2) 고령자의 생활안정을 위한 주택연금 활성화

3) 고령화 시대 안정적 금융상품으로서의 리츠 활용 확대

4. 고령자 배려 생활환경 조성을 위한 도시ㆍ교통 정책과제와 대응방안 1) 고령친화형 도시생활환경 조성

2) 고령자의 교통안전 및 교통편리성 제고 3) ICT 기반의 고령자 대응형 스마트도시 조성

5. 고령화ㆍ저성장 시대의 효율적 국토이용을 위한 공간 정책과제와 대응방안 1) 저성장 극복을 위한 대도시 국제경쟁력 제고

2) 도시외곽 개발 억제와 도시재생 활성화

3) 인구과소화에 대비한 농촌지역 정주체계의 집약화 6. 맺음말

참여 연구진 ｜ 김선희 선임연구위원ㆍ강미나 연구위원ㆍ박세훈 연구위원ㆍ박천규 부동산 시장연구센터장ㆍ이영주 연구위원ㆍ김준기 연구위원ㆍ전성제 책임연구원ㆍ이현석 연구원ㆍ 조윤지 연구원ㆍ황관석 연구원

1. 연구의 배경과 목적

■

저출산ㆍ고령화가 급속히 진행되고 있다. 통계청의 추계에 따르면 생산가능인구(15 세~64세)는 이미 2016년부터 감소 추세에 접어들 전망이다. 총인구는 2030년까지 증가 추세를 유지할 전망이나, 이는 64세 이하 인구 감소분을 상쇄하고도 남을 만큼 65세 이상 인구가 급속히 증가하기 때문이다. 총인구에서 65세 이상 인구가 차지하는 고령인구 비율 은 2010년 11.3%, 2020년 19.5%, 2030년 29.9%로 급증할 전망이다.

저출산ㆍ고령화의 진행에 따라 잠재성장율도 계속 감소할 것으로 전망된다. OECD에 따르면 2013년 현재 3.6%인 우리나라의 잠재성장률이 2034년에는 1.97%까지 하락할 것 으로 예측되고 있다.

선진국의 경험을 보더라도 고령화ㆍ저성장 추세를 피할 수는 없는 것으로 보인다. 한 편으로는 고령화ㆍ저성장 시대의 도래를 최대한 늦추어 나가되, 다른 한편으로는 인구증 가ㆍ고성장시대에 형성된 우리나라의 경제ㆍ사회 구조를 고령화ㆍ저성장 시대에 적합하 게 바꾸어 나가야 할 때이다.

본 연구는 경제사회인문연구회의 협동연구인 「고령화ㆍ저성장 시대의 대한민국의 지 속발전을 위한 정책과제」의 일환으로 추진되었다. 동 연구는 한국개발연구원(총괄), 국토 연구원, 금융연구원, 노동연구원, 보건사회연구원, 산업연구원, 여성정책연구원, 조세재정 연구원, 통일연구원 등 연구회 소속 연구기관과 동국대산학협력단이 공동으로 참여하였 다. 국토연구원은 다양한 정책분야 중 특히 국토정책 분야의 정책과제 발굴과 정책방안 모색을 담당하였다.

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본 연구는 급속하게 진행되는 고령화ㆍ저성장 추세에 대응하여, 고령화ㆍ저성장을 극 복하기 위한 국토정책 상의 도전 과제들을 파악하고 사전적 대응방안을 모색하는데 그 목적이 있다.

2. 고령화ㆍ저성장 극복을 위한 국토분야 정책과제

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여기에서 국토분야란 주로 국토교통부 소관의 정책분야로서, 주택, 부동산, 도시, 교통 및 국토이용에 관한 각종의 공간계획ㆍ정책을 망라한다. 본 연구에서는 이를 주택ㆍ부동 산 분야, 도시ㆍ교통 분야 및 공간정책 분야로 구분하고 고령화ㆍ저성장에 대비하기 위한 분야별 정책과제 및 과제별 정책방향 또는 방안을 도출ㆍ제시하고자 하였다.

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고령화ㆍ저성장 시대에 대비한 주택ㆍ부동산 분야의 정책목표를 “고령자의 생활안정 및 저성장 극복”으로 설정하고, 이를 위한 정책과제로서 ① 고령화ㆍ저성장 극복을 위한 주택시장 선순환 유도, ② 고령자의 생활안정을 위한 주택연금 활성화, ③ 고령화시대 안 정적 금융상품으로서의 리츠 활용 확대의 3가지를 선정하였다.

과제 ①은 단순한 노인 주거복지 문제를 벗어나서 저성장 극복을 위해서는 고령화와 주택시장, 저성장의 연결고리를 선순환 구조로 전환하는 적극적 주택정책이 필요하다는 측면에서, 과제 ②는 주택연금이 부동산자산 비중이 높지만 노후준비가 부족한 고령층을 대상으로 부동산을 유동화하여 소득을 지원할 수 있는 유력한 정책수단이라는 점에서, 과 제 ③은 리츠가 장기 간접투자상품으로서 안정성과 수익성을 고루 갖추고 있기 때문에 안정적 노후생활 자금마련에 유리하다는 측면에서 각각 과제로 선정하였다.

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고령화ㆍ저성장 시대에 대비한 도시ㆍ교통 분야의 정책목표를 “고령자를 배려한 생활 환경 조성”으로 설정하고, 이를 위한 정책과제로서 ④ 고령친화형 도시생활환경 조성, ⑤ 고령자의 교통안전 및 교통편리성 제고, ⑥ ICT 기반의 고령자 대응형 스마트 도시 조성 의 3가지를 선정하였다.

과제 ④는 ‘지역에서의 계속 거주(aging in place)’를 선호하는 고령자의 특성을 반영하 여 도시 공간구조와 생활환경을 노인친화적으로 개편해 나가야 한다는 측면에서, 과제 ⑤ 는 고령자의 생활 질 제고를 위해서는 이동성 보장, 접근성 보장, 안전성 확보가 무엇보다 중요하므로, 고령층의 통행특성과 필요(needs)를 기반으로 한 교통정책 마련이 필요하다 는 점에서, 과제 ⑥은 첨단기술을 고령자들의 생활과 연계할 경우, IT기기에 낯선 고령자

들도 쉽게 정보에 연결되어 다양한 정보서비스를 누릴 수 있으며 관련 산업들도 성장하는 일석이조의 효과가 기대된다는 점에서 각각 포함하였다.

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고령화ㆍ저성장 시대에 대비한 공간정책 분야의 정책목표를 “고령화ㆍ저성장에 대응 한 국토의 효율적 이용”으로 설정하고, 이를 위한 정책과제로서 ⑦ 저성장 극복을 위한 대도시 국제경쟁력 제고, ⑧ 도시외곽 개발 억제와 도시재생 활성화, ⑨ 인구 과소화에 대비한 농촌지역 정주체계의 집약화의 3가지를 선정하였다.

과제 ⑦은 지식정보화 및 글로벌 경제화가 진행될수록 국가 경제성장을 위한 대도시의 선도적 역할이 중요함에도 불구하고 국내 대도시는 인구감소에 따른 집적경제의 축소에 직면하고 있다는 점에서, 과제 ⑧은 인구증가ㆍ고성장 시대에 추진된 외곽 개발 위주의 도시 확장정책으로 도심 쇠퇴, 교외지역 난개발 등 많은 부작용을 초래하고 있는 만큼 앞 으로는 도시 내부의 재생을 통한 컴팩트 도시화가 필요하다는 측면에서, 과제 ⑨는 인구 감소에도 불구하고 현재의 조방적인 농촌 정주체계를 유지할 경우 과도한 재정부담, 인프 라의 노후화에 따른 안전문제 등이 불거질 수 있으므로 거점 중심의 집약적 정주체계 구 축이 필요하다는 관점에서 각각 과제로 포함하였다.

[그림 1] 고령화ㆍ저성장 극복을 위한 국토분야 정책목표 및 과제

3. 고령화ㆍ저성장 시대의 주택ㆍ부동산 정책과제와 대응방안

1) 고령화ㆍ저성장 극복을 위한 주택시장 선순환 유도

■

2012년 주거실태조사 결과 분석을 통하여 다음과 같은 사실을 확인할 수 있었다.

첫째, 노인가구는 소득이 낮고 자가 거주 비율이 높아서 부동산시장 변동에 따른 자산 가격 변화에 상대적으로 더 큰 영향을 받는다.

둘째, 주택구입 여력이 부족하고 소득대비 생활비 및 주거비 비중이 높아서 자산축적 에 어려움이 있으며, 임대거주 노인가구의 경우 임대료 부담수준과 임대료 연체경험 비율 이 높아서 임대료 상승의 부담을 상대적으로 더 크게 받는다.

셋째, 주택매각의사는 낮으나 주택을 매각할 경우 주로 생활자금 마련을 이유로 들고 있어서, 자금흐름에 문제가 생기거나 목돈이 필요해질 경우 주택자산을 유동화하는 방식 으로 대응하는 경우가 타 연령대보다 높음을 확인할 수 있다.

넷째, 주택 보유 의사가 높고 이사 시 희망 주택규모가 상대적으로 소규모로 나타나고 있어서, 집을 줄여서 이사하려는 경향을 확인할 수 있다.

다섯째, 임차가구의 경우 보증금이 낮은 주택 거주비율이 높아 전월세 전환에 따른 주 거비 부담이 가중되고 있다.

여섯째, 공공임대주택 입주의사가 높고, 영구임대 및 전세임대에 대한 선호가 높다

항목 조사 결과

소득분포 전체 인구 중 65세 이상 인구비율은 27.8%,

저소득층(소득 1~4분위)인구 중 65세 이상 인구비율은 53.7%

자가거주비율 전체 평균 53.8%, 65세 이상 70.2%

PIR(평균) 45~54세 5.8, 55~64세 6.5, 65세 이상 9.9 임대료연체 전체 67.8%, 65세 이상 89.1%

주택매각의사비율 45~54세 11.3%, 55~64세 7.6%, 65세 이상 4.2%

주택보유필요성 45~54세 69.1%, 55~64세 77.7%, 65세 이상 80%

희망 주택규모 45~54세 87.2㎡, 55~64세 85.6㎡, 65세 이상 78.3㎡

전세보증금 65세 미만 1억 2,759만원, 65세 이상 8,243만원 영구임대희망비율 45~54세 24.3%, 55~64세 39.9%, 65세 이상 52.1%

[표 1] 2012 주거실태조사에서 나타난 고령자 주거실태

자료: 국토교통부. 2012년 주거실태조사

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현재와 같은 주택시장 구조를 유지할 경우, 고령화ㆍ저성장의 악순환 고리가 고착화될 수 있다. 우선, 고령가구 비율 증가와 저출산에 따른 주요 주택소비계층의 감소는 주택시 장 하락압력을 높이는 요인으로 작용할 전망이다. 둘째, 고령화에 따라 주택수요는 감소하 고 시장공급은 증가하면서 주택가격이 하향조정 될 것으로 예상된다. 셋째, 주택가격 하향 조정으로 노인가구의 자산효과 및 임대차시장 구조변화에 따른 주거비부담 증가효과가 타 연령에 비해 상대적으로 크게 나타날 것으로 예상된다. 넷째, 자산효과 및 상대적으로 높은 주거비부담 증가 등으로 주택가격 하향조정에 따른 소비여력 감소폭이 타 연령층에 비해 더 크게 나타날 것이다. 다섯째, 노인가구 소비여력감소가 저성장 기조의 확산에 일 조하는 것으로 예상된다.

따라서 향후의 주택정책은 고령화ㆍ저성장의 악순환 고리를 끊고, 고령화ㆍ안정성장 의 선순환 고리 형성을 유도할 수 있는 방향으로 전개되어야 한다.

[그림 2] 정책대응을 통한 고령화ㆍ안정성장의 선순환 고리 형성

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(1) 노인가구의 주택자산을 활용한 안정적 소득창출 유도

고령화가 주택시장에 미치는 부정적 영향의 대부분은 낮은 소득수준과 관련성이 높으 며, 안정적 소득이 확보될 경우 주택매각 증가, 주거불안 등의 문제점이 완화 또는 해소될 수 있다. 노인가구의 주택자산을 활용한 안정적 소득창출을 위해서는 주택연금조건을 완 화하는 등 자산을 쉽게 유동화 할 수 있도록 지원하는 정책이 중요하다. 중ㆍ장기적으로는 청ㆍ장년기 때부터 자가 소유를 지원하여 노인이 된 이후 안정적 생활이 가능하도록 유도 하는 것이 바람직하다.

(2) 저자산‧저소득 노인 임차가구의 임대료 부담 경감

노인가구의 주거비부담 완화를 위해서는 최근 확대된 주거급여제도를 활용하는 방안 등을 검토할 필요가 있다. 이와 더불어, 노인가구의 선호가 높은 장기 공공임대주택을 지 속적으로 공급하여 저소득 노인가구가 저렴한 주거비로 안정적인 주거생활이 가능하도록 지원하여야 할 것이다.

(3) 고령사회 맞춤형 주택 공급 및 개량

노인가구 증가에 따른 수요량 및 수요양상 변화에 맞춘 주택공급이 필요하다. 주택경 기의 부침에 따라 변동은 있겠지만 기본적으로 노인가구의 증가는 주택시장에서 신규 주 택수요 감소를 야기하므로 이러한 수요량 변화에 맞춘 신규주택공급 축소가 필요하다. 신 체활동의 제약 등 노인가구의 특성에 맞춘 주택 공급을 확대해 나가되, 모든 신규 공급주 택의 시설기준에 유니버셜 주택의 개념을 적용하는 방안을 검토할 필요가 있다. 이와 더불 어 고령자 주거편의성 향상을 위해 장애물을 없애고 관련 편의시설을 갖춘 무장애 (barrier-free) 주택 개량지원을 확대해 나가야 할 것이다.

(4) 노인가구 특성을 활용한 새로운 주택산업 육성

임대관리업 및 리츠 육성은 노인가구의 안정적 소득창출 방안임과 동시에 새로운 관련 산업 육성 측면에서도 중요성이 높다. 이와 더불어 노인가구 맞춤형 주택개량 지원을 지속 적으로 확대하여 이를 하나의 새로운 산업으로 육성해 나가도록 한다. 주거서비스 지원을 포함한 주택 도입 및 확대를 추진하여 노인가구의 주거안정 및 주거비부담 완화, 관련 서 비스산업 육성을 복합적으로 도모하는 방안을 강구할 필요가 있다.

2) 고령자의 생활안정을 위한 주택연금 활성화

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주택연금은 첫째, 노후 주거안정을 지원한다. 60세 이상의 자가점유율이 높은 상황에 서 주택연금 가입으로 자기 소유 주택에서 안정되고 편안한 주거생활을 할 수 있으며 주 거비를 절감시키는 효과가 있다.

둘째, 노후소득 보장 및 빈곤 완화에 기여한다. 은퇴 이후 60세 이상 가구의 경우 월평 균 소득이 크게 감소하나 상대적으로 현금성이 떨어지는 부동산의 자산비중이 높다. 주택 연금은 고령계층의 주택자산 유동화를 통하여 현금 확보를 용이케 함으로써 노후소득을 보장하고 빈곤을 완화하는 효과가 있다.

셋째, 공적연금제도를 보완한다. 고령인구 중 국민연금 등의 공적연금을 수급받는 인 구 비율은 2009년 27.6%에서 2013년 37.5%로 확대되었으나, 여전히 낮은 수준에 머물러 있다.

넷째, 주택시장 안정화에 기여한다. 주택연금은 가입자가 현재 주택에 지속 거주하게 함으로써 가입자의 주거안정을 제고시킬 뿐 아니라 시장에 대량의 주택매물이 나오지 않 게 함으로써 주택시장의 지속적 안정을 유지시키는 작용을 한다.

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주택연금의 연간 보증 건수는 2007년 515건에서 2013년 5,296건으로, 공급액은 같은 기간 6,025억 원에서 6조 2,950억 원으로 크게 증가하였다. 보증잔액은 2014년 7월 현재 1만 8,517건, 24조 6,275억 원인데, 지역별로 보면 수도권이 21조 5,167억 원으로서 전체 의 87.4%를 차지하고 있다.

2007년에서 2012년 7월 사이에 공급된 주택연금을 기준으로 이용자 실태를 살펴보면 다음과 같다. 주택연금의 평균 가입연령은 만 72.8세로서, 연령구간별로 보면 70~74세가 28.6%, 75~79세가 22.6%, 65~69세가 21.2%, 60~64세가 11.2%를 차지한다. 평균 가입 연령은 2007년 74.3세에서 2012년 72.1세로 낮아지는 추세이다. 성별 가입 비중은 부부 59.2%, 독신녀 33.0%, 독신남 7.8%로서 여성 고령인구의 가입 가능성이 큰 것으로 나타 나고 있다. 주택연금 가입 주택의 평균가격은 2억 7,800만원, 가입자의 평균 월지급금은 103만 8천원이며, 아파트가 83.1%를 차지한다.

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주택연금 가입자수는 지속적으로 증가추세를 보이고 있으나 유효수요와 비교할 때는 여 전히 미미한 수준이다. 한국주택금융공사(2012)에 따르면 주택연금 가입 가능성이 높은 유효 수요는 2020년 누적으로 16만~20.9만 가구, 2030년 40.1만~52.1만가구로 전망된다. 고령화 사회에 대응하기 위해서는 지속적 제도개선을 통하여 주택연금을 활성화할 필요가 있다.

주택연금의 활성화를 위한 과제는 크게 ① 주택연금 상품의 다양화, 가입자격 완화, 지 방가입자 확대 등을 통한 주택연금 가입자 확대, ② 대출 재원 확보를 위한 역모기지 채권 유동화, ③ 안정적 주택연금 운용을 위한 리스크 관리의 3가지로 집약된다.

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(1) 주택연금 상품의 다양화

우리나라 주택연금은 공적보증 형태로서 복지적 성격이 강하므로 혜택과 장점이 많은 편이나, 상품이 다양하지 못하다. 미국 역모기지 제도 사례를 바탕으로 주택구입 목적의 HECM 상품, 초기 보증료 부담이 적은 HECM Saver 상품 등의 도입 가능성을 검토할 필요가 있다.

<미국 HECM(Home Equity Conversion Mortgage)>

∙ 2009년 9월, 주택구입 시에도 HECM 가입이 가능한 주택구입용 HECM 상품가입을 허용

∙ 2010년 10월에는 기존상품과 비교하여 초기보증료 부담을 2%에서 0.01%로 낮춘 HECM Saver 상품을 출시

(2) 주택연금 가입자격 완화

가입자격이 9억 원 이하의 1가구 1주택자로 제한되어 있으나, 1가구 2주택자라 하더라 도 전체 주택가액이 9억 원 이하인 경우에는 가입을 허용하는 방안, 1인 가구 증가로 주거 용 오피스텔 공급이 크게 증가하고 있으므로 주거용 오피스텔에 대해서도 주택연금 가입 을 허용하는 방안 등을 검토할 필요가 있다.

주택가격이 낮기 때문에 주택연금 가입유인이 낮은 지방에 대해서는 다른 부동산을 포 함하여 주택연금에 가입할 수 있게 하는 방안, 농지가 있는 경우 농지연금과의 연계방안 등을 검토할 필요가 있다.

<농지연금제도 운용 현황>

∙ 농지연금은 2011년 고령농업인에 대한 복지대책의 하나로 도입된 농지형 역모기지 제도로 한국농어촌공사가 농지관리기금을 재원으로 운용하며 소유농지를 담보로 사망할 때까지 매월 연금지급 후 사망 시 농지를 처분하여 대출금 상환

∙ 자격 조건은 부부 모두 만 65세 이상으로서, 영농경력이 5년 이상이고 소유농지는 3만㎡

이하

∙ 70세 농업인이 공시지가 2억원을 담보로 농지연금 가입 시 매월 82만원의 연금을 수령할 수 있으며 직접 농지에 농사를 짓거나 임대하여 추가소득을 얻을 수도 있음

(3) 주택연금과 재가노인 복지서비스와의 연계

일본 무사시노시 방식과 유사하게 주택연금의 월지급금을 복지서비스 자금으로 활용하 는 방안을 검토하고, 저가주택에 거주하여 월지급금이 낮은 상대적 빈곤 계층에 대해서는 지자체와 연계하여 복지비용을 지원하는 프로그램을 개발할 필요가 있다.

<일본 무사시노시 방식>

∙ 일본 역모기지의 대표적인 무사시노시 방식은 고령자의 자산활용을 위해 1981년에 도입되 었으며, 무사시노시 복지공사는 부동산을 소유하지만 현금수입이 적은 고령자가 유상복지 서비스의 대가를 지불할 수 없을 때 조례를 만들어 대출

∙ 대출자금은 유상재택복지서비스(기본서비스, 개별서비스), 생활비(8만엔/명ㆍ월), 의료비 (70만엔/명ㆍ월), 주택개량비(100만엔/건)에 사용가능

(4) 주택연금의 유동성 확보

주택연금의 특성 상 가입자가 계약해지 또는 사망 시까지 대출에 대한 원리금 상환이 발생하지 않기 때문에 대출재원의 유동성 확보가 필수적이다. 주택연금의 안정적 대출이 이루어질 수 있도록 미국의 HMBS(HECM Mortgage Backed Security)와 같은 2차 저당 시장을 통한 유동화 방안이 필요하다.

<미국의 HMBS>

∙ HECM을 기초자산으로 발행되는 증권으로 지니매가 지급보증을 제공

∙ 지니매는 2007년 11월부터 HMBS 공급 활성화와 조달금리 인하를 위해 투자자에게 지급 보증을 제공함에 따라 시장점유율이 크게 증가

∙ HMBS 지급보증잔액은 HECM을 통한 대출금액 누적으로 2008년 85.4억달러에 이어 2012년 369억달러, 2013년 446억 달러로 증가세 지속

(5) 주택연금의 안정적 리스크 관리

주택연금모형을 구성하는 주요변수에 대해 지속적인 재산정을 통해 리스크를 최소화 하는 방안을 강구하여야 한다. 미국 FHA는 주택가격 하락에 따른 손실을 최소화하기 위 하여 주택시장 변동에 따라 보증료를 인상하거나 대출가능금액을 축소하고 있다.

주택연금 가입자 주택의 포트폴리오 변화 추정을 위하여 주택연금 가입자의 주택가격 변화를 모니터링 할 수 있는 가격지수를 개발하여 적용하는 방안을 검토한다. 또한 주택가 격 변동 리스크를 헤지하기 위한 상품 개발을 추진할 필요가 있는데, 이를 위해서는 실거 래가지수 등 파생상품 또는 보험상품 개발을 위한 적정한 지수를 발굴하고, 상품을 정형화 하는 작업이 선행되어야 한다.

<미국의 역모기지 리스크 관리>

∙ 2009년 주택가격 하락에 따른 보증 리스크 관리를 강화하기 위해 보증료 인상 및 연령별 대출가능금액을 축소

∙ HECM의 보증료를 연 0.5%에서 1.25%로 인상하였으며 대출가능금액을 하향조정함

∙ 리스크 관리 강화로 HECM 판매실적은 2009년 114,639건에서 2010년 78,578건, 2011 년 73,093건, 2012년 54,676건으로 축소

3) 고령화 시대 안정적 금융상품으로서의 리츠 활용 확대

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주택연금은 소유 주택이 있는 노인을 대상으로 한다는 점과 주택에 대한 가치 산정의 문제로 대상자가 제한적인 한계가 있다. 그런데 리츠는 안정적 수익을 창출하는 금융상품 으로서 고령자들에게 환영받을 수 있는 요소를 구비하고 있다. 2002년 이후 리츠의 연평 균 배당수익률은 약 15%에 달한다.

연도 위탁관리 리츠 기업구조조정리츠 상장리츠 평균 배당수익률

2002 - 8.5 8.9 8.5

2003 - 6.6 7.1 6.6

2004 - 8.4 8.7 8.4

2005 - 12.2 11.9 12.2

2006 10.1 12.1 11.1 11.9

2007 7.4 49 70.3 40.4

2008 6.3 40.3 93.8 28

2009 7.2 40 71.7 26.1

2010 6.4 10.4 9.9 8.6

2011 6.4 9.9 6 8.3

2012 4.9 9.4 3.7 7.1

합계 6.9 18.6 27.6 15.1

[표 2] 리츠의 연평균 수익률

(단위: %)

자료: 한국리츠협회

그럼에도 불구하고 국내 리츠는 자산규모가 미국의 1/143, 일본의 1/16 수준에 머물러 있는데 이는 국내의 경우 기관투자자의 사모 중심으로 리츠시장이 성장하면서 당초 목적 인 일반 다수투자자를 대상으로 하는 투자상품으로서의 역할에는 미흡했기 때문이다.

국내의 경우, 단위 리츠 당 자산규모 또한 미국의 1/19, 일본의 1/8에 불과하므로 규모 의 경제효과를 누리기 위해서는 단위 리츠의 규모를 확대할 필요가 있다.

1) 본 내용은 이현석(건국대 부동산학과 교수)의 원고를 요약한 것임.