농업·농촌의 공익증진을 위한 선택형공익직불제 운용방향
Reforming Direction of Optional Direct Payments for Enhancing Public Benefits of Agriculture and Rural Community
김태훈 임영아 임준혁 R 930 l 2021. 10. l
연구 담당
김태훈︱선임연구위원︱연구 총괄, 제1~6장 집필
임영아︱부연구위원︱운용방향, 해외사례, 3장 1절, 4장, 부록 집필 임준혁︱연구원︱자료 수집 및 분석, 2장, 3장 2절, 5장 3절, 부록 집필 장민기︱농정연구센터︱6장 1절 집필
김용래︱홋카이도대학원︱4장 2절 집필
연구보고 R930
농업·농촌의 공익증진을 위한 선택형공익직불제 운용방향
등 록︱제6-0007호(1979. 5. 25.) 발 행︱2021. 10.
발 행 인︱김홍상
발 행 처︱한국농촌경제연구원
우) 58321 전라남도 나주시 빛가람로 601 대표전화 1833-5500
인 쇄 처︱동양문화인쇄포럼
I S B N︱979-11-6149-513-2 93520
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무단 전재하거나 복사하면 법에 저촉됩니다.
i 문재인 정부는 농정개혁을 이끌어내는 시발점이자 주요한 농정과제로 직접지 불제 개편을 추진하였다. 그동안 몇 차례 직접지불제 개편시도가 모두 무산되었 으나 2020년 공익직불제 개편이 완료되어 시행에 들어갔다.
공익직불제의 성과를 평가하기에는 다소 성급하지만, 제도개편으로 그동안 문 제제기가 되었던 논과 밭의 형평성 문제와 규모에 따른 형평성 문제는 많이 완화 된 것으로 나타났다. 아울러 직불금 예산 증액으로 농가의 소득 향상에 기여한 것 으로 평가된다.
하지만 제도를 시행하면서 다양한 제도 개선 요구사항들이 제기되었는데 공익 직불제 안착을 위한 단기 개선과제와 중장기적으로 개선해야 할 과제들이었다.
이 중 공익직불제의 중장기 발전을 위해 가장 중요하게 제기된 것이 선택형공익직 불제 개편 미흡과 확대요구이다.
이 연구는 농업·농촌의 공익기능 증진이라는 공익직불제로의 제도 개편 취지에 부합하도록 선택형공익직불제의 확대방안을 모색하기 위해 수행되었다. 선택형 공익직불제 확대를 위해 제도 개편방향과 추진체제, 운용방향을 큰 틀에서 제시 하였다.
아무쪼록 이 연구의 결과가 공익직불제의 발전과 선택형공익직불제를 확충하 는 참고자료로서 유용하게 활용되기를 기대한다. 연구수행과정에서 설문에 협조 해주신 전문가, 지자체 직불제 업무담당자, 농업인들께 감사드리며 귀한 연구자문 을 해주신 원내외 전문가, 농림축산식품부 관계자분들께도 감사의 뜻을 표한다.
2021. 10.
한국농촌경제연구원장 김 홍 상
머리말
iii 연구 목적
○ 공익직불제의 근거 법안이 2019년 말 국회를 통과하고 하위법령 개정을 거쳐 2020년 5월부터 시행되고 있다. 제도 개편으로 논과 밭의 형평성 제고, 농가소 득 향상의 성과가 있는 것으로 평가되고 농가의 만족도도 높게 나타난 반면 시 행과정에서 여러 가지 개선 요구가 제기되었다. 특히 개편된 공익직불제는 기 본직불에 치중되었으며 공익기능 증진과 보다 직접적으로 연관되어 있는 선 택직불은 기존의 제도와 큰 변화가 없어 확대개편의 필요성이 제기되었다. 따 라서 본 연구는 공익형직불제 개편 취지에 부합하도록 농업·농촌의 공익기능 증진을 위한 선택직불의 개편과 추진체계, 운용방향 등을 제시하고자 수행되 었다.
연구 방법
○ 본 연구에서는 문헌조사, 설문조사, 통계 자료 분석과 계량분석, 그리고 전문 가 위탁원고 등의 연구 방법을 적용하였다. 선행연구 검토와 기초통계분석 등 을 실시하여 현행 공익직불제의 운용 현황과 보완 요구사항, 선택직불의 범위 와 역할 그리고 현행 선택직불의 성과와 한계점을 도출하고 개편의 기본방향 을 설정하였다. 또한 그동안 제시된 선택직불 논의 동향 검토와 전문가 설문조 사 등을 활용하여 선택직불의 개편방안과 운용방향을 제시하였다. 운용방향 제시를 위해 선택형직불과 연관성이 높은 농업환경보전프로그램 참여 농가 조사 및 계량분석을 실시하였다. 마지막으로 선택직불의 추진체계, 운용 주체 와 역할을 제시하기 위해 국내외 유사사업의 추진체계 등을 비교·분석하고 설 문조사 분석결과 등을 활용하였다.
요 약
iv 연구 결과
○ 농업·농촌의 공익기능 증진은 농업활동과 농촌공간에서 발생할 수 있는 부정 적 외부효과 감축과 긍정적 외부효과 확대를 통한 순편익의 증가로 볼 수 있 다. 준수사항을 통하여 기본직불은 부정적 외부효과를 감소시키는 역할을, 선 택직불은 그 이상의 의무이행으로 긍정적 외부효과를 증가시키는 역할을 담 당하고 있다. 따라서 선택직불이 농업·농촌의 공익기능 증진과 보다 직접적으 로 연계되어 있다.
○ 공익의 개념, 기본직불과 선택직불의 역할구분 등을 고려하여 공익기능 증진 을 위한 활동이 선택직불의 범위에 포함되는지 여부를 판단하기 위해 4가지 기준을 제시하면 다음과 같다. ① 농업 생산활동과 결합된 산출물로 외부효과 및 공공재적 특성을 가질 것, ② 기본 준수사항보다 강화되거나 추가된 이행의 무 성격을 가질 것, ③ 활동 효과를 일반국민이 누릴 수 있을 것, 그리고 ④ 활동 효과가 사회적으로 가치 있다고 인정받을 수 있어야 한다.
○ 현행 선택직불의 한계와 공익직불제 개편 취지, 전문가 설문조사결과를 종합 하면, 선택직불 개편의 기본방향은 활동 중심, 지역성 반영, 공동활동 중심으 로 설정할 필요가 있다. 선택직불의 범위와 대상 확대를 위해서는 다양한 부분 에 더 많은 농가가 참여할 수 있도록 활동 중심의 선택직불체계를 검토하고 기 본직불과 달리 지역의 특이성이 반영될 수 있도록 구상할 필요가 있다. 아울러 현재의 개별 농가나 필지 중심에서 공동활동 중심으로 개편이 필요하다.
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○ 선택직불 개편은 현행 제도와 연장선상에서 농업(농촌)의 환경생태 관련 활동 중심으로 제안하였다. 농업(농촌)의 공익기능을 증진시키는 환경생태 관련 활 동은 다양하며 이들을 단순 나열하여 추진하기보다는 세부활동에 대한 이해 도를 높이고 효과적으로 추진하기 위해 활동 성과나 대상에 따라 유형화하는 것이 바람직하다.
○ 선택직불의 세부유형은 유기인증프로그램, 토양기능 증진프로그램, 용수관 리프로그램, 저탄소농업프로그램, 경관보전프로그램으로 구분할 수 있다. 우 선 친환경농업이 투입재저감에 국한한 인증 중심이라는 한계를 벗어날 필요 가 있으나 환경생태 관점에서 최상위 영농행위로 유기인증프로그램은 세부유 형으로 유지하였다. 유기농업을 제외한 환경친화적 농업활동은 토양기능 증 진프로그램, 용수관리프로그램으로 구분하였다. 또한, 탄소중립이 주요한 시 대적 과제이기 때문에 이와 관련한 기후변화 완화 활동은 저탄소농업프로그 램으로 분류하였다. 경관보전프로그램은 작물 식재를 포함한 다양한 경관보 전활동들을 추가하고, 농업유산관리도 경관보전활동에 포함하였다. 이들 세 부유형 속에는 각 유형의 목적에 부합하는 다양한 활동들이 있다. 한편 논활용 직불은 주목적인 식량안보가 기본직불의 명분과 보다 부합하는 측면이 있고 환경생태 중심의 선택직불과는 연계성이 부족하여 제외하였다.
○ 선택직불은 유형이나 활동 묶음 없이 지역에서 필요하고 원하는 활동을 자유 롭게 선택하고 추진하는 것이 이상적이지만 활동 중심의 선택직불체계에 참 여자들이 익숙하지 않고 지원조직 등 추진체계도 아직 갖추어지지 않았기 때문 에 일정한 기준을 가지고 묶음화하여 추진하는 방안의 검토가 필요하다. 선택 직불과 유사한 농업환경보전프로그램의 참여 농가를 대상으로 활동참여에 대한
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계량 분석 결과, 공동활동 중심과 활동의 묶음화가 필요한 것으로 나타났다.
○ 선택직불 예산이 충분하다면, 전국적으로 경쟁 없이 적정성 검토만으로 시행 가능하지만 예산 제약 존재 시, 광역단위로 사업량을 배분 후 지역별 공모 방 식의 추진을 검토할 수 있다. 공모 시 공익기능 증진이 필요한 부분과 민감지 역 고려는 사업대상자 선정의 평가지침에 반영하는 방식으로 운용할 수 있다.
선택직불의 예산은 중앙정부와 지자체가 함께 분담하는 구조가 적합하다고 판단된다. 무분별한 사업 추진을 방지하고 지역 단위에서 필요한 사업을 선별 적으로 추진하도록 예산분담을 통해 지자체의 책임과 역할을 증대할 필요가 있다.
○ 선택직불 추진체계와 담당 주체는 설문조사 결과와 국내외 선택직불 유사제 도의 사례를 참고하여 다음과 같이 제안하였다. 정책설계는 목표설정, 대상자 선정 기준 설정 등 큰 틀에서 제도를 설계하는 단계이며, 이는 국가 단위에서 담당해야 할 사안으로 판단된다. 다만 지역의 문제, 지역에 필요한 활동 등을 고려하여 계획에 반영할 수 있도록 세부사업지침 업무는 지자체가 맡는 것이 적합하다. 제도개편 초기에는 추진기반 미흡 등을 고려하여 중앙정부가 세부 사업지침을 작성하고 장기적으로는 지자체가 이를 수행하도록 한다. 정책이 행단계는 사업 대상자를 선정하고 세부활동계획을 수립 및 이행하며 직불금 을 지급하는 단계이다. 자발적 협약을 바탕으로 하는 지역 중심, 활동 중심의 선택직불로의 개편은 현재의 경관보전직불이나 농업환경보전프로그램과 같 이 사전신청을 통해 수요를 파악하고 예산에 맞게 지역에 사업대상과 예산을 배정해야 한다. 사업신청을 위해서는 지역 단위 협의체를 구성하여 사업신청 에 대한 논의와 합의 도출이 선행되어야 한다. 이 단계는 농업인과 함께 실무
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정책 제언
○ 앞서 제안한 환경생태 중심의 선택직불 개편안은 지역에서 필요하고 원하는 활동을 자유롭게 선택하고 추진하되 참여주체가 활동 중심 체계에 익숙하지 않고 지원조직 등 추진체계도 마련되지 않았기 때문에 단계적 추진 방안 마련 이 필요하다. 자발적 참여를 전제로 하기 때문에 일시에 사업을 확대하기 어렵 고 사전 예산 소요 파악 등 어려움도 있다. 따라서 사업 수요와 관련된 기초조 사를 통하여 예산을 확보하고 활동 중심의 사업체계가 익숙해지면 사업의 대 상과 범위를 점차 확대하는 것이 바람직하다.
○ 또한 중앙정부와 지자체 역할분담과 협력 등 추진체계 구축이 필요하다. 동일 한 기준과 방식을 적용하는 기본직불은 중앙정부 중심, 지역의 특이성을 반영 하는 선택직불은 지자체 중심으로 추진하는 것이 적절하다. 다만, 아직 역할분 담과 협력관계 설정, 지역 주도의 추진 기반 미흡 등으로 초기에는 중앙정부의 역할 비중을 높이고 점차 지자체 역할이 높아지도록 추진할 필요가 있다. 현재 지자체에서 담당하는 기본직불 업무는 중앙정부 혹은 별도 전담기구의 지역
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사무소로 이관하고 지자체에서는 선택직불에 관심과 역량을 좀 더 투입할 필 요가 있다. 아울러 지역의 의견을 모으고 협의체를 구성하도록 지원할 뿐만 아 니라 컨설팅과 교육, 이행점검 등 활동 중심의 선택직불 참여와 이행을 지원할 수 있는 중간지원조직을 육성하여야 한다.
○ 현행 선택직불은 환경생태 중심이며 본 연구는 이것의 연계선상에서 선택직 불 개편안을 제시하였다. 하지만 환경생태 이외 공익기능 증진과 연관된 새로 운 타입의 직불에 대한 요구 즉 청년농에 대한 지원, 식량안보 도모, 농업분야 탄소저감 등에 대한 직불제 반영 요구가 있다. 이들 추가 요구 직불은 정책적 필요와 일정부분 지원의 명분도 존재하며 다른 나라에서도 다양한 방식의 지 원제가 존재하고 있다. 그러나 이들은 특정인과 특정작목들이 대상인데 이들 만을 선별적으로 지원하는 명분이나 근거 마련이 필요하다. 또한 정책적 지원 이 필요하더라도 직불제라는 정책수단이어야 하는지 그리고 직불제 방식이라 면 어떤 방식이 명분과 논리에 더 부합하는지 등 반영방안에 대한 검토가 우선 되어야 한다.
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Reforming Direction of Optional Direct Payments for Enhancing Public Benefits of Agriculture and Rural Community
Background and Purpose
○ The revised direct payments for enhancing public benefit have been in action since May 2020 after the legislative bill was passed by the National Assembly at the end of 2019 and related Presidential decree was revised from January and to May in 2020. The revision is considered successful in improving fairness between rice paddies and dry fields, and raising farmer’s’ income and satisfaction for policy.
However, there are still various requests for improvements that are not reflected yet. The revised direct payment scheme focuses more on basic direct payments. The optional direct payments for public benefit, which is more directly related to public beneficial functions of agriculture, were not significantly changed, so it is pointed out the necessity of revising and expanding the optional payment scheme. Thus this study studies the ways to modify the optional direct payments for public benefit to correspond to the purpose of the direct payments to increase public benefits. It also suggests managing directions of the optional direct payments to enhance public benefits of agriculture and rural communities.
ABSTRACT
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Research Methodology
○ This study uses literature review, survey, statistical data analysis, and commissioned manuscripts written by external experts. Previous literature review and statistical data analysis investigate the operational state of direct payments for public benefit and reflection of improving requests, check the scope and role of optional payments, and identify their achievements and limitations, in order to derive basic directions for revision. Moreover, the review of previous discussions about the optional scheme and the survey of experts is used to suggest directions for modifying and operating the scheme. To suggest operational directions, this study surveys farm households participating in the program to conserve the agricultural environment, closely linked to the optional payments, and conducts quantitative analysis. Lastly, this study investigates similar foreign and domestic payment programs and uses survey results to suggest a managing system for the optional scheme and the role of operating entities.
Key Findings
○ Enhancing the public benefit of agriculture and rural communities results from the reduction of negative external impacts and the expansion of positive impacts from farming activities and rural areas.
Basic direct payments reduce negative external effects through guidelines, while optional payments enhance positive external effects through the fulfillment of extra duties. Therefore, the latter is more closely linked to increasing the public benefit of agriculture and rural communities.
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○ Four standards eligible for the optional scheme, in consideration of the concept of public benefit and the roles of basic and optional payments, are as follows:
ⅰ) Outcomes through agricultural production activities, which have external effects and the nature of public goods
ⅱ) Activities with compliance duties stronger than basic matters to abide by
ⅲ) Activities with effects shared with the general public
ⅳ) Activities with achievements considered to have social values
○ Based on the review of the current optional scheme’s limitations, the purpose of the revised direct payment program, and the result of the survey for experts, we believe it is essential to set a focus on activities, the reflection of regional features, and communality as the directions for revising the optional scheme. In other words, the modification should focus on activities to encourage more farm households to participate.
Also, it should consider regional features, unlike the basic scheme. It has to pursue communal activities rather than individual farm households or fields.
○ As the revision of the optional scheme is in line with the current version, our proposal focuses on eco-friendly activities, following the role and scope of the current optional scheme. There are various eco-friendly activities, so it is not practical to enumerate them for implementation.
Instead, it is more effective to categorize those activities following achievements or targets to understand activity details better.
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○ The detailed categories include the organic certification program, the soil improvement program, the water management program, the low-carbon farming program, and the landscape preservation program.
Although it is necessary to overcome the limitations of environment- friendly agriculture, which focuses on certification for substance input reduction, the organic certification program is included in the categories as the best farming activity in the eco-friendly perspective. Other eco-friendly activities except for organic farming are categorized into soil improvement programs and water management programs. As carbon neutrality is a primary task of the times, activities to alleviate climate change fall into the low-carbon farming program. The landscape preservation program holds various activities for the purpose, including crop planting. Also, agricultural heritage management is added to the landscape preservation program. Each program has multiple activities in line with its purposes. On the other hand, direct payments for rice paddy utilization are excluded as they are not related to the nature of the optional scheme focusing on eco-friendliness. Instead, they are primarily for food security, which is in line with the purpose of the basic scheme.
○ It is desirable to operate the optional scheme without categorizing so that farmers select activities based on their local needs. However, participants are not familiar with activity focus, and there is no explicit implementation system, including supporting organizations. So, categorizing activities based on specific criteria is required. Our quantitative analysis of farm households participating in the agricultural
xiii environment preservation program, similar to the optional scheme, shows the importance of communality and categorization.
○ If the optional scheme has sufficient budgets, reviews on activity appropriateness without nationwide competitions will be enough for implementation. Otherwise, the central government needs to consider assigning budgets to upper-level local governments. Then, the local governments will conduct public contests. The competitions can highly consider public-benefit activities and disadvantaged areas in the selection process. The budgets for the optional scheme need to be shared by the central and local governments. Budget sharing will increase local governments’ roles and responsibilities. It will prevent reckless execution and help local communities select activities based on their needs.
○ Based on the review of similar schemes at home and abroad and the survey result, we propose implementation systems for the optional scheme and related responsibilities. First, policy designing requires setting the primary framework, including target and candidate selection.
So, the central government should be in charge. However, local governments should be in charge of detailed guidelines to reflect regional issues and activities for local needs. In the initial stage of the revised scheme, the central government needs to prepare detailed guidelines as there is not a good implementation platform. Later, it should transfer responsibilities to local governments. The implementation stage refers to beneficiary selection, activity planning, and payments. The revision
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focusing on local communities and activities based on the voluntary agreement should examine needs through primary applications (needs survey) as in landscape preservation and agricultural environment preservation programs. Also, it has to assign budgets and eligible activities in line with the total budget volume. Local councils should be composed to discuss application processes. As the stage requires actual work with farmers, local governments should be in charge. The stage for monitoring and control focuses on execution monitoring and imposing penalty, and interactive work with farmers and expertise should be considered. Therefore, an organization in charge of those roles—an administrative office for direct payments (tentatively) or the National Agricultural Products Quality Management Service—will be appropriate to monitor activities fairly. The technological support stage is for education and consulting for direct payments and detailed activities.
Expertise and interaction with farmers should be considered for the stage.
So, private-sector organizations (consulting firms, private committees, etc.) are suitable for the roles.
Policy Suggestions
○ The eco-friendly revision we have suggested aims to encourage local communities to select and execute activities. However, participants are unfamiliar with the activity-focus framework, and implementation systems are not entirely in place. Therefore, a stage-by-stage approach is required. As the revision is based on voluntary participation, it is hard to expand the program in a short time and figure out the required
xv budgets. So it is essential to secure budgets through primary surveys for activity needs. Also, it is desirable to increase program scope and targets over time when participants are familiar with the activity-focus framework.
○ It is essential to set up the implementation system for role-sharing and collaboration between central and local governments. The central government should be in charge of the basic scheme, which applies identical standards. On the other hand, local governments need to be in charge of the optional scheme to reflect regional features. However, as there are no explicit roles, collaboration, and implementation platforms led by local governments in the initial stage, the central government needs to have more functions. Later, local governments should increase their roles over time. Local governments need to transfer their duties for the basic scheme to the central government or local offices of an organization exclusively for the scheme. They should put more energy into the optional scheme. In addition, it is necessary to nurture intermediate support organizations to listen to local voices, compose councils, provide consulting and training, monitor compliance, and encourage farmers to participate in the activity-focused optional scheme.
○ The current optional scheme is focused on the environment and ecology.
So this study suggests its revision in line with the current scheme.
However, there are calls for a new type of direct payment linked to public benefit and eco-friendliness as well by reflecting support for
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young farmers, food security, and carbon reduction in farming. Such requests call for policy needs and specific assistance, and other countries operate various systems to support them. However, as the systems target specific persons or crops, setting grounds for selective support is necessary. In addition, there should be considerations on whether policy support is required, and if so, whether the support is through direct payments. Suppose direct payments are an appropriate vehicle. In that case, the government should examine what schemes align with the rationale for policy support.
Researchers: Kim Taehun, Lim Youngah, Im Junhyeok Research period: 2021. 1.~2021. 10.
E-mail address: [email protected]
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제1장 서론 ··· 1
1. 연구 필요성과 목적 ··· 3
2. 선행연구 검토 ··· 5
3. 연구 범위와 추진체계 ··· 9
제2장 공익직불제 운용 현황 ··· 11
1. 공익직불제 개편과 운용 ··· 13
2. 공익직불제 시행과 보완 요구사항 ··· 19
제3장 선택형공익직불제 고려사항 ··· 25
1. 선택형공익직불제의 범위와 역할 ··· 27
2. 현재 선택형공익직불제의 성과와 한계 ··· 38
3. 선택형공익직불제 개편 고려사항 ··· 51
제4장 선택형공익직불제 관련 국내외 사례 ··· 59
1. 농업환경보전프로그램 ··· 62
2. 일본 선택형공익직불제 유사사례 ··· 73
3. 국내외 사례 시사점 ··· 90
제5장 선택형공익직불제 개편 및 운용방향 ··· 93
1. 개편 논의 동향과 개편(안) ··· 95
2. 선택형공익직불제 운용방향 ··· 109
차 례
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제6장 선택형공익직불제 추진체계 ··· 121
1. 선택형공익직불제 추진체계 현황 ··· 123
2. 추진절차 개편방향 ··· 127
3. 추진 주체와 역할 ··· 133
제7장 요약 및 결론 ··· 141
1. 요약 ··· 143
2. 제언과 연구의 한계 ··· 149
부록 1. 선택형공익직불제 개편 시 고려사항과 개편방향 설문조사 ··· 151
2. 농업환경보전프로그램 참여 농가 활동분석 ··· 153
3. 현행 선택형공익직불제 정책 추진단계 분석 ··· 166
4. EU와 미국의 선택직불 유사사례 ··· 172
참고문헌 ··· 189
xix 제1장
<표 1-1> 2020년 공익직불금 지급 현황 ··· 4
제2장
<표 2-1> 공익직불제 기본직불 단가체계 ··· 18
<표 2-2> 공익직불제 기본직불 농가 준수사항 ··· 18
<표 2-3> 공익직불제 개편 전후의 논·밭 직불금 수령단가 ··· 20
<표 2-4> 기본직불 면적 구간별 직불금 지급 현황 ··· 21
<표 2-5> 공익직불금 영농활동 및 가계살림 측면 만족도 ··· 22
제3장
<표 3-1> UR 농업협정문에 따른 국내 보조의 분류 ··· 28
<표 3-2> UR 농업협정문 허용 보조 분야와 관련된 국내 정책 ··· 30
<표 3-3> 친환경농업직불 지급단가와 지급기한 ··· 39
<표 3-4> 경관보전직불제 사업 참여 농가 및 재배면적 ··· 43
<표 3-5> 친환경안전축산직불제 인증 형태별 사업 실적(2009~2018년) ··· 45
<표 3-6> 친환경축산물 인증 형태별 현황(2007~2018년) ··· 46
<표 3-7> 친환경안전축산물직불금 수령 농가 현황(2009~2018년) ··· 47
<표 3-8> 2014~2020년 논활용직불 운용 현황 ··· 49
<표 3-9> 선택직불 세부활동 비교기준 및 이행지표 예시 ··· 55
<표 3-10> 응답자 거주지역별 개선필요 부분 ··· 56
제4장
<표 4-1> 농업환경보전프로그램 사업 대상지 선정 및 추진절차 ··· 64
<표 4-2> 분야별 농업환경 조사내용 및 방법 ··· 65
<표 4-3> 농업환경 보전활동 중 개인 활동 ··· 68
<표 4-4> 농업환경 보전활동 중 공동 활동 ··· 69
표 차례
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<표 4-5> 농업환경보전프로그램 실증연구지역 생태환경의 변화 ··· 71
<표 4-6> 다면적기능 직불제의 지급 단가 ··· 77
<표 4-7> 중산간지역 등 직불제의 교부 단가 ··· 83
<표 4-8> 환경보전형농업 직불제의 교부 단가(전국 공통활동) ··· 87
제5장
<표 5-1> 선택직불 세부활동 검토 대상 목록 ··· 98
<표 5-2> 선택직불 세부활동 묶음(예시) ··· 101
<표 5-3> 선택직불 추진체계 최종 분석 결과 ··· 102
<표 5-4> 선택직불 프로그램별 세부활동 예시 ··· 108
<표 5-5> 농업환경보전프로그램 활동 참여 로짓(logit) 분석 결과 ··· 111
<표 5-6> 농업환경보전프로그램 개인활동 유형별 참여 다항로짓 분석 결과 ··· 112
<표 5-7> 농업환경보전프로그램 공동활동 유형별 참여 다항로짓 분석 결과 ··· 113
<표 5-8> 선택직불 내 공동체 협약 활동유형 구분 ··· 115
<표 5-9> 경관보전직불제와 선택직불 유사 직불제의 예산 부담 ··· 119
<표 5-10> 2021년 전라남도 친환경농업 직불, 지속직불 지급 기준 ··· 119
제6장
<표 6-1> 기본직불[소농, 면적 공통] 추진, 집행기관 간 역할분담 현황 ··· 124
<표 6-2> 선택직불 추진, 집행기관 간 역할분담 현황 ··· 125
<표 6-3> 국내외 선택직불 유사제도 정책 추진체계 및 절차 ··· 131
<표 6-4> 기존 공익직불 추진 주체 구성방안 논의내용 ··· 133
<표 6-5> 경관보전직불제와 선택직불 유사직불제 추진 주체 ··· 135
<표 6-6> 선택직불 업무별 추진체계 설문조사 결과 정리(응답 1순위) ··· 136
xxi 제1장
<그림 1-1> 연구 추진체계도 ··· 10
제2장
<그림 2-1> 공익직불제 체계 ··· 17
<그림 2-2> 공익직불제 개편 이후 만족도 ··· 21
제3장
<그림 3-1> 공익직불제 내 기본직불과 선택직불의 차이 ··· 31
<그림 3-2> 농업·농촌에 대한 사회 수요 변화 ··· 35
<그림 3-3> 선택직불의 대상 범위에 대한 의견 ··· 37
<그림 3-4> 선택직불 범위 선택 기준 ··· 38
<그림 3-5> 친환경농업직불 예산 추이(1999~2019년) ··· 40
<그림 3-6> 친환경농산물 인증 면적 ··· 41
<그림 3-7> 현행 선택직불의 가장 큰 문제점 ··· 52
<그림 3-8> 선택직불 개편 시 가장 중요하게 고려해야 할 사항 ··· 53
<그림 3-9> 선형과 비선형 공공재 모형화 ··· 57
제4장
<그림 4-1> 농업환경보전프로그램 연차별 추진절차 ··· 66
<그림 4-2> 농업환경보전프로그램 사업 시행계획 수립절차 ··· 67
<그림 4-3> 분야·연차별 농업환경 분야 모니터링 일정 ··· 70
<그림 4-4> 일본의 소득안정대책 및 농업 직불제 ··· 73
<그림 4-5> 일본형 직불제 도입과정 ··· 74
<그림 4-6> 일본형 직불제의 개요 ··· 74
<그림 4-7> 다면적기능 직불제의 개념 ··· 76
<그림 4-8> 다면적기능 직불제의 추진체계 ··· 79
그림 차례
xxii
<그림 4-9> 실시상황 모니터링 체계 ··· 80
<그림 4-10> 중산간지역 등 직불제의 추진체계 ··· 84
<그림 4-11> 환경보전형농업 직불제의 추진체계 ··· 88
제5장
<그림 5-1> 선택직불 범위 확대와 목적별 유형화 ··· 98
<그림 5-2> 선택직불 개편 로드맵 ··· 100
<그림 5-3> 선택직불 개편방향에 대한 의견 ··· 104
<그림 5-4> 현재 선택직불 보완 시 적절한 방향 ··· 104
<그림 5-5> 활동 중심으로 선택직불을 전면 개편 시 바람직한 방향 ··· 105
<그림 5-6> 선택직불 개편안 ··· 107
<그림 5-7> 선택직불에 적합한 협약 주체 ··· 116
<그림 5-8> 공동활동 중심 선택직불 설계 시 적합한 직불금 지급방법 ··· 117
<그림 5-9> 선택직불 적합한 협약 기간 ··· 118
제6장
<그림 6-1> 농업환경정책 설계, 이행, 평가과정 ··· 128
<그림 6-2> 선택직불 추진절차 ··· 132
<그림 6-3> 선택직불 추진체계 개편방안 ··· 139
제7장
<그림 7-1> 환경생태 중심의 선택직불 개편안 ··· 146
<그림 7-2> 환경생태 중심의 선택직불 추진체계 ··· 148
제1장
서론
K O R E A R U R A L E C O N O M I C I N S T I T U T E
제1장
제1장 서론 | 3
서론
1. 연구 필요성과 목적
1.1. 연구 필요성
공익직불제의 근거 법안이 2019년 말 국회를 통과하고 하위법령 개정을 거쳐 2020년 5월부터 시행되고 있다. 공익직불제는 기존의 6개 직불제를 통합하여 개 편되었으며, 여러 법률에 근거하던 것이 「농업·농촌 공익기능 증진 직접지불제도 운영에 관한 법률」(이하 농업농촌공익직불법)로 통합되었다.
공익직불제는 기본형공익직불제(이하 기본직불)와 선택형공익직불제(이하 선 택직불)로 구분되고, 기본직불은 일정 규모 이하 농가에 연 120만 원을 지급하는 소규모 농가 직접지불금(이하 소농직불)과 역진적 단가를 적용하는 면적 직접지 불금(이하 면적직불)으로 나누어진다. 선택직불은 친환경농업직불제(이하 친환 경농업직불), 친환경안전축산물직불제(이하 친환경축산직불), 경관보전직불제 (이하 경관보전직불) 그리고 논활용직불제(이하 논활용직불)로 구성되는데, 이들 은 과거 운용되던 직불의 내용과 큰 변화가 없다.
4 |
공익직불제 중 기본직불금 신청 및 접수는 2020년 5월부터 6월 말까지 진행되 었으며 이후 등록 심사, 이행점검을 거쳐 지난해 11월부터 총 2조 2,769억 원의 기 본직불금이 지급되었다. 기본직불금 중 소농직불금은 43만 1천 농가에 5,163억 원이 지급되었고 면적직불금은 69만 명의 농업인에게 1조 7,606억 원이 지급되었 다. 이행점검과정을 거쳐 2만 6천 건(면적 기준으로 3만 2천 ha)은 지급 대상에서 제외되었다.
<표 1-1> 2020년 공익직불금 지급 현황
구분 지급액
(억 원)
지급면적 (천 ha)
지급인원
(천 호, 천 명) 비고
소농직불금 5,163 143 431 농가 기준
면적직불금 17,606 985 690 농업인 기준
계 22,769 1,128 1,121 -
주 1) 농지의 형상·기능 유지, 농약·화학비료 사용 기준 등 준수사항 이행점검 결과를 토대로 감액한 금액 기준임.
2) 공익직불금 최종 지급 금액임(2020. 11. 5. 농림축산식품부 보도자료보다 소폭 증가).
자료: 농림축산식품부 보도자료(2020. 11. 5.)를 이용하여 저자 작성.
공익직불제 개편은 논과 밭의 형평성 문제 완화와 농가의 소득향상에 기여한 것으로 평가되는 반면, 개편된 제도의 미진한 부분과 시행과정에서 여러 가지 개 선 요구가 제기되었다. 기본직불 시행과정에서 지급 대상 농지 조건, 예산 등 다양 한 문제제기가 있었으며 특히 대상 농지 요건 중 2017~2019년 수령요건1)에 대한 개선 요구가 많았다.
또한, 공익직불제의 운용방향 등 중장기적으로 개선해야 할 과제들도 제시되었 는데, 특히 공익직불제 개편 취지에 부합하도록 공익기능 증진을 위한 선택직불 의 개편이 미흡하다는 지적이 있다(김태훈 외 2020; 강마야 2020 등). 개편된 공익 직불제는 기본직불에 치중되었으며 농업 분야의 부정적인 외부효과 감축을 주목 적으로 하는 기본직불만으로는 적극적인 공익기능 증진에 한계가 있다.
1) 2017~2019년 기간 중 1회 이상 직불금(쌀, 밭, 조건불리)을 지급받은 실적이 있는 농지 조건을 의미 한다.
제1장 서론 | 5
기본직불의 추진과 성과만으로 공익형직불제로의 개편에 대한 국민적 공감대 를 얻을 수 있을지 의문이 제기된다. 현재 선택직불은 인증 중심, 경관(준경관)작 물 식재 중심으로 사업 범위와 예산 등이 제약되어 확장성의 한계가 있기 때문에, 공익기능 증진을 위해서는 선택직불이 확장성을 가질 수 있도록 개편이 필요하다.
1.2. 연구 목적
본 연구는 공익형직불제 개편 취지에 부합하도록 농업·농촌의 공익기능 증진을 위한 선택직불의 개편과 운용방향을 제시하고자 한다. 농업·농촌의 긍정적 외부 효과를 증진하기 위하여 개편된 공익형직불제 중 선택직불의 확충 필요성을 제시 하고, 어떻게 확충할 것인지 그리고 어떤 체계로 추진하고 운용할 것인지 큰 틀의 개편방향을 제시하는 데 초점을 두고 있다.
2. 선행연구 검토
선택직불과 관련된 선행연구로는 공익직불제 개편 이전 개별 선택직불의 개선 방안 연구와 전체 직불제 개편방안 연구에서 일부 선택직불의 체계와 과제를 제시 한 연구들이 있다. 그러나 공익직불제 개편 이후 선택직불을 중점적으로 다룬 연 구는 많지 않다. 본 연구에서는 개별 선택직불 개편방안에 관한 연구, 직불제 개편 방안에 관한 연구, 선택직불체계와 과제에 관한 연구로 선행연구를 정리하였다.
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2.1. 개별 선택직불 개선방안에 관한 연구
김창길 외(2009)는 친환경농업직불의 개선방안을 모색하기 위해 인증 유형에 따른 생산비 및 소득 격차에 관한 실태를 분석하였으며, 환경적 교차준수(Environ- mental Cross Compliance: ECC) 정책의 국외 적용사례분석을 기초로 하여 국내 친환경농업직불과 연계 방안을 제시하였다.
김태곤 외(2011)는 조건불리직불의 현황과 특징을 분석하고, 국외 사례검토를 통해 제도의 주요 쟁점과 개선점을 제시하였다. 조건의 불리성 기준, 마을 공동기 금 활용요건, 국고 보조 비율 확대, 농지 임대차 문제, 업무 추진체계 간소화, 이행 점검 강화 등의 쟁점사항과 이에 대한 개선방안을 제안하였다.
정학균 외(2014)는 친환경농업직불 지급기간의 조정 및 품목류별 차등 지원 등 의 개편방안을 제안하였으며, 이를 위해 친환경농업의 환경보전적 가치를 분석하 고 인증 유형·품목류·연차별 생산비와 소득 차이를 분석하였다. 또한 친환경농업 이 갖는 공익적 가치(토양·물 관련, 생물다양성, 에너지 절약)를 연간 2조 8,817억 원으로 추정하였다.
성주인·박주영(2018)은 경관보전직불 참여 지자체 주민과 담당자 조사를 통해 다른 농촌개발사업에 비해 상대적으로 낮은 금액으로 경관 형성, 축제 개최 등의 성과를 거둔 것으로 평가하였다. 안정적인 지원활동 마련과 주민 주도의 경관자 원 발굴 유도, 국민 다수가 공감할 만한 농촌경관의 상(像) 정립 등을 향후 발전과 제로 제시하였다.
이유직 외(2020)는 경관보전직불의 사업목적을 ‘농촌의 다원적 가치 증진을 위 해 경관을 아름답게 관리 및 형성함으로써 공공의 이익 창출’로 조정하고, 작물재 배 중심에서 벗어나 경관 개선을 위해 자발적 행위 규제와 공익성 창출을 유도하 여야 함을 주장하였다. 개선방안으로 준수의무 설정, 지급단가와 대상 조정, 이행 점검 개선 및 기반 조성을 제안하였다.
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2.2. 직불제 개편방안에 관한 연구
김태곤 외(2010)는 개별적으로 운영 중인 직불제를 농가의 경영위험을 관리하 기 위한 ‘경영안정형’과 기본 이행 조건의 준수를 요건으로 하는 ‘기본직불’, 프로 그램별 고유의 추가 이행 조건 준수를 요건으로 하는 ‘가산직불’이 포함된 ‘공익 형’으로의 통합 개편을 주장하였다.
허남혁 외(2013)는 농업의 공익적 기능 강화와 농업정책의 지역 정책화를 강조 하며, 직불제 개편안을 제안하였다. 농업, 환경, 농촌을 세 축으로 하여 각각 식량 자급과 후계농 양성, 농업생태 및 농촌경관 보전, 농촌공동체 유지 및 농촌사회 서 비스 공급을 목표로 하는 세부프로그램을 제시하고, 소요 예산을 총 4조~5조 원으 로 추산하였다.
박준기 외(2016)는 직불제 관련 주요 쟁점으로 품목 및 농가 간 형평성 문제와 밭농업직불제의 역할 재검토, 지역성 반영을 위한 지자체 역할 강화 등을 제시하 였다. 쌀과 밭고정직불을 ‘농지관리직불’로 통합, 친환경농업직불을 지속 지원방 식으로 전환, 농지 미활용지역 경관사업을 경관보전직불과 분리하여 지역 특화사 업으로 관리하는 등의 개편방안을 제시하였다. 아울러 쌀변동직불 개편의 전제 조건 제시와 대규모 농가에 대한 수입보장 보험 도입을 제안하였다.
김태연 외(2017)는 직불제를 가격변동대응형과 공익형(기본직불, 목적특정형 직불)으로 구분하는 개편방안을 제안하였다. 공익형 직불은 기본 이행 조건의 준 수를 요건으로 하는 ‘친환경 기본직불’과 생태계 보전, 역사유적 및 문화활동 보존 등 특정 목적을 달성하기 위한 ‘목적특정형’으로 구분하였으며, 지역 간 환경·생 태적 조건의 편차가 매우 크므로 지자체의 역할을 강조하였다.
김태훈 외(2017)는 쌀과 밭 직불제를 통합한 ‘농지관리직불제’ 도입방안을 제 시하며 이행 조건 수준, 단가 비율 등을 설정하였다. 준수의무로 비료 및 농약 사용 기준이 포함되어야 하나 높은 모니터링 비용과 오염원 파악의 어려움 등의 문제를 고려하여 영농일지 작성, 다원적기능 교육 참여, 표토 유실 저감활동의 포함을 주 장하였다.
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김태훈 외(2018)는 농업 부문에서 지켜야 하는 교차준수(cross compliance)를 설정하고 교차준수 이행을 조건으로 부여하는 ‘기본형 직불’과 교차준수 이상의 공익을 창출할 수 있는 활동을 참여할 때 부여하는 ‘부가형 직불’로 개편안을 제시 하였다. EU 교차준수와 국내 GAP 규정, 농업 여건 및 법령 실정, 모니터링 가능성 등을 고려한 수질·토양오염 관리 등 10가지 준수사항의 교차준수 도입안을 제안 하였다.
대통령 직속 정책기획위원회(2018)는 기존직불제를 ‘농업기여지불제’로 명칭 을 변경하고 ‘기본형’과 ‘가산형’으로의 통합을 제안하였다. 기본형 지불은 면적 별 지급단가를 상후하박 방식으로 개편하고 영세농에 대해 일정액을 지급하는 기 초직불을 포함하고, 가산형 지불은 다양한 목적의 프로그램을 지역성에 맞게 개 발하고 청년 농업인 대상 지불제 도입을 제안하였다.
이정환(2019)은 국내외 여건 변화에 따른 직불제의 변천과정을 정리하고 직불 제 체계를 가격위험완화를 목적으로 하는 가격변동대응 직불과 농촌의 생태, 환 경보전 등 공익기능 장려를 목적으로 하는 공익형 직불로 구성되어야 함을 주장하 였다.
2.3. 선택직불체계와 과제에 관한 연구
김태훈 외(2020)는 현행 공익직불제에 대해 기본직불 중심 개편, 축산 부분 고 려 부족, 공익개념 미정립 등을 한계로 지적하고, 선택직불의 확충방안을 제시하 였다. 특히 활동 중심의 선택직불 개편을 제안하고 농가가 실천 가능한 세부활동 들을 제시하였다.
김기흥 외(2020)는 단기적으로 현재 4가지 선택직불의 개선방안을 제시하고 2 개의 신규 선택직불(공익증진직불과 중점지역직불)을 제안하였다. 장기적으로는 현재 선택직불을 실천활동 중심으로 개편하여 신규로 제안한 직불들에 편입하여 통합하는 방안을 제시하였다.
제1장 서론 | 9
2.4. 본 연구의 차별성
기존의 연구는 2020년 공익직불제 개편 이전 연구들로, 현재 선택직불로 분류 되는 개별 직불(친환경직불, 경관보전직불)의 개선방안, 직불제 개편방안, 혹은 직불제 개편방안 중 하나의 축으로 선택직불의 개편방향만을 제시하였다. 그러나 본 연구는 2020년 5월 공익직불제 개편 이후 선택직불을 종합적 관점에서 어떤 체 계로 어떻게 확충할 것인가를 연구한다는 측면에서 차별성이 있다.
선행연구 중 김태훈 외(2020) 연구는 2020년에 수행한 연구이지만 직불제 개편 과정에서 공익직불제를 어떻게 개편하고 검토과제가 무엇인지 제시한 것이며, 본 연구는 직불제 개편 이후 선택직불의 확충과 운용방향 제시라는 측면에서 차별된 다. 또한 김기흥 외(2020) 연구는 선택직불의 확충방향과 개편의 틀을 제시한 반 면, 본 연구에서는 개편방향뿐만 아니라 운용 및 추진체계를 연구한다는 측면에 서 차별성이 있다.
3. 연구 범위와 추진체계
본 연구는 공익직불제 중 선택직불을 중점적으로 다루며 선택직불의 개편방향 과 운용방향, 추진체계를 주요 연구 대상으로 하였다. 개편방향은 공익직불제의 목표 달성을 위한 선택직불의 역할, 대상과 범위, 개편의 기본방향을 다루고 운용 방향에서는 선택직불 개편안과 큰 틀의 운용방향 제시에 초점을 두었다. 추진체 계는 중앙정부, 지자체 등 각 주체의 역할과 기능 등을 중심으로 연구하였다. 다 만, 선택직불의 확충을 위한 구체적 세부활동이나 예산 등은 후속연구의 과제로 남겨두고 본 연구에서는 어떤 방향으로, 어떻게 추진할 것인가에 초점을 두었다.
본 연구의 추진체계는 먼저 현행 공익직불제의 운용 현황과 보완 요구사항을 정리하여 선택직불 연구의 필요성을 부각하였다. 선택직불의 범위와 역할 그리고
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현행 선택직불의 성과와 한계점을 도출하여 개편의 기본방향을 설정하였다. 다음 으로 그동안 제시된 선택직불 논의 동향과 전문가 설문조사 등을 활용하여 선택직 불의 개편안과 운용방향을 제시하였다. 운용방향 제시를 위해 선택직불과 연관성 이 높은 농업환경보전프로그램 참여 농가 조사 및 분석을 실시하였다. 마지막으 로 선택직불의 추진체계, 운용 주체와 역할을 제시하며 이를 위해 국내외 유사사 업의 추진체계 등을 비교·분석하고, 전문가 원고 위탁, 설문조사 결과 등을 활용하 였다.
<그림 1-1> 연구 추진체계도
자료: 저자 작성.
제2장
공익직불제 운용 현황
K O R E A R U R A L E C O N O M I C I N S T I T U T E
제2장
제2장 공익직불제 운용 현황 | 13
공익직불제 운용 현황
1. 공익직불제 개편과 운용
1.1. 공익직불제 개편 배경 1.1.1. 기존직불제의 성과와 한계
직접지불제는 농업시장 개방과 농업소득 감소, 생산연계적 농업정책의 제한 등 당시 농업 여건 변화에 대응하기 위해 도입되었다. 직불제는 1997년 경영이양직 불제 도입을 시작으로 쌀소득보전직불, 친환경농업직불 등을 포함한 총 8개 직불 제로 확대되었고, 예산 측면에서도 2017~2019년 기준으로 농림수산식품 분야 예 산에서 각각 19%, 16%, 11%를 차지하여 농업·농촌 분야 정책의 핵심수단으로 자 리매김하였다.
8개 직불제는 목적에 따라 ‘공익증진형’, ‘구조 개선형’, ‘소득보전형’으로 구분 할 수 있는데 친환경농업직불, 경관보전직불, 조건불리직불은 공직증진형으로, 경영이양직불, FTA폐업 지원사업은 구조 개선형으로, 쌀농업직불, 밭농업직불, FTA피해보전직불은 소득보전형으로 분류할 수 있다. 이에 따라 직불제 성과도
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공익증진, 구조 개선, 소득보전 측면에서 살펴볼 수 있으며, 직불제정책 성과는 크 게 소득보전과 공익증진 측면에서 효과가 큰 것으로 평가된다.
먼저 소득보전형으로 분류된 쌀농업직불은 소득보전, 경영안정, 소득안전망 효 과가 있었던 것으로 평가된다. 2003~2015년 기간 동안 쌀농업직불금을 지급하지 않았을 경우를 가정하여 농업소득을 분석한 결과, 직불금 지급으로 논·벼 농가의 농업소득이 평균 11.8% 증가했고 전체 농가의 농업소득은 평균 4.0% 증가한 것으 로 나타났다(유찬희 외 2016). 또한 농업경영지표를 이용하여 농가경영안정 효과 를 분석한 결과, 직불금 지급으로 인하여 경영위험 구간에 속하는 논·벼농가의 비 중이 감소한 것으로 나타나 농가경영안정에 효과가 있었던 것으로 평가되었다.
그리고 직불금 지급 이후 최저생계비 농가 비중이 감소한 것으로 나타나 쌀농업직 불금이 소득안전망 효과도 있었던 것으로 평가된다(유찬희 외 2016).
다음으로 공익증진형으로 분류된 친환경농업직불은 직불제 도입 이후 친환경 농업 인증 농산물과 재배면적 모두 지속적으로 증가한 것으로 나타나 친환경농업 확대에 기여한 것으로 평가된다. 경관보전직불의 경우 사업 규모가 꾸준히 확대 되었고 지역 축제 활성화, 마을 경관보전 등 효과가 있는 것으로 나타났다(유찬희 외 2016).
그러나 기존직불제는 쌀 품목에 집중된 지원으로 인한 쌀공급 과잉, 면적비례 직불금 지급으로 인한 소규모 농가 소득보전 미흡 등의 문제가 제기되었고, 소득 보전형 직불제에 예산이 편중되어 공익기능 증진이 미흡하다고 평가되었다. 직불 제가 생산과 연계되지 않는 농업정책으로 도입되었으나 직불금 예산이 쌀이라는 특정 품목에 집중되어 쌀생산의 유인이 되었고 이는 쌀공급 과잉 문제를 유발하였 다. 또한 기존직불제는 규모가 큰 농가가 더 많은 직불금을 수령하는 구조로 설계 되어 소득보전 필요성이 더 높은 중·소규모 농가의 소득보전 효과가 낮다는 문제 가 나타났다. 기존직불제는 공익증진형 직불제로 분류된 친환경농업·경관보전·
조건불리지역 직불제의 예산 비중이 2019년 기준 6.3%로 낮았고 예산 비중이 높 은 소득보전형 직불제에는 공익기능을 증진시키는 준수사항 수준이 낮아 농업의 공익증진 기능이 미흡하다고 평가되었다.
제2장 공익직불제 운용 현황 | 15
1.1.2. 공익직불제 도입 필요성과 목적
농업을 둘러싼 여건은 지속적으로 변화해왔지만 기존직불제는 변화하는 농업 여건 속에서 발생하는 문제를 해결하기에 한계가 있었다. 농업 내부적으로는 농 가 인구 감소, 고령화, 농업소득 정체와 더불어 토지에 부하를 주는 영농방식이 지 속됨에 따라 농업의 지속가능성에 대한 우려가 제기되었다. 외부적으로는 안전한 먹거리, 환경보전 등 농업의 공익적 기능과 역할에 대한 국민의 관심과 기대가 증 대되고 개도국 지위를 유지하지 않게 됨에 따라 AMS 한도가 더욱 줄어들 것으로 예상되어 농업정책의 개편 필요성이 대두되었다(김태훈 외 2020).
따라서 공익직불제의 개편 목적은 첫째, 농업·농촌의 공익기능을 증진하여 농업 의 지속가능성을 제고하는 것이다. 기존직불제는 농가소득보전 관련 직불제에 지 원이 집중되어 농업의 공익기능 증진 효과가 미흡했다. 공익직불제는 기본직불의 준수사항을 강화하여 농업의 부정적 외부 효과를 줄이고 선택직불을 통해 농업의 긍정적 외부 효과를 확산함으로써, 농업의 공익기능에 대한 국민적 기대를 충족 시키고 사람과 환경 중심의 지속가능한 농정수단으로 기능을 강화하고자 하였다.
둘째, 품목 간 형평성을 확보하여 쌀공급 과잉 문제를 해소하는 것이다. 기존직 불제는 쌀품목에 직불금이 집중되었고 직불제가 쌀생산과 연계되어 쌀공급 과잉 문제가 발생했다. 기존직불제에서 쌀소득보전직불은 농지형상 유지 외에 별다른 조건 없이 직불금을 수령할 수 있고 직불금 단가도 상대적으로 높았다. 또한 변동 직불금으로 인해 쌀가격이 하락해도 소득손실분을 보상받기 때문에 쌀 공급 과잉
·쌀가격 하락 상태에서도 쌀생산이 줄어들지 않았다. 따라서 공익직불제에서는 논·밭 간 직불금 단가를 차등 없이 적용하여 품목 간 형평성을 확보하고, 이를 통해 직불제와 쌀생산이 연계되지 않도록 하여 쌀공급 과잉 문제를 해소하고자 하였다.
셋째, 경지 규모별 역진적 단가체계를 도입하여 규모 간 형평성을 확보하고 소 득보전 기능을 강화하는 것이다. 기존직불제는 경지 규모와 상관없이 같은 직불 금 단가를 적용하여 경지 규모가 큰 농가일수록 더 많은 직불금을 수령하는 체계 였다. 이로 인하여 소득보전이 더욱 필요한 소규모 농가의 소득보전 효과가 떨어
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지는 문제가 있었다. 따라서 공익직불제에서는 소규모 농가에 일정한 직불금을 지원하고 규모에 역진적인 단가체계를 적용하여 대농에 집중된 지원 문제를 완화 하고자 하였다.
1.2. 공익직불제도 개편 경과 1.2.1. 공익직불제 법령 개정
공익직불제는 19대 대통령선거 과정에서 ‘농업의 다원적기능을 반영하여 기존 소득보전직불제를 공익형직불제로 확대 개편’으로 제시되었고 문재인 정부 출범 이후 ‘100대 국정과제’ 중 ‘농어업인 소득안전망의 촘촘한 확충(82번 과제)’에 포 함되며 개편이 논의되었다.2) 2018년 5월에는 대통령 직속 정책기획위원회 산하 농정개혁 TF가 발족되어 공익직불제 개편에 대한 논의가 본격적으로 시작되었 다. 이를 바탕으로 2019년 12월 27일 「농업소득의 보전에 관한 법률」 전부개정법 률안이 국회를 통과하여 공익직불제로 개편되었고, 2020년 4월 하위법령 및 시행 령 개정 후 5월 1일 공익직불제가 처음 시행되었다(김규호 2020).
1.2.2. 공익직불제 주요 내용
공익직불제는 기존직불제 중 6개 직불제를 통합하여 기본직불과 선택직불로 체계가 구성되었다. 기존직불제에서 소득보전형으로 분류되었던 쌀소득보전직 불, 밭농업직불, 조건불리직불을 통합하여 기본직불로, 공익증진형으로 분류되었 던 친환경농업직불, 친환경축산직불, 경관보전직불을 통합하여 선택직불로 개편 하였다.
2) 한국농어민신문. 2017. 7. 21. “문재인 정부 ‘100대 국정과제’…‘사람이 돌아오는 농산어촌’으로.”
제2장 공익직불제 운용 현황 | 17
<그림 2-1> 공익직불제 체계
자료: 국립농산물품질관리원(2020: 12).
기본직불은 소농직불금과 면적직불금으로 구성되었는데, 소농직불금은 경지 면적이 0.1ha 이상 0.5ha 미만인 농가에 면적과 상관없이 일정한 금액을 지급하는 제도이다. 면적직불금은 면적을 기초로 직불금을 지급하되 면적에 역진적 단가를 적용한다. 다음으로 선택직불은 친환경농업직불, 경관보전직불, 친환경축산직불, 논활용직불(기존직불제의 논이모작직불)로 구성되며 기존직불의 내용, 체계와 큰 변화가 없다.
공익직불제의 안정적 도입을 위해 기존직불제의 지급 대상 조건(농지·농업인) 을 바탕으로 일부 조건을 추가하였다. 공익직불제에서 새로 추가된 지급 대상 농 지 조건은 ‘2017~2019년 기간 중 1회 이상 직불금(쌀고정·밭고정·조건불리직불 금 중 하나 이상)을 수령한 농지’조건이고 농업인 조건은, ‘2016~2019년의 기간 중 1회 이상 직불금을 수령한 농업인’조건이다(농림축산식품부 2021a). 이는 지 속적으로 영농에 이용된 농지와 영농을 지속한 농가를 우선적으로 고려하고 직불 금 수령을 위한 농지분할 등을 방지하기 위한 조치로 보이며,현실적으로 직불금 단가조정, 예산 추정과 배분 등의 의도도 있었던 것으로 추측된다.
공익직불제의 직불금 단가체계는 소농직불금의 경우 면적에 비례하지 않는 동 일단가, 면적직불금은 역진적 단가라는 특징을 가진다. 소농직불금은 0.5ha 이하
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농가에 동일한 단가를 적용하여 직불금을 지급하는데, 소농직불금단가로 120만 원이 설정되었다. 면적직불금은 2ha 이하, 2ha 초과~6ha 미만, 6ha 이상으로 3개 구간으로 구분하여 면적이 클수록 단가가 낮아지는 역진적 단가를 설정하였다(농 림축산식품부 2021a: 28).
<표 2-1> 공익직불제 기본직불 단가체계
단위: 만 원/ha 구간
단계
소농직불금 면적직불금
0.5ha 이하 2ha 이하 2ha 초과~6ha 미만 6ha 이상 진흥 논·밭
120
205 197 189
비진흥 논 178 170 162
비진흥 밭 134 117 100
자료: 농림축산식품부(2021a: 28)를 참고하여 저자 작성.
공익직불제에서는 기본직불에 농가 의무준수사항을 설정하여 공익기능을 증 진하고자 했다. 기존직불제에서 소득보전형으로 구분된 직불제에는 농지형상 유 지 등 의무준수사항이 설정되어 있었지만 준수사항 수준이 높지 않아 공익증진 효 과는 미흡했고, 대외적으로는 조건 없이 지원금을 수령하는 수혜성 정책으로 보 이는 원인이 되었다. 따라서 공익직불제에서는 소득보전 성격을 띠는 기본직불에 도 17개의 농가 준수사항을 설정하여 공익기능을 강화하였다.
<표 2-2> 공익직불제 기본직불 농가 준수사항
분야 준수사항 분야 준수사항
환경
화학비료 사용 기준 준수
공동체 마을공동체 공동활동 실시
비료 적정 보관·관리 영농폐기물의 적정처리
가축분뇨 퇴비·액비화 및 살포 기준 준수
먹거리 안전
농약 안전사용 및 잔류 허용 기준 준수 공공수역 농약·가축분뇨 배출금지 기타 유해물질 잔류 허용 기준 준수
하천수 이용 기준 준수 농산물 출하제한 명령 준수
지하수 이용 기준 준수
제도 기반
영농기록 작성 및 보관
생태
농지의 형상 및 기능 유지 농업·농촌 공익증진 교육 이수 생태교란 생물의 반입·사육·재배 금지
경영체 등록·변경 신고 방제 대상 병해충 발생 시 신고
자료: 농림축산식품부(2021a: 30-32)를 참고하여 저자 작성.
제2장 공익직불제 운용 현황 | 19
2. 공익직불제 시행과 보완 요구사항
2.1. 시행 결과
2020년 공익직불제 시행 결과, 기본직불 2조 2,769억 원, 선택직불 795억 원을 합하여 총 2조 3,564억 원의 공익직불금이 지급되었다. 기본직불로 지급된 직불금 이 크게 증가했는데, 2019년 기준 기본직불로 구성되는 쌀직불, 밭직불, 조건불리 직불로 지급된 직불금(1조 2,356억 원)과 비교하면 공익직불제 기본직불(2조 2,769억 원)이 약 1.84배 증가한 것으로 나타났다.3) 따라서 농가가 수령하는 직불 금도 크게 증가했는데, 직불금 평균 지급액(총 지급액/총 지급건수)이 2019년 109 만 원에서 2020년 203만 원으로 84% 증가한 것으로 나타났다.4)
공익직불제는 시행 이후 직불금 확대와 농가소득안정뿐만 아니라 품목 간 직불 금 형평성 개선, 규모 간 직불금 형평성 개선 효과 등이 있었다.
먼저 공익직불제에서는 품목과 상관없이 동일단가가 설정되고 이를 통해 품목 간 직불금 형평성이 개선되었다. 2019년 기준으로 밭직불금 단가는 쌀직불금 대 비 농업진흥지역 65.4%, 농업비진흥지역 65.0% 수준이었다. 개편된 기본직불에 서는 농업진흥지역에서 논·밭 간 동일한 단가가 적용되었고 농업비진흥지역에서 는 논·밭 간 단가 차이가 축소되었다. 공익직불제 개편 이후 소농직불금은 0.5ha 이하 농가에 120만 원을 지급하여 품목·지목 간 단가 차이가 없었고, 면적직불금 의 농업진흥지역에서도 논·밭 모두 단가가 1ha당 205만 원으로 설정되어 논·밭 간 단가 차이가 없었다. 농업비진흥지역의 면적직불금은 논의단가가 더 높게 설정되 었지만 논직불금 대비 밭직불금 비율이 2ha 이하 구간에서 75.3%, 2ha 초과 6ha 미만 구간에서 68.8%로 개선되었다(농림축산식품부 2019a, 2019b, 2021a).5)
기존직불제와 비교하면 밭농가에 지급된 직불금도 크게 증가했는데, 공익직불
3) 농림축산식품부 보도자료. 2020. 12. 30. “공익직불금(기본형, 선택형) 총 2조 3,564억원 지급 완료.”
4) 농림축산식품부 보도자료. 2021. 5. 26. “2020년 농가소득 4,503만 원으로 역대 최고 기록.”
5) 역진적 단가체계 적용으로 인해 6ha 이상 구간에서 논 대비 밭직불금 비율이 낮아졌다.
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제 시행 결과, 밭농가에 지급된 직불금이 2019년, 1,996억 원에서 2020년 6,436억 원으로 약 4,500억 원 증가했고, 전체 직불금에서 밭농가에 지급된 직불금 비중은 12.1%에서 16.2%로 증가했다.6) 이는 기존직불제의 쌀 품목 지원 편중 문제가 개 선되었다고 볼 수 있다.
구분
2019년 2020년
진흥 비진흥 진흥
비진흥 2ha 이하 2ha 초과
~6ha 미만 6ha 이상 논직불금 107
(100)
80 (100)
205 (100)
178 (100)
170 (100)
162 (100)
밭직불금 70
(65.4)
52 (65.0)
205 (100)
134 (75.3)
117 (68.8)
100 (61.7)
<표 2-3> 공익직불제 개편 전후의 논·밭 직불금 수령단가
단위: 만 원/ha, (%)
주: 1) 괄호 안의 수치는 각 연도의 ‘논직불금’을 100이라고 했을 때 ‘밭직불금’을 비율로 표현한 것임.
2) 각 직불제 사업시행 지침상 지급단가를 이용하여 계산하였음. 저자 작성.
자료: 농림축산식품부(2019a: 6); 농림축산식품부(2019b: 6); 농림축산식품부(2021a: 28).
다음으로 공익직불제에서는 소농직불 도입으로 0.5ha 이하 소규모 농가에 지급 하는 직불금이 증가했고 면적직불에 역진적 단가체계를 적용하여 대농에 편중됐 던 직불금 지원 문제가 개선되었다. 2020년 공익직불제 시행 결과 0.5ha 이하 소규모 농가에 지급된 직불금은 5,091억 원으로 기존직불제의 1,306억 원에 비해 3배 이상 증가했고 전체 기본직불에서 차지하는 비중도 10.6%에서 22.4%로 상승했다.7)
6ha 이상 대규모 농가에 지급된 직불금은 2,414억 원에서 3,458억 원으로 증가 했지만 전체 기본직불금 대비 비중이 19.5%에서 15.2%로 줄어든 것으로 나타났 다. 이는 공익직불제 개편 후 전체 직불금 규모가 확대됐지만 소규모 농가 지원을 강화하는 방향으로 직불금이 증가하여 농가 규모 간 직불금 형평성 문제가 개선된 것으로 볼 수 있다.8)
6) 농림축산식품부 보도자료. 2020.11. 5. “올해 도입된 기본형 공익직불금, 11월 5일부터 지급.”
7) 농림축산식품부 보도자료. 2020. 11. 5. “올해 도입된 기본형 공익직불금, 11월 5일부터 지급.”
8) 농림축산식품부 보도자료. 2020. 11. 5. “올해 도입된 기본형 공익직불금, 11월 5일부터 지급.”
제2장 공익직불제 운용 현황 | 21
연도 0.1ha 이상 ~ 0.5ha 이하
0.5ha 초과 ~ 2ha 이하
2ha 초과 ~
6ha 미만 6ha 이상 계
2019년 1,306 (10.6)
4,642 (37.6)
3,994 (32.3)
2,414 (19.5)
12,356 (100) 2020년 5,091
(22.4)
8,043 (35.3)
6,161 (27.1)
3,458 (15.2)
22,753 (100)
<표 2-4> 기본직불 면적 구간별 직불금 지급 현황
단위: 억 원, %
자료: 농림축산식품부 보도자료(2020. 11. 5.).
공익직불제 개편 이후 직불제에 대한 농가의 만족도도 높은 것으로 나타났다.
기본직불금 지급 관련 농업인 설문조사 결과 매우 만족’(13.0%), ‘대체로 만 족’(43.8%) 등 적극적으로 만족하다고 응답한 비율이 56.8%였고, ‘어느 정도 만 족’하다고 응답한 결과(30.5%)까지 포함할 경우 응답자의 87.3%가 공익직불제 개편에 만족하는 것으로 나타났다.
<그림 2-2> 공익직불제 개편 이후 만족도
자료: 농림축산식품부 보도자료(2020. 12. 30.)를 참고하여 저자 작성.
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또, 공익직불제가 영농활동과 가계살림에 도움이 됐다는 응답이 많았다. 전체 응답자의 90.1%는 공익직불금이 영농활동에 도움이 되었다고 응답하였는데, 어 느 정도 도움이 되었다는 응답(38.0%)을 제외하여도 절반 이상의 응답자가 상당 히 혹은 매우 도움이 되었다고 응답하였다(52.1%). 공익직불금이 가계살림에 도 움이 되었다는 응답은 83.0%였는데, 어느 정도 도움이 되었다는 응답(42.7%)을 제외하고 응답자의 40.3%가 매우(18.5%) 혹은 상당히(21.8%) 도움이 되었다고 응답하였다.
구분 매우 도움 상당히 도움 어느 정도 도움 별로 도움이 되지 않음
전혀 도움이 되지 않음
영농활동에 도움 24.3 27.8 38.0 7.8 2.0
가계살림에 도움 18.5 21.8 42.7 13.7 3.3
<표 2-5> 공익직불금 영농활동 및 가계살림 측면 만족도
단위: %
자료: 농림축산식품부 보도자료(2020. 12. 30.)를 참고하여 저자 작성.
공익직불제 만족도 설문조사 결과, 87.3%가 공익직불제가 만족스럽다고 응답 했고 영농활동에 도움이 된다는 응답이 90.1%, 가계살림에 도움이 된다는 응답이 83.0%로 나타나는 등 공익직불제에 대한 만족도가 높고 농가소득안정 측면에서 도 지원이 강화된 것으로 나타났다.9)
2.2. 제도보완 요구사항
공익직불제 시행과정에서 기본직불과 선택직불에 대하여 지급 대상 농지 조건, 준수의무사항 개선, 선택직불 확대 등 개선 요구사항이 제기되었다.10) 먼저 기본 직불에서 주로 제기된 개선 요구사항으로는 2017~2019년 직불금 수령 조건, 농지
9) 농림축산식품부 보도자료. 2020. 12. 30. “공익직불금(기본형, 선택형) 총 2조 3,564억 원 지급완료.”
10) 농업인신문. 2020. 12. 28. “2021년 공익직불제 변화를 바란다.”