머 리 말

머 리 말

최근 정부는 국가균형발전이 국가 경쟁력을 제고한다는 인식으로 지방분권 화를 중요한 국가의 정책으로 추진하고 있다 지역간 균형발전을 도모하기. 위하여 지역혁신체제 구축이 거론되고 있으며 지역 발전에 필요한 인적자원, 의 개발은 국가 경쟁력 제고의 중요한 요인이 되고 있다 이러한 지역인적자. 원개발은 국가적 차원의 인적자원개발 계획의 큰 그림 속에서 계획되고 수행 되어야 할 것이고 지역인적자원 개발을 통하여 지역산업의 수요에 부응하는, 직업능력을 개발해야 할 것이다.

지방분권화와 더불어 이제까지 중앙집권적으로 수행되어 왔던 지역인적자 원개발과 직업교육훈련 기능이 지방자치단체로 이양되어야 할 필요성이 대두 되고 있다 직업교육은 교육 분야에서도 학문중심 교육과는 달리 관심과 투. 자가 부족한데다가 투자에 대한 효과가 단기에 나타나지 않아 장기적 안목에 서 투자가 필요한 분야이기도 하다 지방자치단체장들이 민선에 의하여 선출. 되는 제도 하에서 직업교육은 지방 행정의 주변적 위치에 머무르고 있다 이. 러한 상황에서 지역발전을 도모하기 위한 직업교육의 운영방안 직업교육의, 발전을 위하여 중앙정부와 지방정부가 담당하여야 할 역할과 지원에 대한 합 리적인 방안이 수립되어야 할 것이다.

이 연구는 한국직업능력개발원 2004년 기본연구 2004-5번으로 진행되었 으며 정지선 박사가 책임자로서 강일규 박사 고혜원 박사와 공동으로 연구, , 를 수행하였다 특히 직업교육의 발전을 위하여 중앙정부로부터 어떠한 기능. 들이 지방정부로 이양되는 점이 바람직할 것인가를 중점적으로 논의하고자 한다 즉 직업교육의 합리적인 역할 분담 방안을 제안함으로써 직업능력개발. 이 국가경쟁력의 토대가 되고 있는 지식정보화 시대에 지역 균형발전을 도모 할 수 있을 것이다 또한 직업교육기관이 지역 발전을 위하여 인적자원개발.

의 거점으로 자리매김 할 수 있도록 행정적 재정적 지원 여건을 마련하는, 데 참고자료가 될 것으로 기대한다.

연구의 진행과정에서 면담조사에 기꺼이 응하여 실태 파악 및 의견 개진에 도움을 주신 실업계 고등학교 교장선생님들과 전문대학 처장님들 그리고 교, 육인적자원부 각 시도 교육청과 시도청의 담당자들께 심심한 감사를 드, ․ ․ 린다 또한 연구의 진행을 위하여 자료수집 면담조사 분석 보고서 편집 등. , , 의 작업에 열성을 다해 준 위유진 학생에게도 감사의 뜻을 전한다 마지막으. 로 이 연구를 충실히 수행해 준 연구진의 노고를 치하하는 바이다.

년 월 2004 8

한국직업능력개발원 院 長 金 章 鎬

목 차

요 약

제 장 서론 1

1

․

4

․

6

․

10

․

제 장 지방분권화와 직업교육 발전의 배경과 논리적 근거 2

제 ․13

23

․

30

․

제 장 외국의 사례와 시사점 3

38

․

52

․

58

․

제 ․71

제 장 직업교육의 지방분권화 실태와 문제점 및 시범사례 4

79

․

96

․

115

․

제 장 5 직업교육 발전을 위한 정부와 지방자치단체의 역할 분담 방안

164

․

170

․

197

․

별첨 실업계 고등학교 면담 조사 내용의 준거

< 1> ․205

별첨 전문대학 면담 조사 내용의 준거

< 2> ․206

별첨 교육청 면담 조사 내용의 준거

< 3> ․207 별첨 도 시 청 면담 조사 내용의 준거

< 4> ( ) ․208 별첨 정부 수준별 공부담 교육비 비교표

< 5> ․209

참고문헌211․

표목차

< >

표

< -1> 면담조사 대상자․7

표 국가 균형발전 패러다임의 변화

< Ⅱ-1> ․15 표

< -2> 국가균형발전과 지방분권 관련 법령 요약․18 표

< Ⅱ-3> 「교육기본법 의 관련 규정」 ․21 표

< Ⅱ-4> 「지방교육자치에 관한 법률 의 규정」 ․22 표 미국 연방정부의 학비지원 프로그램

< Ⅲ-1> ․48 표 독일 직업교육훈련 관련 기관의 주요 업무

< Ⅲ-2> ․62

표 독일 국민 인당 영역별 교육비 지출 내역 년

< Ⅲ-3> 1 (1992-1999 ) 68․ 표 독일 이원화제도의 기관별 직업교육훈련재정 년

< Ⅲ-4> (1998-2000 ) 69․ 표

< -5> 독일 교육비 지출 내역 구성도․71

표 독일 대비 노동시장 프로그램에 대한 공공투자 비율

< Ⅲ-6> GDP ․73

표

< -1> 시도 교육청별 직업교육행정 담당 부서 현황․ ․80 표 시도 교육청 직업교육 담당 업무 내용

< Ⅳ-2> ․ ․82

표 교육인적자원부와 교육청의 실업계 고등학교 업무 관장 현황

< Ⅳ-3> ․89

표 시도 교육청별 직업교육 예산 현황

< Ⅳ-4> ․ ․100 표 지역산업의 특성과 교육청별 인력양성 계획

< Ⅳ-5> ․106

표 시도 행정협의회 운영 현황

< Ⅳ-6> ․ ․112 표 부산광역시 인적자원개발 관련 업무

< Ⅳ-7> ․118

표 부산광역시 교육청의 직업교육 관련 업무 추진 경과

< Ⅳ-8> ․120

표 부산지역 실업고 프로그램 참가현황

< Ⅳ-9> 2+2 ․121 표 부산지역 실업계 고등학교 진로프로그램 운용 실태

< Ⅳ-10> ․122

표 부산광역시 개 특성화 고등학교 현황

< Ⅳ-11> 11 ․124

표 부산광역시 소재 특성화 고등학교 산학겸임교사 채용 현황

< Ⅳ-12> ․125

표 부산 대 전략산업 관련 특성화고등학교 운영 현황

< Ⅳ-13> 10 ․126 표 광주광역시 직업교육훈련기관 관련 사업 현황

< Ⅳ-14> ․132

표 광주 교육청 과학기술인적자원과의 직업교육 관련 내용

< Ⅳ-15> ․134

표 광주시 인적자원개발 영역별 세부 추진과제

< Ⅳ-16> ․136

표 충북 실업계고등학교 현황

< Ⅳ-17> ․141 표 충북 고졸자의 대학 진학 현황

< Ⅳ-18> ․142 표 충북 고교 학생 수 변화 상황

< Ⅳ-19> ․143

표 충북 특성화 고등학교 사업내용과 지원예산

< Ⅳ-20> ․144

표 충북 실업계 고등학교 전문영역 개발과 지원 예산

< Ⅳ-21> ․145

표 충북 실업계 고등학교 벤처기업 창업 지원비

< Ⅳ-22> ․146

표 충북 실업계 고등학교 연계교육 지원비

< Ⅳ-23> ․147 표 충북 실업계 고등학교 대학입학 예약제 지원비

< Ⅳ-24> ․148

표 경기도청의 직업교육 예산 책정 현황

< Ⅳ-25> ․156

표 실업계 고등학교 국고지원의 법적 근거

< Ⅴ-1> ․173 표

< -2> 직업교육 행정의 현황과 역할 분담방안 비교․194

그림목차

｢ ｣

그림 Ⅲ-1] 미국 연방정부의 교육부 조직․43 그림 Ⅲ-2] 주정부의 직업교육 행정체제․44

그림 Ⅳ-1] 인재개발협의회 부산인적자원개발위원회 의 조직 구성도( ) ․129 그림

[ -2] 경기도 맞춤형 인력양성 추진체제․155 그림 Ⅳ-3] 경기도 신산업지도 구성안․158

요약

【 】

연구의 개관 1.

이 연구는 지방분권화의 진행과 더불어 인적자원개발의 차원에서 고등 직업교육기관인 전문대학과 중등직업교육기관인 실업계 고등학교가 지역 산업의 발전에 보다 현실적으로 기여할 수 있는 직업교육으로 발전하기 위하여 지방분권화시대의 직업교육 운영 실태를 탐색하고 지방정부와 중, 앙정부가 담당해야 할 역할과 기능을 분석하여 각 정부의 지원방안을 제, 시하고자 시도되었다 이러한 목적을 달성하기 위하여 문헌 고찰 면담조. , 사 국내외 사례조사 전문가 협의회 등의 방법을 활용하였다, , .

지방분권화와 직업교육 발전의 배경과 논리적 근거 2.

직업교육 운영 개요를 탐색하면서 직업교육의 발전을 위한 중앙정부 와 지방정부의 합리적인 직업교육 행정 분담 방안 도출을 위한 논리적 근거를 제시하기 위하여 직업교육의 지방분권화 현황과 추진 과정을 검토 하였다.

중앙집권과 지방분권은 일반적으로 권한이 중앙정부나 지방자치단체 어느 쪽에 권한이 더 많이 부여되어 있는가에 대하여 판단되는 상대적인 개념이다 즉 중앙집권과 지방분권은 권한의 비중이 어느. 쪽에 더 많으냐 의 문제이고 그것도 상황의 변화에 따라 가변적일 수도 있다 집권적 집. ‘ 중체제 를 유지하여 오던 우리 나라가 참여정부의 출범으로’ 지역 중심의

분권적 분산체제 로 전환을 시도하고 있다 지방이 할 수 있는 일은 지방

‘ ’ .

정부에게 맡기고 중앙정부는 지방정부가 수행할 수 없는 일을 보충적으로 담당한다는 보충성의 원리‘ (subsidiary principle)’를 국가개혁의 새로운 원리로 채택한다는 것이다 중앙정부와 지방정부의 정책기능. (steering 과 집행기능 에 대한 역할 분담이 자연스럽게 이루어지 role) (rowing role)

도록 하는 것이다.

교육발전의 지역적 불평등은 개인적 차원에서는 지식 습득과 사회적 지 위 획득의 불평등을 낳는 요인이 되고 있으며 사회적 차원에서는 지방교, 육의 저발전과 수도권 주민에 비하여 불리한 지방민의 지위가 재생산되는 것을 의미한다 또한 지역의 인재가 수도권으로 유출됨으로써 지역발전을. 저해할 수도 있다.

지방분권화 관련 법령들 중 지방분권특별법「 」 국가균형발전특별법,「 」, 중앙행정 권한의 지방이양 촉진등에 관한 법률 등에서 교육과 관련하

「 」

여 지역혁신발전계획 을 수립하고 지방대학의 발전과 지역발전에 필요한‘ ’ 우수인력의 양성을 위하여 국가와 지방자치단체 모두 노력해야 함을 강조 하고 있으며 지방분권화의 촉진에 따라 지방자치단체의 역할이 교육 분, 야에서도 확대되어 가고 있음을 알 수 있다 또한 현행 교육행정의 지방자. 치제도는 헌법 교육기본법 지방자치법의 규정 그리고 지방교육자치에, , , 관한 법률에 의하여 법적 근거를 가지고 있다.

지역 인적자원개발은 지역 내 지방자치단체 교육기관 연구기관 기업, , , 등이 필요한 인적자원을 양성배분활용하고 이의 효율적효과적 추․ ․ , ․ 진을 위한 사회적 규범과 네트워크를 형성하기 위하여 행하는 제반 활동 이라고 할 수 있다 지역 균형발전을 도모하기 위하여 지역별 산업이 발전. 하여야 하고 지역산업 발전에 필요한 인적자원을 양성하는 것이 직업교,

육의 기능이다 따라서 전문대학이나 실업계 고등학교는 지역 발전에 기. 여하도록 지역적 특성과 산업 수요를 반영하는 교육으로의 발전을 추구하 고 있다 따라서 각 지역별 발전을 도모하는 직업교육의 발전은 국가균형. 발전으로 이어지는 것이다.

지역 인적자원개발 정책은 국가 차원의 인적자원개발 정책과 유기적 인 연계 하에 정책내용 간 조화를 이룰 필요가 있다 지역 인적자원개. 발의 추진은 정책 주체간 유기적인 협력관계의 구축과 운영을 근간으로 한다 특히 공공부문과 민간부문의 협력 및 중앙정부와의 협조 관계가. , 중요하다 그러나 현재까지 지역 단위에서 지역 산업 교육훈련. , ․ , R&D 등의 지역 특성을 고려하여 지역을 중심으로 한 인적자원개발과 직업교 육이 구체적으로 논의되어야 할 것이다.

교육행정의 지방분권화로 교육 분야에 대한 지방자치단체의 기능이 강 화될 것으로 보인다 그러나 교육분야 중에서도 투자에 대한 효과가 비가. 시적이며 장기적으로 보아야 할 직업교육은 국가적 차원의 계획과 청사진 을 가지고 장기적 안목에서 투자하고 추진해 나아갈 필요가 있다 민선에. 의하여 선출되는 지방자치단체에서 직업교육은 간과하기 쉬운 분야이기 때문이다 따라서 직업교육 행정업무는 중앙정부에서 기획과 예산 지원. 등 총괄기능을 담당하고 지방정부에서는 지역 산업현장에서 요구하는 인, 재양성과 직업능력을 강화할 수 있도록 산학연 파트너쉽 구축 등 각․ ․ 종 협의체를 구성 운영하는 등의 역할을 분담하여 효율적인 직업교육의 발전을 도모해 나가는 것이 바람직하다.

위와 같이 중앙정부와 지방정부 간 직업교육 행정체제의 정비를 통하 여 정원 미달 현상을 겪고 있는 실업계 고등학교와 전문대학은 지역 발 전의 특성과 부합하는 직업교육의 특성화와 전문화를 지향하여 지역발

전에 기여하는 직업교육으로 발전하여야 할 것이며 취업현장으로 이행, 의 효율성과 현장적합성을 제고하는 직업교육으로 발전해 나가야 한다.

외국의 사례와 시사점 3.

외국의 중앙정부와 지방정부의 직업교육 행정과 지원 사례로 미국 영, 국 독일의 사례를 분석하여 시사점을 도출하였다 외국의 경우에 교육행, . 정 일반에 관한 사항은 지방분권화에 입각하여 지방정부의 담당 사항으로 되어 있다 그러나 직업교육에 대한 투자에 대하여 연방정부의 권한이 강. 한 독일의 경우에도 주 정부의 직업교육 예산 투자에 있어 적극적이며 미 국의 경우 연방정부가 개인에 대한 투자를 통하여 상당한 성과를 거두고 있다.

사례 국가의 경험이 우리에게 시사하는 바는 첫째 교육의 지방분권화, 를 원칙으로 하고 있는 미국에서도 소외계층을 위한 직업교육훈련은 연방 정부에서 지원하고 프로그램도 운영하고 있다 둘째 교육행정의 중앙집. , 권화를 구현하고 있는 독일을 비롯한 대부분의 국가에서 중앙정부와 지방 정부 간의 역할 분담이 명확히 규정되어 수행하고 있어 직업교육 발전의 효율성이 높다 셋째 선진국의 경우 공통적으로 연방정부나 지방정부 지. , , 방자치단체 등에서는 직업교육 행정을 전담하는 부서에서 전문인력을 확 보하여 운영함으로써 직업교육 행정을 효율화하고 있다 넷째 주 정부와. , 지방 정부에서는 구체적 교육내용을 관할하고 직업교육의 발전을 위한 협 의회 운영을 주도하는 기능을 담당하고 있다 다섯째 정부 부처간 연계를. ,

통한 직업교육 지원계획을 수립하여 체계적으로 추진함으로써 행재정적․ 지원의 성과를 촉진하고 있다 여섯째 지방자치단체가 지역 산업체와의. , 파트너쉽 강화를 위하여 적극적인 역할을 담당함으로써 산학협동교육이 직업교육의 핵심에 위치하고 있다.

직업교육 지방분권화 실태와 문제점 및 시범사례 4.

중앙정부 지방자치단체 교육청과 직업교육기관 간의 직업교육 행정, , 운영 체제를 탐색하였다.

전문대학과 실업계 고등학교의 직업교육 행정을 담당하는 중앙직업교 육 행정조직은 교육인적자원부로서 기획 기능을 주로 담당한다 중앙부처. 인 교육인적자원부의 지방 단위 집행기관인 행정조직은 시도 교육청을․ 의미하는데 현재 전국에 16개의 시도 교육청은 초등중등교육 집행기․ ․ 관의 역할을 하므로 실업계 고등학교 교육행정을 담당한다 하급지방 직. 업교육 행정조직은 지역교육청으로 전국에 총180개가 조직 및 운영되고 있다 최하위 직업교육행정 조직은 바로 학교로서 가장 직접적인 교육집. , 행기관이다.

현재까지 실업계 고등학교의 직업교육은 주로 지방자치단체인 교육청 이 관장하고 있으며 시도청에서 지원하고 있다 실업계 고등학교와의, ․ . 교육과정의 연계 운영을 교육청에서 담당하는 것을 제외하고 전문대 2+2

학의 직업교육은 고등교육으로서 대부분 교육인적자원부의 업무로 되어 있다.

실업계 특성화 고등학교로의 변모를 통하여 지역산업과 연계된 인력수 요 변화에 맞춰 교육과정을 특성화 전문화함으로써 직업교육 발전의 성,

과를 보이고 있다 한편 실업계 고등학교와 유사한 양상으로 전문. 대학에도 입학자원 부족 현상은 신입생을 선발한다는 개념이 아니라 모집의 개념으로 변 질하고 있다 정부는 재정지원을 통하여 대학. 특성화와 이를 위한 구조조정을 유도하는 방향으로 나아가고 있다.

교육인적자원부의 직업교육행정 관련 업무는 각종 규정과 지침을 마련 하고 교원 양성과 자격 관리 각종 재정지원 및 학교 감사의 기능 등이다, . 시도 교육청은 실업계 고등학교 전반적인 운영과 관리 기능을 한다 예․ . 산 운영 협의회 및, network 구축 기능 실업계 고등학교 학과개편 전문, , 대학과 교육과정의 2+2 연계 운영 및 프로그램 개발 행재정적 지원, ․ , 산학연 협의체 및 네트․ ․ 구축 노력 진로지도를 위한 정보 제공 등의, 역할을 한다.

시도청에는 직업교육 업무가 할당된 것은 아니지만 지역인적자원개․ 발 기능이 부여됨으로써 시도마다 차이가 있으나 지역 산업인력 양성․ , 계획 수립 산학연 파트너쉽 구축 지원 직업교육 예산지원 등의 업무, ․ ․ , 들을 담당할 것으로 보인다.

직업교육 행정조직상의 문제점으로는 인적자원개발 정책이 중앙집권화 로 인하여 지방자치단체의 역할이 미비되어 있고 행정부처 및 산하기관, 간 기능의 중복성이 강하다는 점을 들 수 있다 또한 실제 각 시도 교육. ․ 청이나 시도청에서 이러한 기능과 역할에 대한 전문성이 부족한 형편이․ 다 교육청이나 지방정부가 직업교육에 대한 관심과 의지가 부족한 부분. 도 우선적으로 해결되어야 할 부분이다 특히 시도청에는 직업교육이나. ․ 인적자원개발 업무 담당 부서나 담당인력이 부족하거나 아예 없는 곳도 많이 있다 담당 인력이 있는 경우에도 전문성이 부족한 경우가 대부분이. 다 또한 지역별 직업교육훈련협의회를 운영하도록 되어 있으나 실제 이.

제도가 유명무실한 상태이다.

현재 중앙에 인적자원개발회의 가 있고 각 지역별로 지역혁신협의회“ ” , “ 가 있으며 지역혁신협의회에는 총괄기 (Regional Innovation System)” , ‘ 능 분과협의회’, ‘RHRD 분과협의회’, ‘지역산업 분과협의회 그리고 지’, ‘ 역과학기술 분과위원회 등 개 분과협의회가 있고’ 4 , ‘RHRD 분과협의회’ 하에 지역인적자원개발 소위원회‘ ’, ‘대학 소위원회’, ‘ ․ ․산학연 소위원 회’, ‘교육지원 소위원회 가 구성되어 운영 중이다 이 중에서 전문대학 직’ . 업교육은 대학 소위원회 에서 기타 직업교육은 교육지원 소위원회 에서 담‘ ’ , ‘ ’ 당하고 있다 이러한 지역혁신협의회의 구성으로 직업교육 발전을 위한 전문. 대학 지원에 대한 협의회가 이루어지도록 하는 장치가 마련되어 있는 셈이지 만 아직은 대부분의 지역에서 원활히 추진되고 있지 않는 실정이다.

직업교육의 꽃이라고 볼 수 있는 산학협동 교육의 내실화를 위하여 교 육청과 시도청의 노력이 강화되어야 한다 실업계 고등학교와 전문대학․ . 이 직면하고 있는 산업체와의 연계 협력의 장애를 극복하기 위하여 지방 정부가 산업체의 협력을 유도할 수 있는 인센티브 부여 및 여건을 조성할 필요가 있다 그 외에도 직업교육을 위한 행재정적 지원의 미흡 지역. ․ , 산업인력 양성 계획의 미흡 직업교육 프로그램 개발 부족 등의 문제점들, 이 있다.

지방정부인 시도청에서 지역인적자원개발 계획을 수립을 위하여 교․ 육인적자원부에서 지정한 지역인적자원개발 개 시범지역 부산광역시3 ( , 광주광역시 및 충청북도 에서 수립한 직업교육 지원계획을 분석하여 보고) 시사점을 도출해 봄으로써 직업교육 지방분권화 방안 수립에 참고로 하고 자 한다 또한 교육에 가장 많은 투자와 계획을 수립하고 있는 경기도청의. 직업교육 추진 사례도 함께 고찰하였다 지역인적자원개발을 비롯한 직업.

교육 발전을 위한 지방정부와 중앙정부 차원의 정책 추진은 개 시범지역3 을 비롯하여 타 시도에도 파급효과를 가져올 것으로 기대된다.

부산광역시 광주광역시 충청북도 개 지역에서 전례 없이 실업계 고, , 3 등학교와 전문대학의 직업교육의 발전을 도모하기 위한 계획과 정책들이 활발하게 대규모로 수립되어 있다 이에 대한 투자 지원계획도 수립되어 있. 다 실제 이러한 계획에 의하여 특성화 고등학교를 설립하여 활성화시키고. , 전문대학의 특성화를 도모하는 등의 성과를 가져올 것으로 기대된다.

그러나 시범운영 중인 지역인적자원개발사업 추진과정에서 직업교육, 행정과 유관하게 나타난 문제점들을 살펴보면 중앙정부 관련 부처의 적, 극적 관심과 지원 미흡 지역 단위 인적자원개발 관련 기관간 연계협력, ․ 체제 구축 미흡 기관장의 리더쉽 부족 지역 내 관련 주체들간의 연계, , ․ 협력 관계 구축 미흡 시범사업 운영 전담 조직 구성운영 미흡 시범사, ․ , 업 운영을 위한 예산의 적기확보 및 지원 미흡 등이다.

전통적으로 지역 내 인적자원 개발 추진 기반이 약한 우리 나라 지역 단위에서 시범 운영 사업의 추진효과를 단기에 기대하기보다는 장기적 관점에서 성과를 얻도록 해야 할 것이다 그러나 이러한 시범 운영 사. 업은 지방자치단체가 지역 차원의 인적자원개발과 직업교육의 중요성 에 대한 인식을 제고하여 관심과 투자의 대상으로서의 우선순위를 높 여가고 있다는 점과 지역 인적자, 원 개발에 전문성을 제고하면서 적극적 으로 참여하기 시작하였다는 점에 의의가 크다고 보겠다 이러한 지역 인. 적자원 개발에 대한 중앙정부 차원의 관심이 지방정부를 선도하는 계기를 마련하여 지방정부에서 실업계 고등학교와 전문대학의 직업교육의 육성 방향을 중앙정부와 함께 모색하고 수행함으로써 향후 직업교육의 성공적 인 발전이 기대된다.

5. 직업교육의 발전을 위한 중앙정부와 지방정부의 분담 방안

지방분권화에 따른 직업교육 정책의 운영 방향으로 지역균형발전의 원 칙 형평성의 원칙 자율성의 원칙 연계와 통합의 원칙에 입각하여 지역, , , 산업 특성에 맞는 직업교육 촉구 지역 발전과 자립을 촉진하는 직업교육, , 그리고 이에 대한 통합적 지원과 직업교육의 질적 향상을 지향하여야 할 것이다 일반적으로 국가 행정적 관점에서 지역 파트너십은 많은 국가에. 서 가장 효과적인 인적자원개발 수단으로 운용되어 왔다 지역 파트너쉽. 은 중앙정부 주도의 지역정책이나 지방정부 단독의 지역정책에 비해 그 성과가 높은 것으로 인식되고 있다 그러나 직업교육은 장기적 관점에서. 투자가 필요하다는 점에서 중앙정부가 직업교육의 큰 틀과 계획을 수립하 고 평가와 감독의 핵심적 역할을 담당하고 지방정부에서는 중앙정부의, 틀에 따라서 세부적 교육 내용을 운영하는 방식이 합리적일 것이다.

중앙정부의 권한을 지방자치단체에게 이양할 때는 두 정부간에 균형이 필요하다 즉 중앙정부는 지역의 인적자원개발에 필요한 최소한의 통제권. 을 행사할 필요가 있다 그리고 지방자치단체는 지역의 인적자원개발을. 위하여 필요한 자율권을 확보할 필요가 있다 중앙정부와 지방정부의 이. 러한 통제와 자율권의 확보가 없이 이양에만 목적을 둔다면 많은 혼란이 생길 것이다.

지역 발전과 직업교육의 발전을 도모하기 위하여 시도청과 같은 지방․ 자치단체에서는 지역산업발전에 관한 청사진과 이에 필요한 인력을 예측 하는 등의 역할을 하며 해당 교육청에서는 이러한 계획에 대한 교육과정, 및 교육내용을 편성운영하고 구체적 교육업무를 담당하여 인력 양성과․ 공급이 원활히 수행하는 업무를 담당해야 할 것으로 본다 특히 지방자치. 단체인 지역 교육청과 시도청 등으로 구성된 협의체들이 원활히 운영되․

어 직업교육 발전 계획이나 추진 운영 등에 대하여 긴밀한 합의와 협력을 도모해 나아가야 할 것이다 또한 지역마다 산업적 특성의 차이 경제적. , 발전 정도 문화적 특성 재정자립도 등이 차이가 크기 때문에 매우 신축, , 성 있는 업무의 조정이 필요하다.

직업교육 분야에 대하여는 중앙정부가 주도적 역할을 담당하고 교육청 이나 지방정부는 이러한 큰 틀 안에서 각 지역의 특성과 여건에 맞도록 계 획하고 균형 있게 추진되도록 지도 감독하여야 할 것이다 교육인적자원. 부는 주로 직업교육 계획을 수립하는 기능을 담당하고 일반 교육에 관한, 사항은 대폭적으로 시도 교육청에 이양하고 대학교육에 대하여는 대학․ , 이 스스로의 업무를 관장하도록 자율성을 강화하는 것이 바람직하다.

중앙정부가 직업교육 행정에서 담당해야 할 업무 중에서 가장 중요한 기능이 예산지원 업무이다 지방혁신분권위원회에서는 국고보조금의 지방. 이양을 추진하고 있다 그러나 직업교육에 대한 국고보조금을 완전히 지. 방으로 이양하게 되는 경우 다음과 같은 문제점을 짚어보지 않을 수 없다.

지방교육재정의 자율적 집행으로 장기적 안목에서 지속적으로 많은 투자 가 필요한 분야이면서 투자에 대한 성과가 가시적이지 않은 분야에 대한 투자가능성이 의문시된다 지방자치단체는 민선에 의한 선출직으로 구성. 되므로 인기 영합 분야가 아닌 직업교육에 대한 투자는 중앙 정부에서 지 속적으로 육성하는 것이 바람직하다.

그 외에 중앙정부가 담당하여야 할 직업교육 행정 업무는 직업교육발전 계획 수립 지역 전략산업 육성 부처간 직업교육 지원정책 총괄 및 조정, , 기능 지방정부와의 의견 조율 직업교육 전담 기능 강화 재정지원의 확, , , 대와 체계적 평가시스템 구축 지방자치단체의 직업교육 지원 업무 유도, , 법적제도적 정비 그리고 직업교육에 대한 국민의 인식 제고 등이다․ , .

시도 교육청은 중앙 정부인 교육인적자원부의 관할 하에 교육행정 기․ 능을 수행하고 있다 교육청에서 담당하는 직업교육의 핵심 사항은 중앙. 정부의 기본 방침을 따르는 것이다 지역사회에 기여하는 인재 육성을 위. 해 중앙정부의 인력 양성 체계의 틀에 따라서 초등 중등 수준의 인적자원, 개발 업무를 운영한다 직업교육으로는 실업계 고등학교 교육 대부분의. 행정을 담당하고 있다.

중앙정부가 직업교육의 큰 틀에서의 정책 수립과 국고 지원업무를 관장 하는 것이 주요 임무라고 한다면 교육청은 국고 지원 연구 시범 학교 운, , ( ) 영 교육과정 운영이나 기타 장학업무 등을 관장하는 것이 바람직할 것이, , 다 구체적으로는 실업계 고등학교 직업교육을 위하여 중앙정부에서 수립. 하여 추진하는 직업교육 정책을 구체적으로 추진하도록 해야 한다 구체. 적으로 종합발전방안 수립 특성화 학과개편 교원의 전문성 강화 교육과, , , 정의 수행에 관한 지도 및 감독 진로지도 강화 실업계 고등학교와 전문, , 대학의 교육과정 연계 운영 등이다.

지방정부의 직업교육 행정 역할을 보면 직업교육 행정 업무의 분담을, 위하여 직업교육의 기본계획 및 인적자원개발 관련 계획은 중앙정부가 수 립하고 중앙에서는 입법을 통한 지원활동을 강화하며 지방정부는 중앙, , 정부의 직업교육 발전계획에 따라서 정책을 실행하고 추진하도록 한다.

또한 지방자치단체는 보다 구체적인 지역 인적자원개발에 관한 주요정책 을 종합적으로 수립조정하는 기능을 수행하도록 한다.․

교육기관과의 연계를 강화하여 구체적인 교육 업무 등은 지방정부가 적 극 참여하도록 하는 분담의 원칙 하에서 중앙정부와 지방정부의 상호 파

트너쉽이 강화되도록 해야 한다.

구체적으로는 지역산업인력 개발과 지원 기능 직업교육 기능 강화 지, , 역 내 파트너쉽 구축을 통한 산학연계 강화 기능 재원 확보 노력 기업의, , 설립기반 조성과 유치 노력 졸업생의 취업 제고 노력 그리고 교육행정과, , 일반행정의 연계 협력 강화 등이다.

제 장1

서 론

제 절 연구의 필요성과 목적 1

연구의 필요성 1.

최근 정부는 국가사회의 지역적 균형 발전의 중요성에 착안하여 지방분권 적 발전 체제를 모색하고 있다 지방분권화는 중앙정부에 집중되어 있던 행. 정체제로부터 지방자치단체에게 권한과 책임을 합리적으로 배분하여 국가와 지방자치단체의 기능이 서로 조화를 이루도록 하는 것이다 국가의 행정체계. 가 지방분권화를 지향하면서 지역별 산업 경제 교육 문화 등의 발전도 지, , , 역 인적자원에 의하여 좌우되는 추세이다 지식기반사회에서 인적자원은 국. 가와 지역의 발전에 중요한 요인이 되고 있다 인적자원은 상당 부분 직업교. 육훈련을 통하여 개발되기 때문에 직업교육훈련은 지역인적자원개발에 중요 한 몫을 차지한다고 볼 수 있다.

이러한 상황에서 지방자치단체와 중앙정부의 직업교육에 대한 정책 수립과 의사 결정의 중요성은 아무리 강조하여도 지나치지 않는다 현재 실업계 고. 등학교의 직업교육행정은 지역 교육청에서 관할하며 다양한 정책을 추진하고

있다 전문대학의 직업교육행정은 중앙정부의 교육인적자원부에서 대부분의. 기능을 담당해 오고 있다.

그러나 실업계 고등학교와 학생들은 직업교육에 대한 의지 부족 학업에의, 흥미 부족 학업능력 부족 진로에 대한 불투명성 등의 문제에 봉착해 있다, , . 실업계 고등학교 학생들은 졸업 후 취업을 하기보다는 진학을 더욱 희망하고 있어 지역산업 인력양성이라는 기능이 약화되어 가고 있다, . 2003년에 실업 계 고등학교 졸업생의 57.6%가 대학에 진학한 것으로 집계되고 있다 향후. 실업계 고등학교 졸업자들의 대학 진학률은 상향 추세를 보일 것으로 예측된 다 또한 인구증가율의 저하와 고등교육기관 입학자원의 절대 감소로 지방. 전문대학들은 존립 위기에 처해 있다.

소재지별 전문대학과 실업계 고등학교 현황을 보면 지방 전문대학과 지 방 실업계 고등학교가 기관 수와 학생 수에서 더 큰 비중을 차지하고 있 다. 1981년에서 2002년 사이의 20여 년 간 전문대학의 재적학생 수는 4.6 배 증가하였다 우리 나라 산업체 종사자 수가 수도권과 지방에 비슷한 정. 도로 분포하고 있는 데 반하여 대학생 수는 지방에 약, 62%가 분포하고 있어 지역 간 인력 수급의 불균형 현상을 극복해야 하는 과제를 안고 있 다 또한 청년실업률이 유례 없이 높아만 가고 있는 현실에서 인적자원개. 발의 주역이 되고 있는 직업교육기관의 내실화가 요청되고 있다 이와 병. 행하게 실업계 고등학교의 비수도권 학교 수와 학생 수가 월등히 많음에도 불구하고 기관 수의 증가율은 수도권에서 더 큰 것을 알 수 있다 또한 학. 생 수는1981년도에 비하여2002년도와 2003년도에 비수도권에서 훨씬 더 급격히 감소하고 있다.

직업교육기관인 실업계 고등학교와 전문대학이 인력의 양성 공급기능을 원활히 함으로써 산업의 발전과 지역 발전에 기여하도록 발전해 나가야 할 것이다 이제 국가의 경쟁력은 지역의 인적자원개발과 지역 간 균형 잡힌 발. 전에 의존하고 있기 때문에 직업교육의 발전을 위하여 중앙정부와 지방정부 의 연계 협력을 비롯하여 적절한 역할 분담으로 최대한의 발전을 도모해야 할 것이다 이러한 직업교육 행정을 위하여 향후 지방 분권화와 지역균형발.

전의 추세에서 지방자치단체에서 담당해야 할 기능과 역할은 어떠한 것이 있 을지 검토해 볼 필요가 있다 지역산업의 발전과 직업교육의 발전을 위하여. 중앙정부 차원과 지방정부 차원에서 담당하여야 할 기능과 역할의 합리적 방 안을 연구해 볼 필요가 있다고 본다.

우선적으로 지역 균형 발전을 위한 전체 산업의 발전과 인력 수급의 큰 틀에 관한 계획이 마련되어야 할 것이고 이러한 계획에 따라서 전문대학과, 실업계 고등학교의 직업교육 발전을 위한 대학 발전의 의사결정 즉 특성화를 추진한다든지 지역 산업 발전에 적합한 프로그램 개발 등이 추진되어야 할, 것이다 또한 지역산업 발전에 기여하기 위하여 실업계 고등학교와 전문대학. 의 직업교육에 대한 중앙정부와 지방정부의 지원 방안도 마련하여 제공할 필 요가 있다고 본다.

따라서 이 연구에서는 지방분권화에 따른 중앙정부와 지방정부의 직업교육 관련 정책방안을 다루고자 한다 그 간의 연구에 기초하여 지역의 산관. ․ ․ 학 협력 강화 지방교육청과 지방자치단체의 협조 강화 지역 특화산업과 연, , 관된 교육프로그램 강화 관련 법률의 정비 등 중앙정부와 지방자치단체의, 제도적 지원에 관한 내용이 방안으로 제시될 것이다.

연구의 목적 2.

이 연구에서는 지방분권화의 진행과 더불어 지역 산업의 발전을 위한 인력 개발의 차원에서 단기고등직업교육기관인 전문대학과 중등직업교육기관인 실 업계 고등학교가 지역 발전에 보다 현실적으로 기여할 수 있도록 지방분권화 시대의 직업교육 운영 실태를 탐색하고 지방정부와 중앙정부가 담당해야 할, 역할과 기능을 분석하여 각 정부의 지원방안을 제시하고자 한다 이를 구체, . 적으로 기술하면 다음과 같다.

첫째 지방분권화시대에 실업계 고등학교와 전문대학의 직업교육 운영 실, 태를 구명하고자 한다.

둘째 지방분권화시대에 지역의 산업 발전에 기여하는 인적자원개발을 위,

하여 직업교육의 발전을 위한 중앙정부와 지방정부의 합리적인 역할 분담 방 안을 제시하고자 한다.

셋째 지방분권화의 틀 안에서 지역 중심 직업교육 발전의 합리성을 도모, 할 수 있는 중앙 정부와 지방정부의 지원방안들을 도출하여 향후 정부의 정 책 개발 및 집행에 활용될 수 있도록 하고자 한다.

제 절 연구 내용 2

지방분권화와 직업교육 발전의 배경과 논리적 근거 고찰 1.

직업교육 발전을 위한 중앙정부와 지방정부의 기능과 역할 탐색에 앞서 지 방분권화 관련 법령 분석을 기초로 지방분권화와 지역인적자원개발과의 관 계 지역인적자원개발과 직업교육간의 관계 지방분권화와 직업교육의 관계, , 를 고찰하였다 그리고 직업교육 운영 개요를 탐색하면서 직업교육의 발전을. 위하여 중앙정부과 지방정부의 합리적인 직업교육 행정 분담 방안 도출을 위 한 논리적 근거를 제시하기 위하여 직업교육의 추진 과정을 검토하여 문제점 을 도출하여 향후 추진 방향을 제시하였다.

2. 중앙정부와 지방정부의 직업교육 지원에 대한 외국의 사례 분석 및 시사점 도출

직업교육을 포함한 교육 일반의 지방분권화를 추진하는 영국의 사례와 전 형적인 중앙집권체제를 운영하고 있는 독일의 사례 그리고 지방분권을 원칙, 으로 하면서 직업교육에 대하여 중앙집권적 모형을 운영하고 있는 미국 세 나라의 직업교육 행정 사례를 분석하였다 외국의 직업교육 운영 사례 분석.

을 통하여 중앙정부의 역할과 지방정부의 역할과 기능 분담 그리고 이를 위 한 행재정적 지원 사례를 분석하고 지방분권화에 대한 정부의 정책 추진․ 및 직업교육의 지방 정부로의 이양에 관한 의미와 이슈들을 분석하였다 그. 리고 이로부터 우리 사회 전문대학과 실업계 고등학교를 비롯한 직업교육의 발전에 참고가 될 만한 시사점들을 도출하였다.

직업교육 지방분권화 실태와 문제점 및 시범사례 분석 3.

직업교육 운영 주체로서의 중앙정부와 교육청 지방정부 그리고 직업교육, , 기관 간의 교육 행정 운영 체제를 탐색하였다 그리고 직업교육과 지역발전. 의 관계에 초점을 두어 지역 전문대학 및 실업계 고등학교의 활성화에 따른 법제도적 장애요인 분석과 더불어 지역 교육행정기관인 교육청과 시도교․ ․ 육청의 직업교육 담당 기능의 문제점들을 도출하였다.

또한 지역인적자원개발 시범 지역으로 지정된 부산 충북 광주 그리고, , , 직업교육 투자액수와 계획이 가장 큰 규모인 경기도 교육청의 사례를 통하여 지역의 직업교육 발전에 대한 시사점을 도출하였다.

4. 직업교육 발전을 위한 중앙정부와 지방정부의 합리적 분담방안 도출

전문대학과 실업계 고등학교 등 직업교육기관의 발전을 위하여 지방정 부와 중앙정부가 담당해야 할 기능과 역할을 도출하여 중앙정부와 시, ․ 도 교육청 그리고 지방정부인 시 도청에서의 합리적인 분담 방안을 제, ․ 시하였다.

제 절 연구의 방법 3

관련 문헌 고찰 및 자료의 분석 1.

지방분권화 정책 관련 정부 보고서 및 선행 연구를 고찰하고 지역 발전, 및 지역별 직업교육기관 관련 법규 및 통계 자료들을 수집하여 분석하였다.

현 전문대학과 실업계 고등학교의 직업교육의 지방정부의 교육행정 실태와 지원 실태 자료를 수집하여 분석하였다 또한 외국의 지방 정부 차원의 직업. 교육 공조 관련 문헌이나 선행 연구를 분석하였다.

면담조사 2.

현재 중앙정부 및 지방자치단체가 가지고 있는 직업교육 발전에 대한 추진 계획과 지방 전문대학과 실업계 고등학교가 직면하고 있는 직업교육의 문제 점 및 개선방안을 지역 발전의 관점에서 조사하고자 하였다.

면담 대상자는 중앙정부에서는 교육인적자원부 직업교육 담당 장학관, 시도 교육청과 시도청에서는 직업교육 담당 장학관․ ․ , 전문대학에서는 기획실장 또는 교학처장 실업계 고등학교에서는 교장과의 면담을 통하여, 조사를 실시하였다 구체적인 피면담자들은. <표 I-1>에서 보는 바와 같다.

Ⅰ

지역 실업계 고등학교 전문대학 교육청 시 도 청( ) ***

서울특별시 서울특별시교육청

광주광역시 동강대학 광주광역시교육청

대구광역시 대구광역시 교육청

대전광역시 충남기계공고

대전여상 대전광역시교육청

부산광역시

자동차고 부산기계공고*

부산해사고*

동명대학 부산광역시교육청 부산광역시청

울산광역시 현대정보고 울산전문대학 울산광역시교육청 인천광역시 인천해사고*

강원도 강원도교육청

경기도 부천공고 경기도교육청 경기도청

경상남도 거창전문대학** 경상남도교육청

경상북도 금오공고

구미전자공고* 경북전문대학 경상북도교육청

전라남도 남도대학** 전라남도교육청 전라남도청

전라북도 전주공고 전라북도교육청 전라북도청

제주도 제주관광산업고 한라대학 제주도교육청

충청남도 청양대학**

충청북도 청주농고 충청대학 충청북도교육청

기관 수 13 개교 9대학 14기관 4 기관

국립실업고등학교임

* .

도립전문대학임

** .

*** 시도청 중에서 직업교육 담당자가 지정된 곳이 많지 않아 네 개의 시도청 담당자와의 면담이․ ․ 가능하였다.

년 월 중순부터 월 중순에 걸쳐서 실시하였다

2004 4 5 .

실업계 고등학교 전문대학 교육청 시 도 청과 교육인적자원부의 직업교, , , ( ) 육 담당자들의 의견을 파악하기 위하여<별첨1>, <별첨2>, <별첨3>, 그 리고 <별첨4>에서 제시된 준거에 의하여 내용이 구성되었다 면담조사지는.

별첨 과 같다 면담조사 대상별 면담 내용은 다음과 같다

< > . .

중앙정부 교육인적자원부 직업교육 담당자 1)

산업 인력의 계획 및 지방 전문대학과 실업계 고등학교의 발전 방안 및 추진 계획에 관한 내용 및 지방자치단체로의 역할 이양에 대한 기대치 등을 파악하였다.

지방자치단체 광역시 및 시도 교육청 관계자

2) ․

지방분권화의 진행 정도를 파악하며 지역 내 산업의 특성 및 산업인력 수, 요에 부응하는 전문대학과 실업계 고등학교 육성을 위한 계획 직업교육의, 한계 및 발전 방안에 대하여 파악하였다.

전문대학과 실업계 고등학교 관계자 3)

지역 산업인력 양성을 위하여 지방자치단체 및 지역 내 파트너쉽 구축을 위한 지방 정부 및 중앙 정부에 대한 요청사항 및 기타 실제적인 문제점 및 애로사항 그리고 건의사항 등을 파악하였다, .

외국의 사례 조사와 시사점 도출 3.

선진국의 직업교육 지방분권화 사례를 분석하여 각 국가에서 직업교육의 발전을 위한 중앙정부와 지방정부의 역할과 기능으로 인한 성과에 대하여 고 찰하였다 직업교육 행정에 있어서 지방분권을 기본으로 하여 중앙집권을 병. 행하고 있는 미국의 경우 지방분권에 주력하는 영국의 경우 그리고 철저한, , 중앙집권적 행정에 치중하고 있는 독일의 경우를 탐색하여 시사점을 도출하 였다.

지역인적자원개발 시범지역의 사례조사 4.

특정 지역 교육청의 지역인적자원개발 계획과 전문대학에서의 직업교육 발 전과의 상관관계를 탐색하여 지방정부 및 전문대학과 실업계 고등학교 발전 전략을 모색하고자 하였다.

지역인적자원개발 시범 기관으로 지정된 충북교육청 부산교육청 그리고, , 광주교육청의 직업교육 발전계획 등을 고찰하였다 또한 시범 기관은 아니지. 만 직업교육에 가장 큰 예산을 투자하며 전문대학과 실업계 고등학교의 직, 업교육의 활성화를 위하여 면밀한 계획을 수립하여 추진하고 있는 경기도청 의 사례도 함께 고찰하였다.

각 지방자치단체에서 발행한 인적자원개발 관련 계획 등에 관한 문헌 및 보고서를 분석하였다 또한 현지를 방문하여 관계자와의 면담을 통하여 실.

태 및 문제점 그리고 개선되어야 할 점등에 관한 내용을 보완하였다.

전문가 협의회 5.

차례에 걸친 전문가 협의회는 지방분권화와 직업교육 발전에의 문제점 4

및 향후 중앙정부와 지방정부의 기능과 역할의 합리적인 분담 방안과 지원 방안들을 협의하고자 개최되었다.

중앙정부 및 지방정부의 직업교육 관련 담당자 직업교육 및 인적자원개발, 전문가 및 연구자 지방행정업무 관련자 등으로 구성된 전문가협의회를 개최, 하였다.

제 절 연구의 범위와 용어의 정의 4

연구의 범위 1.

이 연구에서 다루고자 하는 직업교육의 범위를 정규교육기관으로서의 주요 직업교육기관인 실업계 고등학교와 전문대학으로 한정하고자 한다 직업교육. 의 범위도 관점에 따라서는 매우 다양한 기관들이 포함될 수 있다 기술계. 학원 산업대학 기능대학 복지관 직업훈련원 직업학교 각종학교 평생교, , , , , , , 육센터 등 무수히 많은 기관들이 속해 있으나 이러한 각 기관들이 중앙정부,

와 지방자치단체와의 관계와 운영 등에 관하여 연구하는 것은 매우 다양한 정부 부처들의 정책까지도 연구의 대상이 되는 것이다 이러한 연구는 후속. 과제로 다루는 것이 좋을 것으로 판단된다 이 연구에서는 연구의 기간과 예. 산의 제약으로 교육인적자원부에서 관할하는 정규교육기관으로서 대표적 직 업교육기관인 실업계 고등학교와 전문대학으로 연구의 범위를 제한하였다.

또한 연구의 범위를 지방자치단체의 수준은 상급지방자치단체인 특별시, 광역시 그리고 도 수준의 행정기관인 특별시청 광역시청 그리고 도청에, , , 한정하였다 따라서 시도청이라 함은 특별시청 광역시청 그리고 도청을. ․ , , 일컫는 용어로 사용하였으며 기초자치단체인 시 군 자치구 등은 연구 범, , , 위에 포함되지 않았다.

후속연구에서는 광범위한 의미의 직업교육훈련기관인 기능대학 산업대학, , 직업훈련원 등 보다 많은 기관이 연구의 대상이 될 수 있다 이러한 기관들. 을 관할하는 중앙 부처인 교육인적자원부 외에도 노동부 산업자원부 정보, , 통신부 여성부 등 다양한 부처의 직업교육훈련 기능을 포괄하고 또한 다양, , 한 수준의 지방정부 즉 기초자치단체인 시 군 자치구 등을 포괄하여 다양, , , 한 정부부처와 다양한 수준의 지방정부 간의 합리적이고 실질적인 역할 분담 에 대한 연구가 후속되어야 할 것이다.

용어의 정의 2.

직업교육은 직업인을 양성하여 졸업 후에 취업을 목적으로 하는 교육을 의 미하는 것이다 인적자원개발은 일반적으로 사회나 국가에서 필요로 하는 능. 력을 갖춘 인적자원을 양성배분활용하는 것인데․ ․ , 지역 인적자원개발은 지역 내 지방자치단체 교육기관 연구기관 기업 등이 필요한 인적자원을

“ , , ,

양성배분활용하고․ ․ , 이의 효율적효과적 추진을 위한 사회적 규범과 네․ 트워크를 형성하기 위하여 행하는 제반 활동 이라고 정의되고 있다 그러므” . 로 이 연구에서 인적자원개발은 직업교육이라는 의미도 포함하는 포괄적인 개념으로 사용되고 있다.

제 장2

지방분권화와 직업교육 발전의 배경과 논리적 근거

제 절 지방분권화의 의미와 관련 법령 1

지방분권화의 의미 1.

본래적 의미에서 집권과 분권은 중앙정부와 지방자치단체 사이 혹은 같은 정부 내의 상하 행정기관 사이 또는 같은 기관 내의 상하 행정계층 사이․ , 의 권한 배분관계를 기준으로 한 개념이다 이를 중앙정부와 지방자치단체. 사이의 권한 배분관계를 중심으로 볼 때에 중앙집권과 지방분권의 개념이 갈 라진다 즉 중앙집권은 일반적으로 권한이 중앙정부에 집중되어 지방자치단. 체의 자주성이 제약되어 있는 경우를 말하고 지방분권은 권한이 지방단체에, 분산되어 지방자치단체의 자주성이 높은 경우를 말한다 이러한 중앙집권과. 지방분권은 상대적인 개념이다 즉 중앙집권과 지방분권은 권한의 비중이 어. 느 쪽에 더 많으냐의 문제이고 그것도 상황의 변화에 따라 가변적일 수도 있 다 최창호정세욱( ․ , 1986).

그간 우리 나라는 집권적 집중체제 를 유지하여 왔다 이제 참여정부는 지‘ ’ . 역중심의 분권적 분산체제 로 전환을 시도하고 있다 지방이 할 수 있는 일‘ ’ .

은 지방정부에게 맡기고 중앙정부는 지방정부가 수행할 수 없는 일을 보충적 으로 담당한다는 보충성의 원리‘ (subsidiary principle)’를 국가개혁의 새로 운 원리로 채택한다는 것이다 중앙정부와 지방정부가 정책기능. (steering

과 집행기능 을 분담하도록 하는 것이다 role) (rowing role) .

최근에 공포된 지방분권특별법 에서는 지방분권의 개념을 국가 및 지방「 」 자치단체의 권한과 책임을 합리적으로 배분함으로써 국가 및 지방자치단체의 기능이 서로 조화를 이루도록 하는 것으로 정의하고 있다 지방분권제도는. 주민의 자발적 참여를 통하여 지방자치단체가 그 지역에 관한 정책을 자율적 으로 결정하고 자기의 책임 하에 집행하도록 하며 국가와 지방자치단체간, 또는 지방자치단체 상호간의 역할을 합리적으로 분담하도록 함으로써 국정의 통일성을 확보하고 지방의 다양성 및 창의성이 존중되는 내실 있는 지방자치 를 실현하기 위한 것이다 현재 참여정부는 지방분권을 통한 국가균형발전을. 국정 운영의 주요한 지표로 내세우고 있으며 대통령 직속기구로 구성된 정, ‘ 부혁신지방분권위원회 가 지방분권 정책을 구체화하는 일을 맡고 있다’ .

현재 추진되고 있는 지방분권의 목적과 의의를 정리하면 다음과 같다 첫. 째 서울 지방간 기회균등과 균형발전이라는 형평성 실현을 위해 지방분권을, - 필요로 한다 둘째 지방분권은 정치 민주주의와 경제 민주주의 실현에 필수. , 적인 과정이다 정치권력의 분산과 참여민주주의를 실현하기 위해서는 일차. 적으로 권력이 중앙에서 지방으로 이양되는 지방분권이 필수적이다 오늘날. 지방분권은 한국 민주주의의 공고화를 위한 중요한 과정의 하나이다 경제력. 집중을 해소하고 경제정책 결정과정에 지역주민이 참여하는 경제민주주의를 실현하기 위해서도 지방분권이 요청된다 셋째 지방분권은 세계화 정보화. , ‘ - ’ 시대에 효율성 제고를 위해서도 요청된다 지방분권을 통해 각 지역에 지역. 혁신시스템이 구축되고 지역 간 협력과 경쟁체제가 성립되면 보다 효율적인, 지역 중심의 새로운 국가 발전모델이 실현될 수 있다 넷째 한국정치의 발. , 전을 가로막고 있는 지역패권주의와 지역감정을 해소하기 위해서도 지방분권 이 필요하다 정치권력과 경제력 그리고 문화자원이 모두 중앙에 집중해 있. , 기 때문에 그것을 배타적으로 장악하기 위한 지역패권주의가 나타났고 그 결

과 지역갈등이 심화되어왔다고 볼 수 있기 때문이다 다음은 참여정부가 제. 시하고 있는 국가균형발전의 패러다임이다 새로운 패러다임에서는 과거와. 달리 지역이 추진주체가 되며 지역 단위의 종합적이고 체계적인 지원이어야, 함을 밝히고 있다.

Ⅱ

구 분 전통적 패러다임 새로운 패러다임

가치 효율성 중시 균형과 효율성 동시 추구

추진주체 중앙정부 지역

지원방식 부처별 부분적산발적․ 분산 지원

지역 단위의 종합적 체계적, , 입체적 지원

지원 요소 하드웨어 위주 지원 도로 항만 건물 장비 등

( , , , )

하드웨어와 함께 지역혁신체제 구축과 혁신역량 강화 지원 자료 국가균형발전위원회: (2003).『제 차 국가균형발전 개년 계획 수립지침1 5 』.

정부혁신지방분권위원회 의 지방분권 추진 로드맵

‘ ’ 「 」에 의하면 전 분야에

걸쳐 지방분권화가 가속화될 것이지만 교육부문에서도 특별히 기관위임사무 정비 교육자치제 개선 특별지방행정기관의 정비가 예정되어 있다 이는 그, , . 간 우리 나라가 교육부문에서도 오랜 기간 중앙집중의 역사로 인해 문제가 노출되기 때문이다 자원과 부 인재가 서울 및 수도권에 심각하게 집중되어. , 있다 지역 간 경제력의 격차로부터 취업기회 부 자원 문화 교육 등의 모. , , , , 든 부문에서 서울 및 수도권과 지방간의 격차가 심화되고 있는 것이다 이러. 한 중심과 주변의 불균형 발전은 우수학생 및 우수인력의 수도권 집중과 이 로 인한 지방 인재의 공동화를 초래함으로써 지방의 저개발이 다시 재생산되 는 악순환을 초래하고 있다 그 동안의 중앙집중적인 자원분배로 인해 지방. 이 저개발된 현실을 교육이 반영하고 또한 재생산하고 있는 것이다.

지방분권화 관련 법령 2.

현재까지 제정된 지방분권화 관련 법령으로는 중앙행정권한의 지방이양촉「 진 등에 관한 법률」 지방분권특별법,「 」 국가균형발전특별법,「 」등이 있다 분. 권화와 관련된 대표적인 법령으로는 2004년 월 공포된 국가균형발전 대1 3 특별법과 중앙행정권한의 지방 이양 촉진 등에 관한 법률「 」등을 들 수 있 다.¹⁾ 3대 특별법은 지방분권 특별법「 」 국가균형발전 특별법,「 」 신행정 수,「

도 건설 특별법」을 가리킨다 이 법들은 그 동안 지역 간 균형발전을 달성하. 기 위한 다양한 정책의 추진에도 불구하고 수도권 집중현상이 가속화되고 있 고 지방은 갈수록 사회경제적 비중이 축소되고 있는 것을 시정 개선하기 위, 한 목적으로 제안되었다.

한편,「중앙행정권한의 지방 이양촉진 등에 관한 법률」은 1999년 제정․ 공포되었으며 이 법률의 주요 골자는 다음과 같다 첫째 지방이양 기본원, . , 칙을 규정하여 그간 중앙의 자의적 무원칙적 이양 행태를 최대한 차단하려, 고 한 것이다 그 주요내용으로는 사무 이양 시에는 자치단체의 의사를 존중. 하도록 하고 이양 받은 사무는 자치단체가 자주적인 결정과 책임아래 처리, 할 수 있도록 관련사무일체를 이양하도록 한 것 등이다 둘째 사무 이양 시. , 에는 행정적재정적 지원도 함께 하도록 의무화하였다 사무이양은 곧 지방․ . 의 부담이라는 부정적 이미지를 해소하고자 한 것이다 셋째 대통령 소속. , 하에 심의의결권을 갖는 지방이양추진위원회를 설치토록 하였다 넷째 중․ . , 앙권한의 지방이양 등 위원회가 결정한 사항에 대해서는 그 조치 기한은 위 원회가 최종적으로 정할 수 있도록 하고 관계 행정기관의 장은 위원회가 정, 한 기한 내에 관계 법령의 개정 등을 완료하도록 의무화한 점이다 다섯째. , 이미 자치단체로 넘긴 권한을 부득이 중앙으로 다시 환원할 경우에도 동 위 원회의 의결을 거치도록 함으로써 법령개정 등을 통한 중앙의 일방적 환원행 위가 차단되도록 제도화하였다.

1) 교육행정의 법령 논의와 더불어 중앙정부와 시도청 교육청 등의 역할 기능 분담 현황․ , 은Ⅵ장에서 제시하여 논의하고 있다.

이상의 법령에서 제시되어 있는 교육 관련 내용을 살펴보면 <표Ⅱ-2>에서 보는 바와 같다 먼저 국가균형발전특별법. 「 」에서는 국가 및 지방자치단체가 국가균형발전을 촉진하기 위한 예산을 확보하고 사업을 추진할 것을 밝히고 있다 교육과 관련하여 주목할만한 것은 지역혁신발전계획 을 수립하고 지. ‘ ’ , 역혁신체계를 구축하며 지방대학의 발전과 지역발전에 필요한 우수인력의, 양성을 위하여 국가와 지방자치단체 모두 노력해야 함을 강조하는 것이다.

또한 지방분권특별법「 」에서는 지방교육에 대한 지방자치단체의 권한과 책임 이 강화되어야 한다고 밝히고 있다.「중앙행정 권한의 지방 이양촉진 등에 관한 법률」에서는 주민의 복리증진과 지역의 발전에 이바지할 수 있는 권한 을 지방자치단체에 최대한 이양하는 것을 원칙으로 제시하고 있다 이러한. 관련 법령상의 원칙 하에 초중등교육에 관한 권한은 시도 교육감에게 위․ ․ 임되어 있고 지방분권화의 촉진에 따라 지방자치단체의 역할이 교육분야에, 서도 확대되어 가고 있다.

교육관련 사업과 예산의 지방분권화 경향도 강해지고 있다 초중등 교육. ․ 은 원칙적으로 지방자치단체가 부담하며 국가는 고등교육에 중점을 둔다는, 방향이 제시되고 있다 정부혁신지방분권위원회 에서 지방에 이양키로 결정. ‘ ’ 된 사업은 지방자치단체로 이관하도록 되어 있다 이와 더불어 국가균형발. 「 전특별법」 및 동법 시행령에 따라 2004년부터 국가균형발전특별회계 예산 편성도 시작되었다 기존의 전문대학 특성화지원 사업도 국가균형발전특별회. 계의 지역혁신계정 에 편입되어‘ ’ 2005년 예산편성 및 사업방식²⁾이 변화하였 다 지금까지 이루어지고 있는 교육인적자원부의 전문대학 재정지원사업은. 영역별 특성화 및 주문식 교육 을 세부 사업으로 하고 있다 영역별 특성화

‘ ’ ‘ ’ .

지원 사업은 우리 나라 산업 및 고용구조의 변화 등에 대응하여 전문대학의

2) 국가균형발전특별회계 사업은 원칙적으로 시장도지사를 거쳐 예산이 요구되도록 하였․ 다 따라서 전문대학 특성화 지원사업의 경우 시도가 관내 전문대학의 신청을 받아 예. ․ 산신청서를 사업 시행 주체 전문대학 별 지원액이 명시된 시도의 예산신청서를 작성하( ) ․ 여 교육인적자원부 및 국가균형발전위원회에 예산신청서를 제출하도록 되어 있다 예산. 확보 후 사업 시행 주체를 정하는 사후공모 방식이었으나 예산편성 단계에서 공모하는‘ ’ ,

사전공모 방식으로 변경되었다

“ ” .

구조조정과 비교우위 분야를 중심으로 한 특성화를 촉진하기 위해 지원하는 사업이다 주문식 교육 지원사업은 산업체와의 계약학과 운영 미취업 졸업. , 자에 대한 취업 프로그램 운영 산업체 근로자의 재교육 및 전직 교육 등 단, 기 직업교육 수요에 부응하기 위한 사업으로 운영되고 있으며 각 대학으로, 부터 사업신청을 받아 평가위원회의 평가 및 지역인적자원개발협의체(RHRD) 의 검토의견을 받아 지원대학을 선정하고 있다 이러한 전문대학 특성화 사. 업 및 주문식 교육을 통해 2004년부터 산업체 지방자치단체 등과 사업단이, 구성되게 됨에 따라 전문대학이 지역의 산업 문화 복지 등 지역발전에 기, , 여할 것으로 기대되고 있다.

Ⅱ

관련 법령 관련 조항 주 요 내 용

지방 분권 특별법

제 조 국가와5 ( 지방자치단체의 책무)

지방자치단체는 국가가 추진하는 지방분권정책에

․

부응하여 행정 및 재정의 효율성을 높이는 등의 개 선조치를 마련하여야 한다.

제 조10 특별지방행정기관의 (

정비 등)

국가는 지방교육에 대한 지방자치단체의 권한과 책

․

임을 강화하고 지방교육에 대한 주민참여를 확대하, 는 등 교육자치제도를 개선하여야 한다.

국가 균형 발전 특별법

제 조 국가 및3 ( 지방자치단체의 책무)

국가 및 지방자치단체는 국가균형발전을 촉진하기

․

위하여 필요한 예산을 확보하고 관련시책을 수립․

추진하여야 한다.

제 조 지역혁신 발전6 ( 계획의 수립 등)

시도지사는 해당 시도의 혁신역량을 강화하고

․ ․ ․

특성있는 발전을 위하여 년을 단위로 하는 지역혁5 신발전계획 이하 지역혁신발전계획 이라 한다 을( " " ) 수립하여야 한다 이 경우 제 조의 규정에 의한. 28 지역혁신협의회의 심의를 거쳐야 한다.

표 계속

< >

관련 법령 관련 조항 주 요 내 용

국가 균형 발전 특별법

제 조 지역혁신 발전6 ( 계획의 수립 등)

시도지사는 지역혁신발전계획을 수립하는 경우

․ ․

대통령령이 정하는 중요사항에 대하여 관계 중앙행 정기관의 장 및 해당 시도 관할구역의 시군․ ․ ․ 구 (자치구를 말한다 이하 같다 의 시장군수구. ) ․ ․ 청장 자치구의 구청장을 말한다 이하 같다 과 협( . ) 의하여야 한다.

제 조10 지역혁신체계의 (

구축)

국가 및 지방자치단체는 지역의 여건과 특성에 적

․

합한 지역혁신체계를 구축하기 위하여 다음 각호의 사항에 관한 시책을 추진하여야 한다.

제 조12 지방대학의 육성 등

( )

국가 및 지방자치단체는 지방대학 (수도권정비계획

․

법 제 조제 호의 규정에 의한 수도권이 아닌 지역2 1 에 소재하는 고등교육법 제 조 각호의 규정에 의한2 대학을 말한다 이하 같다 의 발전과 지역발전에 필. ) 요한 우수인력의 양성을 위하여 다음 각호의 사항 에 관한 시책을 추진하여야 한다

제 조19 (기업 및 대학의 지방이전)

국가 및 지방자치단체는 수도권중 시군구별 인

․ ․ ․

구과밀산업입지산업집적 등을 고려하여 대통령․ ․ 령이 정하는 지역에 소재하는 기업이 지방이전하는 경우 재정적행정적 사항 등에 관한 지원을 할 수․ 있다.

중앙행정 권한의 지방이양 촉진등에 관한법률

제 조 목적1 ( )

중앙행정기관의 권한 중 주민의 복리증진과 지역의

․

발전에 이바지할 수 있는 권한을 지방자치단체에 최대한 이양함과 아울러 지방자치단체간에 사무를 합리적으로 배분하여 지방자치단체의 자율성을 제 고하고 국민생활의 편익을 도모함을 목적으로 한다.

제 조 지방이양 등3 ( 의 기본원칙)

중

․ 앙행정권한의 지방이양 및 지방자치단체간의 사 무배분에 있어서는 다음 원칙이 지켜져야 한다.

1. 지방자치법 제 조제 항 각호에 예시된 사무를9 2 지방자치단체에서 가능한 한 독자적으로 처리하 도록 할 것

표 계속

< >

관련 법령 관련 조항 주 요 내 용

중앙행정 권한의 지방이양 촉진등에 관한법률

제 조 지방이양 등3 ( 의 기본원칙)

2. 지방자치단체의 여건 및 능력을 고려하고 지방 자치단체의 의사를 존중할 것

3. 지방자치단체가 이양받은 사무를 자주적인 결정 과 책임아래 처리할 수 있도록 이양되는 사무와 관련되는 일체의 사무를 가능한 한 동시에 이양 할 것

4. 지방자치법 제 조에 규정된10 지방자치단체간 사무배분의 기준을 준수할 것

5. 주민의 복리 및 생활편의와 직접 관련된 권한 내지 사무는 시 군 자치구에 우선적으로 배․ ․ 분할 것

6. 시군자치구가․ ․ 처리하는 사무중 시군자․ ․ 치구의 전문적기술적 능력을 초월하거나 지방․ 자치법 제 조제 항제 호 각목에 규정된 사무등10 1 1 그 업무의 성격상 시도에서 처리함이 합리적인․ 사무는 시도로 이양할 것․

현재 직업교육 행정조직간 역할 분담 관련 법률로는 교육기본법「 」 지방,「

교육자치에관한법률」등이 있다 이 법들에서는 국가 및 지방자치단체가 공히. 교육의 실시를 위한 시책을 수립하고 실시할 것을 규정하고 있으며 동시에, 중앙정부와 시도교육청의 사무도 구분하여 놓고 있다 실업계 고등학교의․ . 직업교육은 비교적 시도교육청의 사무가 많으며 전문대학의 직업교육은․ , 대부분 교육인적자원부의 업무로 되어 있다 전문대학은 고등교육기관이므로. 고등교육의 관리는 중앙정부의 담당으로 되어있는 바 전문대학 직업교육 행, 정은 대체로 중앙정부가 담당하는 것이다.