주요 내용 및 정책제안

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기본 19-27

경기북부 접경지역의 균형개발을 위한 종합 발전구상과 실천방안 연구Ⅱ

A Study on the Comprehensive Strategies and Practical Application for Balanced Development in the Border Areas of Northern Gyeonggi Province Ⅱ

강민조, 임용호, 오호영, 강호제, 양진홍, 홍순직, 박훈민, 류지성

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￭ 연구진

강민조 국토연구원 책임연구원(연구책임) 임용호 국토연구원 책임연구원

오호영 국토연구원 연구원 강호제 국토연구원 연구위원 양진홍 국토연구원 연구위원

￭ 외부연구진

홍순직 한반도미래연구원 수석연구위원 박훈민 한국법제연구원 부연구위원 류지성 한국법제연구원 부연구위원

￭ 연구심의위원

문정호 국토연구원 부원장 이상준 국토연구원 선임연구위원 이순자 국토연구원 선임연구위원

이백진 국토연구원 한반도·동아시아연구센터장 고용석 국토연구원 도로정책연구센터장

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본 연구보고서의 주요 내용

1차 년도(2018년) 연구결과인 경기북부 접경지역 종합발전 구상을 반영하여 접경지역의 특수성을 고려한 한반도 신경제 구상 구현과 균형발전 가능 사업을 실천사업 선정의 기본전제로 설정 남북협력을 위한 선행추진 과제(3), 경기북부 접경지역 대상 중앙부처 실천사업(6), 지역특성을 기 반으로 한 경기북부 지자체 실천사업(11) 및 연구진 발굴 실천사업(2) 등, 총 22개의 실천사업 선정 실천사업은 DMZ 및 남북 접경지역 모두를 고려한 종합적 계획 하에 추진하되, 남북관계 발전에 따라 단계적으로 추진함으로써 사업의 실행력 확보

실천사업은 남한부터 선(先)개발하는 초기단계, 남북공동사업을 추진하는 확대단계, 타 지역과 광역형으로 연계개발을 하는 심화단계로 나누어 단계적으로 추진

실천사업 추진을 위해 접경지역 관련 규제 완화, 지원제도의 개정 또는 신설, ‘남북접경위원회 (가칭)’ 설치 등의 거버넌스 구축 및 사업추진 단계·주체 등에 따른 재원조달 방안 제시

본 연구보고서의 정책제안

유사사업의 부처별 개별 추진과 지역별 ‘백과사전식’ 사업계획을 지양하고 남북 교류협력을 향상시키며 균형발전을 가능하게 할 수 있는 22개 실천사업에 대한 지원강화

남북관계 변화에 유연하게 대처하고 남한 접경지역의 지속적인 지역경쟁력 강화를 위하여 남한부터 선(先)개발 후 단계적으로 확대함으로써 남북협력과 균형발전을 동시에 추구 접경지역 연구 성과를 공동 활용하기 위한 범부처 협의체 구성, 국회에 계류 중인 통일 특구법 등의 남북경협 관련 법안 제정 및 ‘남북 통합 교류협력 특별법(가칭)’ 추진 접경지역의 남북 교류협력 및 균형발전을 위해서는 지속가능하고 적시적인 재원조달이 중요하므로 정부예산, 민간투자, 해외자본 등 가용 재원의 특성에 따른 투입시기를 종합적으로 고려 정부의 대북정책을 지원하고 효과적인 남북협력을 위한 ‘남북접경위원회(가칭)’ 설치 및 체계적 업무 수행을 위한 범부처 통합 ‘남북협력 거버넌스 플랫폼(가칭)’ 구축

주요 내용 및 정책제안

FINDINGS & SUGGESTIONS

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1. 연구의 개요

□ 연구의 배경 및 필요성

∙ 남북은 판문점선언(’18.4.27)과 평양공동선언(’18.9.19)을 통해서 남북교류 협력을 촉진하기 위한 전기(轉機) 마련

∙ 정부의 「한반도 신경제지도 구상과 경제통일 구현」 및 「남북교류 활성화를 통한 남북관계 발전」 등 국정과제 추진을 위한 접경지역의 실천과제 도출 필요

∙ 변화하는 남북관계에 대응하고 남북교류협력과 국가균형발전을 동시에 추구할 수 있는 접경지역의 실천사업 발굴 필요

□ 연구의 목적

∙ 낙후된 접경지역의 균형개발을 위하여 지역경쟁력을 기반으로 한 경기북부 접경 지역의 종합적인 발전구상을 제시하고, 이에 따른 실천방안을 마련

∙ 이를 위해 1차 년도(2018년) 연구결과인 경기북부 접경지역 종합발전 기본구상을 토대로 실효성 있는 지역별·분야별 실천사업을 선정하고 단계별 추진방안 제시

∙ 선정된 실천사업의 지속가능한 추진을 위한 법·제도 개선 방안, 거버넌스 체계 구축 방안, 소요재원 조달방안 등 종합적인 지원방안 제시

- [1차 년도, 2018년] 위성영상 등을 활용한 과학적 공간분석과 제도적 여건분 석 등을 통해 경기북부 지역의 상황을 종합적으로 파악하고 이에 따른 종합발 전 기본구상 제시

- [2차 년도, 2019년] 경기북부 접경지역의 균형발전을 위한 실천사업을 선정 하고 이에 따른 단계별(남북협력초기, 남북협력확대, 남북협력심화) 추진방안과 법·제도 개선방안, 거버넌스 체계 구축방안, 소요재원 조달방안 제시

- [3차 년도, 2020년] 경기북부 접경지역 균형개발 기본구상에 따른 추진사업을 대상으로 경기북부 접경지역과 접해 있는 남북 접경지역의 상생발전 방안 마련

요 약

SUMMARY

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□ 연구의 범위와 방법

∙ (공간적 범위) 경기북부 접경지역인 연천군, 동두천시, 파주시, 고양시, 포천시, 양주시, 김포시를 포함한 총 7개 시·군을 대상으로 함

- 1차 년도 연구 대상지역인 6개 시·군(연천군, 동두천시, 파주시, 고양시, 포천시, 양주시)에 북한과 한강을 마주하는 직접경지역인 김포시를 추가하여 7개 시·군으로 공간적 범위를 확대

∙ (내용적 범위) 실천사업 선정, 단계별 추진방안, 법·제도 개선방안, 거버넌스 체계 구축방안, 분야별·단계별 소요재원 조달방안 제시

∙ (연구방법) 한국법제연구원·한반도 미래연구원 등 관련 전문기관과 협동연구 수행, 지자체 실무자 면담조사(2회), 전문가 설문조사, 해외 전문가 자문(독일 BBSR) 등

그림 1 | 공간적 범위 (경기북부 접경지역)

자료: 연구진 작성

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2. 경기북부 접경지역 종합발전 구상과 실천사업 선정방향

□ 종합발전 구상의 추진방향

∙ 남북 교류협력의 초석 마련을 위하여 접경지역의 평화지대화와 경제협력, 인도적 지원 등을 통해 남북 간 상호신뢰 기반 강화 및 인적교류 확대

∙ 경제·산업 분야의 남북협력 강화를 위하여 남북 공동시장 조성을 통한 ‘평화경제 메가리전(가칭)’ 조성 및 첨단산업분야의 경제협력 방안 마련

∙ 문화·관광협력은 주요 거점에 대한 남북 공동조사 및 DMZ 생태·문화·평화 관광지구(벨트) 조성사업 추진을 통해 실천적인 남북협력 방안 제시

∙ 생태·환경 협력은 산림 황폐화지 복원, DMZ 유네스코 생물권 보호지역 남북공동 추진, 한강하구 공동이용을 통해 지속가능한 국토이용과 자원관리 기반 마련

∙ 일자리 창출과 주민 삶의 질 향상을 위하여 남북교류협력에 필요한 인프라 확충 및 규제완화를 통한 민간 투자 확대

그림 2 | 접경지역의 평화지대화를 위한 주요 남북교류협력의 연계 추진방향

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□ 종합발전 실천사업 선정방향

∙ 실천사업의 선정을 위하여 접경지역의 역할과 가치, 남북교류협력의 가치, 균형 발전 강화, 남북협력사업의 공간적 연계·확산을 주요 고려요인으로 검토

- 변방에서 한반도 중심으로의 접경지역 위상변화, 신성장 동력 창출, 균형발전을 통한 지역경쟁력 강화, 남북관계에 따른 공간적 연계·확산 방안 고려

∙ DMZ 및 남북 접경지역을 포함하는 개발계획을 수립하여 추진하되, 남북관계에 따라 남한부터 선(先)개발하고 단계적으로 확대

- 남북 공동선(common good)으로서의 사업을 선정할 필요가 있으며, 남한부터 우선 개발하더라도 충분한 경쟁력을 담보할 수 있는 사업 선정

∙ 이에 따라 경기북부 접경지역의 남북교류협력과 균형발전이 가능하며, 공간적 연계·확산의 가능성 등을 고려한 선정기준 제시

- 남북교류협력은 군사적 대립을 완화하고 상호이해와 존중을 통한 ‘적극적 평화’를 실현하기 위한 방안으로서 접경지역의 평화지대화를 위한 실천적 기준 제시 - 남한의 균형발전적 측면과 함께 남북교류협력을 발전시켜 나감으로써 남북의

경제격차 완화를 통한 한반도 차원의 균형발전 추구

그림 3 | 경기북부 접경지역 종합발전 구상에 따른 단계별 평화지대화 방안

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3. 경기북부 접경지역 종합발전 실천사업

□ 종합발전 실천사업 선정지표

∙ 실천사업 선정기준에 따른 24개의 실천사업 선정지표를 도출함으로써 경기북부 접경지역의 객관적인 남북교류협력 및 균형개발 후보사업 평가 기준 마련 - 선정 지표별 중요도를 제시함으로써 평가자가 어떤 지표를 어떤 비중으로 평가해야

하는지에 대한 사전정보를 제공

실천사업 선정기준 실천사업 선정지표 중요도

접경지역의 역할과 가치를 고려

남북교류협력의 가능성 ▲

남북 갈등관리 효과성 ▲

생태·환경 보전 및 지속가능한 발전 정도 ▲

남북교류협력 실험의 장(test bed)으로서의 필요성 ∧

남북교류협력의 시너지 정도 ▲

남북교류협력에 대한 국민공감대 형성 ▲

국가균형발전 사업이면서 관련 법 지원 가능

자립적 지역발전의 가능성 ▲

주민 복지향상 기여 정도 ▲

소요예산 조달 가능성(법상에 지원 명시 사업) ▲

중앙정부·지자체·민간 협력 가능성 ▲

타지역과 연계개발의 가능성 ∧

남북관계에 대응한 공간적 연계·확산이

가능한 사업

남북 공통선(common good) 해당 정도 ▲

국내외적 대북제재 해당 정도* ▲

남북한 접경지역 모두를 고려한 계획수립 가능성 ▲

북한의 태도변화에 대한 민감성* ▲

타지역 또는 산업으로 연계·확산의 정도 ∧

기존 관련 정책 및 사업과 연계성을 갖는 사업

정부의 대북정책 및 현안 지원 가능성 ▲

경기북부 접경지역 종합발전 계획에 해당하는 사업 ▲ 지자체 중장기 기본계획 또는 발전계획에 해당하는 사업 ▲

현재 추진 중이거나 예산확보가 된 사업 ▲

접경지역 지자체의 통일역량 강화 사업

남북 인적교류를 위한 지역 대학·연구소 등과의 연계 가능성 ▲ 과도한 규제 또는 지원강화를 위한 법·제도 개선 사업 ▲

‘남북접경위원회(가칭)’ 등 거버넌스 구축 가능성 ▲

국제기구와의 협력 등 세계화 가능성 ∧

표 1 | 종합발전 실천사업 선정지표

중요도 범례: ▲: 높음, ∧: 다소 높음, ▲: 보통

* 이탤릭체는 평가점수가 낮을수록 실천사업 선정확률이 높은 지표임 자료: 연구진 작성

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□ 종합발전 실천사업 선정절차

∙ 중앙부처와 경기북부 접경지역 시·군의 지역개발 추진계획 및 추진사업에 대한 문헌조사를 수행하여 1차 후보사업을 발굴(1차 년도 연구결과)

∙ 1차 후보사업에 대한 중앙부처, 지자체 실무자 면담조사(1차)¹⁾및 전문가 의견 수렴을 통해 경기북부 접경지역에서 추진 중이거나 추진이 필요한 사업 조사 - 1차 후보사업인 중앙부처 10개, 경기북부 접경지역 지자체 75개 사업을 대상으로

실무자 및 전문가 면담조사를 통해 2차 후보사업 발굴

∙ 실천사업 선정을 위하여 접경지역 관련 연구기관 및 학계 전문가(통일연구원, 국가안보전략연구원, 경기연구원, 강원연구원 등)를 대상으로 설문조사 수행 - 24개의 선정지표를 고려한 사업별 쌍대비교를 통해 중요도 평가 및 우선순위 선정

∙ 전문가 설문조사를 통해 도출한 중앙부처 및 지자체의 우선순위 사업 결과를 대상 으로 2차 실무자 면담조사²⁾를 통해 최종적으로 실천사업 선정

- 정책협의회 및 지자체 실무자 2차 면담조사를 통하여 우선순위 사업 결과에 대한 의견수렴

그림 4 | 경기북부 접경지역 종합발전 실천사업 선정절차 및 방법

1) 지자체 실무자 1차 면담조사는 2019년 4월 24일부터 5월 15일까지 7개 시·군(연천군, 동두천시, 파주시, 고양시, 포천시, 양주시, 김포시)의 남북교류협력 관련 실무자를 대상으로 지역별·분야별 후보사업 발굴

2) 중앙부처 후보사업에 대한 전문가 조사는 접경지역 공무원 및 전문가 27인을 대상으로 2018.12.13.~ 12.18일까지, 지자체 후보사업은 2019.6.10.~ 6.20까지 설문조사 수행

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□ 종합발전 실천사업 선정결과

∙ 사업별 중요도와 시급성을 고려한 결과 중앙부처와 지자체 모두 생태·문화·평화 관광 사업을 최우선 사업으로 선정

- 생태·문화·평화 관광 사업은 대북제재 하에서도 사업 추진의 가능성이 높으며 남북경협이 재개될 경우, 우선 추진될 금강산 관광과도 연계 가능

∙ 접경지역 실무자 2차 면담조사를 통하여 전문가 설문조사 결과에 대한 의견수렴 후 최종적으로 선정된 사업은 <표 2>와 같음

구분 실천사업

남북협력 선행 실천사업

∙ 범부처 남북 접경관련 연구 성과 공동 활용체계 마련

∙ 남북협력사업 추진을 위한 국토자원 남북 공동조사(한강하구 포함)

∙ DMZ 브랜딩

경기북부 접경지역 지자체별 실천사업

∙ (연천군) 임진강-한탄강 주상절리길 생태·문화·평화 관광루트 조성 국립 제3현충원

경원선 복원 및 고속철도

∙ (동두천시) 반환공여구역 활용(경기북부 의료원, 경기문화재단, 육군사학학교 유치 등)

∙ (파주시) 통일특구

∙ (고양시) 통일특구 JDS지구와 연계한 남북 영상문화단지

∙ (포천시) 한탄강 주상절리길 생태체험 공간조성 남북경협 전문가 양성

∙ (양주시) 온릉 개방을 통한 문화재 교류

∙ (김포시) 한강하구의 평화적 이용을 위한 남북공동조사 추진 포구 및 나루뱃길 복원사업

중앙부처 접경지역 실천사업 (3차 년도 접경지역

간 연계 제시)

∙ DMZ 생태·문화·평화 관광지구(벨트)

∙ 남북 철도·도로 연결 및 현대화 사업

∙ 서해경제공동특구

∙ 남북 공동시장

∙ 주한미군 반환공여구역 개발

∙ 남북 스포츠교류협력센터 (포천시)

연구진 발굴 실천사업∙ 남북협력 거점도시 조성

∙ 초국경질병 등에 대한 보건·의료 협력 표 2 | 경기북부 접경지역의 종합발전을 위한 실천사업 선정 결과

자료: 연구진 작성 (진한글자: 3차 년도 연구내용)

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4. 종합발전 실천사업의 단계별 추진방안

□ 실천사업 단계별 추진방안

∙ 실천사업의 단계별 추진방안은 중앙정부, 지자체, 기타로 나누어 제시하였으며 지자체 실천사업은 유사사업을 그룹화하여 분야별‧단계별로 추진방안 제시

추진분야(과제) 남북협력 초기단계 남북협력 확대단계 남북협력 심화단계 생태·문화·평화 관광 분야

(임진강-한탄강 주상절리길 생태·문화·평화 관광루트 조성, 국립 제3현충원, 한탄강

주상절리길 생태체험 공간조성, 한강하구의 평화적

이용을 위한 남북공동조사, 포구 및 나루뱃길 복원사업)

∙ 남북 공동 생태·환경·역사

·문화 자원 조사

∙ 연천·포천·김포에 대한 체류형 관광 시설 투자

∙ DMZ 일원 유산 인증제도 마련

∙ DMZ 브랜딩

∙ 국립 제3현충원 조성

∙ 한국전쟁 전사자 공동유해 발굴

∙ 북한 접경지역으로 관광 인프라 확대개발

∙ 남북 접경지역 연계 관광코스 공동개발

∙ 남북 민간인 이동에 따른 출입국심사 관련 제도 마련

∙ 국제기구 유치

∙ DMZ 일부 개방 및 철수 소초를 연계한 트레킹 코스 조성

∙ 관광사업의 내륙(백두산, 남해 등) 확산

∙ 세계 17개 DMZ을 연계한 관광의 세계화

∙ 관광후방산업 육성

∙ 동아시아 생태·평화 이니셔티브

경제 분야 (통일특구 및 산업·물류지구(벨트) (통일특구, 남북 영상문화단지))

∙ 통일특구법 제정

∙ 파주, 연천군 등 통일특구 조성사업

∙ 산업·물류단지 입지 타당성 조사

∙ 북한과 연계 가능한 산업입지 방안 마련

∙ 개성공단 연계 및 확대

∙ 남북특구를 연계한 평화 경제 메가리전(가칭) 조성

∙ 남북교류 증가에 따른 교통·

물류시설 투자

∙ 서해경제공통특구, 동해관광 공동특구와 연계·협력

∙ 통일특구 연계사업을 통한 내륙지역 개발

∙ 중러, 유럽진출을 위한 국제 산업자유지대화

∙ 북한 경제개발구와 연계

∙ 동북아 국가들과 연계를 통한 산업·물류의 국제화 남북연결 도로·철도 등의

교통 인프라 분야 (경원선 복원 및 고속철도 건설)

∙ 교통 인프라 공동조사

∙ 남북 시공체계·운영시스템 등 기술개발R&D

∙ 남한 접경지역의 동서 간 교통망 확충

∙ 남북 교통망연계 사업

∙ 신규 고속화 교통망 투자

∙ 남북 교통데이터 공동 구축

∙ 교통수요에 따른 신규 투자

∙ 남북 공동 교통서비스 제공

∙ 대륙 철도 및 도로 연결사업

∙ 교통시설 첨단화 사업

남북 교육·문화·의료·보건 협력 등의 인적교류 분야 (남북 스포츠교류협력센터, 남북경협 전문가 양성사업,

온릉 개방을 통한 문화재 교류)

∙ 남북 공동 방역사업

∙ 대학 남북교류협력 전공 설치

∙ 온릉 개방 및 지원

∙ 남북 스포츠교류협력센터 건축

∙ 남북경협 표준 연구

∙ 남북 전문가 인적 교류 및 서비스

∙ 남북 공동 학점교류 및 학위 이수제도

∙ 북한 후릉·제릉 개방을 위한 지원

∙ 남북 스포츠교류협력 클러스터 조성

∙ 의료 등 서비스 제공을 위한 남북 통합법 제정

∙ 남북 스포츠 단일팀

∙ 지자체, 민간주도의 사업추진

주한미군 반환공여구역 이용 및 관리 분야 (경기북부 의료원 유치,

경기문화재단 건립, 육군사관학교 유치)

∙ 반환공여구역 조속 반환

∙ 국가지원 강화 및 확대

∙ 반환공여구역 및 주변지역 주민지원시설 투자

∙ 지역개발사업 선정 및 개발 방향 수립

∙ 반환공여구역에 남북협력 사업 추진

∙ 원도심 재생사업과 연계하여 개발 추진

∙ 관광연계 면세지역 등 균형 발전 사업입지

∙ 배후지역과 연계개발

∙ 북한산업과 연계한 산업·물류 입지

표 3 | 경기북부 접경지역 지자체 실천사업의 분야별‧단계별 추진방안

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5. 실천사업 추진을 위한 제도적 지원방안

□ 남북협력 및 균형발전을 위한 법·제도적 개선방안

∙ 경기북부 접경지역은 과도한 규제 등으로 인해 지역의 낙후성이 가중되고 있으므로 규제범위 완화, 법체계 개선, 특별법 제정 등의 법·제도적 개선방안 제시

- 접경지역 관련 규제법, 지원법뿐만 아니라 남북관계 법률 및 북한 법률 검토를 통해 종합적인 법·제도 개선(안) 제시

분야 법·제도명 개선방안

과도한 규제범위 완화

｢수도권정비계획법｣ 법률의 공간적 범위 조정

행정구역체계 변경(안) 기초자치단체 단위로 지정(안) 예외 조항 명시(안) 행위제한 완화

｢군사기지 및 군사시설 보호법｣

군 시설 관련 보호구역 재설정

군 시설 관련 보호구역 축소 등 건의 체계 정립 보호지역 해지에 따른 타법 개정

접경지역 지원 효과를 높이기 위한 법체계 및

법(안)개선

｢접경지역 지원 특별법｣ 타 법률의 최우선 법률로 규정

남북협력교류사업 및 기반조성 사업 지원 명시

｢주한미군 공여구역주변지역 등 지원 특별법｣

공공사업과 연계된 민간사업 지원 제도 마련 토지매입 지원 대상 확대

지방자치단체 또는 지방공사 사업에 대한 장기분할 상환제 개정

｢국가균형발전에 관한 법률｣ 지역개발을 통한 접경지역 발전 지원에 관한 조항 신설

｢평화(통일)경제특별구역의 지정 및 운영에 관한 법률(안)｣

국가 및 지자체 거버넌스 체계 구축 남북교류협력 관련 우선 법으로 지정

｢국가균형발전에 관한 법률｣ 남북교류협력 관련 지원에 관한 조항을 신설 반환공여구역 활용

지원을 위한 국비지원 확대 및 제도개선

｢주한미군 반환공여지 지원에 관한 특별법｣(가칭)

반환공여지 지원 특별대책 조항 시설 반환공여지 개발에 대한 국비지원 확대 추진 사업별 적용 가능한 법률 개별 법령에서 명시하고 있는 지원 사항 활용 적용 가능한 법률의

융·복합적 활용

남북교류협력 지원법과 타 법률의 융·복합 활용

접경지역의 특수성을 고려한 지원 조항 마련 남북교류협력 지원 조항 마련

남북교류협력을 위한 지역개발 지원 특별법

제정

｢남북공동특구 운영 및 관리에 관한 특별법｣(가칭)

남북을 포함하는 공간적 범위 지정 경제특구 및 경제개발구와 연계성 마련

｢국립연천현충원 조성에 관한

특별법(안)｣(가칭) 국립 제3현충원 조성을 위한 특별법 제정

남북교류협력을 위한 통합법 관련 연구 추진

｢남북 접경지역의 평화지대화

지원 통합법｣(가칭) DMZ을 포함한 남북 접경지역 교류·협력을 위한 남북 통합법 제정

｢남북교통협정｣(가칭) 남북 교통 관련 법제 검토 및 남북 교통 통합법 마련

｢남북 접경지역 생활권 및 경제권

조성을 위한 통합법｣(가칭) 남북협력 거점도시(트윈시티) 조성 추진을 위한 법·제도 마련 표 4 | 경기북부 접경지역의 실천사업을 위한 법·제도 개선(안)

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□ 거버넌스 체계 구축방안

∙ 경기북부 접경지역의 친환경적이고 지속가능한 발전을 위하여 접경지역 관련 중앙부처, 해당 도·시·군 지자체 간의 거버넌스 체계 구축

그림 5 | 접경지역 개발을 위한 거버넌스 구축(안)

자료: 접경지역시장·군수협의회. 2011. 접경권 초광역계획과 연계한 지역특화산업 육성방안의 거버넌스 구축(안). p.202를 참조하여 수정 및 보완

∙ 접경지역 현안의 공동 해결을 위한 ‘남북접경위원회(가칭)’ 설치를 통해 선제적 대응

그림 6 | ‘남북접경위원회(가칭)’ 추진체계(안)

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□ 소요재원 조달방안

∙ 남북협력사업에 필요한 자금 조달 방법은 기금·국비·지방비 기반의 공공재원, 해외개발 원조 및 국제금융 재원, 민간 재원 등으로 구분할 수 있음

- 남북협력초기의 실천사업은 기본적인 인프라 공급과 수익성보다는 공공성에 초점이 맞춰질 수 있기 때문에 국비의 소요가 클 것으로 예상됨

∙ 남북협력 확대단계 이후부터는 북한 접경지역의 개발도 필요하므로 사업계획 시부터 민자를 활용한 개발방식인 BOT(Build-Own-Transfer) 고려 필요 - 실천사업에서 민자유치를 고려한 북한 접경지역 개발계획을 수립한다면 북한도

관심을 보이는 BOT를 계획 초기부터 고려할 필요가 있음

* BOT(Build-Own-Transfer): 사회간접자본시설의 준공 후에는 일정기간 동안 사업시행자에게 시설의 소유권 (운영권)이 부여되며, 그 운영기간이 만료된 이후 정부나 지자체에 소유권 이전하는 민간투자사업 방식

남북교류협력 분야 단계 사업 성격 개발․운영 재원 형태

생태·문화·평화 관광 분야

초기 공익 및 사업성 중앙정부/지자체 국비, 지방비, 민간

확대 공익 및 사업성 중앙정부/지자체/민간 국비, 지방비, 민간 심화 공익 및 사업성 중앙정부/지자체/민간 국비, 지방비, 민간, 해외

경제 분야

통일특구

초기 공익 및 사업성 중앙정부/지자체/공공기관/민간 국비, 지방비, 공사재원, 민간 확대 사업성 중앙정부/지자체/공공기관/민간 국비, 지방비, 공사재원, 민간

심화 사업성 민간/해외 민간, 해외

산업·물류 지구(벨트)

초기 사업성 중앙정부/지자체/민간 국비, 지방비, 민간

확대 사업성 중앙정부/지자체/민간 국비, 지방비, 민간

심화 사업성 민간/해외 민간, 해외

교통 인프라 분야

초기 공익성 중앙정부/공공기관 국비, 공사재원

확대 공익성 중앙정부/공공기관 국비, 공사재원

심화 공익 및 사업성 중앙정부/민간 국비, 민간, 해외

인적교류 분야

초기 공익성 중앙정부/지자체/공공기관 국비, 지방비, 공사재원

확대 공익성 중앙정부/지자체/공공기관 국비, 지방비, 공사재원

심화 공익성 중앙정부/지자체/공공기관 국비, 지방비, 공사재원

주한미군 반환공여구역 이용 및 관리 분야

초기 공익 및 사업성 중앙정부/지자체/공공기관/민간 국비, 지방비, 공사재원, 민간

확대 공익 및 사업성 지자체/민간 국비, 지방비, 민간

심화 공익 및 사업성 지자체/민간 국비, 지방비, 민간

표 5 | 경기북부 실천사업 분야별·단계별 예산 조달 방안

(17)

∙ 실천사업의 원활한 추진을 위해서는 지속가능하고 안정적인 재원조달이 필수적이며, 이를 위하여 재원의 특징에 따른 단계적 투입시기를 종합적으로 고려해야 함

- 재원의 특성상 공공재원은 남북협력 초기부터, 민간투자재원은 수익 추구가 가능한 확대단계 이후 단계적으로 투입

∙ 공공재원은 상대적으로 신속한 지원과 규제에 대한 협상력이 높고 해외개발재원은 양허적 성격의 자금조달이 가능

- 공공재원은 세금기반 재원이므로 조세저항이 발생할 가능성이 있으며 해외개발 재원은 국제사회의 대북제재 및 기존 수원국에 대한 경로의존성이 존재

공공재원 해외개발재원 민간투자재원

전제 ∙ 국제제재 해소

∙ 남북관계 개선

∙ 국제제재 해소

∙ 북핵문제 해결

∙ IMF 등 국제금융기구 가입

∙ 북한 경제·금융 체질 개선

∙ 국제제재 해소

∙ 수익성 보장

∙ 정부에 의한 법·제도적 지원

가용 재원명

∙ 접경지역발전종합계획 예산

∙ 관광진흥개발기금

∙ 균형발전특별회계

∙ 남북협력기금

∙ 주한미군 공여구역 주변지역 등 지원 사업비

∙ 공사(公社) 등 공공기관 예산

∙ 신탁기금

∙ 공적개발원조(ODA), 대외경제협력 기금(EDCF) 등

∙ 협조융자

∙ 다자개발은행(MDB) 투자 재원

∙ 녹색기후기금(GCF)

∙ 기업 투자자본

∙ 크라우드 펀딩

∙ 복권

장점

∙ 지속적인 지원 용이

∙ 상대적으로 신속한 지원 가능

∙ 다양한 가용 재원

∙ 균형발전특별회계의 특수상황지역 에 대한 80%의 높은 보조율

∙ 사회적 편익이 큰 사업에 투자 가능

∙ 규제에 대한 협상력 높음

∙ 양허적 성격의 자금 활용 가능

∙ 대규모 자원조달 가능

∙ 저금리 및 장기 자금 융자 가능

∙ 우리정부의 참여를 통한 협조융자 가능

∙ 현시점에서 녹색기후기금 등의 활용 가능성

∙ 대규모 자원조달 가능

∙ 적극적인 노력과 유연한 운영

∙ 민간투자와 연관된 다양한 연계 산업의 집적 및 재투자

∙ 경제·환경·불평등 해소 등 투자 효과성 제고

∙ 다양한 형태의 사업방식(BOT, BTL 등)

단점

∙ 세금기반 재원마련에는 조세 저항이 발생 가능

∙ 접경지역의 재정자립도가 낮아 소요재원 조달의 어려움

∙ 투자의 비효율 또는 비효과성

∙ 기존 수원국과의 관계로 인한 투자재원선정의 어려움

∙ 북한 경제상황으로 인한 초기의 제한 적인 금융지원

∙ 접경지역의 다양한 규제는 새로운 수원지 선정시 단점으로 작용

∙ 수익성이 큰 사업에만 투자함으로써 지역 또는 산업 불균형 발생 가능성

∙ 수익성이 낮아지면 상대적으로 쉽게 이동

∙ 규제에 대해 민감하고 협상력 낮음 재원

투입시기 초기 심화 확대

(크라우드 펀드는 초기) 표 6 | 경기북부 접경지역 개발 가능 재원에 따른 특징 및 투입시기

(18)

6. 정책제언 및 3차 년도 연구과제

□ 정책제언

∙ (접경지역 특성을 고려한 사업추진) ‘백과사전식’ 지역사업을 지양하고 접경지역의 가치와 균형발전에 맞는 실효성 있는 사업추진

∙ (법·제도적 개선) 남북경협 확대를 대비하고 한반도 경제공동체 형성을 고려한 법·제도적 기반 마련

∙ (효과적 거버넌스 구축) 대통령 소속의 ‘접경지역협의체(가칭)’를 설치함으로써 중앙부처간·지자체간 연계협력체계를 구축

∙ (소요재원 조달) 사업의 성격과 재원의 특성을 고려한 다각적인 재원조달 방안 마련

정책제언 주요 내용

접경지역의 특성을 고려한 사업추진

- 남북교류협력 선도지역으로서의 역할 수행이 가능하며, 낙후성을 벗어나 균형발전이 가능 할 수 있는 사업 추진

남북교류협력을 위한 선행과제 추진

- 북한관련 연구 성과를 공동으로 활용할 수 있는 범부처 협의체 등의 거버넌스 체계 구축 - 남북협력사업 추진을 위한 국토자원에 관한 남북 공동조사 추진

주한미군 반환공여구역 이용 및 관리

- 재정자립도가 낮은 경기북부 지자체는 재원투입에 한계가 있으므로 중앙정부 차원의 재원을 적극적으로 지원

실천사업 추진을 위한 법·제도적 개선

- 과도한 규제범위 완화, 접경지역 지원법을 최우선 법률로 규정, 국비지원 확대 및 제도 개선, 적용 가능한 법률의 융·복합적 활용, 남북 통합법 연구 추진

효율적 거버넌스 구축 - 중앙부처·지자체 간 연계협력을 위한 ‘접경지역협의체(가칭)’ 및 남북 공동의 현안 문제 해결을 위한 ‘남북접경위원회(가칭)’ 설치

소요재원 조달 - 접경지역의 특수성을 고려하여 지역개발 사업 추진 시 비 분담비율 상향, 예비타당성 조사 제외 및 재원 특징에 따른 단계적 투입시기를 종합적으로 고려

표 7 | 2차 년도 연구를 통한 주요 정책제언

□ 3차 년도(2020년) 연구과제

∙ (북한 접경지역 연계방안 마련) 경기북부 접경지역의 남북 교류협력 및 통합을 위한 남한-북한 간 거점도시의 연계·협력 방향 제시

∙ (남한 접경지역 초광역 협력방안 모색) 경기북부와 인접한 인천광역시·강원도 접경지역과 연계·협력방안 제시

∙ (위성영상 기반 지역연계 방안 마련) 원격탐사기법을 활용하여 경기북부 접경 지역의 토지이용 특성을 파악함으로써 남북 접경지역 간 연계방안 모색

(19)

주요 내용 및 정책제안··· ⅰ 요 약··· ⅲ

제1장 연구의 개요

1. 연구의 필요성 및 목적 ···3 2. 연구의 범위 및 방법 ···7 3. 선행연구와의 차별성 ···12

제2장 경기북부 접경지역 종합발전 구상과 실천사업 선정방향

1. 종합발전 구상의 추진방향 ···17 2. 종합발전 실천사업 선정방향 ···24 3. 종합발전 실천사업 선정방향 요약 ···31

제3장 경기북부 접경지역 종합발전 실천사업

1. 종합발전 실천사업 선정지표 ···35 2. 종합발전 실천사업 평가 ···37 3. 종합발전 실천사업 선정결과 및 주요내용 ···49

차 례

CONTENTS

(20)

제4장 종합발전 실천사업 분야의 단계별 추진방안

1. 지자체 실천사업의 분야별·단계별 추진방안 ···67

2. 중앙부처 및 기타 실천사업의 단계별 추진방안 ···100

제5장 실천사업 추진을 위한 제도적 지원방안 1. 법·제도적 개선방안 ···109

2. 거버넌스 체계 구축방안 ···129

3. 소요재원 조달방안 ···134

4. 제도적 지원방안 종합 ···154

제6장 결론 및 정책제언 1. 2차 년도 연구의 결론 및 정책제언 ···161

2. 2차 년도 연구의 성과 및 기대효과 ···165

3. 3차 년도 연구과제 ···168

참고문헌··· 171

SUMMARY··· 180

부 록··· 184

기본 19-27

경기북부 접경지역의 균형개발을 위한 종합 발전구상과 실천방안 연구Ⅱ

(21)

<표 1-1> 경기북부 접경지역의 종합적 발전구상과 실천방안 연구의 연차별 내용적 범위 ···9

<표 3-1> 종합발전 실천사업 선정지표 ···36

<표 3-2> 접경지역 관련 중앙부처 주도의 남북협력 추진사업 ···40

<표 3-3> 경기북부 접경지역의 균형발전을 위한 지역별 후보사업 (1차 실무자 면담조사 결과) ···41

<표 3-4> 경기북부 접경지역의 균형발전을 위한 분야별 후보사업 (1차 실무자 면담조사 결과) ···42

<표 3-5> 중앙부처 주도의 접경지역의 남북협력 우선 추진과제 ···43

<표 3-6> 가장 시급하게 추진되어야 할 후보사업(복수응답) ···44

<표 3-7> 연천군의 사업에 대한 우선순위 ···45

<표 3-8> 동두천시의 사업에 대한 우선순위 ···45

<표 3-9> 파주시의 사업에 대한 우선순위 ···45

<표 3-10> 고양시의 사업에 대한 우선순위 ···46

<표 3-11> 포천시의 사업에 대한 우선순위 ···46

<표 3-12> 양주시의 사업에 대한 우선순위 ···46

<표 3-13> 김포시의 사업에 대한 우선순위 ···47

<표 3-14> 경기북부 접경지역의 종합발전을 위한 실천사업 선정 결과 ···50

<표 4-1> 북한의 경제개발구 지정 현황(2013~2017년) ···85

<표 4-2> 경기북부 접경지역의 균형발전을 위한 지자체 실천사업의 분야별·단계별 추진방안 ···99

<표 4-3> 경기북부 접경지역에서 추진되고 있는 중앙부처 추진과제의 단계별 로드맵 ···102

<표 4-4> 경기북부 접경지역의 균형발전을 위한 선행 실천사업의 단계별 추진방안 ···104

<표 4-5> 경기북부 접경지역의 균형발전을 위한 연구진 발굴 실천사업의 단계별 추진방안 ··105

<표 5-1> 경기북부 접경지역 규제법령 ···110

<표 5-2> 접경지역 관련 지원 법률 ···113

<표 5-3> ｢접경지역 지원 특별법｣ 중 접경지역 발전을 위한 지원 관련 주요내용 ···114

<표 5-4> ｢주한미군 공여구역주변지역 등 지원 특별법｣ 중 접경지역 발전을 위한 지원 관련 주요내용· 116 <표 5-5> 국회계류 중인 ｢평화(통일)경제특별구역의 지정 및 운영에 관한 법률(안)｣의 주요내용 ·117 <표 5-6> DMZ 및 접경지역 개발 관련 중앙부처와 접경지역 지방자치단체의 주요 추진계획 및 내용 ·129 <표 5-7> 최근 5년간 남북협력기금 집행현황 ···135

표차례

LIST OF TABLES

(22)

<표 5-8> 북한이 가입할 수 있는 국제 개발은행 ···137

<표 5-9> 민간투자사업 방식과 특징 ···138

<표 5-10> 2019년 남북협력기금 편성 내역 ···140

<표 5-11> 남북교류협력사업에 적용 가능한 법률의 기금 및 개선(안) ···144

<표 5-12> 생태․문화․평화 관광 분야의 단계별 재원 활용 ···147

<표 5-13> 통일특구의 단계별 재원 활용 ···149

<표 5-14> 산업단지 개발방식의 비교 ···149

<표 5-15> 산업·물류지구(벨트)의 단계별 재원 활용 ···150

<표 5-16> 교통 인프라 분야의 단계별 재원 활용 ···151

<표 5-17> 인문교류 분야의 단계별 재원 활용 ···152

<표 5-18> 주한미군 반환공여구역 이용 및 관리 분야의 단계별 재원 활용 ···153

<표 5-19> 경기북부 접경지역의 실천사업을 위한 법·제도 개선(안) ···154

<표 5-20> 경기북부 실천사업의 분야별·단계별 예산 조달 방안 ···157

<표 5-21> 경기북부 접경지역 개발 가능 재원에 따른 특징 및 투입시기 ···158

기본 19-27

(23)

<그림 1-1> 공간적 범위 (경기북부 접경지역) ···7

<그림 1-2> 연구 흐름도 ···11

<그림 2-1> 경기북부 접경지역 균형개발 계획 수립을 위한 주요 고려요소 ···24

<그림 2-2> 접경지역의 역할과 가치 ···25

<그림 2-3> 접경지역의 평화지대화를 위한 주요 남북교류협력의 연계 추진방향 ···26

<그림 2-4> 국가균형발전과 지역 특수성을 고려한 지역경쟁력 기반의 접경지역 조성방안 ···27

<그림 2-5> 남북관계에 따른 단계별 남북협력사업의 공간적 연계·확산방안 ···28

<그림 2-6> 경기북부 접경지역 실천사업 선정기준 ···30

<그림 2-7> 1차 년도 연구결과와 2차 년도 연구내용의 연계성 및 정합성 ···31

<그림 2-8> 경기북부 접경지역 종합발전 구상에 따른 단계별 평화지대화 방안 ···32

<그림 3-1> 경기북부 접경지역 종합발전 실천사업 선정절차 및 방법 ···38

<그림 3-2> 임진강-한탄강 주상절리길 조성사업 ···51

<그림 3-3> 연천군의 국립 제3현충원 부지(안) ···52

<그림 3-4> 동두천 옥류관 유치를 위한 미군반환공여지 활용(안) ···54

<그림 3-5> 동두천시 육군사관학교 유치(안) ···54

<그림 3-6> 파주시의 통일특구 개발 구상(안) ···56

<그림 3-7> 한탄강 개발사업 현황도 ···58

<그림 3-8> 김포시 포구 위치도 ···60

<그림 4-1> 남북협력 사업 추진방향 및 데이터 분석에 따른 생태‧문화‧평화 관광지구(벨트) 조성 후보지··69

<그림 4-2> 생태‧문화‧평화 관광지구(벨트) 조성을 위한 관광 테마 및 트레킹 코스 ···70

<그림 4-3> 생태·문화·평화 관광지구(벨트) 조성의 단계별 추진방안 ···73

<그림 4-4> 접경지역 발전종합계획 변경(안)의 통일특구(문화관광·경제특구) 추진현황 ···76

<그림 4-5> 통일특구와 남북 간 사업 연계 구상(안) ···78

<그림 4-6> 대륙철도 연결사업(상좌, 중) 및 개성-해주간 연결도로(상우, 하) ···89

<그림 4-7> 관광산업 연계형 면세지역 예시(연천(관광)-포천(관광)-동두천(면세점)) ···97

<그림 5-1> 경기북부 접경지역의 토지이용 규제 ···112

<그림 5-2> 접경지역 개발을 위한 거버넌스 구축(안) ···130

그림차례

LIST OF FIGURES

(24)

<그림 5-3> ‘남북접경위원회(가칭)’ 추진체계(안) ···132

<그림 5-4> 제3차 남북관계발전기본계획 및 2019년 시행계획 ···141

<그림 5-5> 접경지역 지원 크라우드 펀드 조성 프로세스(안) ···145

<그림 5-6> 경기북부 접경지역 거버넌스 주체별 공간적 범위 및 남북협력 거버넌스 플랫폼을 통한 지원· 156

<그림 6-1> 남북 접경지역 간 남북협력 거점도시 연계방안 (3차 년도 연구방향) ···168

<그림 6-2> Landsat(상)과 SPOT(하) 위성영상을 활용한 원산시 대분류 토지피복 분류 ···169

기본 19-27

(25)

(26)

연구의 개요

1. 연구의 필요성 및 목적 | 3 2. 연구의 범위 및 방법 | 7 3. 선행연구와의 차별성 | 12 CHAPTER

1

(27)

(28)

CHAPTER 1 연구의 개요

본 장에서는 변화하는 남북관계에 대응하기 위해 접경지역의 역할과 가치에 대한 재조명의 당위 성과 이에 따른 실천사업 선정의 필요성을 제시하였다. 연구목적은 1차 년도에 수행한 경기북부 접경지역의 균형발전 기본구상¹⁾에 따라 남북교류협력을 선도하고 ‘경기북부 접경지역’의 균형발전 을 실현할 수 있는 실천사업을 선정하는 것이다. 본 연구에서는 접경지역의 역할과 가치를 재조명함 으로써 남북문제의 해결지대로서 접경지역에 대한 인식을 전환하고자 한다. 이를 기반으로 남북교 류협력이 가능하면서 균형발전을 도모할 수 있는 실천사업을 선정하고 공간적 연계·확산에 따른 단계적·전략적 접근을 통해 경기북부 접경지역의 종합적 발전방안을 제시하고자 한다.

1. 연구의 필요성 및 목적

1) 연구의 필요성

남북은 판문점선언(’18.4.27)과 평양공동선언(’18.9.19)을 통해서 남북교류협력 을 촉진하기 위한 구체적인 합의를 하였다. 이와 궤(軌)를 같이 하여 문재인 정부는

「한반도 신경제지도 구상 및 경제통일 구현」(국정과제 90) 및 「남북교류 활성화를 통 한 남북관계 발전」(국정과제 93) 등의 국정과제 기조 하에서 남북 접경지역의 발전을 위한 실천방안을 모색 중에 있다. 이러한 시점에서 우리는 접경지역의 평화지대화를 위한 남북 간 갈등해소의 실험의 장으로서 접경지역의 역할과 가치를 재조명 할 필요가

1) [부록 1] 또는 1차 년도 연구보고서 ‘경기북부 접경지역의 균형개발을 위한 종합 발전구상과 실천방안 연구 Ⅰ’(강 민조 외, 2018) 참조

(29)

있다. 단절과 군사적 대립의 공간으로 인식되던 남북 접경지역은 남북관계의 변화와 한반도 신경제 구상 하에서 그 위상과 역할의 대전환이 가능할 것이기 때문이다.

한반도 신경제 구상에 따르면 남북 접경지역은 환황해·환동해벨트와 함께 3대 벨트 중 하나인 접경평화벨트에 포함되어 있다. 남북 접경평화벨트에서는 생태·문화·평화 관광, 더 나아가 군사협력과 같은 다양한 분야의 교류협력사업 추진이 가능하다. 또한 오랜 남북관계 단절에 따른 생활·제도·가치 차이로 인해 발생 가능한 갈등요소를 인지 하고 남북 생활공동체 형성을 위한 ‘테스트베드(test-bed)’로서의 역할 수행이 가능하 리라 판단된다. 따라서 접경지역의 가치와 역할을 재조명하는 것은 남북협력 사업 추진 이나 한반도 국토의 미래 가치 정립을 위해 선행적으로 이뤄져야 할 중요한 과제이다.

특히 남북관계가 지금보다 개선되고 대북제재가 단계적으로 완화될 경우, 접경지역 은 남북을 이어주는 관문이자 남북 협력의 장(場)으로서의 역할이 가능할 것이다. 이 러한 측면에서 접경지역이 남북 간의 통로 및 관문으로서의 역할을 할 수 있도록 남북 한 신뢰구축을 통한 교류협력 사업을 점진적으로 추진할 필요가 있다. 북한의 개혁·개 방이 본격화될 경우에 접경지역은 대륙진출의 전진기지로서 하나된 한반도를 향한 협 력의 선도지역이 될 수 있을 것이다.

이와 같이 재조명된 접경지역의 가치와 역할을 기반으로 접경지역 관련 중앙부처와 지방자치단체에서 계획하고 있는 사업들을 검토하여 실효성 있는 실천사업을 선정하고 추진방안 모색이 필요한 시점이다. 현재는 남북관계가 경색되어 있으나 비무장지대 (DMZ)를 포함한 접경지역의 평화지대화를 위하여 앞서 언급한 바와 같이 남북 정상 간에는 판문점선언(’18.4.27), 평양공동선언(’18.9.19)을 통해 실질적 대책 등을 논 의한 바 있다. 판문점선언에서는 지속적인 남북 대화, 군사적 적대행위 금지, 항구적 인 한반도 평화체제 구축이라는 큰 틀에서의 남북 평화체제에 대한 남북정상 간 합의가 이루어졌다. 평양공동선언에서는 남북 교통망 연결, 기존 남북협력사업 재개 및 공동 특구 조성, 생태·환경분야 협력, 보건·의료분야 협력 등 남북 교류협력에 대한 내용을 제시하고 있어 이에 대한 추진방안을 모색할 필요가 있다.

(30)

접경지역의 남북 교류협력 관련 평양공동선언(’18.9.19) 일부 발췌

2-① 남과 북은 금년 내 동, 서해선 철도 및 도로 연결을 위한 착공식을 갖기로 하였다.

2-② 남과 북은 조건이 마련되는 데 따라 개성공단과 금강산관광 사업을 우선 정상화하고, 서해경제공동특구 및 동해관광공동특구를 조성하는 문제를 협의해나가기로 하였다.

2-③ 남과 북은 자연생태계의 보호 및 복원을 위한 남북 환경협력을 적극 추진하기로 하였으 며, 우선적으로 현재 진행 중인 산림분야 협력의 실천적 성과를 위해 노력하기로 하였다.

2-④ 남과 북은 전염성 질병의 유입 및 확산 방지를 위한 긴급조치를 비롯한 방역 및 보건ㆍ의료 분야의 협력을 강화하기로 하였다.

자료: 대한민국 정책브리핑(http://www1.president.go.kr/articles/4323) (최종접속일: 2018.10.2.)

우리는 정부의 국가균형발전 정책에 따라 지역 간 균형발전 실현 요구에 대응할 수 있는 실천사업을 선정할 필요가 있다. 이렇게 선정된 실천사업을 통해 지역주도의 맞 춤형 지역균형 발전을 도모해 나갈 필요가 있다. 따라서 낙후지역이라는 인식을 떨쳐 버리고 지역경쟁력 강화와 더불어 주변 지역과의 상생발전을 통해 지역정체성을 확립 할 수 있도록 경기북부 접경지역의 종합발전을 위한 실천방안을 마련해야 한다.

이상과 같이 남북교류협력을 선도하고 국가균형발전을 위하여 본 연구에서는 1차 년 도 연구에서 제시한 경기북부 접경지역의 균형개발 기본구상에 따라 실천사업을 선정 하고 단계적 추진방안을 제시하였다.

2) 연구 목적

3개년(2018년~2020년)에 걸쳐 진행되고 있는 본 연구의 목적은 낙후된 접경지역의 균형개발을 도모하기 위하여 지역경쟁력을 기반으로 한 경기북부 접경지역의 발전구상 및 이에 따른 실천방안을 제시하는 것이다. 2차 년도(2019년) 연구에서는 1차 년도 (2018년) 연구에서 제시한 경기북부 접경지역의 균형발전 기본구상에 따른 실천사업 을 선정하고, 추진방안을 제시하는데 그 목적이 있다. 선정한 실천사업을 대상으로 단 계별(남북협력초기, 남북협력확대, 남북협력심화) 추진방안을 제시한다. 또한 경기북

(31)

부 접경지역 실천사업 추진을 위한 법·제도 개선방안, 소요재원 조달방안, 거버넌스 구축방안을 제시하고자 한다.

2018년에 수행한 1차 년도 연구에서는 경기북부 접경지역의 여건분석(자연·환경적, 경제·사회적, 정책 및 법·제도)을 통해 접경지역의 종합발전을 위한 기본구상을 제시 하였다. 1차 년도 연구에서는 중앙부처와 경기도 지자체의 추진계획과 추진사업 검토 를 통해 한반도 신경제 구현과 국가균형발전을 위한 남북협력의 추진방향을 제시하였 다. 이 외에도, 해외 접경지역 협력사례 조사를 통한 국내 적용방안 도출 등을 기반으 로 경기북부 접경지역의 종합발전 기본구상을 제시하였다.

마지막으로 2020년 수행예정인 3차 년도의 연구에서는 경기북부 접경지역 균형발전 을 위한 기본구상에 따라 2차 년도 연구에서 선정된 실천사업을 확대하여 북한지역을 포함한 전체 남북 접경지역의 상생발전방안을 제시하고자 한다.

[1차 년도, 2018년] 위성영상 등을 활용한 과학적 공간분석과 제도적 여건분석 등을 통해 경기북부 접경지역의 여건을 종합적으로 분석하고 이에 따른 종합발전 기본구상 제시

[2차 년도, 2019년] 경기북부 접경지역의 균형발전을 위한 실천사업을 선정하고 이에 따른 단계별(남북협력초기, 남북협력확대, 남북협력심화) 추진방안과 법·제도 개선방안, 거 버넌스 구축방안, 소요재원 조달방안 제시

[3차 년도, 2020년] 경기북부 접경지역 균형개발 기본구상에 따른 추진사업을 대상으로 경기북부 접경지역과 접해 있는 남북 접경지역의 상생발전 방안 마련

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2. 연구의 범위 및 방법

1) 연구 범위 (1) 공간적 범위

본 연구는 1차 년도 연구 대상지역인 6개 시·군(연천군, 동두천시, 파주시, 고양시, 포천시, 양주시)에 북한과 한강을 면하고 있는 김포시를 포함하여 7개 시·군으로 공간 적 범위를 확대²⁾하였다.

그림 1-1 | 공간적 범위 (경기북부 접경지역)

2) 김포시는 경기북부에 속하는 지자체가 아니기 때문에 1차 년도에서는 제외하였으나, 한강을 면하고 북한을 마주하 는 직접경지역이며, 지자체 실천사업의 연계성 마련을 위해서 2차 년도 연구의 공간적 범위에 포함

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(2) 내용적 범위

본 연구의 내용적 범위는 경기북부 균형개발을 위한 실천사업 선정, 실천사업의 단 계별 추진방안, 실천사업 추진을 위한 법·제도적 지원방안 마련 등이다. 경기북부 접 경지역의 균형개발을 위한 실효성 있는 실천사업을 발굴하고 남북교류협력이 가능하며 낙후한 접경지역의 지역경쟁력을 강화시킬 수 있는 중앙부처와 지자체의 지역별·분야 별 후보사업을 발굴하였다. 후보사업을 대상으로 남북관계, 국제 환경, 균형발전에 미 치는 영향력 등을 고려하여 우선순위가 높은 사업을 실천사업으로 선정하였다.

본 연구는 ① 한반도 평화체제를 위한 남북한 합의 및 국제적 합의가 이루어지고,

② 남북 경제협력 등 각종 남북관계 개선조치가 구체적으로 시행될 수 있는 국내외 분 위기가 조성되며, ③ 남한은 물론 북한 접경지역 개발에 남한 정부 및 민간이 참여할 수 있는 사회적 합의가 이뤄져야 함을 전제로 한다. 이러한 전제 하에서 경기북부 접경 지역의 균형발전을 위한 실천사업 분야별로 북한의 비핵화와 남북관계 개선에 따른 단 계별(남북협력초기, 남북협력확대, 남북협력심화) 추진방안을 제시하였다.

다음으로 선정된 실천사업들이 실제 추진될 수 있도록 접경지역의 지역개발에 저해 가 되는 요인을 분석하고 이와 관련 있는 제도적 지원방안을 제시하였다. 즉, 접경지역 의 지역개발 추진을 위한 법·제도 개선방안, 소요재원 조달방안, 강력한 컨트롤 타워 하의 중앙부처와 지자체간의 거버넌스 체계 구축방안을 제시하였다.

1차 년도(2018년) 연구에서는 경기북부 접경지역을 공간적 범위로 추진사업 조사와 연천군, 동두천시, 파주시, 고양시, 포천시, 양주시를 중심으로 균형발전을 위한 기본 구상을 제시하였다. 남북 교류협력을 선도하고 새로운 성장지대로서 발전하는 ‘경기북 부 접경지역’을 조성한다는 비전 하에서 ① 평화벨트 구축의 토대 마련, ② 새로운 경제 성장 동력 확보를 통한 경기북부 접경지역의 경쟁력 강화, ③ 인프라 확보와 제도개선 을 통한 접경지역 균형발전 선도라는 3대 목표를 설정하였다. 이러한 비전과 목표 하에 서 ① 남북협력의 초석마련, ② 경제·산업측면의 남북협력 강화, ③ 남북문화·관광협 력, ④ 지속가능한 발전을 위한 생태·환경협력, ⑤ 일자리 창출과 주민 삶의 질 향상이 라는 5대 기본방향을 설정하였으며, 이를 2차 년도의 실천사업 선정에 적용하였다.

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3차 년도 연구의 주요 내용은 경기북부 접경지역의 균형발전 기본구상에 따른 실천 사업을 대상으로 경기북부지역과 접해 있는 북한지역까지 포함한 남북 접경지역 전체 가 상생발전을 할 수 있는 연계방안을 마련하는데 있다.

년도(연차) 연구 목적 및 범위

2018 (1차년)

[연구 목적] 경기북부 접경지역의 균형발전을 위한 기본구상을 제시 [내용적 범위]

￮ 남북 접경지역 개념 설정 및 여건분석

￮ 경기북부 접경지역 관련 중앙부처 및 지자체 계획 및 사업 검토

￮ 해외 접경지역·접경국가 간 협력사례 검토 및 적용방안 도출

￮ 경기북부 접경지역의 균형발전 기본구상 및 추진방안 제시

￮ 과학적 공간분석 기반의 균형발전 기본구상 적용사례 제시

[공간적 범위] 경기북부 접경지역(연천군, 동두천시, 파주시, 고양시, 포천시, 양주시 이상 6개 시·군)

2019 (2차년)

[연구 목적] 경기북부 접경지역의 지역 간 균형발전을 위한 실천사업을 선정하여 남북관 계 변화에 따른 단계별 추진방안, 법·제도 개선방안 등의 제도적 지원방안 제시 [내용적 범위]

￮ 경기북부 접경지역의 종합발전 구상의 실천방향

￮ 경기북부 접경지역 종합발전의 실천사업 선정

￮ 남북관계 개선에 따른 실천사업의 단계별 (남북협력초기, 남북협력확대, 남북협력심 화) 추진방안 제시

￮ 경기북부 접경지역 종합발전 제도적 지원방안 제시 (법·제도 개선방안, 거버넌스 체계 방안, 소요재원 조달방안)

[공간적 범위] 경기북부 접경지역(1차 년도 공간적 범위 + 김포시, 총 7개 시·군으로 확대)

2020 (3차년)

[연구 목적·내용적 범위] 실천사업을 대상으로 경기북부지역과 접해 있는 북한까지 포함 한 남북 접경지역 전체의 상생발전을 위한 연계방안 제시

[공간적 범위] 남북 접경지역

표 1-1 | 경기북부 접경지역의 종합적 발전구상과 실천방안 연구의 연차별 내용적 범위

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2) 연구 방법

본 연구는 1차 년도 연구에서 도출한 경기북부 접경지역의 균형발전 기본구상을 반 영한 실천사업 선정을 위하여 문헌조사와 지자체 실무자 1차 면담조사를 통해서 후보 사업을 발굴하였다. 이렇게 도출된 후보사업을 대상으로 현지답사 및 접경지역 관련 연구기관 등의 전문가 설문조사를 통해 지역별·분야별로 사업의 우선순위를 도출하였 다. 우선순위 상위 사업을 대상으로 지자체 실무자 2차 면담조사를 통해 최종적으로 의견을 수렴함으로써 실천사업을 선정하였다.

선정된 실천사업을 대상으로 남북관계 개선에 따른 단계별(남북협력초기, 남북협력 확대, 남북협력심화) 추진방안을 제시하기 위하여 접경지역 관련 전문가 자문을 수행 하였다. 이 외에도, 해외 관련 전문기관과의 포럼 및 세미나를 통해서 실천사업의 단계 별 추진방안에 관한 의견을 수렴하였다.

접경지역의 지역개발 저해요인을 분석하기 위하여 접경지역 관련 전문가와 실무자들 을 대상으로 설문조사를 실시하였다. 설문조사 결과를 기반으로 법·제도적 개선방안과 실천사업의 분야별 소요재원 조달방안을 도출하기 위해 문헌조사 및 한국법제연구원, 한반도 미래연구원 등 관련 기관과의 협동연구를 수행하였다.

전문가 포럼과 자문회의를 통해서 접경지역 거버넌스 체계 구축방안을 제시하였으며 기존의 접경지역 협의체의 역할을 강화하고 전문화되고 분업화된 운영 개선방안을 마 련하였다. 또한 해외 전문가 자문(독일 BBSR³⁾, 2019.9.26), 문헌조사 등을 통해 독 일의 접경위원회 사례를 검토함으로써 남북 접경지역 공동기구인 ‘남북접경위원회(가 칭)’ 설치방안을 제안하였다. ‘남북접경위원회’의 구성과 역할은 독일 접경위원회 사 례를 참고하되 남북관계와 접경지역의 특수성 등을 반영하기 위하여 전문가의 의견을 수렴하였다. 이뿐만 아니라 연구진 업무협의회를 통해 ‘남북접경위원회(가칭)’의 원활 한 업무수행을 위한 범부처 통합의 ‘남북협력 거버넌스 플랫폼(가칭)’을 제안하였다.

3) 독일의 BBSR(Federal Institute for Research on Building, Urban Affairs and Spatial Development)은 우리나라의 국토연구원과 유사한 기능을 하는 건축물, 주택, 도시 및 공간 개발에 관한 연방정부 소속의 연구소이다.

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3) 연구 수행절차

경기북부 접경지역의 균형발전을 위한 실천사업을 선정하고 제도적 지원방안을 제시 하기 위한 연구의 흐름도는 <그림 1-2>와 같다.

그림 1-2 | 연구의 흐름도

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3. 선행연구와의 차별성

1) 선행연구 현황

본 연구과 관련된 주요 선행 연구는 접경지역의 평화적 이용에 관한 연구(김영봉 외, 2009), 접경지역 발전종합계획에 관한 연구(행정자치부, 2017), 접경지역의 국토 이용 구상(강민조 외, 2017b)과 북한지역 국토이용 모니터링에 관한 연구(강민조 외, 2017a) 등이 있다. 기존 연구들의 주요 특징은 다음과 같다.

첫째, 접경지역의 평화적 이용에 관한 연구로 김영봉 외(2009)는 비무장지대 일원 의 남북 교류협력사업 추진을 통해 평화지대화의 기틀을 마련하기 위하여 남북 교류협 력사업의 선정, 개발방향, 추진전략을 수립하였다.

둘째, 행정자치부(2017)의 접경지역 발전종합계획 변경(안)은 2011년 접경지역 발전 종합계획에 대한 성과, 문제점 분석을 통해 접경지역의 발전방향과 미래전략을 수정 및 보완하였다. 이 외에도, 접경지역 발전 종합계획 변경(2019.2.7)⁴⁾은 최근의 남북관계 개선, 국가균형발전, 지역일자리 및 활력 제고 등 정책 수요를 반영하고 실효성이 낮은 사업을 정비하여 접경지역의 지속가능한 발전을 도모하기 위한 방안을 제시하였다.

셋째, 접경지역의 국토이용 구상에 관한 연구로 강민조 외(2017b)는 남북 접경지역 국토이용의 활용방향을 제시하고 정부 주도적인 남북협력 추진과제를 제시하였다.

넷째, 국토이용 모니터링에 관한 연구로 강민조 외(2017a)는 통일대비 한반도의 효 율적이고 균형적인 국토자원 관리와 국토개발을 위하여 북한지역의 토지피복실태 변화 와 경관분석 등을 통해 국토이용 모니터링 및 정책적 활용방안을 제시하였다.

4) 행정안전부는 “새로운 정책수요를 반영하고 계획의 실행 가능성을 제고하여 접경지역의 지속가능한 발전을 도모하 기 위해” ‘접경지역 발전종합계획’을 변경·확정 (행정안전부. 2019a. 접경지역에 13조원 투자해 성장동력 마련:

‘접경지역 발전종합계획’ 변경해 2030년까지 225개 사업 추진. 행정안전부 보도자료. p.1.)