공동학술대회 발표논문집
규제거버넌스 - 실증과 논리의 재구성
▶ 일 시 : 2012년 5월 18일(금) 10:00 ~ 18:00
▶ 장 소 : 한양대학교 HIT 615호 세미나실
▶ 주 최 : 한국경제연구원 ․ (사)한국규제학회
(사)한국규제학회
Korea Society For Regulatory Studies
사 회 : 김진국(배재대)
발표 1 : 행정내부규제 관리체계의 문제점과 개선방안
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발 표 : 김 신(한국행정연구원) 토 론 : 박형준(성균관대)
발표 2 : 이명박 정부 규제개혁 성과분석
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발 표 : 이혁우(배재대)․김주찬(광운대)․이민창(조선대) 토 론 : 이주선(SK경영경제연구소)
발표 3 : 가격차별의 위법성 판단 기준 연구- 부동산 분양시장 사례
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발 표 : 이영대(법무법인 수호)․최경규(동국대) 토 론 : 임 현(고려대)
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사 회 : 최병선(서울대)
발표 1 : 대․중소기업간 관계개선을 위한 규제정책의 문제점과 개선 방향
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발 표 : 신석훈(한국경제연구원) 토 론 : 이혁우(배재대)
발표 2 : 온실가스 저감정책이 자동차산업에 미치는 영향에 대한 분석
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발 표 : 김영덕(부산대)․한현옥(부산대) 토 론 : 이인원(단국대)
발표 3 : 국제비교로 본 지주회사 행위규제의 문제점 - 공정거래법상 일반 지주회사 제도를 중심으로
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발 표 : 황인학(한국경제연구원) 토 론 : 조성봉(숭실대)
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사 회 : 김태윤(한양대)
발표 1 : 산업융합시대의 규제개혁 과제- 의료기기산업의 사례를 중심으로
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발 표 : 심영섭(산업연구원) 토 론 : 최진욱(고려대)
발표 2 : 현행 주택공급제도의 문제점과 개선방향
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발 표 : 김현아(건설산업연구원) 토 론 : 이상영(명지대)
발표 3 : 규제관리시스템 비교연구- 영국, 호주, 미국, 캐나다를 중심으로
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발 표 : 최성락(P&M 정책경영연구소/동양미래대)․이혜영(광운대) 토 론 : 김종래(대진대)
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문제점과 개선방안
김 신
(한국행정연구원)
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행정내부규제 관리체계의 문제점과 개선방안
김 신1)
Ⅰ . 서 론
정부 내 규제(regulation inside government)는 학자와 국가에 따라 다양 하게 정의하고 있지만, 일반적으로 정부자체에 대한 규제이며 정부규제기관 이 피규제 정부기관에 대해 기준을 설정하는 것으로 타 정부기관 및 광역이 나 기초 지방자치단체를 상대로 규제하는 것이다.
우리나라 규제개혁의 기본적인 골격인 「행정규제기본법」에서는 ‘행정규 제’에 대한 개념은 정의하고 있으나 행정기관 간 내부규제에 대한 법적인 정의는 내리지 않고 있다. 하지만 행정규제 여부를 판단하는 기준인 「행정 규제의 분류 및 판단기준」에서는 행정내부규제와 관련하여 행정기관에 대 한 의무부여 방식의 규정 형태와 관계없이 행정기관이 의무를 수행함에 있 어 피규제자(국민)에게 어느 정도의 권리제한 또는 의무부과가 있게 되는지 를 우선 판단하고, 그러한 권리제한․의무가 기존의 규제를 집행하는 범위 내에서의 구체화․명확화를 위한 사항인지 혹은 타 규정에 없는 새로운 권 리제한이나 의무부과가 발생하게 되는지의 여부 등에 따라 행정규제로 판단 하도록 되어 있다.
하지만 일선 행정기관과 지방자치단체에서는 규정 형태만 보고 중앙행정 기관의 장, 시·도지사 및 시·군·구의 장에 대한 규정은 모두 행정내부규제로 분류하여 행정규제로 등록하지 않고 있다. 따라서 실제 행정규제임에도 불 구하고 행정내부규제로 간주하여 상당수의 규제가 등록을 피하고 있으며, 규제개혁의 대상에서 제외되어 있다.
1) 한국행정연구원 규제평가연구부, 연구위원
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인사, 조직, 재정운영의 효율성을 향상시키기 위해 행정기관 내부적으로 적용되는 행정내부규제는 공무원의 의사결정이나 행동에 일정한 제한을 가 하며, 불합리한 행정내부규제는 정책지체와 행정비용을 유발하고, 대국민 서 비스의 품질을 저하시키는 주요 요인으로 작용할 수 있다. 따라서 민간부문 에 대한 규제와 마찬가지로 정부 내 피규제기관에 대한 규제가 과도하면, 궁극적으로 일반 시민이나 기업들의 조세부담이 증가하게 됨으로 정부 내 규제의 품질이 중요하다.
이러한 중요성에도 불구하고 행정내부규제는 그동안 규제개혁의 사각지 대에 놓여져 왔다. 지난 10여년 동안 정부가 규제개혁을 추진하면서 행정내 부규제에 대한 논의가 간헐적으로 있어 왔지만, 체계적인 조사 및 분석작업 은 아직까지 이루어지지 않고 있다.
참여정부 때인 2005년 행정내부규제의 개선작업을 시도하였으나, 조직·인 사·예산 등 정부 내 운영부분에 대해서만 부분적으로 살펴봤다. 이명박정부 에 들어서서 「행정내부규제 관리지침」을 마련하고, 2009년부터 일반국민 생활과 밀접한 분야에 대해 부처별로 개선과제를 발굴하여, 행정선진화 차 원에서 행정내부규제 개선작업을 해오고 있으나 체계적이고 지속적인 행정 내부규제 개선을 위한 개념적·제도적 장치가 미흡한 실정이다.
따라서 체계적인 연구를 통해 행정내부규제의 개념 정립 및 각종 법령의 조사․분석 필요성이 제기되고 있다. 정부 내 규제의 개선을 위한 당위성 위에 행정내부규제의 실태와 문제점에 대한 분석을 통해 향후 구체적 정책 대안의 마련을 위한 기초 토대의 구축이 필요하다.
이러한 필요성에 근거하여 이 연구의 목적은 행정내부규제의 개념을 재 정립하여 이론적 기초를 마련하고, 행정내부규제의 현황 및 실태를 일반 국 민의 생활과 밀접한 분야에 한정적으로 조사하여 그 규모를 가늠해 보고, 이러한 조사에 근거하여 행정규제에 대한 구체적인 관리방안을 마련하고자 한다.
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Ⅱ . 행 정 내 부 규 제 의 이 론 적 검 토
1. 행정내부규제의 특성
행정내부규제(regulations inside government: RIG)에 대한 개념에 대하여 아직까지 국제적으로 용인되어 활용되고 있는 정의가 존재하지 않고 있으 며, 따라서 개념정의가 여전히 문제가 되는 회색지대로 남아 있다. 행정내부 규제란 독립된 주체로서 특별한 관계가 없는 행정기관이 일반국민과 기업이 아닌 공공기관을 규제하기 위하여 제정한 규칙과 기준을 의미한다(Hood외, 1999: 3-4). 즉, 일반적으로 행정내부규제란 공공영역 내에서의 규제를 지칭 한다.
행정내부규제는 그 범위와 규모가 상당할 뿐만 아니라 지속적으로 증가 하여 왔으며, 다양하게 존재하고 있다. 행정내부규제는 다음과 같은 특성을 지니고 있다(Hood외, 1999: 8-9). 첫째, 어떤 정부기관(규제 주체)이 다른 정 부기관(규제 객체)의 행위에 영향을 미친다. 둘째, 감독기관은 독립된 주체로 서 피감기관과 일정 정도 분리되어 있어야 한다. 셋째, 감독기관이 피규제자 의 행태를 감시하고 변화시킬 수 있는 일종의 공식적인 권한을 가지고 있어 야 한다.
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<그림 1> 행정내부규제 특성
감독기관이 피규제자의 행태를 감시 하고 변화시킬 수 있는 일종의 공식적인 권한을 가짐
감독기관은 독립된 주체로서 피감 기관과 일정 정도 분리되어 있음
어떤 정부기관이 다른 정부기관의 행 위에 영향을 미침
행정내부규제
출처: Hood외(1999: 9)에서 정리
2. 행정내부규제에 대한 범위 설정
(1) 행정내부규제의 주체
행정규제와 유사하게, 행정내부규제는 피규제기관에 대한 일정 정도의 권 위를 지닌 규제기관이 기준들을 설정하는 상황을 지칭한다(OECD, 2008:
27). 이러한 기준들은 자원투입, 절차, 산출 또는 결과와 관련되어 있으며, 경제적 능률성, 효과성, 품질 및 평등을 포함하는 일정 범위의 목적을 반영 하고 있다. 이러한 관점에서 볼 때, 행정규제와 마찬가지로, 법령 등 또는 조례․규칙에 의하여 행정권한을 가지는 기관과 동 권한을 위임 또는 위탁 받은 법인․단체 또는 그 기관이나 개인을 의미하는 행정기관을 행정내부규 제의 주체로 보는 것이 타당하다. 보다 중요하게, 규제주체로서의 이러한 행 정기관은 피규제기관과 독립되어 존재하여야 하며(규제기관과 피규제기관이
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조직상 분리되어 있어야 함), 일정 정도의 공식의 권한과 권위를 지니고 있 어야 한다.
그러나 행정내부규제는 행정내부의 주체가 행정기관이기 때문에 국회와 법원에 의한 행정기관의 감시와 관련된 사항도 제외되어야 한다. 뿐만 아니 라, 행정내부규제는 국가로 그 범위를 한정하기 때문에, 국제기구와 같은 초 국가기관에 의한 제한과 의무규정 또한 제외되어야 한다.
(2) 행정내부규제의 대상
행정내부규제는 주로 중앙행정기관과 지방자치단체를 대상으로 한다. 규 제사슬은 <그림 2>에서와 같이, 한 행정기관이 동시에 규제기관과 피규제기 관이 될 수 있는 곳에서 찾아 볼 수 있다. 예를 들면, 지방정부가 교육 서비 스를 제공하는 책임을 맡고 있을 때 발생한다. 지방정부가 관할 구역에 있 는 학교들은 통제하고 규제한다, 동시에 전반적인 교육 체계의 질을 통제해 야 하는 책임이 있는 중앙행정기관으로부터 규제를 받는다. 이 경우, 지방정 부는 규제기관인 동시에 피규제기관인 것이다. 이것은 또한 피규제기관의 입장에서 볼 때 복수의 규제기관(학교에게는 지방정부와 중앙행정관 둘 다 규제기관임)이 존재할 수 있다는 점을 보여주고 있다.
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<그림 2> 행정내부규제의 긍정적 효과
정부기관 X
정부기관 Y
정부기관 Z
정부기관 V
준수비용 통제기제 용
제
통제기제
제
준수비용
용
준수비용
용
출처: OECD(2008: 29)에서 정리
행정규제와 마찬기지로, 행정내부규제도 규제이기 때문에 적용 시 준수비 용과 행정부담을 유발한다. 준수비용은 피규제기관이 규제를 준수하는데 소 용되는 비용으로서, 예를 들어, 요청된 정보 제공, 규제기관과의 협의, 사찰 에 대한 지침의 설정과 준수 등에서 유발될 수 있다.
규제개혁위원회의『행정규제 개념 및 판단기준 개정안』은 행정규제의 객체를 법령의 규제를 받는 자연인[국민은 자국 내 사람(내국인)으로 한정하 는 것이 아니고 행정규제의 근거가 되는 법령 등의 규제대상(피규제자)인 내․외국인을 통칭]과 법인, 법인격 없는 사단 및 재단 등(국가 또는 지방자 치단체가 법령 등에 근거해서 행하는 규제사무로 인해 권리제한 또는 의무 부과를 당하는 피규제자라면 자연인이 아니라 하더라도 그 법인격 유무에 관계없이 행정규제의 객체가 됨)을 행정규제의 객체에 해당하는 자로 규정 하고 있다.
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반면에, 행정내부규제 관리지침안 제3조에 의하면, 적용범위를「정부조직 법」상의 중앙행정기관과 그 소속기관과 지방자치단체와 그 소속기관으로 정하고 있다. 따라서 행정내부규제의 객체(대상)를 중앙행정기관 및 그 소속 기관과 지방자치단체와 그 소속기관으로 한정할 수 있다.
(3) 행정내부규제의 내용
행정내부규제는 규제기관과 피규제 기관이 명확하게 구분되어지며, 행정 규제와 마찬가지로, 의무부과 또는 권리제한 사항 등을 주요 내용으로 하고 있다. 보다 상세하게, 정부 내부운영을 위한 기준과 절차를 정하여 놓은 것 으로서 정부 조직, 인사, 예산, 계약, 조달 등에 존재하며, 행정기관과 담당 공무원들의 성과와 책임성 확보를 위한 내부감시와 통제의 필요성으로 인하 여 생겨난 규정으로서 정부업무평가, 성과관리, 감사 등이 여기에 속하며, 행정규제를 집행하는 과정에서 부수되는 절차에 대한 사항으로서 규제처리 절차, 의사결정과정, 기관간 협의․심의․승인 등이 포함된다(고규창, 2010:
19-22).
그러나 정부에 대한 규제는 규제 기관과 행위 측면에서 다양할 뿐만 아 니라 규제가 어디에서 시작하여 끝나는지를 정확하게 규정하기가 쉽지 않 다. 행정내부규제는 규제기관과 피규제기관이 조직상 분리되어 있다는 특징 을 지니고 있다. 따라서 행정내부규제는 한 조직에서의 내부 관리규정과 구 분되어져야 한다. 즉, 개별조직의 조직도와 기관장이 활용하는 통제에 있어 서와 같이 직접적인 명령계통상의 관리 관계를 배제할 필요가 있다. 마찬가 지로, 전체 규제체계의 일부분으로서 잘 작동하고 있다할지라도 내부감사 또한 외부기관(다른 조직)에 의하여 이루어지는 것이 아니기 때문에 행정내 부규제의 범위에서 제외되어야 한다. 또한 행정내부규제는 기본적으로 규제 주체에 의하여 규제객체의 활동에 제한을 가하는 성격을 지녀야 한다. 따라 서 순수한 조언 제공과 같이 공식적인 권한이 포함되지 않은 관계는 제외되 어야 한다.
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(4) 행정내부규제의 방식
OECD는 행정내부규제로 조직, 인사, 예산, 회계, 조달 등 정부의 행동방 식과 절차를 규율하기 위한 규제로 규제기관이 기준을 설정하여 피규제 기 관을 통제하고, 성과를 모니터링한다. 이것은 정부의 책임성 확보, 일관된 집행 담보, 도덕적 해이 방지 등 정부 실패를 최소화하기 위한 장치로 인식 되어왔다.
이와 같은 행정내부규제 방식은 네 가지로 분류될 수 있다(고규창, 2010:
22-23). 첫째, 업무와 관련된 결정 또는 구체적인 업무 수행 시 해당 업무의 주관부처 또는 감독부처로서 승인․협의․심의․동의 등의 방식이다. 둘째, 절차와 기준과 같은 방식으로 업무수행을 위한 순차적인 과정을 규정하고 있거나 또는 일정 기간과 요건의 준수를 요구하는 유형의 내부규제이다. 셋 째, 업무와 관련된 각종 보고 또는 자료제출을 요구하는 방식의 내부규제이 다. 넷째, 행정의 성과와 책임성 확보를 위한 내부감시와 통제 등을 규정한 내부규제이다.
(5) 행정내부규제의 근거
행정내부규제 관리지침안(국무총리훈령 제553호) 제2조에 의하면, 행정내 부규제를 “행정기관이 행정목적을 실현하기 위하여 다른 행정기관에게 적용 하거나, 행정기관이 그 직원 등에게 적용하는 제도ㆍ기준ㆍ절차 및 관행”이 라고 규정하고 있다. 이와 궤를 같이 하여, 고규창(2010: 24-25)은 행정내부 규제가 다음과 같은 세 가지에 근거를 두고 있다고 하였다. 첫째, 법령(법률, 대통령령, 총리령, 부령, 조례 등)에 근거를 두고 있다. 둘째, 고시(고시․공 고․예규․훈령), 지침, 시행계획 등에 근거를 두고 있다. 셋째, 법령 등 명 문의 규정에 근거하지 않은 관행과 운영방식에 근거를 두고 있다.
그러나 이러한 주장은 실제 관리상의 문제와 함께, 행정내부규제가 공식
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적인 형태를 띠고 있어야 하며, 단일 동일기관에 적용되는 사항은 제외되어 야 하기 때문에 행정기관이 그 직원 등에게 적용하는 제도ㆍ기준ㆍ절차 및 관행과 법령 등 명문의 규정에 근거하지 않은 관행과 운영방식을 행정내부 규제에 포함하기는 어렵다. 따라서 행정규제와 마찬가지로, 행정내부규제의 근거를 법령 등(법률, 대통령령, 총리령, 부령, 조례, 조례규칙 등)에 규정된 것으로 한정하는 것이 바람직하다.
3. 행정내부규제에 대한 개념화와 판단 기준
행정내부규제는 직접적인 명령 체계에 따라 운영되며 일정한 공식권한을 가지고 행정기관이 타 기관의 행동을 일정한 방향으로 통제하는 방식으로서 업무추진상의 세부적인 규칙을 규정하는 것을 의미하며, 행정 부담을 유발 한다고 한다. 고규창(2010)은 행정내부규제를 행정의 효율성과 책임성을 제 고하기 위하여 행정기관과 공무원에게 적용되는 일정한 기준과 절차 및 관 행으로서 행정기관(주체)이 타 행정기관 또는 공무원(객체)에 대해 특정 행 정목적(목적)을 위하여 권리를 제한하거나 의무를 부여(내용)하는 것으로 법 령 또는 행정규칙 및 지침 등(형식)에 규정되어 있고 운영되어지는 사항이라 고 정의하고 있다.
본 연구는 앞의 행정내부규제의 범위에 대한 논의를 바탕으로 행정내부 규제의 개념을 다음과 정의하고자 한다. 행정내부규제란 피규제기관과 독립 되어 존재하며 일정 정도의 공식적 권한과 권위를 지닌 행정기관이 타 행정 기관(중앙행정기관, 지방자치단체, 정부산하기관 등)을 법령에 근거하여 승 인․협의․심의․동의, 절차와 기준, 업무와 관련된 각종 보고 또는 자료제 출 및 내부감시와 통제 등의 방식으로 의무부과와 권리제한과 같은 사항을 담고 있는 규정으로 정의한다. 행정내부규제는 정부가 업무를 처리하는 방 식과 절차 및 기준을 규정한 것이다.
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본 연구에서는 행정내부규제에 대한 위와 같은 개념정의에 기초하여 <그 림 3>과 같이 행정내부규제의 판단기준을 설정하고자 한다.
<그림 3> 행정내부규제 판단기준
규제주체 규제방식 규제객체
규제근거
규제내용
행정내부규제의 판단
분류 항목
규제주체
․국가(정부조직법상의 중앙행정기관, 특별지방행정기관, 소속기 관, 합의제 행정기관 등)
․지방자치단체(지방자치단체 및 소속기관)
․행정권한을 위임․위탁받은 법인․단체 또는 그 기관이나 개인
규제근거 ․법령 등(법률, 대통령령, 총리령, 부령, 조례, 조례규칙 등)에 규 정
규제방식
․승인․협의․심의․동의 요구
․절차와 기준 및 요건 준수 요구
․보고 또는 자료제출을 요구
․감독과 통제
규제내용 ․의무부과
․권리제한
규제객체 ․중앙행정기관과 그 소속기관
․지방자치단체와 그 소속기관
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Ⅲ . 행 정 내 부 규 제 관 리 체 계 의 현 황 및 문 제 점
1. 행정내부규제 관리지침
행정안전부는 관계부처와 합동으로 2009년부터 추진하고 있는 행정내부 규제 개선을 지속적·체계적으로 관리하기 위해 행정안전부국무총리훈령 제 553호 「행정내부규제 관리지침」을 제정하여 2010년 6월 30일부터 시행하 고 있다.
행정내부규제 관리지침의 목적은 행정내부규제의 관리에 관한 사항을 규 정하여 불필요하거나 비효율적인 행정내부규제를 폐지 또는 개선함으로써 행정의 효율성을 높이고, 국민에 대한 행정서비스의 품질을 향상시키는 것 을 삼고 있다.
행정내부규제의 정의는 “행정내부규제”란 행정기관이 행정목적을 실현하 기 위하여 다른 행정기관에게 적용하거나, 행정기관이 그 직원 등에게 적용 하는 제도ㆍ기준ㆍ절차 및 관행 등을 의미하고 있으며, 적용 범위는 “「정 부조직법」 상의 중앙행정기관과 그 소속기관(이하 “중앙행정기관등”이라 한다)에 대하여 적용하며, 행정안전부장관은 지방자치단체와 그 소속기관에 대하여 행정내부규제의 개선에 관한 이 훈령의 원칙 등이 적용될 수 있도록 노력하여야 한다“로 규정함으로써, 중앙정부와 지방자치단체에 대하여 적용 하고 있다.
행정내부규제 관리의 원칙은 중앙행정기관등의 장은 행정내부규제를 신 설하거나 변경하고자 하는 경우에는 첫째, 행정내부규제는 행정기관의 자율 성과 책임성이 조화를 이루도록 할 것, 둘째, 행정내부규제의 내용은 객관 성, 투명성 및 공정성이 확보되도록 설정할 것, 셋째, 행정내부규제로 인한 비용과 편익을 합리적으로 고려하여 설정할 것, 넷째, 피규제기관의 의견을
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수렴하여 반영할 것 등의 원칙을 준수하여야 한다.
행정안전부장관은 행정내부규제를 개선하기 위하여 매년 행정내부규제개 선 기본계획을 수립하여 이를 국무총리에게 보고한 후 중앙행정기관등의 장 에게 통보하며, 국무총리실장은 행정내부규제 종합개선안 등과 관련된 의견 을 조율하기 위하여 관계기관, 전문가 등이 참여하는 행정내부규제개선 조 정회의를 개최할 수 있다.
<그림 4> 행정내부규제개선 기본계획
행정내부규제개선 조정회의의 의장은 국무총리실 국무차장이 되고, 행정 내부규제개선 조정회의에는 관계기관 실장급 공무원 또는 이에 준하는 공무 원이 참여하며, 행정내부규제개선 조정회의의 간사는 행정안전부 조직실장 으로 구성하며, 의장은 필요할 경우 안건과 관련된 전문가와 이해관계인 등 을 참석시켜 의견을 들을 수 있다(국무총리훈령, 2010).
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<그림 5> 행정내부규제개선 조정회의
2. 행정내부규제 관리체계의 문제점
현행 행정내부규제의 문제점으로는 개념화, 관리체계, 실효성, 행안부주도 등의 문제점을 나타내고 있다.
(1) 개념화
행정내부규제의 개념화 정리가 명확히 이루어지지 않고 있다. 「행정내부 규제 관리지침안」의 제2조에 의하면 “행정내부규제”란 행정기관이 행정목 적을 실현하기 위하여 다른 행정기관에게 적용하거나, 행정기관이 그 직원 등에게 적용하는 제도·기준·절차 및 관행 등을 말한다. 로 정의하고 있다.
하지만 이러한 정의에도 불구하고 정의속에 포함된 내용들에 대한 개념 화가 제대로 이루어지고 있지 않은 관계로 “행정내부규제” 자체의 개념화가 이루어지 못하고 있다.
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(2) 관리체계
행정환경의 변화에 따라서 행정내부를 규율하는 각종 절차와 기준 등이 지속적으로 증가하고 이를 처리하는 내부 프로세스가 지나치게 세분화·다양 화 되어가고 있다. 특히 신설되거나 강화되는 행정내부규제에 대한 적정성 검토가 체계적으로 이루어지는 법적근거와 제도화가 이루어지지 않은 상태 에서 산발적으로 행정내부규제가 끊임없이 신설되고 강화됨에 따라서 행정 기관간 또는 행정내부규제간 규제방법과 수준의 차이2)가 발생하여 행정내부 규제 자체가 행정의 효율성을 저하시키는 주요한 요인으로 지적되고 있다.
(3) 실효성
현재 행정내부규제 관리지침이 제정되어 있고, 이 지침을 추진하기 위한 기존적인 체계가 구성되어 행정내부규제에 대한 관리가 이루어질 수 있는 토대가 마련되어 있는 것은 사실이다. 하지만 관리지침에 따른 실효성 있는 행정내부규제의 관리는 아직 이루어지지 않고 있다고 하겠다.
실효성 있는 관리가 이루어지려면 지침 및 체계가 원활하게 작동되어 행 정내부규제에 대한 정비가 체계적이고 조직적으로 이루어져야 하나, 지침과 현실이 유리되어 있으며, 행정내부규제를 적절하게 관리할 수 있는 역량이 갖추어지지 않고 있다.
(4) 행정안전부 주도의 정비
이명박 정부에 들어와서 행정내부규제에 대한 개선의 의지는 보이고 있 지만, 주된 관리기관이 행정안전부에서 관리하고 있는 체계로 되어있다. 이 를 행정안전부에서 관리하는것이 아니라 외부규제처럼 국무총리실 주도로
2) 처리기간, 수수료, 행정정보 공동활용 등에 대한 등에서 행정기관간 서로 다른 기준을 적용하고 있어 행정내부의 효율성과 행정서비스 품질 향상에 어려움을 주고 있다.
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모든 행정기관의 행정내부규제를 정리하고 관리할 수 있는 체계가 마련되어 야 할 것이다.
국민의 권리와 의무에 직접적으로 영향을 미치지 않기 때문에 즉각적이 고 직선적인 문제제기가 어렵고, 법령뿐만 아니라 각종 전문적인 지침으로 세부적인 사항까지 규정하고 있는 내부규제의 특성 때문에 지속적 관리가 미흡할 경우 쉽게 과거로 회귀되거나 오히려 강화될 우려가 높아 체계적이 고 지속적인 관리가 요구된다.
따라서 행정내부규제의 체계적 관리와 개선을 위해서는 규제에 대한 전 문성을 가지고 있는 규제개혁위원회와의 원활한 협조체계의 구축이 절실하 다고 하겠다.
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IV . 행 정 내 부 규 제 사 례 분 석
1. 행정내부규제 사례분석의 틀
본 연구의 주요 목적은 행정내부규제의 실태를 파악하기 위한 법령조사 와 행정내부규제를 관리하기 위한 체계를 모색하는 것이다. 먼저 이론적 검 토를 통해 도출된 아래와 같은 유형화를 통해 대상법령인 경제적 규제의 경 우 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」을, 사회적 규제의 경우「산업안전보건법」내의 행정내부규제를 파악하고자 한다.
<표 1> 행정내부규제의 실태분석 유형
규제 객체 중앙행정기관과
특별지방행정기관 지방자치단체와
그 소속기관 기타
1.중앙행 정기관
2.특별지방 행정기관
3.광역지방 자치단체
4.기초지방 자치단체
5.두 개 이상의 기관
및 단체 1. 승인·협의·심의·
동의 요구 유형 1-1 유형 2-1 유형 3-1 유형 4-1 유형 5-1 2. 절차와 기준 및
요건 준수 요구 유형 1-2 유형 2-2 유형 3-2 유형 4-2 유형 5-2 3. 보고 또는 자료
제출 요구 유형 1-3 유형 2-3 유형 3-3 유형 4-3 유형 5-3 4. 감독과 통제 유형 1-4 유형 2-4 유형 3-4 유형 4-4 유형 5-4
위 <표 1>은 규제의 핵심요소인 규제의 대상과 방식을 교차하여 다양한 유형을 도출한 것으로, 규제대상인 객체를 중앙행정기관과 지방자치단체로 대별하고, 규제방식을 승인․협의․심의․동의 요구, 절차와 기준 및 요건 준수 요구, 보고 또는 자료 제출 요구, 감독 및 통제로 구분하였다. 이러한 유형(typology)을 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」과
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「산업안전보건법」에 적용하여 그 특성을 파악하고자 한다.
본 분석틀을 살펴보면 중앙행정기관, 특별지방행정기관, 광역지방자치단 체, 기초지방자치단체, 두 개 이상의 기관 및 단체로 구분되는 규제 객체와 승인·협의·심의·동의 요구, 절차와 기준 및 요건 준수 요구, 보고 또는 자료 제출 요구, 감독과 통제로 구분되는 규제방식으로 구분하여 총 20개의 유형 으로 나누어 살펴본다. 또한, 행정규제임에도 불구하고 현재 규제개혁위원회 에 규제로 등록되어 있지 않은 누락 행정규제에 대하여도 살펴보려고 한다.
본 유형을 통하여 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법, 산업 안전보건법에 대하여 법률, 시행령, 시행규칙의 법령의 법조항을 살펴보았다.
2. 행정내부규제 사례분석의 요약 및 시사점
행정내부규제의 유형화를 통해 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」과 「산업안전보건법」의 사례분석 결과는 <표 2>와 같다. 먼 저 지식경제부 소관의 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」
의 경우 중앙행정기관을 대상으로 한 규제가 41건, 광역지방자치단체를 대 상으로 한 규제가 5건, 기초지방자치단체를 대상으로 한 규제가 31건이 있 으며, 두 개 이상의 기관 및 단체를 대상으로 한 규제가 29건이 있다.
「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」내 행정내부규제의 규제방식에 의한 분류에 의하면 승인․협의․심의․동의의 요구가 21건, 절 차와 기준 및 요건 준수 요구가 30건, 보고 또는 자료 제출 요구가 30건, 그 리고 감독 및 통제의 건수가 25건이 있다.
고용노동부 소관의 「산업안전보건법」의 경우 중앙행정기관을 대상으로 한 규제가 45건, 특별지방행정기관을 대상으로 한 규제가 27건이 있으며 자 치단체를 대상으로 한 내부규제는 없으며, 두 개 이상의 기관 및 단체를 대 상으로 한 규제가 1건이 있다.
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「산업안전보건법」내 행정내부규제의 규제방식에 의한 분류에 의하면 승인․협의․심의․동의의 요구가 10건, 절차와 기준 및 요건 준수 요구가 21건, 보고 또는 자료 제출 요구가 11건, 그리고 감독 및 통제의 건수가 31 건이 있다.
규제 객체
(개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법) 중앙행정기관과
특별지방행정기관 지방자치단체와
그 소속기관 기타
1. 중앙행정
기관 2. 특별지방
행정기관 3. 광역지방
자치단체 4. 기초지방
자치단체 5. 두개이상의 기관및단체 1. 승인·협의·심의·동의
요구 6 5 10
2. 절차와 기준 및 요건
준수 요구 11 2 8 9
3. 보고 또는 자료제출
요구 12 2 7 9
4. 감독과 통제 12 1 11 1
규제 객체 (산업안전보건법) 중앙행정기관과
특별지방행정기관 지방자치단체와
그 소속기관 기타
1. 중앙행정
기관 2. 특별지방
행정기관 3. 광역지방
자치단체 4. 기초지방
자치단체 5. 두개이상의 기관및단체 1. 승인·협의·심의·동의
요구 6 4
2. 절차와 기준 및 요건
준수 요구 11 10
3. 보고 또는 자료제출
요구 1 10
4. 감독과 통제 27 3 1
<표 3> 사례분석의 요약
행정내부규제 사례분석의 결과가 시사하는 점은 아래와 같다. 먼저 소관 기관이 특별지방행정기관을 통해 지방에서의 사무를 직접 처리하는 경우, 지방자치단체를 상대로 내부규제를 하지 않는다는 점이다. 반면에 지방에 조직체계를 갖추지 못하고 있는 중앙행정기관의 경우 그 속성상 지방자치단 체를 대상으로 상당한 내부규제를 가하고 있다.
「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」의 경우 소관 중앙
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행정기관인 지식경제부가 지방자치단체에 법집행을 위한 적절한 조직체계가 갖추지 못하고 있어 지방자치단체에 상당한 내부규제를 가하는 반면, 고용 노동부의 소관법인 「산업안전보건법」의 경우 지방노동관서를 통해 법집행 이 이루어지므로 지방자치단체에 대한 내부규제가 전혀 없다.
이러한 점과 관련하여 중앙행정기관과 지방자치단체간 발생하는 주요한 이슈는 행정내부규제의 순응과 관련하여 발생하는 비용의 처리 문제이다.
외국의 경우에도 중앙정부나 연방정부가 지방정부에 대해 규제를 부과하면 서 그에 따른 비용을 부담하지 않아 발생하는 재정지원 없는 규제 (unfunded mandates)가 정부간 관계에 있어서 큰 이슈로 부상하고 있다.
우리나라의 경우 중앙사무를 지방자치단체에 위임하거나 이관하면서 비 용을 충분히 보전해 주지 않아 이에 대한 이의제기가 간혹 발생한 경우는 있으나, 행정내부규제로 인한 비용발생의 보전에 대해서는 논의된 바가 없 다. 행정내부규제의 경우도 행정규제나 일반사무와 마찬가지로 이에 순응하 기 위해 다양한 비용이 발생하므로 이에 대한 고려가 필요할 것으로 본다
규제방식의 경우 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」은 다양한 규제방식이 적용되고 있으나, 「산업안전보건법」의 경우 주로 감독 과 통제방식이 적용되고 있다. 일반 행정규제의 경우 규제의 수준이나 강도 가 규제의 순응도나 체감도에 미치는 영향이 매우 크다. 불필요한 과잉규제 의 경우 경제에 부담을 주어 국민경제의 효율성을 떨어뜨리는 것이다.
이와 마찬가지로 행정내부규제의 경우도 적절한 규제방식을 취할 필요가 있다. 승인․협의․심의․동의가 비교적 규제수준이 낮은 반면 절차와 기준 및 요건 준수 요구, 보고 또는 자료 제출 요구, 그리고 감독 및 통제로 올라 갈수록 규제의 수준이 높아지고 이에 따른 비용이나 부담이 증가하는 것이다.
따라서 내부규제의 필요성이 있더라도 규제의 수준을 적절하게 조절해야 하며, 가급적 타 중앙행정기관이나 지방자치단체를 대상으로 한 규제의 경 우 비용과 부담을 최소화하기 위하여 규제의 수준을 낮출 필요성이 있다.
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V . 결 론
행정내부규제의 관리체계는 OECD 관리체계 평가모형을 준용하여 분야별 로 개선방안을 제시하고자 한다.
1. 정책분야
정책분야는 행정내부규제 체계의 법적근거와 권한의 분권화가 주요 이슈 로 분석되었다. 현재 행정내부규제는 「행정내부규제 관리지침」을 근거로 하고 있어 법적인 근거가 미약하다고 할 수 있다. 관리지침은 지도적 방법 이나 방향을 인도하여 주는 준칙의 성격이므로 법적 효력을 부여하기가 어 렵다는 점이 주요 문제이다. 특히 행정내부규제의 특성상 행정기관간의 상 호견제성 및 구속력을 가질 수 있는가 하는 것이 논란이 될 수 있다.
이러한 문제의 개선을 위하여 가장 이상적인 방안은 현행 「행정규제기 본법」을 개정하는 것이다. 현행 기본법은 제2조 정의에서 행정규제에 대한 법적 정의는 명확히 하고 있으나, 행정내부규제에 대해서는 언급이 없다. 제 2조를 개정하여 기본법의 정의 부분에 행정내부규제에 대해서도 행정규제와 마찬가지로 명확한 법적인 정의를 내리는 것이 가장 이상적이다.
하지만 이러한 기본법의 개정은 그에 따른 여러 가지 관련 조항의 개정 을 수반하기 때문에 기본법을 상당 부분 개정해야 하는 어려움이 있다. 또 한 행정내부규제가 행정규제에 준할 정도로 그 중요성이 크지 않으므로 기 본법을 대폭적으로 개정하기에는 무리가 있다고 하겠다.
따라서 현실적인 대안은 「행정규제기본법」의 시행령에 행정내부규제에 대한 조항을 신설하고, 이의 관리를 행정규제에 준하여 할 수 있다고 규정 하여, 행정내부규제의 관리를 위한 토대를 마련할 수 있다.
이러한 방안은 현재 지방자치단체의 규제에 대한 규정을 준용하는 것이
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다. 현재 「행정규제기본법」은 중앙행정기관의 행정규제에 대해서는 매우 상세하게 규정하고 있으나, 지방자치단체의 자치법규에 포함되어 있는 규제 는 제3조 적용범위에 항을 하나 추가하여 지방자치단체의 규제에 대해 관리 할 수 있는 법적 근거를 부여하고 있다.
또 다른 문제점으로 분석된 점은 중앙정부와 지방자치단체 간 권한의 분 권화 문제이다. 중앙행정기관의 소관 법령에 내포되어 있는 행정내부규제의 상당부분이 지방자치단체를 대상으로 하고 있는 점은 제4장 사례분석에서 조사되었다. 이러한 지방자치단체 대상의 행정내부규제는 조례나 규칙과 같 은 지방자치단체의 자치법규에 그 내용이 반영되어 시행되어야 한다.
행정규제의 경우 자치법규의 행정규제를 조사하여 관리하는 체계가 어느 정도 구축되어 있지만 행정내부규제의 경우 전혀 파악조차 되지 않고 있다.
중앙행정기관 소관 법령의 행정내부규제 조사가 선행되어야 하지만, 이와 병행하여 자치법규 내에 법령에서 규정된 행정내부규제의 시행과 관련된 규 정이 정확하게 반영되어 있는 지를 파악하여, 이를 지속적으로 관리할 수 있는 체계를 궁극적으로는 구축하여야 할 것이다.
2. 제도분야
제도분야의 주요 논점은 행정규제와 행정내부규제 관리기구의 일원화와 행 정내부규제에 대한 교육 및 훈련의 충실화이다. 행정내부규제는 행정안전부 제 도총괄과에서 관리하고 있으나 사실상 업무영역이 독자적으로 확보되지 않아 행정내부 관리의 전문성 보완이 문제점으로 나타나고 있다.
행정규제의 경우에 있어서도 그 관리기구가 규제개혁위원회와 국가경쟁력 강화위원회로 이원화되어 있어, 규제정책의 결정과 집행에 애로사항이 발생하 고 있다. 이런 점에 비춰볼 때 행정안전부에서 행정내부규제를 규제개혁위원회 와 별도로 관리하고 있는 현 체제는 전문성 부족과 비효율성을 야기하고 있다.
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따라서 규제개혁에 가장 전문성을 가지고 있는 규제개혁위원회에서 행정 내부규제와 관련된 사무를 관장하는 것이 바람직하다고 하겠다. 현재 국무 총리실 규제개혁실이 규제개혁위원회의 사무국 역할을 하고 있는 점을 감안 하여 규제개혁실 내에 행정내부규제를 관리할 수 있는 부서를 신설하여 전 문성과 인력 및 예산의 부족 문제를 해결해야 한다.
규제개혁실은 현재 규제총괄정책관실, 경제규제관리관실, 사회규제관리관 실로 구성되어 있는데 규제총괄정책관실 내에 행정내부규제를 관리할 수 있 는 팀을 신설하여 행정규제와 행정내부규제를 총괄적으로 관리하는 것이 바 람직하다.
제도분야의 또 다른 문제점은 행정내부규제에 대한 교육과 훈련이 전무 한 상태라는 것이다. 현재 행정규제에 대해서는 국무총리실 규제개혁실에서 지속적으로 추진하고 있다. 중앙행정기관 소속 공무원을 대상으로 직급별로 일정 비율이 규제개혁 교육을 받도록 의무화하고 있으며, 그 집행실정을 규 제개혁의 기관별 평가에 반영하고 있다.
행정내부규제의 경우 별도의 교육·훈련 프로그램을 신설하여 운영하기에 는 예산 등 자원동원이 쉽지 않을 것으로 판단된다. 따라서 별도의 프로그 램을 운영하기 보다는 기존 규제개혁 훈련 프로그램에 행정내부규제에 대한 교육을 부분적으로 포함하여 운영하는 것이 보다 현실적일 것이다.
교육과 훈련을 통해 행정내부규제에 대한 인식을 제고하고 이를 관리할 수 있는 전문성을 제고하는 것이 장기적으로 매우 중요하다는 점을 감안할 때 다른 분야에 우선하여 투자하는 것이 필요하다. 또한 규제개혁 전문연구 기관으로 지정된 국책연구기관의 협조를 통하여 교육 프로그램 및 교재의 개발을 추진하는 것이 필요하다.
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3. 수단분야
행정규제든 행정내부규제든 규제관리를 위해서는 적절한 수단을 갖춰야 한다. 규제개혁의 대표적인 수단으로는 규제영향분석과 최근 행정부담을 감 축하기 위해 각국에서 도입하고 있는 행정간소화 전략이다.
행정규제의 경우 「행정규제기본법」에 규제를 신설하거나 강화할 경우 모든 규제에 대해서 규제영향분석을 실시하도록 법 제정 시 강제적으로 의 무화하였다. 이러한 강력한 추진에도 불구하고 이 제도가 제대로 정책되지 않고 있는 것이 현실이다.
현행 규제영향분석은 규제의 필요성, 규제대안 검토 및 비용·편익 분석과 비교, 규제내용의 적정성 및 실효성 등 3개 항목에 7개의 평가요소를 포함 하고 있다. 제도 시행 결과 비용·편익분석이 특히 취약한 것으로 나타나고 있다.
지난 10여년간 정부에서 많은 노력을 기울였음에도 불구하고 규제영향분 석이 정착하지 못하고 있는 현실을 감안할 때, 행정내부규제에 대해 추가적 으로 행정규제에 준하는 규제영향분석을 의무화하는 것은 시기상조로 보인 다.
하지만 현행 규제영향분석의 요건 중 행정내부규제에 필요한 항목 및 요 소를 한정하여 분석을 시도해 보는 것은 필요할 것으로 보인다. 행정규제의 경우 비용·편익분석이 가장 중요한 항목이지만 행정내부규제의 경우 이 항 목을 비용분석으로 한정해 시도해 볼 수 있을 것이다. 그 외 항목인 규제의 필요성과 규제내용의 적정성 및 실효성은 행정규제와 마찬가지로 행정내부 규제에도 적용할 수 있을 것이다.
이러한 제도를 시행함에 있어서도 행정규제와 달리 모든 신설·강화 규제 에 적용하는 것이 아니라, 그 대상을 지방자치단체를 대상으로 하는 행정내
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부규제에 한정하고 그 범위를 일정 규모 이상의 비용을 발생하는 행정내부 규제로 한정하여 시행하는 것이 보다 현실적일 것이다. 또한 제도의 전면적 인 도입에 앞서 충분한 교육 및 훈련을 통해 전문성을 확보하고, 시범사업 을 거쳐 순차적으로 시행하여 시행착오를 최소화하려는 노력이 필요하다.
또 다른 수단으로 간소화전략을 활용할 수 있다. 행정규제의 경우 EU 회 원국을 중심으로 표준비용모형(standard cost model)을 적용하여 행정부담을 측정하고, 이를 바탕으로 간소화 전략을 시행하는 것이 현재 보편화 되어 있다.
우리나라의 경우 EU 회원국의 경우와 같이 정교한 모형을 사용하여 행정 부담을 감축하려는 노력을 기울이고 있지는 않다. 하지만 행정규제의 절차 를 간소화하여 국민과 기업에 주는 부담을 최소화하려는 노력은 지속적으로 추진하고 있다.
행정내부규제의 경우 이와 같은 여건을 감안할 때 많은 노력과 비용을 요구하는 EU식 방식보다 위에서 제시한 제한적인 행정내부규제 영향분석 시, 절차를 간소화하는 방안을 함께 모색해 보도록 평가요소를 추가하여 통 합적으로 운영하는 것이 보다 현실적일 것이다.
4. 과정분야
현재 행정내부규제의 개선과정은 국무총리실에서 행정내부규제 기본방향 을 제시하면, 행정안전부에서는 행정내부규제 개선 기본계획을 수립하여 타 중앙행정기관에 통보하여 수집한 행정내부규제를 취합하고 다시 국무총리실 에 보고하는 전형적인 관료제 형태를 보이고 있다.
이러한 복잡한 과정은 현재 행정내부관리가 국무총리실과 행정안전부로 이원화되어 있는 점에 일정 부분 기인한다. 국무총리실로 행정내부규제의 관리가 일원화되면 이런 문제점의 상당부분은 해소될 것으로 기대된다
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행정규제의 경우 매년 국무총리실에서 각 중앙행정기관에 규제개혁지침 을 시달하고, 각 기관에서는 지침에 따라 규제개혁계획을 마련하여 국무총 리실에 보고하는 형태로 업무를 수행하고 있다. 따라서 행정내부규제 관리 주체가 국무총리실로 일원화 되면, 규제개혁 지침에 행정내부규제 관리지침 을 함께 시달하고 국무총리실에서 행정규제와 같이 행정내부규제를 관리하 면 업무추진이 보다 효율적일뿐만 아니라 실효성도 제고 될 수 있을 것이 다.
과정적 측면에서 나타나고 있는 또 다른 문제점은 중앙행정기관 간, 중앙 행정기관 대 소관기관 간, 중앙행정기관 대 지방자치단체간의 행정내부규제 에 대한 관계기관 협의의 부족이다.
행정내부규제의 특성상 관계기관 간의 협의는 필수적이라고 할 수 있다.
중앙행정기관과 지방자치단체 간의 협의를 위해서는 행정안전부에서 행정내 부규제를 관리하는 것이 바람직할 수 있으나, 중앙행정기관 간 협의를 위해 서는 국무총리실에서 관리를 하는 것이 필요할 것이다.
행정내부규제는 기본적으로 다른 행정기관에 대해 의무를 강제하고 부담 을 주는 행위이므로, 같은 급의 행정기관 간에는 상호견제로 인하여 구속력 있는 행정내부규제의 집행이 어려울 수 있다.
따라서 기관 간 협의 및 조정의 필요성은 행정규제 보다 그 정도가 더 심하다고 할 수 있다. 기관 간의 협의 및 조정은 비단 행정내부규제에 한정 된 문제는 아니지만, 기관 간 협의가 어려운 경우 상급기관에 의한 조정이 필요할 것이다. 이러한 측면에서도 국무총리실이 행정내부규제의 관리에 좀 더 큰 역할을 해야 할 필요성이 부각되고 있다.
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- 부동산 분양시장 사례
이영대 ․ 최경규
(법무법인 수호) (동국대)
가격차별의 위법성 판단 기준 연구 - 부동산 분양시장 사례
이영대1)․최경규2)
I. 서 론
최근 카드수수료 인하를 요구하고 있는 자영업자들의 요구는 좀처럼 회복되지 않는 경기상황과 맞물려 카드업계와의 냉전을 예고하고 있다. 특히, 음식업․주유 소 등 각자 분야에서 카드 수수료 인하 문제를 제기하던 상인들은 집단적인 행동 으로 보여줄 태세이다. 이러한 자영업자들의 요구는 카드수수료율 인하와 더불어 업종별로 (가맹점 수수료)요율 자체가 천차만별이기 때문에 이를 공평하게 적용해 달라는 것이다. 현재 우리나라 신용카드 가맹점의 수수료율은 대형마트의 경우 1.5%이지만 재래시장 등의 중소 가맹점 수수료율은 2.0~3.0%로 가맹점 규모와 업 종에 따라 수수료율이 차등 부과되고 있는 실정이다. 이러한 수수료율 차이에 대 하여 적용 가능한 법이 없는 것은 아니다. 대형마트와 중소가맹점간 수수료율의 차이는 공정거래법상 가격차별에 해당되며 그 가격차별이 정당한지 내지 위법한 지의 문제가 남는다.3)
상품의 공급 주체인 기업에 있어서 차별적인 가격을 택하게 되는 이유는 단일 가격에 비하여 가격차별의 경우 생산량이 증가하고 그 생산, 거래 및 소비에서 발 생하는 잉여가 극대화 되며 그 잉여를 사업자가 취득할 수 있기 때문이다. 영리를 추구하는 기업의 본질에 비추어 가격차별로 인하여 생산과 이윤의 증대를 도모할 수 있는 한 기업으로서는 가격차별을 선택할 가능성이 높다. 기업이 당해 재화의 시장에서 독과점적 지위를 갖는 경우에는 이러한 수단을 선택하고 그 목적을 달
1) 법무법인 수호, 한국 및 미국 변호사 2) 동국대학교 경영학과, 교수
3) http://news.mk.co.kr/newsRead.php?year=2011&no=709527, 2011년10월 18일 신용카드 가맹점 수수료율을 차등 부과하는 현재의 관행을 금지시키는 것을 골자로 한 ‘여신 금융 전문업 법 일부 개정 법률안’이 발의되었다.
성할 가능성이 더 높다. 현대 헌법의 평등권은 대 사인적 효력을 통하여 시장질서 내지 공공재 공급에도 실현되어야 한다는 관점에서 보면, 재화의 구입가격에 있어 서의 차등, 즉 재화의 가격이 구입 주체에 따라 차등적으로 결정되는 것이 궁극적 으로는 헌법과 법률질서의 근간인 평등원칙에 반할 우려조차 있다.
가격차별은 미국의 경우에는 클레이튼법(Clayton Act, 1914) 제2조에서 가격차 별을 명시적으로 금지하였고, 클레이튼법 제2조를 수정한 로빈슨-패트만법 (Robinson-Patman Act, 1936)이 가격차별을 규제하는 근거로 사용되고 있으며4), 유럽연합의 경우 유럽연합의 운영에 관한 조약(TFEU) 제102조(c)에 의하여5), 독일 에서는 경쟁제한방지법(GWB) 제25조 제2항 및 제26조 제2항에 의하여, 일본의 경 우에는 일반지정 제3항(차별대가)에 의하여 규제되고 있다. 우리 공정거래법에서 는 제3조의 2 제1항에서 시장 지배적 지위남용행위의 유형으로, “① 시장 지배적 사업자는 다음 각 호의 1에 해당하는 행위(이하 "남용행위"라 한다)를 하여서는 아니 된다. 1. 상품의 가격이나 용역의 대가(이하 "가격"이라 한다)를 부당하게 결정·유지 또는 변경하는 행위”라고 규정하여 가격차별을 규제하고 있고, 아울러 법 제23조 제1항에서, “① 사업자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로 서 공정한 거래를 저해할 우려가 있는 행위(이하 "불공정거래행위"라 한다)를 하 거나, 계열회사 또는 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1.
부당하게 거래를 거절하거나 거래의 상대방을 차별하여 취급하는 행위”라고 규정 하여 가격차별을 규율하고 있다.
가격차별의 중요 사례로는 첫째, 부동산 분양가격의 할인으로서, 최근 건설업계 는 미분양 물량의 증가로 인한 경영적 압박을 탈피하고자 나머지 부동산을 종전 의 분양가 보다 낮은 금액으로 할인하여 분양하는 것을 추진하고 있다. 이로 인 하여 건설사로서는 재무적 압력을 해소할 수 있는 장점이 있겠으나, 분양 시장 왜 곡을 일으키고, 특히 최초 분양 시에 분양사를 믿고 계약한 수분양자들에 대한 소
4) 김희수 외3인, 기간통신망 이용관련 불공정행위 실태조사 및 개선방안, 2009. 11. 정책연구 09-29, 정보통신정책연구원, 76면, Robinson-Patman법(1936)은 유사한 품질과 등급의 제품에 대 하여 소비자에 따라 다른 가격을 책정하는 가격차별이 경쟁을 심각하게 저해하고 독점을 창출 하는 효과가 있는 경우에는 이를 불법으로 규정한다.
5) 유럽연합의 운영에 관한 조약(TFEU) 제102조(c)는 하나 이상의 기업이 역내시장 내에서 또는 역내시장의 중요부분에 있어 지배적인 지위를 남용하는 행위 중 “동등한 거래에 상이한 조건 을 부과하여 거래상대방에게 경쟁상 불이익이 발생한 경우”는 금지된다.
비자 보호의 문제가 전면에 대두되고 있다. 둘째, 통신서비스의 가격에 있어서의 차별은 공적 독점 영역에서 개인과 기업, 연령대 등 여러 기준에 따라 차등적으로 부과하는 것으로서, 가격차별로 인한 기업의 이윤증대의 가능성이 가장 높은 영역 이어서 그에 대한 규제의 필요성이 큰 영역이다. 수억 원을 들여 부동산을 구매한 수분양자 가격차별로 인하여 받는 불이익이나 통신서비스를 이용하면서 타인과 차등적인 요금을 지불하여야만 하는 시민이 받는 차등대우가 시장질서를 왜곡하 는 위법한 것에 해당하는지에 관하여 가격차별의 폐해에 대한 사전 대비와 사후 규제가 실체법적으로 정리되는 것이 필요하다.
가격차별을 둘러싼 법적 분쟁은 공정거래위원회의 규제조치에 대한 행정소송 또는 형사처벌에 대한 소송의 형태 내지 손해배상을 구하는 민사소송의 영역에서 발생될 것이므로, 각 소송에 있어서 각 당사자들이 부담하는 입증의 책임과 방어 의 필요범위에 대한 문제의 측면에서의 검토가 필요할 것으로 보인다. 이러한 법 률요건의 해석 및 입증책임의 분배에 관한 검토는, 가격차별에 관한 논의는 가격 차별이 초래하는 차등이 시민의 기본권에 미치는 효과 및 그 사회적 중요성에 대 한 판단을 포함하는 것이라 할 수 있다.
가격차별을 시장지배적 사업자의 지위남용 행위의 관점에서 살펴본 연구로는 박병형, 윤세리(1999), 이재철(2000)의 각 연구가 선도적이다. 이를 불공정거래 행 위의 관점에서 다룬 연구로는 이경현(1991), 심재한(2008) 등을 들 수 있다. 이들 논문은 가격차별을 특정하여 분석하고 있지 않으며 일반적인 독점규제법의 해석 론 속에서 가격차별을 다루고 있어 그 특수성을 심도 있게 분석하고 있지는 아니 하다.
가격차별을 구체화하여 다룬 정호열의 ‘미국 독점금지법상의 가격차별의 법 리’(2003)는 입증책임을 다룬 논문으로 실체법과 절차법의 의의를 구명하고자 한 문제의식이 두드러진다. 그러나 극히 제한된 사례를 분석 대상으로 삼고 있어 이 를 통한 일반화의 근거가 부족하다. 신영수의 ‘가격차별과 로빈슨-패트만법’(2006) 도 미국 연방대법원 판례의 입증책임을 분석하였으나 개별 판례에 대한 평석으로 역시 기준 확립을 본격화하는데 이르지는 못하였다. 이상규 등(2005)의 ‘통신서비 스에서의 가격차별 연구’도 본격적인 가격차별 연구이지만, 소송법적 관점은 배제
되어 있는 한계가 있다.
본 연구는 가격차별을 위법으로 인정한 미국 연방대법원의 판례, 유럽연합 법 원의 판례 등을 본격적으로 분석하여, 아직 법원에서 가격차별의 위법성 판단의 기준을 제시하지 아니한 우리의 사법현실을 비판적으로 접근한다. 이를 위하여 가 격차별의 국내외 사례 연구를 통하여 구체적으로 첫째, 위법성 판단기준과 관련하 여 거래 상대방의 소득 수준 등 수량 이외의 요소에 의한 가격할인이 허용되는가, 둘째, 정당화 사유와 관련하여, 경쟁자의 가격차별에 대항하는 가격차별이 허용되 는가, 셋째, 입증책임과 관련하여, 가격차별의 사실이 있음이 위법을 주장하는 자 에 의해 입증된 경우에는, 이를 정당화하기 위한 반증책임을 위법의 혐의가 있는 자에게 지우게 할 것인가, 아니면 해당 가격차별이 경쟁상 유해한 영향을 가질 개연성이 있다는 입증책임까지 원고에게 지운다는 입증책임 배분을 취할 것인가 등에 관한 기준을 정립하는 것이다.
II. 가 격 차 별 일 반 론
1. 가격차별의 정당성
가격차별의 필요성6)은 첫째, 고객세분화(customer segment)이다. 이는 구매자 의 능력에 따라 가격을 차별적으로 책정하거나 산업재 제조업체가 구매자의 협상 력에 따라 가격을 다르게 책정하는 방법이다. 둘째, 제품형태에 따른 가격차별은 디자인이나 품질, 브랜드, 크기 등에 따라 가격을 상이하게 책정하는 것이다. 예를 들면, 외국서적의 경우 양장판과 보급판의 가격이 다르다. 셋째, 구매시점(time pricing)에 따른 가격차별화는 고객이 집중되는 시간과 한가한 시간에 따라 서로 다른 가격을 책정하는 것이다. 이러한 가격차별화는 주로 서비스산업에서 많이 쓰 인다. 오늘 판매하지 못한 서비스는 내일 다시 판매할 수 없다는 특성이 있어서 기회비용이 매우 크기 때문이다. 예를 들면, 극장의 조조할인이나 심야할인 등이 있다. 넷째, 장소(location pricing)에 따라서도 가격차별화를 시행할 수 있다. 연 극, 오페라, 스포츠경기의 경우 좌석의 위치, 즉 특별석이냐 일반석이냐에 따라 가 격이 다르게 책정된다.
가격차별화는 수요를 기초로 최종가격을 조정하는 방법이다. 피구(Pigou)에 의 해 정립된 완전가격차별 모형은 상품의 모든 단위에 대하여 수요자의 최대 지불 용의가격(maximum willingness to pay)과 일치하도록 가격을 다르게 책정하는 것 이다. 완전가격차별 하에서의 수요자에게는 소비자잉여(consumer surplus)가 전혀 없게 된다. 완전가격차별은 효율성을 달성하여 생산자 및 소비자 후생의 합, 즉 전체의 후생을 증진시킨다. 반면에, 생산자에 의하여 완전히 흡수된 소비자 잉여 로서의 소비자 후생은 감소한다. 이는 사회 전체의 후생이 극대화되더라도 소비자 에게 돌아가는 이익은 무시된다는 점에서 형평성(equity)의 문제가 발생한다.7)
가격차별이 정당화되는 유형은 공급조건에 의한 가격차별로서, 회사가 공급하
6) 이하 김성영․라선아, 마케팅론, 한국방송통신대학교출판부, 2011, 제242~3면 참조
7) 이상규 외 5인, 통신서비스에서의 가격차별연구, 연구보고 05-13, 2005. 12., 정보통신정책연구 원, 제42면
는 상품의 수량 등 공급조건에 따라 상품단위 가격을 책정할 때 발생한다. 이러한 예로는 다량구매할인(volume discount)과 2부 가격설정(two-part tariff) 등이 있다.
다량구매할인(volume discount)은 상품단위 가격이 구매자의 구매수량에 의존하 여 변경되는 경우를 말하며, 2부가격설정(two-part tariff)은 소비자가 구매수량과 독립하여 단일비율에 기초한 산정된 비용과 구매수량에 의존하여 가변적으로 책 정되는 비용을 합산한 비용을 지불하는 경우를 말한다. 이러한 가격차별은 공급자 가 소비자의 잉여의 전부는 아닐지라도 일부라도 흡수할 수 있다.
수량에 의한 가격차별은 효율성 측면에서 완전 가격차별보다 낮지만 그에 어느 정도 근사하는 측면이 있으므로 가격차별이 없는 경우보다는 더 효율적이다. 단일 가격의 경우 생산자가 일부 낮은 수요의 소비자들에 대해서는 아예 공급을 하지 않는 상황이 발생할 수 있으나, 수량에 의한 가격차별의 도입으로 낮은 수요의 소비자들에 대한 공급을 가능하게 함으로써 생산량 및 소비량과 사회후생을 증가 시킬 수 있다.8) 예컨대, 리베이트의 경우 단일가격 하에서는 경제적인 여력이 안 되던 소비자들로 하여금 물품을 구매하게 하는 효과가 있다. 이러한 리베이트 는 단일 가격 하에서 구매능력이 되지 못하던 소비자들로 하여금 구매가능하게 함으로써 전체적인 생산량을 증가시키고 이로 인하여 사회후생도 증가하게 된다.
2. 가격차별의 위법성
가격차별이 위법하게 될 수 있는 유형은 수요조건에 의한 가격차별로서, 공급 자가 수요의 가격탄력성 등 수요조건에 기초하여 소비자 군을 나눈 후 다른 소비 자 군들에게 서로 다른 가격을 부과하는 경우이다. 수요의 가격탄력성이 높은 소 비자들은 수요의 가격탄력성이 낮은 소비자들보다 상대적으로 더 낮은 가격을 지 불하게 된다.
독점기업이 생산비가 같은 동일한 상품을 소비자에 따라 다르게 가격을 부과하 는 가격차별은 경쟁시장이 아닌 독점시장에서 위법성이 두드러진다. 가격차별을 경제적 후생측면에 접근하여 살펴보면, 가격차별이 없는 경우에는 독점기업은 한 계비용보다 높은 가격에서 독점가격을 설정함에 따라 독점이윤을 가져가고, 소비
8) 이상규 외 5인, 앞의 논문, 제43면
자 중 일부가 생산비보다 높은 가격으로 인하여 소비를 못하게 되고 결국 경제적 순손실이 발생한다고 볼 수 있다. 하지만 만약 독점기업이 소비자의 최대지불용의 를 모두 파악하고 있고, 이에 따라 수요자의 최대지불용의에 따라 가격을 부과하 는 완전가격차별이 발생하면, 모든 잉여는 독점기업의 독점이윤으로 돌아가게 되 고, 경제적 순손실을 발생하지 않게 된다.
가격차별이 사회적 후생을 감소시킬 수 있는 경우는 첫째, 사업자 간의 비용과 생산성 증대에 의한 경쟁력 확보가 아니라, 일시적 가격할인 등의 방식으로 이루 어지므로 직접적으로 경쟁 사업자의 경쟁능력을 저하시킨다. 둘째, 총 사회적 잉 여 중 생산자에 의하여 소비자 잉여가 흡수되어, 결과적으로는 소비자 후생이 감 소한다. 이는 소비자에게 돌아가는 이익이 무시된다는 점에서 형평성(equity)의 문 제가 발생한다.
완전가격차별은 이론적인 형태에 불과하나, 가격차별을 통하여 경제적 효율성 을 달성하고 사회전체의 후생을 증가시키지만, 공평성의 문제가 발생한다. 하 지만 현실 경제에서 독점기업이 모든 수요자들의 최대지불용의를 알 수 없기 때 문에 완전가격차별은 나타날 수 없으며, 이에 따라 독점기업은 수요자를 일정 기 준으로 분류하고 이에 따라 가격차별을 실행하게 된다. 이와 같은 경우 경제적인 후생측면을 살펴보면, 가격차별 전과 비교하여 총잉여를 증가시키거나 감소시킬지 에 대하여 알 수 없으나 가격차별로 인해 독점기업이 이윤을 증가하게 된다는 것 은 분명하다.
현실적으로 이루어지는 수량에 의한 가격차별 내지 수요탄력성에 의한 가격차 별은 이론적으로 그 효율성은 완전가격차별에 비하여 낮으나, 단일가격 책정 시에 무시될 수 있는 소비자들이 거래에 참여하는 효과까지 감안한다면, 생산량 및 소 비량 나아가 사회적 후생이 증가하는 경우도 있다. 예컨대, 기차여행에 대하여 성수기의 요금과 비수기의 요금을 다르게 하여, 단일가격 하에서는 그 교통수단을 이용하려 하지 않았던 가격에 민감한 소비자들로 하여금 기차여행을 하게 하는 효과가 있다.
