전월세시장 구조변화에 대응한 서민주거안정방안 연구

전월세시장 구조변화에 대응한 서민주거안정방안 연구

Structural Change and Policy of Korean Rental Housing Market

국토연 2011-21 ․ 전월세시장 구조변화에 대응한 서민주거안정방안 연구

지은이․박천규․이수욱․전성제․권수연 / 펴낸이․박양호 / 펴낸곳․국토연구원 출판등록․제2-22호 / 인쇄․2011년 12월 28일 / 발행․2011년 12월 31일

주소․경기도 안양시 동안구 시민대로 254 (431-712) 전화․031-380-0114(대표), 031-380-0426(배포) / 팩스․031-380-0470

ISBN․978-89-8182-824-0 한국연구재단 연구분야 분류코드․B030907

http://www.krihs.re.kr

Ⓒ2011, 국토연구원

＊이 연구보고서의 내용은 국토연구원의 자체 연구물로서 정부의 정책이나 견해와는 관계없습니다.

국토연 2011-21

전월세시장 구조변화에 대응한 서민주거안정방안 연구 Structural Change and Policy of Korean Rental Housing Market

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박천규․이수욱․전성제 외

연 구 진 연구책임 박천규 책임연구원

연구반 이수욱 부동산시장연구센터장 전성제 책임연구원

권수연 연구원

외부연구진 최봉석 교수(동국대학교)

연구심의위원 손경환 부원장

김근용 주택토지․건설경제연구본부장 강미나 주거복지전략센터장

지대식 선임연구위원 천현숙 연구위원 조판기 연구위원 연구자문위원 김세기 부장(한국감정원)

지규현 교수(한양사이버대학교)

P ․ R ․ E ․ F ․ A ․ C ․ E

발 간 사

지금까지 우리나라에서 주택문제와 관련된 거의 대부분의 논의는 주택 매매가 격변동 및 예측과 같은 주택매매시장 관련 연구에 집중되어 있었다. 그러나 실제 우리나라 국민의 40%가 거주하고 있는 전월세주택시장에 대한 논의는 많지 않 은 실정이다. 실제 임차 가구의 경우 자가 가구에 비해 소득수준이나 보유자산이 낮은 저소득층에 속하는 경우가 상대적으로 많기 때문에 전월세시장에 대한 연 구는 매매시장에 관한 연구만큼이나 정책적 함의가 클 수 있다.

최근 전월세시장의 변화는 전월세시장 관련 연구의 필요성을 더욱 부각시키고 있다. 최근 수도권과 지방 모두에서 나타난 전세가격의 급격한 상승과 월세전환 증가는 전세주택에 거주하는 서민층 가구의 주거안정을 위협하고, 가계의 주거 비부담을 증가시키는 등 심각한 사회적 문제를 발생시킬 가능성이 있다.

그러나 이보다 더 중요한 사실은 이러한 전월세시장의 변화가 일시적인 것이 아니라 구조적으로 나타나는 현상일 수 있다는 점이다. 전월세시장의 구조변화 는 곧 임차가구의 주거문제에 지속적인 영향을 미칠 수 있음을 의미하기 때문이 다. 이에 따라 현재 나타나고 있는 전월세시장 변화의 성격을 정확히 파악하고, 그 변화가 미치는 지속적인 영향을 분석하고 이에 대응해야 할 필요성이 크게 대두되었다.

이 연구는 이러한 필요성에 부응하여 현재 우리나라 전월세시장에서 나타나고 있는 변화를 실증적으로 분석하여 그 성격을 정확히 파악하고, 임차가구의 주거 실태 및 해외사례 등을 종합적으로 검토하여 우리나라 실정에 맞는 전월세시장

관련 정책을 도출하는데 목적이 있다..

이 연구에서 제시된 전월세시장에 대한 다양한 실증적 분석과 정책방향은 전 월세시장에 대한 새로운 시각과 방향성을 제시해 줄 수 있을 것으로 기대한다.

그리고 더 나아가 전월세시장과 관련된 정책을 효율적으로 수립하기 위한 기초 자료로 활용될 뿐 아니라 정책의 집행에 있어서도 대단히 의미있는 기여를 할 것으로 생각된다.

마지막으로, 연구책임자로서 연구를 충실히 수행해준 박천규 책임연구원과 이 수욱 연구위원, 전성제 책임연구원, 권수연 연구원 등 연구수행을 위해 노고를 아끼지 않은 연구진들에게 깊은 감사를 표한다.

2011년 12월 국토연구원장 박 양 호

S ․ U ․ M ․ M ․ A ․ R ․ Y

요 약

연구목적

이 연구의 목적은 최근 전월세시장에서 나타나고 있는 현상을 실증적으로 분 석하고, 임차가구의 주거실태 및 해외사례 등을 종합적으로 검토하여 우리나라 실정에 맞는 전월세시장 관련 정책방안을 도출하는데 있다.

이러한 연구목적 달성을 위해 이 연구에서 먼저 전월세시장과 관련된 최근 이론 및 정책에 대해 심도 있게 고찰하고, 최근 나타나고 있는 전월세시장 변화에 대한 정확한 진단을 위해 전월세시장의 구조변화 분석을 시행하고자 한다. 그리고 임차 가구의 주거실태 및 행태분석, 해외사례 검토 등을 종합하여 우리나라 전월세시장 의 상황과 변화에 부합하는 전월세시장 관련 정책방안을 제시하고자 한다.

이론적 고찰

주택을 소유할 것인지, 임차할 것인지는 그 주택서비스를 향유하는데 소요되 는 비용의 크기와 관련이 깊다. 즉 주택을 소유하는데 드는 비용이 크면 임차하 는 것이 유리할 것이다. 이와 같이 소유와 임차라는 두 가지의 주택점유형태는 상호경합적인 관계를 가지고 있다.

전세시장은 매매시장과 순수월세시장의 특성을 동시에 가지는, 우리나라에만 존재하는 특징적인 임대차방식으로 인식되고 있다. 이에 따라 임대차시장을 단

순히 하나로 볼 것이 아니라 전액 보증금으로 하는 전세와 전액 월세로 하는 순 수 월세시장을 중심으로, 이 둘이 혼합된 형태인 보증부월세로 구분되는 시장으 로 볼 수 있다. 전세의 경우 총소득은 자본이득만으로 구성되고, 완전 월세와 보 증부월세의 총소득은 임대소득과 자본이득으로 구성된다. 그리고 보증부월세의 보증금 규모가 증가할수록 전월세 전환율에 따라 임대소득은 감소하게 된다.

임대차시장은 상대적으로 소득이 낮은 가구들에게 주택을 제공하는 역할을 수 행한다. 전통적으로 정부의 임대차시장에 대한 정책은 주로 저소득층을 위한 주 택공급, 지원정책이나 가격규제 등의 방식이 주로 사용되어왔다. 이러한 정부의 임대차시장에 대한 정책 중 대표적인 것으로 공공임대주택과 같은 가격보조, 주 택수당, 전세자금 지원과 같은 소득보조나 임대료 규제 등이 있다. 공공임대주택 공급은 수혜자의 예산선을 이동시켜 수혜자의 후생을 증가시키지만, 자유롭게 재화를 선택할 수 있는 소득보조에 비해 후생증가가 낮고, 공공주택의 공급에 따 르는 수량제한이 효율의 감소를 가져온다는 비판이 있다. 하지만 이러한 한계는 가격보조를 받는 사람들이 입는 후생손실은 납세자의 후생증가로 상쇄될 수 있 다. 납세자들은 자신들이 부담하는 세금이 주택과 같은 가치재(merit good)에 이 용되는 것을 더 선호하기 때문이다. 주택수당의 지급은 한정된 예산으로 공공임 대주택에 대한 지원보다 더 많은 가계에 혜택을 줄 수 있다는 장점이 있다. 그러 나 이러한 보조는 수요곡선을 우상향시켜 단기적으로 주택임대료(가격)를 상승 시키는 결과를 가져올 수 있다.

전월세시장 현황 및 구조변화 분석

전세가격의 변동성은 점점 작아지는 추세이나, 주기적으로 급등락을 반복하는 추세를 보이고 있다. 이로 인해 목돈을 보증금의 형태로 집주인에게 지불하는 전 세의 특성상 전세가격이 크게 급등하여 세입자가 전세금 마련이 어려워지는 ‘전세 난’, 전세가격이 크게 하락하여 집주인이 전세금을 세입자에게 돌려주기 어려워지 는 ‘역전세난’이 반복되었다. 실제 2004년에는 역전세난이 발생하였고, 최근에는

‘전세난민’이라는 용어가 등장할 정도로 전세난이 심각하였다.

최근 주택시장의 큰 특징은 주택매매가격과 전세가격의 탈동조화 현상이다. 매 매가격과 전세가격의 탈동조화 현상은 과거 1990년대와 최근 2009년 총 2차례 나 타난 것으로 보인다. 주택매매, 전세가격 탈동조화의 근본적인 원인은 “주택가격 상승 기대의 감소”라고 할 수 있다. 주택가격 상승 기대가 어려워 주택을 구매하기 보다 전세를 선호하는 현상이 주택매매가격과 전세가격의 탈동조화로 나타났다.

최근 발생하고 있는 전세비중의 감소와 월세비중의 증가로 대표되는 임대차시 장의 구조변화는 주택가격 상승기대가 낮아지고 제도권에서 주택금융이 발달함 에 따라 나타나는 변화로 이해할 수 있다. 그리고 이러한 변화는 더 넓게는 주택 보급률이 100%를 상회하고, 경제성장률도 안정적 수준에서 유지됨과 동시에 인 구 및 가구 증가율이 낮아짐에 따라 나타나는 주택가격의 안정과 금융시장의 발 달에 따라 나타나는 제도권 주택금융의 활성화에 기인하는 것으로도 이해할 수 있을 것이다.

Hodrick-Prescott(HP)필터를 이용하여 주택경기 순환경기를 분석하고, Quandt-Andrews 검정법을 이용하여 주택시장의 구조변화를 분석한 결과를 종합 하면 다음과 같다. 먼저 주택시장의 구조전환이 외환위기가 지난 2000년대 초반 에 일어난 것으로 보인다. 그리고 매매가격은 2007년에 구조전환이 식별되고 있 으나, 전월세시장과 관련된 지표는 최근 2009~2010년에 구조전환이 식별되고 있 다. 매매시장의 구조전환이 먼저 일어나 매매시장의 활기가 떨어지고, 이러한 현 상이 지속되면서 전월세시장의 구조전환이 촉발되고 가속화된 것으로 판단된다.

이론적으로 현재와 같이 주택가격 상승기대가 낮은 상황에서 전세의 월세전환 은 불가피하다. 그러나 임대차계약은 임대인과 임차인의 상호작용에 의해 성립 하기 때문에 이론적인 모형 결과와 같이 극단적인 상황은 나타나지 않을 것이라 고 판단된다. 그리고 임대인이 월세로 전환하기 위해서는 현재의 보증금을 반환 해줘야 하는데 그러한 금액을 되돌려줄 충분한 자금 능력에 한계가 있기 때문에 이론상으로 임대인이 월세를 선호하지만 급격한 월세전환은 이뤄지기 힘들다

전세수요의 매매수요 전환은 주택가격의 상승 여부와 매매가대비전세가비율 의 심리적 임계수준에 따라 결정될 가능성이 높다. 현재 지방의 주택 매매가격이

상승하고 있는 이유는 국제행사 등 호재로 인한 가격상승 기대에 힘입은 바가 크고 매매가대비전세가비율이 높기 때문으로 해석할 수 있다. 그리고 중대형주 택에 비해 소형주택의 매매가 활발한 것은 환금성이 높은 이유도 있겠지만 매매 가대비전세가비율이 높기 때문으로 해석할 수 있다. 중대형주택 같은 경우는 매 매가격 대비 전세가격 비율의 심리적인 임계수준을 넘는다 해도 주택가격 수준 이 높아 가구가 따로 조달해야 하는 비용이 상대적으로 크기 때문에 전세수요가 매매수요로 바로 전환되기는 힘들 것으로 판단된다.

임차가구 주거실태 및 행태 분석

여기서는 임차가구의 주거실태와 행태를 분석하였다. 임차가구의 주거실태는 2008년 주거실태조사와 자체설문조사를 적절히 배합하여 분석하였다. 소득계층 별, 지역별 특성을 반영하기 위해 소득계층은 저소득층, 중소득층, 고소득층으로 구분하였고, 지역은 도시지역과 비도시지역으로 구분하여 분석하였다. 그리고 소득계층별, 지역별 주택소비함수 추정을 통해 임차가구의 행태를 분석하였다.

이러한 분석 내용을 종합하여 다음과 같이 시사점을 도출하였다.

첫째, 임차가구의 임대료 및 대출금 상환 부담이 높다. 특히 저소득층의 경우 임대료 및 대출금 상환 부담이 생활필수품을 줄일 정도로 어렵다고 응답한 도시 저소득층이 20.85%에 달했다.

둘째, 저소득층은 임대료 상승에 매우 취약하다. 저소득층이 전세난에 대비하 여 저축을 하는 비중이 매우 낮다. 저소득층의 경우 생활비, 주거비 부담으로 저 축여력이 낮아 임대료 상승에 상대적으로 취약할 수밖에 없다. 그리고 행태분석 에서 보는 것과 같이 저소득층의 주택소비에 대한 임대료 탄력성은 다른 계층에 비해 높다. 이는 임대료가 상승할 경우 다른 계층에 비해 주거여건이 열악해 질 수밖에 없다는 것을 의미한다.

셋째, 임차가구는 전세를 선호하는 경향이 강하다. 전세가 주거비를 절약할 수 있고, 매달 임대료를 지불해야 하는 번거로움이 없기 때문이다. 임차인에게 있어 전세금의 기회비용은 시장이자율이나 월세는 시장이자보다 많게는 두 배 정도

높다. 임차가구에서 전세는 저렴하게 주거서비스를 향유할 수 있는 점유형태로 인식되고 있다.

넷째, 임대주택에서 거주하는 기간이 다른 나라에 비해 짧다. 임차가구가 전월 세 임대주택에서 최장 거주한 기간은 평균적으로 5.2년으로 독일의 12.8년에 비 해 매우 낮다. 임차가구의 주거안정성이 상대적으로 낮다는 것을 의미한다.

다섯째, 저소득 임차가구의 주택 및 주거환경의 질이 매우 낮다. 저소득 임차가 구의 주택 및 주거환경에 대한 만족도가 다른 계층에 비해 낮고, 저소득층이 1980 년 이전에 지어진 노후주택에 거주하는 비중이 매우 높다. 저소득 임차가구의 주 거안정성 제고뿐만 아니라 주거환경을 개선할 수 있는 노력도 경주되어야 한다.

여섯째, 저소득층은 낮은 소득으로 인해 주거이동이 제약되고, 강제계약 종료, 보증금 상환 지연, 임대료 상승에 대한 불안 정도가 매우 높다.

일곱째, 임차가구는 주택을 소유하여 주거안정을 이루고자하는 욕구가 강하 다. 여유자금으로 주택을 구입하려는 의사가 있는 가구가 60.8%로 나타났으며, 이러한 이유로는 낮은 이사의 어려움을 피하려는 응답이 83.1%에 달했다. 임차 가구에 대한 자금지원, 공공임대주택 뿐만 아니라 주택소유를 촉진할 수 있는 대 책도 필요하다는 것을 시사한다.

여덟째, 임차가구는 집주인이 보증금 미반환 등으로 어려움을 겪고 있다. 임차 가구의 15.5%가 집주인이 계약 만료 후 보증금 미반환하여 어려움을 겪었으며, 보증금 반환을 위한 법적 조치 경험도 16.1%가 가지고 있는 것으로 나타났다. 이 는 집주인에 따라 신용도가 낮아 생기는 문제이기도 하지만, 임차수요가 급격하 게 줄어드는 경우 발생하는 역전세난이 주기적으로 일어나기 때문이다.

아홉째, 향후 월세 주택의 비중변화에 대해 증가할 것이라는 응답이 매우 높다.

전월세시장의 구조변화에 따라 월세비중이 늘어날 것이라는 전망이 우세하다.

열째, 임대차 관련 정보를 얻을 수 있는 정보원이 제한적이다. 대부분의 경우 중개업소, 지인 및 지역주민을 통해 정보를 얻고 있다. 보다 공신력 있고 신뢰 있 는 정보를 시장에 제공하는 것이 필요하다. 최근 임대료 상승 원인에 대해 수요 및 공급요인 이외 가격의 경직성이라고 응답한 가구가 26.3%에 달해 임대차시장

에서 정보의 비대칭성이 매우 심각한 문제라는 것을 알 수 있다.

해외사례

여기서는 해외의 임대차시장 관련 정책을 정리하고 시사점을 도출하였다. 영 국은 공정임대료, 임대료 조정위원회에 대해 기존 문헌을 토대로 정리하였으며, 독일의 경우 임대료 책정방식의 근간을 이루고 있는 계단식 임대료, 지수식 임대 료, 유사주택 임대료 방식과 임대료 일람표, 임대료정보은행에 대해 고찰하였다.

이러한 정책들은 전월세시장과 관련한 정부의 정책 수행과 관련하여 다음과 같 은 점들을 시사하고 있다.

첫째, 임대거주자들의 주거비 부담이 급격하게 늘어나는 것을 막기 위해 임대 료 안정을 위한 다양한 정책적인 노력을 경주하고 있다. 영국은 과거에는 임대료 규제를 시행하였으며, 현재에도 일부 주택에 대해 주택자체의 물리적 사항 등만 을 반영하여 임대료 상승폭에 제한을 두고 임대료를 산정하는 공정임대료제도를 시행하고 있다. 독일은 임대료 인상을 법률을 통해 제한하여 임대주택 거주의 주거안정성을 높이고 있으며, 당사자 합의의 경우에도 일정 비율 이상의 높은 임 대료 상승을 금지하고 있다. 이와 함께 정당한 사유 없이 임대료 인상 등을 목적 으로 임대인이 일방적으로 임대계약을 해지할 수 없도록 규정하고 있다. 이와 같 이 선진국에서 실시하고 있는 다양한 임대료 관련 제도들은 공통적으로 임대료 의 급격한 상승을 예방하고, 이를 통해 임대주택거주자의 주거안정성을 높이는 데 목적을 두고 있음을 알 수 있었다.

둘째, 임차인 보호와 임대인 권리보장의 조화를 이루기 위해 노력하고 있다는 점이다. 영국사례에서 살펴본 바와 같이 임대료 규제 등을 통한 임대인 권리의 과도한 침해는 임대주택의 공급물량 축소 및 규제 대상주택의 질적 수준이 하락 등과 같은 문제를 야기하기 때문에 영국과 독일은 임대인과 임차인 사이 균형을 맞추는 방향으로 정책을 집행하였다.

셋째, 임대료규제 등과 관련한 기준 선정 및 분쟁 조정과 관련된 객관적이고 공신력 있는 의결 및 조정 기구를 설치하고 있다는 점이다. 임대료 산정기준 선

정 및 분쟁 조정과정 자체가 임대인과 임차인 사이의 권리 및 이익의 균형을 맞 추는 핵심적인 과정이기 때문이다.

넷째, 다양한 임대차관련 제도의 원활한 시행을 위해 관련 정보를 축적, 활용 하는 시스템을 잘 갖추고 있다는 점이다. 이는 특히 독일사례에서 잘 나타나고 있는데, 임대료일람표와 임대료 정보은행 등이 대표적 사례이다.

전월세시장 구조변화에 대응한 정책방안

임차우위의 시장은 지속적인 임대료의 상승을 야기할 우려가 있다. 그리고 이 는 임차가구의 주거안정을 해치는 위해요소로 작용할 것이다. 특히 임대료 변화 와 소득 변화에 민감한 저소득 서민의 주거수준이 열악해질 가능성이 높다. 따라 서 이러한 전월세시장의 구조변화에 대응하여 임차가구의 주거안정을 달성할 수 있는 방안마련이 필요하다.

전월세시장의 구조변화에 대응한 정책의 기본방향과 방안은 다음과 같다. 첫 째, 공공임대주택의 공급이다. 공공임대주택 수요에 비해 재고가 부족한 상황이 며, 공공임대주택 재고의 확보는 전월세시장 안정 기반 구축과 서민의 주거비부 담 완화에 크게 기여할 수 있다. 따라서 공공임대주택 재고를 지속적으로 확충하 는 한편, 임대주택 소요지표, 수요자 특성 등을 감안한 수요맞춤형 공공임대주택 공급이 필요하다.

둘째, 자가 소유의 촉진이다. 현재와 같이 주택가격 기대가 낮고, 가격수준은 여전히 높은 상황에서 서민의 자가 소유는 어려운 실정이다. 부담 가능한 주택의 공급과 생애최초구입지원 강화를 통해 서민층의 자가 소유를 촉진하여 주거안정 성을 확보할 필요가 있다. 그리고 미국의 ‘좋은 옆집 이웃 프로그램’과 같이 자가 소유 촉진과 지역 활성화를 연계하는 프로그램을 개발할 필요가 있다.

<표> 정책의 기본방향 및 정책방안

기본방향 정책방안 정책도출 과정

공공임대주택 공급

공공임대주택 재고의 확충

․임차수요 증가

․전월세시장 안정 기반 구축

․공공임대주택 수요 높음 수요맞춤형 공공임대주택

공급

․저소득 임차가구의 주택질 낮음

․공공임대주택 수요 높음

․수요가 있는 지역에 공급 필요

자가 소유 촉진

부담 가능한 주택의 공급 ․주택소유를 통한 주거안정 욕구 높음

․가격수준 높은 상황에서 자가 소유 어려움 생애최초구입지원의 강화 ․주거선호지역 선택 유리

․가구형성기, 서민층 주거안정 기반 구축

임차인 보호 및 자금 지원

임대료 인상절차의 구체화

․임차인 보호와 임대인 권리와의 조화

․임대료 상승에 대한 투명성 강화

․임대료 상승에 대한 분쟁 감소 전월세자금 지원의 강화

주거보조금 제도 도입

․구조변화 감안한 월세 지원 강화

․전월세자금 지원 정책 수요 높음

․저소득층의 임대료 상승 대비책 부족 임대료 상승에 대한 임차인

보호 장치

․임차인의 거주기간 짧음

․임차인의 임대료 부담 증가

․저소득층의 임대료 변화에 대한 민감도 높음

임대료 변동에 대비한 금융상품

․전세난, 역전세난의 반복

․전세난민의 발생

․임대료 상승 대비책 부족

․저소득층의 임대료 변화에 대한 민감도 높음 월세전환에 따른 주거비

경감

․월세전환에 따른 임차가구 주거불안정 심화

․월세전환이율에 대한 정확한 개념정립 부족

임대사업의 활성화

대형임대사업 육성 및 다주택자 인식 전환

․민간임대 시장의 중요성 지속

․임차주택수요의 주거선택권 다양

․계약, 보증금에 대한 리스크 경감 전월세시장

정보체계의 구축

전월세 정보망 구축 (가격정보시스템,

통계정보시스템)

․신뢰성 있는 전월세 정보원의 부족

․정보비대칭으로 인한 가격경직성 인식

․전월세 안정대책을 위한 정보기반 구축 필요

셋째는 임차인 보호 및 자금 지원이다. 임차인보호와 계약자유의 원칙의 조화 를 유지하고, 임대료 변화에 대한 투명성 강화 및 분쟁 감소를 위해 임대료 인상 절차를 보다 구체화하는 것이 필요하다. 그리고 현행 전세자금지원을 월세지원 으로 확대 개편할 필요가 있으며, 전세난과 역전세난이 반복되는 상황에 대비하 기 위한 금융상품을 개발할 필요가 있다. 또한 월세전환율의 성격에 대한 명확한 규명과 적정수준에 대해 깊은 연구 및 합의가 필요하다.

넷째, 임대사업의 활성화이다. 여전히 임대차시장에서 민간영역의 역할은 클 것으로 판단된다. 대형 임대사업자를 육성하는 한편, 다주택자에 대한 인식전환 을 통해 다주택자의 순기능을 극대화시킬 수 있는 방안마련이 필요하다.

마지막으로 전월세시장 정보체계의 구축이다. 신뢰 있고 공신력 있는 전월세 관련 정보가 부족하고, 정보의 비대칭성으로 인한 문제가 자주 발생하고 있다.

이를 개선하기 위한 전월세시장의 정보체계 구축이 필요하다. 이러한 정보체계 는 가격정보시스템, 통계정보시스템으로 구분할 수 있다. 이를 통해 전월세시장 에서 나타나는 정보의 비대칭성 문제를 해소하고, 전월세시장 안정대책을 위한 정보기반을 구축할 필요가 있다.

￭

C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S

차 례

발간사 ··· ⅰ 요 약 ··· ⅲ

제1장 서론

1. 연구의 배경 및 목적 ··· 1

1) 연구배경 ··· 1

2) 연구목적 ··· 2

2. 연구의 범위 및 방법 ··· 3

1) 연구범위 ··· 3

2) 연구방법 ··· 3

3. 선행연구 현황 및 본 연구와의 차별성 ··· 5

제2장 이론 및 정책 고찰 1. 임대차 시장에 대한 이론적 고찰 ··· 7

1) 자가 소유와 임대차와의 관계 ··· 7

2) 임대차시장의 구성 및 전세와 월세의 관계 ··· 9

3) 임대차시장의 역할 ··· 11

2. 임대차 시장 관련 정책 ··· 12

1) 최근 임대차시장 관련 정책 ··· 13

2) 임대차시장 관련 정책의 이론적 효과 ··· 17

제3장 전월세시장 현황 및 구조변화 분석

1. 시장현황 분석 ··· 21

2. 전월세시장 구조변화 분석 ··· 25

1) 구조변화의 개념 ··· 25

2) 주택경기 순환분석 ··· 26

3) 전월세시장 구조변화 분석 ··· 29

4) 전월세시장 구조변화 전망 ··· 34

제4장 임차가구 주거실태 및 행태 분석 1. 임차가구 주거실태 분석 ··· 39

1) 경제력 및 임대료 부담 ··· 39

2) 주거실태 분석 ··· 42

3) 주거이동 실태 및 계획 ··· 46

4) 시장 인식 ··· 50

2. 임차가구 행태분석 ··· 52

3. 종합 및 시사점 ··· 55

제5장 해외사례 1. 영국 ··· 57

1) 주택시장 현황 ··· 57

2) 공정임대료 제도 ··· 59

3) 임대료 관련 분쟁 조정기구: 임대료 조정위원회 ··· 60

2. 독일 ··· 61

1) 주택시장 현황 ··· 61

2) 임대료 책정 구조 및 임대료 안정제도 ··· 62

3) 임대료일람표(Mietspiegel) ··· 69

4) 임대료정보은행(Mietdatenbank) ··· 77

5) 사회주택에서의 임대료 안정을 위한 제도 ··· 79

3. 시사점 ··· 81

제6장 전월세시장 구조변화에 대응한 정책방안

1. 기본방향 ··· 85

2. 정책방안 ··· 88

1) 수요맞춤형 공공임대주택 공급 ··· 88

2) 주택구입비용 경감을 통한 자가 소유의 촉진 ··· 93

3) 임차인 보호 및 자금 지원 ··· 95

4) 임대사업의 활성화 ··· 101

5) 전월세시장 정보체계의 구축 ··· 102

참 고 문 헌 ··· 105

SUMMARY ··· 109

부 록 ··· 113

T ․ A ․ B ․ L ․ E ․ C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S

표 차 례

<표 1-1> 선행연구와의 차별성 ··· 6

<표 2-1> 최근 임대차시장 관련 정책(2010년 8․29, 2011년 1․13) ··· 14

<표 2-2> 최근 임대차시장 관련 정책(2011년 2․11) ··· 15

<표 2-3> 최근 임대차시장 관련 정책(2011년 8․18) ··· 16

<표 2-4> 최근 전월세가격 규제관련 논의 ··· 19

<표 3-1> 주택경기 순환분석 이용자료 ··· 27

<표 3-2> 전세 대신 주택을 구입하게 되는 주택가격 대비 전세가격 비율 ··· 38

<표 4-1> 소득에서 주거비 및 생활비가 차지하는 비중 ··· 40

<표 4-2> 거주지 인근 지역의 임대료 변화 인식 ··· 41

<표 4-3> 임차가구 임대료 및 대출금 상환 부담정도 ··· 41

<표 4-4> 전세나 월세 임대료 상승에 대비한 저축 여부 ··· 41

<표 4-5> 임차가구 주택유형 ··· 42

<표 4-6> 임차가구 점유형태 ··· 42

<표 4-7> 월세 대신 전세에 거주하는 이유 ··· 43

<표 4-8> 전세 대신 월세에 거주하는 이유 ··· 43

<표 4-9> 전월세 임대 주택에서의 최장 거주 기간 ··· 44

<표 4-10> 임차가구 주택 사용면적 ··· 44

<표 4-11> 임차가구 주택만족도 ··· 45

<표 4-12> 임차가구 노후주택(80년 이전) 거주 비율 ··· 45

<표 4-13> 임차가구 주거환경 만족도 ··· 45

<표 4-14> 임차가구 현재 주택으로 이사한 이유 ··· 46

<표 4-15> 임차가구 2년 내 이사계획 ··· 47

<표 4-16> 여유자금으로 주택을 구입하려는 이유 ··· 47

<표 4-17> 여유자금이 있어도 주택을 구입하지 않으려는 이유 ··· 47

<표 4-18> 임대료 부담을 피해 현재 주택에 비해 시설이 열악한 주택으로 이주할 의향 유무 ··· 48

<표 4-19> 보증금 및 임대료 상승에 의해 저렴한 지역으로의 이사 경험 유무 ··· 48

<표 4-20> 계약 만료 후 보증금 미반환으로 인한 어려움과 법적조치 경험 유무 ···· 48

<표 4-21> 임대인의 월세전환 요구로 인한 이사 경험 유무 ··· 49

<표 4-22> 임차인의 불안정도 ··· 49

<표 4-23> 향후 전월세 임대주택 비중 변화 전망 ··· 50

<표 4-24> 전세가격 상승 시 수요자들의 주택 구매 선택 전망 ··· 50

<표 4-25> 전세 및 월세 임대료 상승 원인에 대한 인식 ··· 51

<표 4-26> 향후 6개월간 거주지 인근 지역의 전세 및 월세 임대료 변화 전망 ··· 51

<표 4-27> 현 거주 주택 선택 시의 관련 정보 획득 경로(최초로 접한 경로) ··· 51

<표 4-28> 도시지역 소득계층별 주택소비함수 ··· 53

<표 4-29> 비도시지역 소득계층별 주택소비함수 ··· 54

<표 5-1> 영국의 주택점유형태별 주택재고 ··· 58

<표 5-2> 독일의 주거면적 및 준공시기별 ㎡/월 평균 기본-순 임대료 ··· 73

<표 5-3> 독일의 “기본 순 임대료”에 대한 평균적인 가산ㆍ가감 항목 ··· 75

<표 6-1> 정책의 기본방향 및 정책방안 ··· 87

<표 6-2> 임대주택 소요지표 ··· 91

<부록표 1> 응답자 분포표 ··· 114

F ․ I ․ G ․ U ․ R ․ E ․ C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S

그 림 차 례

<그림 1-1> 연구추진체계 및 수행방법 ··· 5

<그림 2-1> 전세, 월세, 보증부월세의 수익구조 ··· 10

<그림 3-1> 지역별 주택매매가격 및 전세가격 동기변동률 추이 ··· 22

<그림 3-2> 1990년대와 최근의 주택매매가격 및 전세가격의 탈동조화 현상 ···· 23

<그림 3-3> 아파트 매매가격 대비 전세가격 비율 ··· 24

<그림 3-4> 전세수급지수 추이 ··· 25

<그림 3-5> 주택가격 장기추세 및 순환변동 ··· 28

<그림 3-6> 전세가격 장기추세 및 순환변동 ··· 28

<그림 3-7> 매매가대비전세가비율 및 전세수급지수 장기추세 및 순환변동 ··· 29

<그림 3-8> 주택건설허가실적 및 미분양주택 장기추세 및 순환변동 ··· 29

<그림 3-9> 주택가격의 Wald 통계량(명목, 실질) : 분석기간 1986~ ··· 31

<그림 3-10> 전세가격의 Wald 통계량(명목, 실질) : 분석기간 1986~ ··· 31

<그림 3-11> 주택가격의 Wald 통계량(명목, 실질) : 분석기간 2000~ ··· 31

<그림 3-12> 전세가격의 Wald 통계량(명목, 실질) : 분석기간 2000~ ··· 32

<그림 3-13> 전세수급지수(계절조정) 및 매매가대비전세가비율의 Wald 통계량 : 분석기간 2000~ ··· 32

<그림 3-14> 주택가격의 Wald 통계량(명목, 실질) : 분석기간 2005~ ··· 33

<그림 3-15> 전세가격의 Wald 통계량(명목, 실질) : 분석기간 2005~ ··· 33

<그림 3-16> 전세수급지수(계절조정) 및 매매가대비전세가비율의 Wald 통계량 : 분석기간 2000~ ··· 34

<그림 3-17> 주택점유형태 추이 ··· 37

<그림 5-1> 독일 민간임대차 시장에서 임대료 책정관련 규정의 구조 ··· 64

<그림 6-1> 전월세시장 구조 변화 과정 ··· 85

<그림 6-2> 서울시 인구특성 - 65세인구, 소득수준 ··· 92

<그림 6-3> 서울시 주택특성 - 열악한 주거시설(화장실, 부엌, 난방시설) ··· 92

<부록그림 1> 설문조사 개요 ··· 113

1

C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 1

서론

이 장에서는 연구의 개요를 정리하였다. 이 연구의 필요성과 목적을 제시하고, 이 연 구의 범위와 연구를 제시하였다. 이 연구는 기본적으로 전월세시장의 구조변화에 대 응하여 서민주거안정 방안을 마련하데 목적이 있으며, 이를 위해 전월세시장의 구조 변화 분석을 실시하고, 이론 및 정책 고찰 및 해외사례 검토를 통해 우리 실정에 맞는 전월세시장 관련 정책을 제시하고자 한다.

1. 연구의 배경 및 목적

1) 연구배경

2008년 세계 금융위기로 촉발된 세계적인 주택시장의 침체는 우리나라에도 많 은 영향을 주고 있다. 전반적인 “주택가격 안정”, “주택가격 상승 기대 감소”는 주택시장에서 새로운 변화를 이끌고 있다. 주택재고의 절대적 부족문제 해소와 주택가격 안정은 주택시장의 패러다임을 “투자”에서 “거주”로 변화시키고 있다.

이는 단순히 매매시장의 변화에만 그치는 것이 아니라 전월세시장에도 새로운 변화를 이끌어내고 있다. 최근 전월세시장에서는 임차수요 증가에 따른 전세가 격 상승과 이로 인한 주택매매가격과 전세가격의 탈동조화(decoupling), 전월세시 장 내에서 “전세”에서 “월세(보증부월세 포함)”로의 변화 등이 나타나고 있다.

대부분 이러한 현상을 우리나라 전월세시장의 구조변화로 이해하고 있다. 하 지만 아직까지 임대차시장의 구조변화에 대한 개념 정의도 부족한 상황이며, 앞 으로 이러한 현상이 지속될 것인지, 일시적인 현상으로 그칠 것인지에 대해 깊은 분석과 논의가 부족한 상황이다.

우리나라는 최근에서야 주택의 절대적 부족문제가 해소되었고, 전세라는 특수 한 임차형태가 존재한다. 따라서 우리나라의 전월세시장의 구조변화는 전세라는 특수한 임차형태가 존재하지 않은 다른 나라와는 다른 형태로 전개될 가능성이 높다. 따라서 현재 우리나라 전월세시장에서 나타나고 있는 여러 현상에 대해 정 밀한 분석을 실시하고, 우리나라 실정에 맞는 정책방안을 고민할 필요가 있다.

현재 나타나고 있는 현상에 대해 깊은 분석과 논의 없이 단기적으로 접근할 경우 오히려 혼란을 야기하여 더 큰 사회적 비용을 유발할 수 있다. 그리고 이러 한 사회적 비용은 전월세시장에서 많은 비중을 차지하고 있는 서민층의 부담요 인으로 작용될 것이다. 그러므로 우리나라 전월세시장에서 나타나고 있는 현상 과 임차가구의 주거실태 등을 정밀하게 분석하고 이에 맞는 정책방안을 도출하 는 것이 매우 필요한 시점이다.

2) 연구목적

이 연구는 우리나라 전월세시장 분석 및 정책방안에 관한 연구로 간단히 요약 할 수 있다. 이 연구에서 현재 전월세시장에서 나타나고 있는 현상을 실증적으로 분석하고, 임차가구의 주거실태 및 해외사례 등을 종합적으로 검토하여 우리나 라 실정에 맞는 전월세시장 관련 정책을 도출하고자 한다.

이러한 연구목적 달성을 위해 이 연구에서는 먼저 전월세시장과 관련된 최근 이 론 및 정책에 대해 심도 있게 고찰하고, 현재 나타나고 있는 전월세시장 변화에 대한 정확한 진단을 위해 전월세시장의 구조변화 분석을 시행하고자 한다. 그리고 임차가구의 주거실태 및 행태분석, 해외사례 검토 등을 종합하여 우리나라 전월세 시장의 상황과 변화에 부합하는 전월세시장 관련 정책방안을 제시하고자 한다.

2. 연구의 범위 및 방법

1) 연구범위

이 연구에서는 공간적 범위를 전국으로 설정하되, 시간적 범위는 구조변화 분 석의 경우 장기적인 시계열이 필요함을 감안하여 데이터가 구득 가능한 경우에 는 1980년대부터로 설정하였으며, 시계열 자료가 부족한 경우에는 자료가 생산 되기 시작한 시점 이후를 대상으로 하였다.

이 연구의 내용적 범위는 다음과 같다. 첫째 전월세시장의 이론적 검토, 둘째 전월세시장과 정책의 현황, 셋째 임차가구의 주거실태 및 행태분석, 넷째 전월세 시장의 구조변화 분석이다. 다섯째는 전월세시장 관련 정책의 해외 사례이며, 마 지막으로 전월세시장 구조변화에 대응한 정책방안 모색이다.

2) 연구방법

과거 2000년을 전후한 전월세시장의 변화에 대한 분석과 대응방안 연구 등은 일부 있었다. 그러나 최근에 나타난 전월세시장의 변화를 과학적으로 분석․진 단하고, 이를 바탕으로 체계적인 대응방안을 모색한 연구는 거의 없는 실정이다.

따라서 이 연구에서는 전월세시장의 변화를 과학적으로 분석하여 진단하고, 그 결과에 대응한 체계적인 정책방안 제시를 위해서 다양한 연구방법과 분석도구를 이용하였다.

먼저 이 연구에서 전월세시장과 관련한 정확한 분석 및 진단, 대응방안 제시를 위해서 관련된 이론적 연구를 심도 있게 진행하였다. 주택매매시장과 전월세시 장과의 관계, 전세시장과 월세시장과의 관계, 전월세시장 구조변화, 전월세시장 작동 메커니즘 등을 이론적으로 고찰하여 과거부터 최근까지의 전월세시장과 관 련된 다양한 논의와 분석을 살펴보았다.

두 번째로 우리나라 임대차시장 참여자들의 정확한 실태를 파악하기 위하여 설문조사를 실시하고 통계자료를 조사하였다. 구체적으로는 임차인보호를 위한

정책방안 도출을 위해 ‘임차가구 주거실태 및 시장인식 조사’를 실시하여 임차인 실태 및 시장인식 등을 정확하게 파악하도록 하였으며, 임차가구의 지역별, 소득 계층별 주거실태를 파악하기 위하여 주거실태조사 자료 등을 이용하여 계층별 주거실태와 현황 등을 파악하였다.

세 번째로 전월세시장의 구조변화 분석과 임차가구의 행태 분석을 위해 계량 경제기법을 이용하였다. 먼저 주택경기 순환분석에는 Hodrick-Prescott(HP)필터 를 이용하는 분석기법을 사용하였으며, 구조변화 분석은 Quandt-Andrews 검정 법을 사용하였다. 이러한 분석방법을 통해 최근 나타나고 있는 임대차시장의 변 화를 과학적으로 분석하고 진단하였다. 그리고 임차가구의 행태 분석을 위해 주 택소비함수를 추정하였다. 임차가구의 지역별, 소득계층별 특성을 제대로 분석 하기 위해 지역별․소득계층별로 세분화하여 주택소비함수를 추정하였다.

네 번째로 해외사례를 검토하였다. 구체적으로는 영국과 독일의 사례를 중점 적으로 검토하였으며, 임대차시장 관련 정책 중에서도 임대료 안정 관련 제도, 관련 정보체계 구축 및 기준 선정과정 등과 관련한 제도를 중심으로 살펴보았다.

다섯 번째는 분석결과에 기반을 둔 현황 진단의 객관성을 담보하고 풍부한 정 책방안을 도출하기 위해 전문가를 활용하고 의견을 수렴하였다. 구체적으로는 해외사례의 심층자료 구축을 위해 외부 전문가를 활용하였으며, 정책의 현황 및 문제점, 정책방안의 효과 등에 대한 전문가 자문회의 등을 개최하여 다양한 전문 가의 의견을 수렴하여 연구의 내용이 객관성을 담보하고 풍부한 정책방안을 검 토할 수 있도록 하였다.

이상과 같은 연구방법론을 이용하여 이 연구의 목적을 효율적으로 달성하고자 하였으며, 연구가 객관성과 논리성을 담보할 수 있도록 하였다. 특히 현재 나타 나고 있는 변화의 분석․진단에서는 다양한 계량적 분석방법을 이용하여 객관성 을 담보하도록 하였으며, 정책방안 제시를 위해서는 해외사례와 전문가 의견을 검토하여 체계적인 정책제안이 이루어질 수 있도록 하였다.

<그림 1-1> 연구추진체계 및 수행방법

3. 선행연구 현황 및 본 연구와의 차별성

선행연구들은 대부분 단편적인 분석 및 조사위주의 연구들이 대부분이었으며, 전월세시장의 구조변화 분석을 실시하고, 그 결과에 맞는 정책방안 모색이 부족 한 측면이 있었다. 또한 구조변화에 대한 개념 정립도 부족하며, 이에 대한 깊은 분석과 논의가 부족하다.

이에 본 연구는 전월세시장의 구조변화 분석뿐만 아니라 임차인들의 주거실태 등을 계층별로 면밀히 분석하여 임대차시장의 변화 및 현황을 다각적으로 살펴 보고 진단하였으며, 그 결과를 바탕으로 우리나라 실정에 맞는 전월세시장 관련 정책방안을 모색했다는 점에서 큰 차별성이 있다.

<표 1-1> 선행연구와의 차별성

구 분 선행연구와의 차별성

연구목적 연구방법 주요 연구내용

주요 선행 연구

1

∙과제명: 2002 전월세시장 조사 연구

∙연구자(연도): 김혜승(2002)

∙연구목적: 전월세시장의 움직임 추이를 파악하여 향후 전월세문제 및 세입자의 주거안정문제에 대한 대책마련에 기초자료를 제공

∙국내외 문헌 검토

∙기존 자료 분석

∙설문조사

∙통계분석

∙조사 설계

∙가구 및 주거 특성 및 주 거비부담 분석

∙전월세주택시장 추이 및 향후 과제

2

∙과제명: 전세시장 여건변화에 따 른 대응방안

∙연구자(연도): 윤주현(2000)

∙연구목적: 전세가격의 상승원 인이 구조적인 수급불균형에 있음을 밝히고 장단기 대응방 안을 제시

∙국내외 문헌 검토

∙기존 자료 분석

∙통계 분석

∙소비자, 공급자행태분석

∙계량분석

∙전세시장의 현황 및 특성

∙전세시장 참여자의 행태 분석

∙전세시장의 여건변화 및 전망

∙정책대응방안

3

∙과제명: 매매, 전세, 월세 시장간 관계의 구조적 해석

∙연구자(연도): 최성호, 이창무 (2009)

∙연구목적: 한국에만 존재하는 전세시장의 이중적인 성격 규 명을 통해 국내 전세시장에 대한 차별적인 해석 시도

∙국내외 문헌 검토

∙통계분석, 계량분석

∙이론적 고찰

∙주택시장의 구조적 관계

∙실증분석

본 연구

전월세시장의 구조변화에 대응하여 서민주거안정 방안을 마련하는 데 목적이 있음. 이를 위해 전월세시장 의 구조변화 분석을 실시하고, 임차 가구 주거실태 및 행태분석, 해외사 례 등을 종합 분석하여 한국 실정에 맞는 정책방안을 도출하고자 함

∙국내외 문헌 검토

∙관련 이론 및 정책 검토

∙관련 전문가의 의견수렴

∙통계분석, 계량분석

∙해외사례 분석

∙전월세시장의 이론적 검토

∙전월세시장 정책과 고찰

∙전월세시장의 현황 및 구조변화 분석

∙임차가구 주거실태 및 행태 분석

∙해외 사례

∙전월세시장 구조변화에 대응한 정책방안 모색

2

C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 2

이론 및 정책 고찰

이 장에서는 전월세 시장 및 정책과 관련된 이론 및 정책을 고찰하였다. 이론과 관련 해서는 자가 소유와 임대차와의 관계, 임대차시장의 구성 및 전세와 월세의 관계, 임 대차시장의 역할 및 정책 효과에 대해 다양한 시각으로 고찰하였다. 경제학의 기본원 리부터 최근에 주목받고 있는 이론까지를 폭넓게 포괄하여 살펴보고 정리하였다. 그 리고 관련 정책은 최근 정부에서 발표한 관련 정책과 향후 도입이 예상되는 정책 등을 정리하고, 예상되는 효과를 살펴보았다. 이러한 내용은 이후 시장분석, 정책도출의 기 본 자료로 활용될 것이다.

1. 임대차 시장에 대한 이론적 고찰

1) 자가 소유와 임대차와의 관계

주택스톡을 수요하는 근본적인 이유는 그 주택스톡으로부터 주택서비스를 얻 기 위해서이다¹⁾. 그런데 주택서비스는 주택을 소유하여 얻을 수도 있고 주택을 임차해서 얻을 수도 있다. 따라서 주택서비스를 얻는 방법에는 자가 거주와 차가 거주의 두 가지의 방법이 있다. 자가 거주자는 주택서비스의 생산자임과 동시에

1) 이중희, 1997,「주택경제론」, 전영사.

소비자가 되므로 자가주택시장에는 임대인과 임차인의 구별이 존재하지 않는다.

반면에 임대주택시장에는 임대인과 임차인이 명시적으로 구별된다. 소유자는 주 택서비스의 생산자가 되며, 임차인은 주택서비스의 구매자·소비자가 된다.

주택을 소유할 것인지, 임차할 것인지는 그 주택서비스를 향유하는데 소요되 는 비용의 크기와 관련이 깊다. 즉 주택을 소유하는데 드는 비용이 크면 임차하 는 것이 유리할 것이다. 이와 같이 소유와 임차라는 두 가지의 주택점유형태는 상호경합적인 관계를 가지고 있다.

소유와 임차의 두 가지 주택점유형태가 상호 경합적이라는 사실은 시장 균형 하에서는 임대료가 주택을 소유하는데 드는 비용, 즉 사용자비용과 동일하여야 한다는 것을 의미한다. 사용자비용을 계산하는 식은 다음과 같다.

 

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_ ^

위 식에서 U는 사용자 비용, 

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_

_ ^

주택점유행태를 결정하는 요인은 매우 다양하다. 먼저 사용자비용을 구성하는 모든 인자(parameters), 즉 주택가격, 이자율, 재산세율, 양도소득세율, 감가상각 비, 유지관리비, 거래비용, 예상 주택가격 상승률 등이 주택점유형태 선택에 영향 을 미친다. 또한 이러한 사용자비용을 구성하는 인자 이외에도 인구 및 가구구 조²⁾, 소득 등도 주택점유형태 선택에 있어 중요한 요인이라고 할 수 있다.

점유형태선택 영향 요인에 관한 연구가 많다. 그 중에서 거시적인 차원에서 접

2) 생애주기상으로 장년으로 접어듦에 따라 가족이 구성되고 자산이 축적됨으로써 주거이동 요인이 줄 어들고 자가의 선택이 증가하게 된다(이창무, 2010).

근하여 이를 분석한 대표적인 연구 사례는 Dispasquale & Wheaton(1996)을 들 수 있다. 이 연구의 결과를 간략하게 소개하면 다음과 같다³⁾. 첫째, 인구연령구성의 변화를 기초로 가장 낮은 자가율이 예상되었던 1980년에 실제로 가장 높은 자가 율이 실현되었다. 둘째, 금전적인 비용의 관점⁴⁾에서 자가 거주가 가장 불리한 시 점으로 관측된 시점에 실질적인 자가율이 가장 높은 기간이었다. 셋째, 주택가격 예상을 고려한 자본비용과 비교했을 때 1980년이 높은 자가율의 설명이 가능하다.

이 연구는 주택점유형태 선택과 관련되어 다양한 요인이 존재하지만 그 중에 서 직접적으로 예상 주택가격상승률이 매우 중요하다는 사실을 보여주고 있다⁵⁾. 즉 예상 주택가격상승률이 상승하면 사용자비용이 감소하고 이는 자가 수요를 증가시켜 자가율을 높이게 된다. 반대로 예상 주택가격상승률이 감소하면 사용 자비용이 증가하고, 이는 자가 수요를 감소시키고 임차수요를 증가시키게 된다.

한편 임대인의 시각으로 유사한 해석을 할 수 있다. 구체적으로 예상 주택가격 상승률이 감소하면 주택 소유 및 유지비용이 증가하여 주택을 추가 구매하여 임 대하려는 유인도 약화되므로 주택을 추가 구매하여 임대하려는 행위가 줄고, 임 차수요가 증가하는 상황에서 임대료를 상승시키려는 유인이 증가할 수 있다는 것을 시사한다. 최근 우리나라에서 주택가격 상승기대가 줄고 전세가격이 상승 하는 현실을 볼 때, 이 연구결과가 시사한 바가 매우 크다고 할 수 있다.

2) 임대차시장의 구성 및 전세와 월세의 관계

이창무 외(2002), 임정호(2006), 최성호 외(2009)의 연구에서 나타나는 바와 같 이 전세시장은 매매시장과 순수월세시장의 특성을 동시에 가지는, 우리나라에만 존재하는 특징적인 임대차방식으로 인식되고 있다. 이에 따라 임대차시장을 단 순히 하나로 볼 것이 아니라 전액 보증금으로 하는 전세와 전액 월세로 하는 순

3) 이창무, 2010, “다주택자에 대한 사회적 논란과 그 해법”, 주택연구, 제18권 1호 연구노트.

4) 간단히 이 비용은 사용자비용에서 예상 주택가격 상승률을 제외한 비용으로 이해할 수 있다.

5) 예상주택가격상승률에는 다양한 사회․경제적 요인들이 영향을 미친다.

자료 : 이창무 외(2002)

<그림 2-1> 전세, 월세, 보증부월세의 수익구조 수 월세시장을 중심으로, 이 둘이 혼합된 형태인 보증부월세로 구분되는 시장으 로 볼 수 있다.

과거 2000년 이전 대부분의 임대차시장과 관련한 연구에서는 전세금에 대한 기회비용을 금융시장의 이자율로 단순히 환원하여 사용하였다. 그러나 이창무 외(2002)는 전세 및 월세 보증금에 대한 기회비용은 전월세 전환율⁶⁾이 되어야 하 며, 이는 주택자산투자의 레버리지 효과로 설명될 수 있음을 제시하였다.⁷⁾

이창무 외(2002)에 따르면 임대차시장에서 보증금 비중은 넓은 스펙트럼을 보 이고 있으며 평당 보증금과 평당 월세 간에는 선형의 관계가 형성되고 있다. 이 를 통해 완전 월세나 전세는 보증부월세 시장의 양 극단에 위치한 계약한 형태로 이해할 수 있다.

<그림 2-1>은 투자자가 보증금을 자기자본을 줄이는데 이용하는 수익 구조를 나타낸 것이다. 투자자는 스 스로 동원가능한 자기자본과 임차인 으로부터 획득할 수 있는 보증금을 이용하여 주택을 구입한다. 총투자 금액이 투자자의 자기자본과 보증금 의 행태로 임차인으로부터 차입한 부채로 구성된다고 하면, 투자자는 임차인으로부터 보증금을 부채의 형 태로 차입하는 대신에 이에 대한 대 가로 전세의 경우 임대료의 전액, 보 증부월세의 경우 보증금에 해당하는

6) 전월세 전환율이 시장이자율과 차별화된 개념으로 주택투자에 요구되는 직접투자금액에 대한 기대총 수익률로 해석될 수 있다는 근거를 제시하였다. 그러나 임재만(2011)이 비판한 것과 같이 아직까지 전월세 전환율에 대한 일치된 성격규명은 아직까지 숙제로 남아있다.

7) 최창규․지규현(2007), 최성호․이창무(2009)의 연구 등에도 이러한 주장이 인용되면서 2000년 이후 임대차시장의 연구에서 주택자산투자의 기대수익, 즉 자본이득률은 주요한 요인으로 인식되었다.

부분만큼의 임대료를 면제해 준다. 전세의 경우 총소득은 자본이득만으로 구성 되고, 완전 월세와 보증부월세의 총소득은 임대소득과 자본이득으로 구성된다.

그리고 보증부월세의 보증금 규모가 증가할수록 전월세 전환율에 따라 임대소득 은 감소하게 된다.

이러한 메커니즘에 의해 전세, 월세, 보증부월세 시장이 형성되고, 월세와 전 세가 양극단에 위치한 스펙트럼에 다양한 형태의 보증부월세가 존재하게 된다.

만약 예상 주택가격상승률이 낮아져 자본이득을 거의 얻을 수 없다면 완전 전세 의 형태는 투자수익률이 감소하여 존재하기가 힘들어 질 것이다. 또한 예상 주택 가격상승률이 낮아지게 되면 점차 보증부월세, 월세가 늘어나게 될 것이다.

3) 임대차시장의 역할

일반적으로 주택 임대차시장은 젊은 신혼부부나 저소득층 등 주택매매를 위한 자금 확보가 어려운 계층이나 이주가 잦은 가구가 거주하기 위한 주택을 제공하 는 역할을 한다. 특히 이 중 예산제약으로 자가 거주가 어려운 계층에 필요한 주 택을 제공하는 역할을 한다.

실제 수도권의 소득계층별 점유형태⁸⁾를 살펴보면, 고소득층의 경우 자가 비율 이 63.59%인데 반해, 저소득층은 33.74%에 불과하며, 저소득층의 경우 자가와 무 상을 제외한 임차비율이 63.92%에 달하는 것으로 나타나, 서민층의 경우 대부분 이 임대차시장을 통해 주택을 구하는 것으로 나타났다. 이와 같이 임대차시장은 매매시장에 비해 저소득계층 등 사회취약계층이 수요자의 대부분을 차지하기 때 문에 서민층의 주거안정 측면에서 매매시장보다 더 큰 중요성을 가지는 시장으 로 볼 수 있다.

한편 전세시장의 경우 서민층에 대한 주택 제공이라는 측면 외에 주택금융의 측면에서도 그 역할을 찾아볼 수 있다. 주지하다시피 전세제도는 우리나라에만 존재하는 독특한 임대차제도이다⁹⁾. 과거 우리나라 주택시장은 지속적인 주택가

8) 2010년 주거실태조사(국토해양부)

격 상승과 공급부족, 그에 따른 부동산 투기와 서민의 주거불안이 존재하였다.

이러한 상황에서 산업부문에 치중한 자원배분으로 가계대출을 위한 재원은 매우 빈약하였으며, 주택구매시 자금을 제도권 금융에서 조달하는 것이 매우 어려운 상황이었다¹⁰⁾.

이와 같이 제도권 주택금융시장이 제한적으로 운영되면서 주택가격기대가 높 은 상황에서는 주택소유의 유인이 매우 컸으며, 이로 인해 주택매매자금조달을 위한 사금융 수단의 성격으로 전세제도가 발전하게 되었다. 1996년을 기준으로 공식부문의 주택금융은 전체시장의 38.4%에 불과하며, 전세보증금이 전체 주택 금융의 절반이 넘는 54.1% 넘게 차지하는 것으로 분석되었다(김정인 외, 2002;

손재영 외, 2008).

2. 임대차 시장 관련 정책

임대차시장과 관련한 정책은 크게 공공임대주택건설 등 주택공급과 관련된 정 책과 자금대출 및 임대료보조와 같은 수요자지원과 관련된 정책으로 크게 구분 하여 볼 수 있다. 이와 관련하여 우리나라는 과거 국민임대주택 100만호 공급방 안 등 공급부문과 관련된 정책을 중심으로 하되 일부 전세자금 지원 등 수요자지 원정책을 도입․시행하였다.

이러한 배경 하에, 최근 전세가격의 급격한 상승 등으로 임대차시장의 안정과 임대거주가구의 주거안정 문제가 중요하게 대두되면서 정부는 2010년 이후 지금 까지 다양한 임대차시장 관련 정책이 발표하였다. 여기서는 최근 발표된 임대차 시장 관련 정책을 정리하고, 최근 발표된 정책과 함께 현재 향후 도입여부를 검토하 고 있는 이론적인 정책의 효과를 검토하여 논의의 기초를 제공하였다.

9) 전세제도의 발생기원에 대한 명확한 설명은 없으나 조선총독부의 1910년 관습조사보고서에서도 전세 제도가 확인되는 것으로 미루어 일제강점기 이전부터 존재한 임대제도의 하나였음을 알 수 있다(고 상용, 1979). 이후 서울 지방에서 주로 이용되던 전세제도는 한국전쟁 이후 급격한 도시화를 겪으면서 전국으로 확산 된 것으로 추정된다(최창규․지규현, 2007).

10) 손재영 외, 2008, 「한국의 부동산 금융」, 건국대학교출판부

1) 최근 임대차시장 관련 정책

최근 전세가격의 급격한 상승 등으로 임대차시장에 대한 정책방안이 다수 발 표되었으며, 정부 차원에서 임대차시장에 대한 관심도 크게 높아졌다. 실제 2010 년 발표된 8․29대책에서 전세자금 지원 확대를 시작으로 이후 다양한 임대차시 장 관련 정책이 발표되었다.

2010년 8․29 대책에서는 서민주거안정책의 일환으로 전세자금 지원을 확대 하였다. 구체적으로는 저소득층에 대한 전세자금 지원을 확대하고 대출기간 연 장 시 이자율을 경감하였다. 이후 2011년 1․13대책에서는 임차시장안정을 위해 주택공급을 확대하여 임차시장에 공급되는 물량을 늘리고, 재개발․재건축 이주 수요 분산을 통해 임차수요가 짧은 시간에 몰리는 것을 예방하도록 하였다. 그리 고 전세자금 지원 자격을 완화하고 지원규모를 확대하였으며, 전월세 실 계약가 격 정보제공 등 관련 정보제공을 강화하도록 하였다.

이 대책에서는 특히 기존 임대차관련 정책의 주요한 내용인 주택공급부문 및 임대 수요자 지원 정책에 더하여 ‘ 전월세 실제 계약가격 정보제공’, ‘ 입주예정물 량 정보를 매월 지역별 ‧ 규모별 제공’ 등 임대차시장과 관련한 정보제공 방안을 제시하였다는 점에서 큰 의미가 있다. 이는 시장이 투명하게 작동할 수 있는 정 보 기반을 조성하여 임대차시장 안정을 도모하는 정책이라고 할 수 있다.

이후 발표된 2011년 2․11 대책에서는 1․13대책의 연장선상에서 다양한 전월 세시장 안정을 위한 보완방안을 제시하였다. 이 대책에서는 1․13대책의 후속조 치를 조속히 추진하면서, 임차시장 안정을 위해 전세자금 지원 확대, 민간임대 세제․자금지원 확대, 임대주택 공급 확대 등의 내용을 담고 있다. 특히 민간임 대주택에 대한 세제․자금지원 확대를 위해 민간임대주택 및 매입임대사업자 등 에 대한 세제지원을 확대하는 등 민간임대주택의 공급을 원활하게 하기위한 방 안들을 구체적으로 제시하였다.

<표 2-1> 최근 임대차시장 관련 정책(2010년 8․29, 2011년 1․13)

연혁 주요 정책 세부 내용

2010.

8.29 서민 주거 안정

전세자금 지원 확대

ㅇ 주택기금의 서민․저소득층에 대한 전세자금 지원 확대 - 수도권 과밀억제권역의 저소득가구에 대한 전세자금 대출한

도 확대(4,900 → 5,600만원)

- 근로자․서민 전세자금 대출기간 연장 시 가산금리 인하(0.5

→0.25%p)

* (대상) 85㎡ 이하, 연소득 3천만 원 이하, 대출한도 6천만 원 ㅇ 주택금융신용보증기금의 전세자금 대출지원 확대

- 연소득 5천만 원 이하 세대에 대한 보증한도 확대 * 전세금의 80%와 연간인정소득의 1.5～3배중 적은 금액

2011.

1.13 임차 시장 안정

주택공급확대

ㅇ 공공부문의 소형 ‧ 임대주택 조기공급 - 소형분양․임대주택 9만7천호를 조기 공급

- 다가구 매입․전세임대주택 신규․매입주택 조기입주 - 공공사업자 보유 준공 후 미분양물량을 전월세로 공급 ㅇ 민간의 소형․임대주택 공급 활성화

- 도시형 생활주택, 다세대, 다가구, 소형 오피스텔 등 도시 내 소규모 주택건설을 촉진

- 주택기금에서 사업자에 대해 저리의 자금을 특별지원 - 민간 임대사업 활성화를 유도하기 위해 임대주택 세제지원

요건을 합리적으로 개선

ㅇ 중장기 수급안정을 위한 주택공급 활성화

- 공공택지 등을 활용하여 민간 건설임대주택 공급 확대 - 민간 주택건설 규제를 대폭 완화

전세자금 지원확대

ㅇ 주택기금의 서민 전세자금 대출조건 중 6개월 이상 무주택조 건 폐지

ㅇ 2011년도 지원규모 확대 (5.7 → 6.8조원)

재개발․재건축 이주수요 분산

ㅇ 재개발․재건축 사업이 지역적․시기적으로 일시에 집중되지 않도록 지자체와 협력하여 사업추진 시기 조정

* 시․도지사에게 조정권한을 부여하는 ｢도시 및 주거환경정 비법｣ 개정 조속 추진

ㅇ 재개발․재건축 세입자를 위한 순환용 임대주택 공급을 확대 (‘10년 6천호 → ’11년 8.8천호)

전월세관련 정보제공 강화

ㅇ 전월세 실제 계약가격 정보제공

ㅇ 입주예정물량 정보를 매월 지역별 ‧ 규모별로 상세히 제공 ㅇ 불공정행위에 대한 단속 강화