소통과 참여의 시대, 참여적 의사결정을 요구한다
민주화, 지방화, 정보화, 환경화가 가속화되면서 국민의 참여욕구가 커지고 있다. 국민들은 이제 정부 가 일방적으로 만드는 정책이 아니라, 국민과 함께 만드는 정책에 대해 관심과 협조를 보인다. 따라서 아무리 좋은 정책이라도 국민들의 동의와 지지를 얻어내지 못하면 성공하기 어렵다. 그러면 정책형성 에 있어서 국민의 의견을 적극적으로 반영하는 시스템은 어떻게 마련할 것인가? 즉‘정책의 파트너로 서의 시민(Citizens as Partners)’을 어떤 정책사안에, 언제, 어떻게 참여시켜야 하는가?
국책사업 추진 등 공공정책 결정에 있어서 시민의 참여는 정책에 대한 불신과 사회갈등을 예방한다 는 소극적인 차원에서 의사결정의 책무성(accountability)과 정당성(legitimacy)을 향상하고, 결정에 대 한 수용성(acceptance)과 합의(consensus)를 창출, 정부와 시민사회의 신뢰를 구축하는 적극적인 차원 의 의미가 있다. 정부가 주도하여 일방적으로 결정-공표-집행하는 DAD(Decide-Announce-Defend) 방식으로 정책을 결정∙추진하는 시대는 지났다. 국민을 정책형성 과정에 참여시켜 함께 대화하고 파 트너십을 형성하는 참여적 의사결정방식을 통해 효과적인 정책형성을 도모해야 한다. 국책사업을 입안 하고 집행할 때 국민과의 대화통로를 확보하여 갈등잠재력(Potencial Conflict: PC)을 합의형성과 협력 잠재력(Cooperation Potential: CP)으로 전환할 수 있는 특별한 노력과 지혜가 필요하다. 이는 국책사업 의 정책품질을 한단계 끌어올리고, 국가경쟁력을 높이는 일이 될 것이다.
그러나 작금의 우리 사회는 매일 매일 이해관계가 복잡하게 얽힌 난해한 정책이슈들이 지속적으로
공론조사기법
학습과 토론을 통해 공론 확인하기
김선희｜국토연구원 연구위원
생성되고 있다. 따라서 지역별, 세대별, 사안별로 이해관계와 가치관이 다르게 형성되어 정책형성 에 있어서 사사건건 첨예하게 대립하고 갈등하는 상황이 확대되고 있다. ‘총론 찬성, 각론 반대’의 현상도 두드러진다. 이런 다원주의사회에서 국민 의사를 수렴하고, 합의를 도출한다는 것은 대단히 어려운 일이다.
비정규직 법안문제, 양극화 해소를 위한 감세∙
증세문제, 이라크 파병문제, 부동산대책문제, 교육 문제, 전력정책과 원전입지문제, 경부고속철 2단 계사업과 한탄강댐건설사업 추진여부 등 사회적 합의를 요하는 문제가 산적해 있다. 이에 정부는 지난 2003년 4월 시급히 해결해야 할 갈등 현안과 제 24개를 선정하여 갈등관리시스템 구축을 통한 대책을 마련하고 있다. 공론조사, 합의회의, 시민 배심원제 등 적극적인 국민참여를 통해 정책을 결 정하고자 하는 새로운 형태의‘참여적 의사결정방 식’들을 개발하고 적용하고자 시도하고 있다.
지난 2003년 7월 서울외곽순환고속도로 노선 재선정을 위한 공청회가 무산되고 이해관계자별 갈등과 대립이 치열해 노선선정에 대한 합의가 이 루어지지 못한 채 사회갈등이 증폭된 사건이 있었 다. 이에 정부에서는 전문가 집단들에게 이 문제 를 풀 수 있는 유용한 방법론이 무엇인지 긴급하 게 수소문한 적이 있다. 이때 제안된 것이‘공론 조사’기법이다. 기존에 일반적으로 사용되던 방 법들은 여론조사, 공청회, 세미나, 심포지엄, 자문 회의 등이었다. 그러나 노선재선정을 둘러싼 갈등 을 기존 방법들로 결정하기엔, 정당성이나 객관성 을 확보하는 차원에서 근본적인 한계를 보였다.
특히 여론조사의 경우, 개별정책에 대해 충분히 생각하고 고민한 의견이 아니라 순간적이고 단편 적인 의견만을 모아 놓은 것이기 때문에 국민의사 를 충분히 반영하였다고 할 수는 없고 이러한 쟁 점사항을 결정하기엔 부적절하였다. 이에 정부에 서는‘공론조사’란 새로운 조사방법을 통해 갈등 을 조정하고자 시도한 바 있다.
공론조사의 개요
공론조사(dliberative poll)는 숙의과정을 거친 국 민여론조사다. 통상적 여론조사방법이 일반시민 의 피상적인 태도조사에 그치는 약점을 숙의와 토 론과정을 덧붙여 보완한 것으로 국민여론 수렴의 새로운 방법론이다. 과학적 확률표집을 통해 대표 성을 갖는 시민들을 선발하여 정보를 제공하고 이 에 대해 토론하게 한 후 참여자들의 의견을 조사 하는 방식이다. 1차로 2천~3천 명의 시민에 대해 통상의 여론조사를 실시하고, 이 중 200~300명 의 표본을 추출하여 이들에게 주어진 쟁점에 대해 충분한 정보를 제공하고 심도 있는 그룹별 토론을 진행시킨 후, 2차 의견조사를 통해 숙의를 거친 여론, 즉‘공론(public judgement)’을 확인하는 것 이다.
공론조사는 1988년 미국의 제임스 피쉬킨 (James Fishkin) 교수가‘절차의 이론적 근거와 민주주의의 기여’에 관해 발표한 이후 영국을 시 작으로 호주, 덴마크, 미국, 한국 등 세계 각국에 서 다양한 분야의 공공정책결정을 위해 도입되고 있다.
영국에서는 1994년‘범죄대응방안’에 관해 공론조사를 실시한 바 있고, 호주에서는 1999년 공화제 개헌과 관련해서, 덴마크에서는 2000년 유로화 도입에 관해, 미국에서는 2003년 대체에너지 도입과 관 련해서 공론조사를 실시한 바 있다. 우리나라에서는 2003년 환경 및 사찰수행권 등으로 갈등을 겪던 서울외곽순환고속도로 노선재검토 과정에 최초로 소개되어 도입하고자 하였으나 불교계의 불참으로 추진하지 못한 사례가 있다. 2005년에는 재정경제부에서‘8∙31 부동산제도 개혁방안’과 관련한 여론 확인과 의견수렴을 위해 공론조사를 실시한 바 있다.
공론조사
목적
�과학적 확률표집을 통해 대표성이 있는 시민들을 선발한 다음, 이들에게 해당 이슈에 대한 충분한 정보를 제공하고 이를 심도 있게 토론하게 한 후 참여자들의 의견을 조사하여 이 결과를 공공정책 결정에 반영하고자 하는 것
�충분한 정보가 제공되고 심도 있는 토론과정을 거쳐 나타난 사람들의 의견이 보다 합리적인 의견이라는 전제에서 출발
적용 대상
지리적영역 �전국적 범위나 지방적 범위에서 사용할 수 있음
�중앙정부와 주 정부가 모두 시행 정책영역 �모든 정책영역에 다 적용될 수 있음
구성
주최기관 �중앙정부나 지방정부, 언론사, 교육기관 등 공공기관이면 주최할 수 있음 여론조사기관 �모집단을 대상으로 한 무작위 표본추출과 의견조사 및 결과분석을 담당
토론진행자 �소집단 토론과 전체 토론과정에서 토론이 원활하게 이루어질 수 있도록 하는 중립적인 전문 진행자가 필요
진행
소요기간 �총 2�3개월 정도
1차 의견조사 �1천~2천 명의 무작위 추출된 표본을 대상으로 해당 이슈에 대한 정보와 토론이 부재한 상태에서 의견조사 실시
토론참여자 표본추출
�공론조사 결과의 대표성 확보를 목적으로 1차 의견조사 표본 중에서 토론참여자 표본을 약 200�400명 사이로 추출
토론회개최
�토론조사 표본 200�400명을 여러 개의 소집단 (15�20명)으로 편성하여 해당이슈에 대한 토론회 실시
�찬반측 전문가들로 구성된 전문가패널과 일반 참여자들이 함께 모이는 전체토론회에서 해당 이슈에 대한 질의응답과 토론 실시
2차 의견조사 �토론참여자 표본을 대상으로 2차 의견조사 실시
�1차 의견조사와 동일한 질문을 던짐
특징
�비교적 많은 시민들을 무작위 추출하여 참여시키기 때문에 여타 참여모델들에 비해 상대적으로 대표성은 높다고 할 수 있음
�그러나 많은 수가 참여하기 때문에 해당 이슈에 대해 상대적으로 깊이 있게 토론하는 데에는 일정한 한계가 있음
<표 1> 공론조사의 개요
공론조사와 여론조사의 차이점
공론조사는 여론조사(opinion survey)에 숙의과정 을 보완한 공론(public judgement) 확인수단이다.
공론조사의 특징은 공적이슈에 관한 상이한 관점 과 주장에 대해 균형잡힌 정보가 제공된 상태에서 상호 토론이 가능하도록 구성하는 것이다. 따라서 참여자수를 줄이되, 전체 국민에게 대표성을 확보 할 수 있는 과학적인 표본 추출이 중요하다. 공론 조사와 일반 여론조사의 차이점은 <표 2>와 같다.
일반적인 여론조사는 응답자들이 해당 이슈를 판단하는 데 필요한 지식과 관심이 부족한 상태에 서 응답을 양적으로 단순 취합하는 데 그치기 때 문에 신뢰성과 정당성이 결여되는 단점이 있다.
즉 해당사안에 대한 지식과 관심부족으로 자신의 입장을 형성하지 못하거나, 응답하지 않을 확률이 높다. 또한 해당 이슈에 대해 충분히 이해하지 못 한 채 응답할 가능성이 높은 합리적 무지(rational
ignorance) 현상이 나타날 수 있다. 또한 조사기관
이 작성한 설문에 대해 응답자들이 수동적으로 답 변하는 일방적 커뮤니케이션 방식이기 때문에 조사자의 의도에 따라 응답자의 의사가 변형될 가능 성이 높다. 따라서 동일한 여론조사라도 조사주체 가 누구냐에 따라 국민의 의사분포가 전혀 달라질 수 있다.
공론조사는 이러한 여론조사의 문제점과 단점 을 해결하기 위한 대안으로 새롭게 시도되는 쌍방 향 의사결정방식이다. 그러나 공론조사는 조사 대상자들을 한 장소에 모이게 하여 일정기간 동안 토론을 통한 공론화 과정을 거쳐야 하기 때문 에 비용과 시간이 많이 소요된다. 뿐만 아니라 조 사자 탈락률이 높아지고, 결국 조사대상자의 대표성이 취약해지는 경우가 발생한다. 또한 토론 과 숙의과정에서 개개인의 독립된 판단보다는 집 단 내 다수의견에 동조하는 현상이 나타나는 단점 도 있다.
공론조사 절차
공론조사는 <그림 1>과 같은 3단계 절차로 이루어 진다. 1차 설문조사를 실시하고 학습과 토론과정 을 거친 후 2차 설문조사를 통해 공론을 파악하는
<표 2> 일반 여론조사와 공론조사의 차이점
구분 일반 여론조사 공론조사
개념 �순간적인 인식수준 진단 �설문→학습 및 토론→2차 설문
방법 �전화, 우편, 웹사이트 등 매체 활용
�수동적 참여
�과학적 표본추출기법
�학습 및 토론 필수, 능동적 참여
결과 �고정된 선호의 단순 취합(aggregation) �학습 및 토론을 거친 선호변경(opinion change) 장점 �많은 수의 시민을 대상으로 의견수렴 �학습과 토론을 통한 신중한 의사결정
단점 �비교적 단순하고 피상적인 의견수렴
�대표성과 정확성 결여
�비용 및 시간 소요
�복잡한 절차, 적은 표본집단
�집단 내 다수의견 동조현상 발생
절차로 진행된다.
1차 설문조사는 기존의
여론조사방법과 같다. 과학 적인 확률표본추출방법을 사용하여 조사대상 표본을 선정하고 설문지를 통해 조 사를 진행한다.학습과 토론은 1차 설문이 완료된 후 설문분석 결과를 토대로 의견분포와 인구통계학적 특성을 고 려하여 조사 응답자 중 대표성을 갖춘 토론자를 선정한다. 선정된 토론자들을 10~20여 명으로 나누어 소그룹을 구성한 후 조사주제에 대한 토론을 진행한다. 또한 토론자들은 다른 그룹과도 토론할 수 있으 며, 주제에 대해 찬반을 주장하는 전문가를 초청하여 그들의 의견을 들을 수도 있다. 토론자들은 조사 주제에 대해 새로운 정보를 취득하기도 하고 그 정보를 다른 사람에게 전달하기도 한다.
2차 설문조사는 1차 설문조사와 동일한 설문을 통해 공론을 파악하는 것이다. 이때의 조사 참가자들
은 1차 설문과는 달리 조사주제에 대한 다양한 시각과 정보를 제공받은 상태여서 1차 설문조사와는 다 른 의견을 형성하게 된다. 공론조사에서 가장 중요한 것은 동일한 설문으로 구성된 1차 설문조사와 2차 설문조사 간에 발생하는 통계적으로 유의미한‘의사변경’을 확인할 수 있다는 점이다. 이는 정보가 충 분하지 못한 상황에서 조사한‘피상적인 여론’과 정보와 자료를 접한 후 토론을 통해 형성된‘공론’간 에 분명한 차이가 있음을 잘 보여 준다.주요 공론조사 실시사례
1. EU 가입여부에 관한 공론조사: 영국
“EU에 가입할 것인가, 탈퇴할 것인가?”영국은 이 문제에 대한 공론을 수렴하기 위해 1995년 공론조사 를 실시하였다. EU 가입이 미가입보다 국익에 훨씬 도움이 된다는 의견이 1차 조사에서는 45%였으나 학습과 토론을 거친 2차 조사에서는 60%로 증가하는 결과를 도출하였다.
2. 공화제 개헌안에 대한 공론조사: 호주
“내각책임제를 지속할 것인가, 공화제로 개헌할 것인가?”호주는 입헌군주제의 내각책임제를 채택하 고 있는 국가인데, 지난 1999년 11월 국민투표를 통해 공화제로 개헌한 바 있다. 호주정부는 국민투표 를 앞두고 1999년 9월부터 10월까지 공화제 개헌안에 대한 공론조사를 실시하였다.
<그림 1> 공론조사의 절차
1차 설문
표본집단 선정 여론조사
표본집단에 충분한 정보를
제공하고 토론 실시
설문을 통해 공론을 파악
학습∙토론 2차 설문
전국적으로 무작위로 추출한 유권자 347명을 대상으로 9월 초 1차 설문조사를 실시하였고, 6주 뒤인 10월 22일부터 24일까지 캔버라의 구국회의 사당에 모여 토론회를 가진 후 2차 설문조사를 실 시하였다. 공론조사 결과 의회가 대통령을 지명하 는 안이 61%를 차지하였다. 1차 설문조사에서는 직접투표로 대통령을 선출하자는 안이 50%로 가 장 높았고, 입헌군주제를 유지하자는 안도 26%로 비교적 높았다. 의회가 대통령을 지명하는 안은
20%로 가장 낮았다. 그러나 학습과 토론과정을
거친 후 2차 설문조사에서는 의회가 대통령을 지 명하는 안이 41%나 증가하였고, 직접투표로 대통 령을 선출하는 안이 19%로 31%나 감소하였다.입헌군주제 유지는 15%로 11% 감소하였다.
3. 유로화 도입에 따른 공론조사: 덴마크
“유로화를 도입할 것인가? 말것인가?”덴마크는 공론조사를 통해 유로화 도입여부에 대한 정책결
정을 내린 바 있다. 2000년 8월 25일~27일 동안
364명의 유권자들을 대상으로 유로화 도입에 대
한 공론조사를 실시했다. 학습 및 토론은 남부 덴 마크대학에서 5시간 30분 동안 진행되었고, 토론 회는 전국적으로 방송되었다. 토론회에는 국무총 리와 야당 총재 등 유로화 도입에 찬성 또는 반대 하는 단체의 저명한 대변인들이 참여했다. 공론조 사 결과 유로화 도입에 대한 찬성률은 45%에 서 51%로 상승했고, 반대율도 36%에서 40%로 상승했다. 모르겠다는 응답은 19%에서 10%로 줄 었다.4. 대체에너지 도입에 대한 공론조사:
미국 네브라스카
“대체에너지를 계속 지원해야 하는가? 중단 혹은 확장해야 하는가?”미국 네브래스카 공공에너지 자원지부(Nebraska Public District: NPPD)는 이 문제를 공론조사로 결정하였다. 2003년 8월 9일
<표 3> 공화제 개헌관련 설문
(단위: %)
구분 직접투표로 대통령 선출 의회가 대통령 지명 입헌군주제 유지
1차 50 20 26
2차 19 61 15
의사변경 -31 +41 -11
<표 4> 유로화 도입에 대한 설문
(단위: %)
구분 유로화 찬성 유로화 반대 미결정
1차 45 36 19
2차 51 40 9
의사변경 +6 +4 -10
전기를 이용하는 109명의 국민을 대상으로 공론조사를 실시하였다. 1차적으로 대체에너지에 대해 갖 고 있던 기존의 의견에 대한 전화설문조사를 실시한 후, 이들 참가자 후보들은 8시간의 토론회에 참석 하고 무작위로 13~15명씩 8그룹으로 나눠 소그룹 토론을 하고 에너지전문가와 이해관계자들과 질의 응답 시간을 갖는 숙의과정을 거쳤다. 그후 전화로 했던 1차 조사와 같은 설문조사를 통해 공론을 파악 할 수 있었다. 그 결과 NPPD가 가장 주력해야 할 대체에너지가 무엇이냐는 질문에 1차와 2차의 응답 결과에 차이가 발생했다. 즉, 2차 설문조사 시에는 보존, 메탄, 석탄의 비중은 증가한 반면 풍력, 천연 가스, 태양력, 원자력, 모른다 등이 줄어들었다. 또한 전기를 공급하는 데 고려해야 할 요인 중 가장 중 요한 것이 무엇이냐는 질문에 1차 조사에서는 가격과 전력공급량이라는 응답이 많았으나 2차 조사에서 는 전력공급량, 지역경제에 이익여부, 정전발생여부 등으로 응답에 변화가 발생하였다. 가격이 중요하 다는 응답은 가장 적었다.
5. 8∙31 부동산제도 개혁방안에 대한 공론조사: 한국
“부동산 투기를 잡을 수 있는 부동산 세제개편방법, 부동산 공급확대정책, 부동산 공영개발방식은?”
재정경제부는 8∙31 부동산제도 개혁방안을 마련하기에 앞서 부동산대책에 대한 정부와 국민 간 이해 의 폭을 넓히고 대책에 대한 실효성을 높이기 위해 공론조사를 실시하였다. 2005년 7월 21일~8월 24 일 서울과 수도권지역의 거주자 500명을 대상으로 공론조사를 실시하였다. 1차적으로 부동산대책에 대해 기존에 갖고 있는 의견에 대해 전화설문조사를 받았다. 1차 설문조사자 중 토론참여 의사가 있는 사람들을 대상으로 의견∙성별∙연령 등을 고려해 50명을 선정하여 5개조 분임토론과 전체토론을 실 시하였다. 토론에 불참하는 450명에게는 전문가 토론을 촬영한 내용을 온라인 동영상 또는 비디오테이
<표 5> 대체에너지 도입에 대한 설문조사 결과
(단위: %)
구분 풍력 보존 천연가스 메탄 태양력 원자력 석탄 모른다
1차 47 2 3 4 23 14 6 2
2차 42 21 2 7 2 10 15 1
의사변경 -5 +19 -1 +3 -21 -4 +9 -1
<표 6> 전기공급 시 고려해야 할 요소에 대한 설문조사 결과
(단위: %)
구분 가격 환경오염 전력공급량 정전발생여부 지역경제에 이익여부
1차 70 49 70 54 61
2차 39 42 68 47 47
의사변경 -31 -7 -2 -7 -14
프로 제작∙배포하였다. 2차 설문조사는 500명 전체를 대상으로 1차와 동일한 내용으로 설문조 사를 실시하였다. 분석결과, 부동산정책 전반에 대한 의견변화가 있었다. 특히 4대 핵심정책 방향 (거래투명화, 부동산 투기억제, 중대형아파트 공 급확대, 공급부문의 역할 확대) 중 거래투명화에 대한 중요도가 10.6%에서 27.7%로 급상승하였 다. 또한 정책관련 이슈 중 부동산 세제개편에 대 해서는 토론 후 종합부동산세와 양도소득세 과세 강화에 대한 찬성의견이 늘어났다.
공론조사 결과를 통해 부동산 정책의 세부내용 을 조율하고 정책의 폭과 속도를 조정하는 데 반
영하였다. 8∙31 부동산제도 개혁방안 수립 시 어 느 특정 이해집단에 편향되지 않고 국민 모두가 골고루 혜택을 공유할 수 있도록 중점을 두었고, 각계각층에 산재되어 있는 의견을 포괄적으로 수 렴하는 데 활용하였다.
공론조사 실행방법
공론조사는 통상적으로 다음과 같이 실행된다 (<표 7> 참조). 소요 시간은 2~3개월 정도이고 (<그림 2> 참조), 비용은 조사자 규모와 추진내용 등에 따라 다르지만 8∙31 부동산제도 개혁방안
<표 7> 부동산 정책방향의 상대적 중요도
(단위: %)
구분 거래투명화 부동산
투기억제
중대형 아파트 공급확대
공공부문의
역할 확대 기타
1차 15.0 23.5 13.4 47.3 0.8
2차 23.5 20.0 9.7 44.9 0.2
의사변경 10.3 -3.5 -3.7 -2.5 -0.6
<표 8> 공론조사 절차와 방법
구분 주요 내용과 방법
1. 사전준비 �주관기관 및 추진협의회 구성 및 권한배분
�조사방법(표본크기 및 표본추출방법), 추진일정 등 합의
2. 1차 설문조사(여론조사)
�조사자 선정(지역별∙성별∙연령별 비례에 따른 할당 및 무작위 추출법)
�설문지 작성
�자문위원회 구성∙운영: 검증 및 자문
3. 표본추출 �토론참여자 추출(토론참여의사, 연령, 성별 등을 고려하여 선정)
�과학적 표집방법 활용 4. 정보제공과 토론
(Informed/Deliberation)
�찬∙반주장을 정리한 정보자료집 제공
�소그룹 토론회(10�20명 구성, 1�2일)
�전체 토론회(패널과 함께 토론, 공영방송 등 다양한 미디어 활용)
5. 2차 설문조사(공론조사) �공론확인
�‘장기적/심층적 의사’확인 6. 의사변경 확인
(Opinion Change)
�1차와 2차 설문조사 간 의사변경 확인
�결과발표
에 대한 공론조사 시 1억 8천만 원 정도의 비용이 소요되었다. 설문조사 내용은 찬∙반의견에 대한 근 거나 주장 등 논쟁이 되는 사실을 중심으로 응답자들의 공감 또는 동의를 파악할 수 있는 항목으로 설 계하는데, 이때 전문가 자문과 검증이 필요하다.
참여자 표본추출은 공론조사의 핵심부분이다. 1차 조사는 선정된 모집단(일반시민)에 대하여 센서 스 결과를 토대로‘성별, 연령, 지역’의 세 가지 변수를 기준으로 비례할당추출방법을 통해 선정한다.
표본크기는 최종 참여자의 목표 수를 기준으로 선정한다. 예를 들면, 1차 조사(3,000명)→중간표본 (400~600명)→최종 목표참여자(200~300명)가 된다. 2차 조사는 실제 참여자 표본을 추출해야 한 다. 1차 조사와 통계적으로 동일성을 갖는 중간표본을 추출하며, 이때 고려할 변수의 우선순위는 추진 협의회를 통해 결정한다. 중간표본추출은 참여자로 선정된 인원 중 실제 행사에 불참할 가능성(최대
50%)을 고려하여 선정한다.
<그림 2> 공론조사 실행과정 예시(8∙31 부동산제도 개혁방안 공론조사)
문헌조사
토론 자료집 학습
토론 자료집 배포
토론 참석자 선정
분임토론 사회자 워크숍
토론회 패널 및 사회자 선정
토론회 참석자 2차 설문지
토론회 미참석자 영상물 배포 및 시청
토론 자료집 보완∙확정
토론 자료집 구성
설문지 작성 1차 설문
전체 토론회
2차 설문
7. 11~7. 13 7. 11~7. 20 7. 21~8. 5
8. 11~8. 19
8. 20 8. 12~8. 19 8. 19 8. 2~8. 10
8. 20 8. 21~8. 23 8. 24
8. 10~8. 11 7. 27~8. 9 7. 25~7. 27
3차 자문회의(8. 12)
성공적인 공론조사의 조건과 향후 개선과제
오늘날 우리는 공감과 공유 속에서 새로운 가치가 창출되는 시대에 살고 있다. 정부가 일방적으로 정책을 형성하고 결정하는 시대는 지나갔다. 공론 조사는 갈등이 잠재된 공적이슈에 대해 국민을 파 트너로 쌍방향 교류를 통해 국민의 다양한 입장과 의견을 반영하는 참여형 의사결정 방법이다.
공론조사는 이미 1980년대 말부터 소개되어 전 세계적으로 다양한 의사결정에 활용되고 있으 나 우리나라에서는 2003년에서야 소개된 바 있 다. 서울외곽순환고속도로 노선재선정 시 공론 조사를 활용하고자 하였으나, 공론조사의 대상
및 시기 등과 관련한 정당성, 객관성 등에 대한 문 제제기로 무산된 바 있고, 2005년 8∙31 부동산 제도 개혁방안에 우리나라 최초로 도입되어 그 활 용성을 확인한 바 있다. 공론조사를 통해 국민이 직접 정책에 참여하여 충분한 학습과 토론∙숙의 과정을 거쳐 도출된 공론을 정책결정과정에 환류 함으로써 국민의 지지도를 높이고, 정책에 대한 관심과 신뢰도를 높이는 데 기여했다는 평가가 나 오고 있다.
그러나 한편 공론조사의 대상과 시기, 그리고 중립성과 객관성을 강화하는 방법 등에 대해서 는 좀 더 사례를 확대하여 견고히 하는 과제가 남 는다.
<표 9> 공론조사 준비단계 세부시행방법
<표 10> 토론회 행사단계
구분 기간 주체 내용
1차 조사 3일 조사기관 추진협의회에서 결정된 모집단과 표본크기, 설문에
의거하여 조사실시
참여자 표본추출 1주 〃 추진협의회에서 결정된 표본추출방법에 의거, 표본추출
자료집 발송 1일 〃 찬반입장이 균형 있게 반영된 자료집을
참여자 대상으로 발송
행사 참여준비 3�4주 일반시민 참여자 자료집 숙독 및 지인과의 토론 등 모더레이터 교육 3일 조사기관 소그룹토론회를 진행할 모더레이터 교육
행사준비 3�4주 주관기관 및 조사기관 장소섭외 및 공론조사 토론회 장비설치 등 참석자 확인전화 및
조편성 1주 전 조사기관 공론조사 참여율을 높이기 위해 사전에 참석여부를 재확인
구분 주체 내용
소그룹 토론회 조사기관, 일반참여자 2회 이상 진행을 목표로 하며, 훈련된 모더레이터의 주재하에 진행
전체 토론회 주관기관, 패널, 일반참여자 소그룹 토론회에서 마련된 질문을 기초로 패널과의 토론 진행
2차 조사 조사기관 1차 설문과 동일한 내용으로 참석자 대상조사 실시
결과공표 주관기관 또는 추진협의회 2차 조사결과 공표 사후조치 시행
공론조사가 성공하기 위해서는 공정성과 신뢰성 확보가 중요한 요건이다. 표본의 대표성과 행사의 공정성은 질 높은 공론형성의 요건으로 이를 위해서는 공정성을 감독할 추진협의회의 적극적인 역할과 함께 모든 절차를 투명하게 공개하는 조치가 필요하다. 이와 함께 토론참여자 표본추출과정의 대표성 확보, 찬반주장과 논거가 균형을 이룬 자료집 제공, 토론 소그룹의 임의적 구성(random assignment), 토론회 전 과정에 대한 언론의 전면적 접근허용을 통한 투명성(transparency) 확보, 자유롭고 평등한 토 론진행 및 감독 등이 보장되어야 한다.
또한 공론조사에 대한 정확한 이해와 엄격한 적용이 필요하다. 공론조사의 장점은 대표성과 토의의 딜레마를 해결하는 데 있으며, 이러한 목표를 위해 모든 절차를 진행하여야 한다. 이를 위해서는 공론 조사에 대해 정확하게 이해하고 있는 전문가와 조사기관의 참여가 중요한 성공요소다.
참고문헌
김선희. 2005. 「국책사업의 효과적 추진을 위한 사회합의형성시스템 구축방안 연구」
김원용. 2003∙10∙21. 「공적이슈에 대한 효과적 국민의사 수렴수단으로서 공론조사(deliberative poll)에 대한 연구」
대통령자문 지속가능발전위원회 편. 2005. 「공공갈등관리의 이론과 기법」. 논형 재정경제부. 2005. 국내 최초로 실시된 8∙31 부동산 정책 공론조사
Fiskin, James S. 1991. Deliberative Polling: Toward a Better-informed Democracy
Fiskin, James S. 1995. “The Voice of the People: Public Opinion and Democracy and Deliberation: New Directions for Democratic Reform”. New Haven: Yale University Press
