고도보존·육성정책의 전개와 국토의 품격 제고
이순자 국토연구원 선임연구위원 ([email protected])
21세기를 ‘문화의 시대’라고 부른다. 이 말은 단순히 사람들의 문화적 접촉이 늘어나는 것 을 넘어서 문화적 역량이 곧 한 국가의 경쟁력이 됨을 의미하는 것이다. 문화 그 자체는 우 리의 삶과 공존하면서 지역 및 도시계획의 핵심주제가 된 지 오래다. 후기 산업시대의 도 래는 생활양식, 생산 및 경제구조, 도시공간 등 전반에 걸친 변화에 대응할 수 있는 새로운 패러다임을 요구하였고, 이 과정에서 탈공업화로 인한 각종 문제의 해결 기제이자 자원으 로서 ‘문화’가 주목받기 시작했기 때문이다. 균형발전을 뛰어넘어 지역의 개성 있는 특화발 전을 통한 경쟁력 강화로 방향이 전환되는 과정에서 문화를 기반으로 한 정책이 도시의 정 체성 확립과 삶의 질 향상, 더 나아가 대외이미지 제고에 효과적이라는 인식이 확대되고, 고유의 문화를 발견하고 보존하며 창출함으로써 자원화하려는 움직임이 늘어나면서 미래 의 성장동력으로 문화의 가치가 빛을 발하게 된 것이다.
이처럼 문화도시는 거의 모든 도시가 지향하는 이념적이고 실천적 과제가 되고 있다. 그 도시가 어떤 기능을 하고, 어떤 비전과 목표를 제시하든 상관없이 문화는 늘 그 도시와 공 존하는 것이다. 이는 그 형태가 다양하게 존재할 수 있음을 의미하며, 고도(古都) 또한 다 양한 문화도시 유형의 하나로 볼 수 있다. 다만, 그곳이 지닌 역사성만을 강조하는 것에서 벗어나 계획적 측면이 강조된 개념으로 역사적 가치와 자산의 보존, 정비뿐만 아니라 적극 적이고 창조적인 활용, 즉 합리적 관리를 통해 궁극적으로는 바람직한 도시(살기 좋은, 살 고 싶은 도시)를 구현하겠다는 의지를 담고 있다. 즉, 우리의 고도는 역사적 가치와 자산만 을 간직한 곳이 아닌, 고도가 지닌 역사성을 기반으로 현재성과 미래성을 추구하는 곳, 역 사를 만들어가는 도시라는 적극적인 의미를 내포하고 있다고 이해해야 할 것이다.
이러한 관점에서 1990년대 중반 한류(K-Culture)라는 것이 갑자기 나타났다기보다 우 리 민족의 DNA에 축적된 문화적 잠재력이 발현되고 있는 것으로 본다면, 과거를 통해 현 재를 만들고 미래로 이어질 우리의 오랜 역사야말로 그 원형이라고 할 만하며, 그것을 담 고 있는 고도야말로 그 중심에 자리 잡고 있음은 당연하다. 고도를 중심으로 발전한 우수 한 우리 문화가 오늘로 이어져 신한류로 대변되는 문화강국을 만든 원천을 제공하고 있다
문화의 세기,
그 근간이 되는
우리의 고도(古都)
제481호 2021 November
고 보아도 과언이 아닐 것이다. 선사시대를 지나 고대를 거쳐 오늘에 이르기까지 다양한 문화중심지 고도의 역사성 회복과 그 가치를 증진해야 하는 이유가 여기에 있다.
우리나라 문화정책의 흐름을 살펴보면 1980년대까지는 문화 그 자체의 진흥과 문화기반 시설 확충에 집중하였고, 1990년대 들어서면서 문화산업과 창의도시 육성 등에 관심을 두 기 시작했으며, 2000년대부터는 도시 전체의 관점에서 바라보는 문화도시가 등장하였다.
특정 역사문화자산을 넘어서 도시의 성쇠를 배경과 공간구조, 그 속에 살던 사람들, 주변 과의 관계 등 전체의 맥락적 차원에서 접근하려는 시도가 나타난 것이다. 그것이 정책으로 표면화된 것이 2000년 중반부터 시작된 ‘지역거점 문화도시 조성’(부산, 광주, 경주, 전주, 공주 · 부여)과 ‘고도의 보존 · 육성’(경주, 공주, 부여, 익산)이라고 할 수 있다.
오랫동안 점(點)적이고 개별적이었던 지정문화재 관리 위주의 「문화재보호법」(1962년 1월)에 대한 한계가 지속적으로 제기되었다. 특히, 역사문화자산의 관리가 주변에 사는 주 민의 삶의 질 향상과 지역경제 활성화로 연결되지 못하고 있다는 불만이 고조되었다. 이에 문화재와 그 주변 지역까지 고려하는 공간계획적 관리와 역사유적 주변에 대한 입지 및 행 위 제한에 따른 재산권 침해를 보완하기 위한 논의가 계속되었다. 그 결과, 재산권 제한으 로 인한 사회적 갈등을 예방하고 도시계획 등 공간계획과의 연동을 통해 문화재 보존이 해 당 지역 및 도시 발전에 긍정적으로 기여할 수 있도록 유도하기 위하여 고도보존육성제도 가 도입되었다. 수십 년 동안 제기되던 문화재의 광역적 관리의 필요성과 주변 지역주민 의 손실보상 요구가 제도화된 것이 바로 「고도 보존 및 육성에 관한 특별법」이었던 것이다.
특별법의 제정은 「문화재보호법」에서는 간과되던 고도 전체의 역사문화환경을 계획적으로 보전 및 육성하게 되었다는 점에서 큰 의미를 담고 있다.
다른 한편, 국토공간상 고도의 역할 정립과 위상 제고를 통한 문화국토 구현에 기여해야 할 필요성도 점차 증대되었고, 주요 국가계획에서 이들 내용이 반영되어 왔다. 공간계획 의 최상위계획인 국토종합계획에서 지속적으로 역사문화권 보존 · 육성을 강조해 왔으며, 2019년 12월 공표된 ‘제5차 국토종합계획’에서도 우리 역사와 전통의 보존 및 계승과 창조 적 활용을 통한 가치 창출을 위해 고도를 비롯한 역사문화도시 육성과 지원사업 확대를 제 안하고 있다. 부처별로도 고도와 직 · 간접적으로 관련된 다양한 사업을 전개해 왔는데, 국 토교통부의 문화관광형 특정지역사업, 문화체육관광부의 광역관광개발사업, 문화재청의 문화권 유적정비사업 등이 그것이다. 관련 법률도 「백제왕도 핵심유적 보존 · 관리에 관한 특별법안」, 「가야역사문화권 연구 · 조사 및 정비와 지역발전에 관한 특별법안」, 「마한역사 문화권 조사 · 연구 및 정비 등에 관한 특별법안」, 「탐라역사문화권 보존 및 진흥에 관한 특 별법안」, 「고대역사문화권 지정 및 연구 · 조사 등에 관한 법률안」 등이 발의되었고, 2019년 12월과 2020년 6월에는 「신라왕경 핵심유적 복원 · 정비에 관한 특별법」과 「풍납토성 보존 및 관리에 관한 특별법」 및 「역사문화권 정비 등에 관한 특별법」 등이 제정되었다.
정책적 산물로서
고도의 등장과 의미
1980년대에 처음 시작된 고도의 보존과 관련된 법 제정 논의는 1999년 경주를 지역구로 하는 국회의원을 중심으로 「역사고도 보존 및 정비 촉진에 관한 특별조치법안」이 입법발의 되면서 본격화되었다. 그러나 민족이 공유하고 있는 역사적, 문화적, 학술적 가치를 지닌 문화유산을 보존 · 보호하고, 역사고도 지역민들의 사유재산권 제한에 따른 적절한 보상을 통해 생활향상에 기여한다는 목적으로 발의된 해당 법률안은 당시 관계 부처의 부정적인 의견 등으로 제정되지 못하였다. 그러던 것이 2000년 12월 경주 역사유적지구가 세계유산 에 등재되면서 관련 법률 제정의 필요성이 다시 제기되었다. 결국 2001년 11월 「고도 보존 에 관한 특별법안」이 발의되었고, 2년여의 심사와 수정 끝에 2004년 2월 드디어 국회 본 회의를 통과하였다. 2004년 3월 5일 법률 제7178호로 제정된 「고도 보존에 관한 특별법」
이 이듬해인 2005년 3월 6일 시행되면서 드디어 고도의 보존과 육성을 위한 정책 추진의 법적 근거가 마련된 것이다.
다만, 처음 제정된 법률에서 고도의 역사문화환경 보존으로 불가피하게 제한되는 재산 권 보호 문제와 「문화재보호법」에 의한 중복규제 가능성에 대한 고려가 미흡하다는 지적이 제기되면서 법 개정의 필요성이 대두되었다. 또한, 제도 도입의 의의가 지정문화재 위주의 점적 · 개별적 관리에서 벗어나 공간계획적으로 접근함으로써 통합적 도시관리를 지향하 겠다는 목적이었음에도 불구하고, 최초 법률명에서도 발견할 수 있듯이 보존에만 치중하 고 있다는 문제점도 지적되었다. 이러한 이유로 2006년 9월에 이르러 고도로 지정된 지자 체(경주, 공주, 부여, 익산)의 지역주민 의견수렴을 거쳐 법 개정 추진에 착수하게 되었다.
몇 년에 걸친 논의는 2011년 7월에 이르러 결실을 보게 되는데, 보전과 함께 ‘육성’에 관한 내용을 강화하여 「고도 보존 및 육성에 관한 특별법」으로 법률을 변경하게 된 것이다. 변경 법률의 골자는 고도지구의 지정절차 변경, 「문화재보호 법」과 규제내용 일원화, 고도지구 지역주민지원에 관한 내용 신설, 주민재산권 보호 강화(토지, 건축물 등 매수 청수권 부여) 등의 추가이다.
이와 함께 2005~2007년에는 특별법 제6조제1항을 근 거로 ‘고도보존 기초조사 연구’가 수행되었고, 이를 토 대로 2007년 하반기부터 2010년까지 4개 고도별로 고 도보존계획이 수립된다. 또한, 2012년 3월에 이르러서 는 앞서 수립된 4개 고도별 고도보존계획을 토대로 고 도 시범사업지구가 지정됨으로써 본격적인 고도보존육 성사업 추진의 발판이 마련되었다. 당시 고도지구 지정 을 또 다른 규제로 인식하는 지역주민 반발을 고려하여 고도 시범사업지구가 당초의 원안보다 축소 지정되었으 나, 고도보존육성제도를 바라보는 지역주민의 인식이 변
고도보존·육성 정책의 추진경위
<그림 1> 특별법으로 지정된 4개 고도
부여 공주
익산 경주
제481호 2021 November
화되면서 고도지구 변경이 거듭된다. 현재 4개 고도의 전체 고도지구 지정면적은 1373만 3438.6㎡(역사문화환경 특별보존지구 857만 4895.6㎡와 역사문화환경 보존육성지구 515 만 8543.0㎡)에 이른다.
2015년부터는 고도보존육성사업의 핵심으로 평가받고 있는 ‘고도이미지찾기 사업’(한 옥과 담장 조성, 간판 개선, 건축물 외관 정비 등)에 대한 국가지원이 시작되었다. 또한,
<그림 2> 4개 고도별 고도지구 지정 현황
구분 합계 경주 공주 부여 익산
합계 13,733,438.6 3,606,665.0 4,238,869.6 2,803,169.0 3,084,735.0 역사문화환경 특별보존지구 8,574,895.6 2,553,367.0 2,675,499.6 1,550,440.0 1,795,589.0 역사문화환경 보존육성지구 5,158,543.0 1,053,298.0 1,563,370.0 1,252,729.0 1,289,146.0
(단위: m2)
자료: 문화재청 2020, 44-45.
경주 고도지구 공주 고도지구
부여 고도지구 익산 고도지구
그동안 법률 개정내용, 세계유산 등재, 대내외 여건 변화 등을 반영하기 위해 4개 고도별 로 계획변경을 지속적으로 추진해 오늘에 이르고 있다. 2014년 6월 공주는 고도보존기본 계획을 고도보존육성기본계획으로 변경하였고, 2016년 6월에는 익산이 변경계획을 수립 하였다. 2017년 2월, 8월, 12월에 경주와 부여가 각각 고도지정지구 변경고시와 변경계획 을 수립하였으며, 2018년 12월과 2020년 5월에는 공주가 고도지정지구 변경고시와 함께 변경계획을 수립하였다.
2012년 고도시범사업지구의 지정 후 약 10년, 그동안 문화재청을 중심으로 4개 고도에 서는 다양한 사업을 추진했을 뿐만 아니라 고도 주민의 교육과 함께 경험 축적과 제도 정 착을 위해 많은 노력을 기울여 왔다. 그 결과 고도지정지구에서 시행되는 고도보존육성사 업의 효과가 가시화되고 있으며, 지역주민과 방문객이 고도와 관련 정책을 바라보는 인식 도 긍정적으로 바뀌고 있다. 문화재의 합리적인 관리가 원도심 등 쇠퇴지역의 정주환경 개 선과 관광객 유입 및 경제적 활력 제고로 이어짐으로써 역사유적과 지역이 상생할 수 있음 을 몸소 체감하고 있는 것이다. 지난해 실시한 설문조사에서도 이러한 변화를 발견할 수 있는데, 고도지구 방문객의 60.6%가 고도보존 · 육성정책이 바람직하다고 응답했으며, 고 도지구 지역주민의 51.5%가 거주지역이 고도로서의 모습을 점차 갖추어 가고 있다고 응답 한 것으로 나타났다.
<표 1> 고도보존육성제도의 도입과 추진경과
내용 주요 내용
1980년대 •역사문화도시 보존과 관련된 법 제정 논의 시작 1999년 12월 •「역사고도 보존 및 정비 촉진에 관한 특별조치법안」 발의
2000년 12월 •경주 역사유적지구의 세계유산 등재를 계기로 관련 법률 제정 필요성 다시 제기 2004년 3월 •2004년 3월 5일, 법률 제7178호로 「고도 보존에 관한 특별법」 제정(2005년 3월 6일 시행) 2006년 9월 •4개 고도 지역주민 의견수렴 및 법 개정 추진 착수
2005~2007년 •고도보존 기초조사 연구 수행(「고도 보존에 관한 특별법」 제6조 제1항)
2007~2010년 •4개 고도 고도보존계획 수립(공주, 부여, 익산은 2009년 12월 완료, 경주는 2010년 12월 완료) 2011년 7월 •「고도 보존 및 육성에 관한 법률」로 변경[고도지구 지정절차 변경, 「문화재보호법」과 규제내용 일원화,
고도지구 지역주민 지원내용 신설, 주민재산권 보호 강화(토지, 건축물 등 매수청수권 부여) 등 추가]
2012년 3월 •4개 고도의 보존계획을 토대로 고도시범사업지구 지정(중복규제라는 인식을 고려해 원안보다 축소 지정) 2014년 6월 •법률 개정내용 등 반영을 위해 공주 고도보존계획을 공주 고도보존육성기본계획으로 변경 수립
2015년 •고도이미지찾기 사업추진 시작 2016년 6월 •익산 고도보존육성기본계획 변경계획 수립
2017년 2월, 8월, 12월 •경주와 부여 고도지정지구 확대지정 변경고시 및 고도보존육성기본계획 변경계획 수립 2017년 12월 •공주 고도지정지구 확대지정 변경고시
2020년 5월 •공주 고도보존육성기본계획 변경계획 수립
2020년 10월 •문화재청, 그동안 대내·외 여건 변화 등을 반영한 제도 개선 연구 수행 2021년 ~ •고도보존·육성제도 개선을 위한 다양한 대책 추진 전망
자료: 문화재청 2020, 21, 수정.
제481호 2021 November
국토의 문화적 품격이 국가의 미래 경쟁력을 좌우하는 시대를 맞이하여 역사문화자산 관 련 사업은 관광경쟁력 제고뿐만 아니라 국가 고유의 전통문화 계승을 통한 민족적 자긍심 을 고양하기 위한 것으로, 그 중요성이 나날이 높아지고 있다. 국토품격 제고란 생활공간 이자 삶의 터전인 국토가 바른 틀 속에 서로 어울려 놓여 있는 상태, 즉 살기 좋고 살고 싶 은 장소로서 최고의 특질 또는 격의 수준을 높여가는 것이자 사람들이 국토라는 장소의 특 질을 자신과 조화로운 관계로 지각하고 체험할 기회를 확충한다는 의미를 담고 있다.
역사문화적 역량은 이러한 국토품격과 직결된다. 따라서 한 지역이나 도시의 역사문화 역량을 제고하는 일은 궁극적으로 문화국토의 구현, 즉 국토의 문화적 품격을 높이는 일이 라 할 수 있다. 이를 위해서는 국토 자체가 지닌 역사성과 장소성을 살리고, 이를 공간계 획적으로 연계해 질적 수준을 높여야 한다. 이는 국토의 역사적 골격을 회복하고 진정성을 되찾으며 광역적인 역사문화의 맥락을 형성하고, 역사문화의 가치 발견과 고부가가치화, 문화국가의 국민으로서 의식의 제고 등을 통해 가능할 것이다. 우리의 고도가 국토의 문화 적 품격을 제고하는 데 중심 역할을 수행할 수 있음은 주지의 사실이다. 대부분의 역사도 시가 진정한 고도가 되기를 바라지만 모두가 될 수 있는 것은 아니다. 우리가 바라는 국토 의 역사성 회복을 통한 자긍심 고취와 문화적 품격 제고를 위한 고도가 되기 위한 조건은 조금은 까다롭고 많은 노력과 조건이 수반되어야 하기 때문이다.
최근 고도보존 · 육성제도를 둘러싸고 위기와 기회가 공존하는 듯하다. 고도제도는 점 적 · 개별적 문화재 관리에서 벗어나 그들과 주변 지역 모두를 아우르는 공간과 맥락 속에 서 문화재를 이해하려는 접근으로서 정책적 의미를 지니고 있다. 하지만 4개 고도 이외에 한반도 고대 중심지였던 도시들을 중심으로 각각의 특별법안이 발의되고 있고, 국정과제 에 포함되는 등 국가의 행 · 재정지원 배분경쟁이 불가피해지고 있다. 게다가 2020년 6월 에 그 대상이나 목적, 내용이 유사한 「역사문화권 정비 등에 관한 특별법」이 제정되면서,
‘고도시즌2’를 위한 제도의 개선방안
<그림 3> 고도지정지구 방문객 및 지역주민 대상 설문조사 결과
주: 문화재청(2020) 연구의 일환으로 2020년 8월 24일~9월 4일 4개 고도지정지구 내 주민과 고도지구 주요 유적지 방문객을 대상으로 실시한 설문조사 결과임.
고도정책이 바람직한가(방문객) 고도다운 역사문화환경 조성에 기여하는가(지역주민) 전혀 아니다
1% 전혀 아니다
0.8%
매우그렇다 19.8%
매우 그렇다 9.5
그렇다 40.8%
그렇다 42.0%
아니다
8.8% 아니다
9.3%
보통
29.8% 보통
38.5%
고도제도의 역할과 입지가 축소될 수도 있다는 우려도 낳고 있다. 이러한 여건 변화의 근 본적인 이유로는 그동안 4개 도시만 고도로 지정되었다는 사실도 다소 작용했을 수 있다.
「고도 보존 및 육성에 관한 특별법」 제2조의1에서 고도를 경주 · 부여 · 공주 · 익산, 그 밖 에 대통령령으로 정하는 지역이라고 규정하고 있으나, 타 도시를 고도로 지정하려는 시도 가 아직은 없었기 때문이다. 또한, 소기의 성과에도 불구하고 여전히 고도제도가 본래 목 적과 취지를 잘 살리고 있는지, 정책적 차원에서 그 입지와 역할은 확고한지 등에 있어서 불확실한 측면이 있다. 고도보존육성사업을 위하여 배정된 국가 예산[2019년 기준, 문화 재 보존 · 관리 사업비를 제외한 고도보존 및 육성 예산(일반회계) 비율이 문화재청 예산의 0.51% 수준]은 고도제도의 현주소를 단적으로 보여준다.
반면에 고도제도의 정착과 확대를 위한 기회요인도 있는데, 역사유적과 사람 간 관계가 중요한 이슈로 등장하면서 세계적으로 문화재 보존 위주에서 역사문화환경의 합리적 관리 를 중시하는 흐름이 형성되고 있다는 점이다. 또한, 우리나라를 포함해 주요국을 중심으로 문화를 핵심요소로 하는 소프트파워(soft power)가 중시되는 정책패러다임으로의 전환도 가속화되고 있다. 앞서 밝힌 바와 같이 국토공간상에서 고도의 역할 정립과 위상 제고를 통해 문화국토 구현에 기여해야 할 필요성 증대와 주요 국가계획에서의 적극적인 반영도 고무적이라 할 것이다. 무엇보다, 실제 고도지구에서 시행되는 고도보존육성사업의 효과 가 가시화되면서 지역주민과 방문객의 고도와 관련 정책을 바라보는 인식이 긍정적인 방 향으로 바뀌고 있다는 사실은 매우 중요한 기회요인으로 작용하고 있다.
위기와 기회 속에서 고도제도의 위상 제고와 확산을 목표로 하는 ‘고도시즌2’를 맞이하 기 위해서는 제도의 대외적 홍보방안 강구, 고도의 확대지정 가능성 검토, 계획체계와 내 용의 개선, 중앙 · 지역 심의위원회의 기능 강화, 고도지구 지정기준 마련 및 합리적 개편, 고도이미지찾기 사업의 대상 다양화 및 지원 확대, 관련 부처와의 통합공모사업 추진, ICT 기반 고도 역사문화자산의 활용 촉진, 관련 규제의 완화 및 사업 추진절차 간소화, 전문인 력 확충, 추진성과 평가시스템 구축 등 전반적인 측면에서의 개선을 위한 새로운 정책 추 진방향 설정과 이를 구체화시키기 위한 전략 및 실천방안 마련이 절실하다.
문화재청. 2020. 고도 역사문화환경정책 개선방안 연구. 대전: 문화재청.
이순자. 2009. 백제 역사문화도시 조성의 필요성과 향후 추진과제. 백제 역사문화도시 조성방안 모색을 위한 국제심포지 엄 발표자료, 4월 30일. 대전: 호텔스파피아.
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이순자, 이동우, 박태선, 박경현, 장은교. 2015. 국토문화자원을 활용한 지역발전전략 연구. 안양: 국토연구원.
이순자, 장철순, 박경현, 장은교. 2012. 국토품격과 삶의 질 제고를 위한 섬자원 활용방안 연구. 안양: 국토연구원.
채미옥. 2009. 문화국토를 위한 고도(古都) 육성방안. 문화국토 심포지엄 발표자료, 3월 5일. 서울: 프레스센터.
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참고문헌
