특집
국토 위기 대진단: 위기를 기회로
2020 february vol.460
국토의
미래를 기대하다
02 국토시론
위기의 국토를 희망의 국토로 최병두_ 대구대학교 명예교수
특집 | 국토 위기 대진단: 위기를 기회로 06 도시계획의 위기와 도전
류중석_ 중앙대학교 사회기반시스템공학부 교수 13 기술진보가 국토에 미치는 영향:
축복인가 재앙인가
김태경_ 경기연구원 선임연구위원 18 도시환경의 위기: 고농도 미세먼지의 역습 이승민_ 한국환경정책ㆍ평가연구원 부연구위원 24 지역고용과 산업구조의 위기, 그리고 과제 김송년_ 산업연구원 부연구위원 31 지방자치, 위기를 넘어 진정한 분권으로 주재복_ 한국지방행정연구원 자치분권제도실장 37 인구감소지역의 지방재정 현황과 과제 조임곤_ 경기대학교 행정학과 교수 43 지방은 소멸하지 않는다!
데이터를 활용한 미래 국토 준비 이보경_ 국토연구원 책임연구원
48 용어풀이 <258>
축소도시, 포용도시 유현아_ 국토연구원 연구원
50 KRIHS가 만난 사람 <29>
김용섭 날카로운상상력연구소장, 칼럼니스트 “준비된 사람에게 위기는 기회가 됩니다”
인터뷰_ 홍사흠 국토연구원 국토계획평가센터장
56 2020 어반 오디세이(URBAN ODYSSEY) <2>
작은 것들의 가치, 통영과 옛 신안SB조선소 부지 방승환_ ‘닮은 도시 다른 공간’의 저자
64 우리 동네 도시재생 이야기 <21> 춘천시 과거와 현재, 미래를 연결하는 봄내 춘천의 도시재생 추용욱_ 강원연구원 연구위원, 강원도 도시재생지원센터장
72 창조적 도시재생 시리즈 <2>
산업도시 르네상스와 공동체
산업도시의 경제적 재생을 위한 새로운 접근 박정은_ 국토연구원 도시재생연구센터장
74 영화와 도시 <74> 영화 ‘생활의 발견’
홍상수의 경주
서영채_ 서울대학교 아시아언어문명학부 교수
CONTENTS
50
56
74
제460호 2020년 2월호
80 연구자의 서가 <21> 담론 ‘관계’에 관한 신영복의 마지막 강의 이수욱_ 국토연구원 주택ㆍ토지연구본부장
82 해외리포트
미국 디트로이트의 위기 탈출 프로젝트 황관석_ 국토연구원 책임연구원
87 국토 옴부즈만
88 글로벌정보
각국의 국토위기 대응방안 외
97 자료회원 가입안내
98 국토연구원 단신
국토조사 혁신 및 성과 확산을 위한 국토연구원-국토지리정보원 업무협약식 외
100 KRIHS 보고서
부동산시장 안정을 위한 주택공급 및 재고주택 관리방안 연구(I)(변세일 외) 김용순_ LH 토지주택연구원 주거복지·
경영연구실장
4차 산업혁명 시대의 혁신기업을 위한 입지정책 연구(강호제 외)
조혜영_ 한국산업관리공단 기업지원본부장
104 연구보고서 구입 안내
106 기자칼럼
위기의 도시, 희망은 있다 홍진수_ 경향신문 기자
107 지도로 보는 우리 국토 <14>
지역경제 포용성 지도 발행일 2020년 2월 10일 발행인 강현수 편집위원장 문정호 편집위원 구형수, 박소영, 안예현, 윤서연, 이병재, 이영주, 이윤상, 이재춘, 정우성, 최재성, 홍사흠(가나다 순) 간사 한여정 편집 문보배, 유지은 전화 044-960-0114(대표), 044-960-0425(구독문의)
「국토」는 국토 전반에 관한 국내외 최신 정보와 현안 문제를 다루는 월간지입니다. 「국토」에 수록된 내용은 필자 개인의 견해이며, 국토연구원의 공식적인 견해가 아님을 밝힙니다.
국토의
미래를 기대하다
Cover story
2020년 「국토」에서는 지난해 9월부터 10월까지 국토연구원에서 주최한 제7회 아름다운 우리 국토 사진공모전의 수상작을 표지로 게재합니다.
본 작품은 장려상으로 선정된 김나란 님의
‘옥정호 붕어섬’(촬영지: 전북 임실군 운암면 옥정호)입니다.
운암면 옥정호
글로벌정보국토시론
위기의 국토를 희망의 국토로
우리는 다양하고 중첩된 위기들이 만연한 사회, 그리고 이러한 위기들이 어디에나 편재해 있 는 국토공간에서 살고 있다. 위기란 안정적 진행과정을 벗어난 상황, 심각한 질병이나 위험 한 재난과 같이 관리 통제가 불가능한 상황 또는 미래에 대한 전망이 매우 불확실하거나 단 절된 상황 등을 의미한다. 이런 의미에서 우리는 경제위기, 금융위기, 환경위기, 인구위기, 정체성 위기 등 다양한 위기들을 거론한다. 위기는 개인적 삶의 위기도 포함하지만, 일반적 으로 집단적 충격이나 트라우마를 유발하는 사회적 위기를 지칭한다.
위기는 경험적으로 표출된 외형적 현상들을 통해 인지되지만, 이는 구조적 모순에 의해 유 발되고, 증폭된다. 이러한 점에서 하버마스는 ‘후기 자본주의의 정당성 문제’를 고찰하면서, 위기란 사회에 구조적으로 내재된 모순이 가시적으로 표출된 것이며, 한 영역에서의 위기는 다른 영역들로 전이되고 확산된다고 주장한다. 이처럼 구조적 모순에 의해 표출된 위기일지 라도, 그 충격이나 고통은 처해 있는 입장에 따라 다르게 느껴진다. 경제위기는 노동자에게 고용의 위기이지만, 자본가에게는 이윤의 위기로 인식될 것이다.
이러한 위기들은 국토나 도시의 공간환경을 매개로 전개되며, 이 과정에서 유발된 공간환 경적 위기는 사회적 위기를 더욱 증폭시키거나 완화시키기도 한다. 우리나라의 자본주의적 경제 발전과 압축적 산업화가 급속한 도시화와 국토공간의 재편을 동반한 것처럼, 오늘날 고 착화된 저성장의 위기는 국토공간의 불균등발전과 지역 격차를 심화시키고 있다. 대기업 중 심으로 고부가가치를 창출하는 수출산업과 첨단기술산업은 수도권으로 집중하고, 지방 중소 도시와 지역들은 기존 산업의 쇠퇴로 몰락할 위기에 처해 있다.
이러한 저성장의 위기는 국토의 양극화 또는 불균등발전의 위기를 심화시킬 뿐 아니라 이 윤율 저하로 새로운 투자기회를 찾지 못한 유휴자본이 대도시 부동산시장에 들어가서 토지 및 주택 가격의 폭등을 유발하도록 한다. 즉 금융자본이 부동산자본으로 치환되거나 연계되면 서, 금융위기는 부동산위기를 촉발한다. 집값 폭등의 위기를 막기 위해 수도권에 신도시를 추 가 공급하는 정책이 강구되고 있지만, 그 실효성은 의문스럽다. 또한 도심의 쇠퇴에 대처하기 위한 도시재생 사업이 추진되지만, 도시 내부공간의 무계획적인 도시재개발과 재건축이 자행 되고, 이 과정에서 원주민들을 몰아내는 젠트리피케이션이 빈발하고 있다.
최병두
대구대학교 명예교수 (bdchoi@daegu.ac.kr)
제460호 2020 february
국토의 불균등발전과 도시 부동산시장의 과열은 지역 격차와 소득 및 자산 소유의 양극화에 따른 사회공간적 위화감을 심화시킨다. 지방의 경제 쇠퇴와 일자리 부족은 수도권으로 인구 집중을 초래하지만, 수도권 주민들 역시 취업 경쟁과 주거 부족 등으로 지역사회에 뿌리 내리 지 못한 채 자신의 삶과 정체성에 위기감을 느낀다. 이러한 위기상황에 중첩되어 저출산 · 고 령화로 인한 인구 위기가 심각하게 우려된다. 이를 해결하기 위한 한 방안으로 외국인 이주자 들의 유입이 크게 늘었지만, 이들에 대한 관심은 최근 오히려 줄어든 것처럼 보인다.
다른 한편, 급속한 산업화와 도시화에 따른 자원 이용 및 오염물질 배출은 자원 고갈과 환경 퇴락의 위기를 심화시키고 있다. 화석연료의 남용으로 지구온난화가 가속화되고, 이상기후로 인 한 호우나 가뭄, 대규모 산불과 삼림 파괴뿐 아니라 생물종 다양성의 감소, 새로운 환경전염병의 발생에 이르기까지 다양한 위기 현상들이 발발하고 있다. 미세먼지의 누적· 확산은 인체에 위협 을 가하면서 일상생활을 어렵게 하고, 플리스틱제품의 과잉 제조 및 사용은 동식물의 체내와 지 표면 전체에 쌓이면서 이른바 ‘인류세’의 도래를 예고한다. 이러한 에너지 및 환경 위기에 대응하 기 위해 대체에너지의 적극적 개발과 더불어 에너지 사용 및 오염물질 배출의 절대적 감축을 위 한 새로운 생활· 생산방식이 필요하지만, 에너지 전환 나아가 우리 사회 전반의 녹색 전환은 아 직 요원하다.
오늘날 일상생활에서 체감되고 있는 이러한 중첩적 위기들은 단순히 개별적으로 경험되는 현 상이 아니라. 우리 사회의 발전 과정에 구조적으로 내재된 모순들에 기인한다. 1960년대 이후 본격화된 자본주의적 경제발전 과정은 자본축적 전략에 모든 관심과 재원을 집중시키도록 했다.
이에 따라 우리 사회는 급속한 경제성장을 이룩했지만, 이로 인한 지역불균등발전과 토지 및 주 택 문제를 포함한 다양한 도시 문제들이 누적되었고, 도시인들의 일상생활은 경쟁과 스트레스, 위험과 불안으로 내몰린다. 환경위기 역시 이러한 자본축적 과정의 산물임을 부정하기 어렵다.
특히 우리나라의 산업화와 도시화는 이른바 ‘발전주의’ 정책을 주도하는 권위주의 국가에 의해 추동되었고, 1990년대 이후 시장지향적 신자유주의 전략과 기업주의 도시 정책에 기반을 두었 다. 지난 20여 년 동안 국토와 도시 정책의 배경이 되었던 신자유주의는 세계적으로 전개된 ‘지 구화’ 과정 속에서 시장 메커니즘으로의 회복과 이를 위한 규제 완화 등을 전제로 했다. 이에 따 라 공간환경 정책에서도 계획의 유연성을 명분으로 국가의 개입이 줄어들었다. 그러나 최근 이 같은 신자유주의적 경제 전략이나 공간환경 정책이 경제발전이나 국토공간의 합리적 재구조화 에 어느 정도 실효성이 있었는지 의문스럽고, 오히려 위기 상황을 가중시켰다는 점이 지적된다.
이러한 점에서, 계획의 위기가 거론되면서, 국토 및 도시 계획에 관한 새로운 인식과 정책의 전 반적 전환이 요구되고 있다.
우리 사회는 급속한 경제성장을 이룩했지만, 이로 인한 지역불균등발전과 토지 및 주택 문제를 포함한 다양한 도시 문제들이 누적되었고,
도시인들의 일상생활은 경쟁과 스트레스, 위험과 불안으로 내몰린다.
제460호 2020 february제460호 2020 february
최근 정부는 제5차 국토종합계획을 발표하면서, 어디서나 살기 좋은 균형국토, 안전하고 지속 가능한 스마트국토, 건강하고 활력있는 혁신국토를 목표로 설정했다. 대통령도 2020년 신년기 자회견에서 “지방분권을 위해 국가균형발전 재강화 필요”를 강조하면서, 이에 대한 강력한 의지 를 피력했다. 분명 국토불균등발전은 지방분권을 어렵게 하고, 지방재정의 불균형을 초래한다.
그러나 정부의 국토 및 도시 계획은 이미 실종되었거나 실효성을 상실한 것처럼 보인다. 20년 단 위 국토종합계획의 목표는 과거의 경우처럼 단순한 수사일 따름이고, ‘국토균형발전 재강화’ 주 장은 국민이 수긍하기 어려운 담론처럼 여겨진다. 물론 이러한 부정적 인식은 현 정부 내에 내재 된 어떤 이유 때문만이 아니라 기존의 신자유주의적 국가 정책을 제대로 벗어나지 못했기 때문 이라고 할 수 있다.
탈신자유주의를 위한 대안적 정책이나 계획은 신자유주의가 지향했던 시장이 결국 실패할 수 밖에 없음을 재확인하고, 무조건 국가 개입으로 다시 돌아가자고 주장하는 것은 아니다. 탈신자 유주의 전략은 국민과 괴리된 자본이나 국가가 주도하는 것이 아니라 이 국토에서 살아가는 도 시와 지역 주민들에 의한 의사소통과 합의 그리고 이들에 의한 거버넌스를 통해 실천된다. 즉 새 로운 국토 및 도시 계획의 주체는 시민사회이며, 이에 뿌리를 둔 정부는 종합적 · 체계적 계획을 수립 · 시행하면서, 국토 및 도시 개발사업들이 이윤이나 권력의 논리에 따라 추동되지 않도록 관 리 · 통제해야 한다.
현 정부 초기에는 ‘공론화’위원회 등을 통해 민주적 의사결정 과정에 근거한 국토 공간환경 계 획의 공공성이 부각되었다. 하지만 최근 정부는 이른바 4차 산업혁명시대의 도래와 이에 조응하 는 스마트도시를 더 강조하는 것처럼 보이며, 심지어 지역경제와 지방분권을 명분으로 지방정부 제안 사업들에 대해 예비타당성조사를 면제해 주기도 했다. 그러나 이러한 기술관료주의적 정책 들은 기존의 국토 및 도시 계획을 답습한 것으로, 권위주의적 또는 신자유주의적 정책을 벗어나 지 못한 채 오히려 기존의 구조적 모순을 더욱 심화시키고 사회공간적 위기들을 확대시킬 것으 로 우려된다.
우리의 국토와 도시가 현재 처해 있는 위기 상황을 극복하고 진정하게 인간 삶의 공동체적 사 회공간으로 발전하려면, 과거의 발전주의적 정책 관행이나 신자유주의적 프로젝트에 의해 형 성 · 각인된 사회공간적 질서를 극복해야 한다. 인간의 역사는 끊임없이 재발되는 위기의 연속이 다. 오늘날 우리는 자본축적의 모순으로 인해 유발되고 중첩 · 확산되는 위기 속에서 살아간다.
그러나 하비가 「반란의 도시」에서 독일의 극작가 브레히트의 말을 공감하며 인용한 것처럼, “희 망은 모순 속에 숨어 있다”. 우리는 우리가 살아가는 국토와 도시의 공간환경에 내재된 모순과 이로 인한 위기들을 극복하는 과정에서 새로운 희망을 찾을 수 있을 것이다.
새로운 국토 및 도시 계획의 주체는 시민사회이며, 이에 뿌리를 둔
정부는 종합적·체계적 계획을 수립·시행하면서, 국토 및 도시 개발사업들이 이윤이나 권력의 논리에 따라 추동되지 않도록 관리·통제해야 한다.
국토시론
특집
국토 위기 대진단:
위기를 기회로
저성장, 인구감소, 급변하는 국제정세, 기후변화와 재해 재난 등 나날이 커지는 불확실 성은 우리 국토의 안녕을 위협하고 있다. 지금껏 국토 및 지역계획의 다양한 분야에서 연구되어온 우리 국토의 위기를 종합적으로 진단하고 위기를 기회로 만들 수 있는 전환 의 모멘텀을 찾아보는 시간을 가질 필요가 있다. 이번 호 특집에서는 국토에 닥친 위기 를 진단하고 대응방안을 모색해본다.
기획: 홍사흠 국토연구원 국토계획평가센터장
안전하고 편리하며 쾌적한 도시를 만들기 위한 지난 30년간의 노력에도 불구하고 여 전히 우리의 도시는 불안하고 불편하며 불쾌하다. 국토균형발전, 부동산 투기 억제, 신도시 건설, 공공기관의 지방이전과 혁신도시 건설, 도시재생 사업, 그리고 스마트시 티 건설에 이르기까지 우리가 겪어온 국토와 도시 가꾸기의 역사를 살펴보면 상당한 성과도 있었지만 가장 중요한 시민의 삶의 질 관점에서 보면 여전히 미흡한 점이 많 다. 세계의 도시인구는 2050년까지 두 배로 증가할 것으로 예상되어 국제적으로는 여 전히 도시로 인구가 집중되고, 저소득 계층에 대한 불평등이 심화되고 있으며, 이들 은 사회경제적으로 배제되고 있다. 이러한 세계화 추세와는 달리 우리나라는 고령화 및 인구감소 위기에 직면하고 있으며, 사회적으로는 양극화 현상과 극단적 대립으로 인한 문제가 제기되고 있다. 여기에 첨단 IT기술의 발전과 4차 산업혁명으로 인한 새 로운 도전과제가 앞에 놓여 있다. 이 글에서는 이러한 위기의 원인을 살펴보고 앞으로 나아가야 할 방향을 짚어보고자 한다.
도시계획의 위기를 초래한 원인 중에서 가장 중요한 세 가지를 먼저 살펴보자.
1. 고령화 및 인구감소
우리나라의 고령화 및 인구감소 문제는 다양하게 예견되어 왔다. 한국보건사회연구 원의 연구결과에 의하면 생산가능 인구는 2016년을 정점으로 감소하고, 총인구도 2031년을 정점으로 감소할 것으로 전망되지만, 1인 또는 2인 가구의 분화 때문에 가 구수는 2043년이 지나야 감소하는 것으로 추정되고 있다(박종서, 이삼식, 유삼현 외 2017, 251). 이러한 고령화 및 인구감소가 도시와 농촌지역에 미치는 영향은 이미 형 성된 국토공간구조의 양극화 특성을 오히려 더 강화시키는 방향으로 작동하며, 수도
머리말
도시계획의 상황 변화와 위기의 원인에 대한 진단
도시계획의 위기와 도전
류중석 | 중앙대학교 사회기반시스템공학부 교수 (jryu@cau.ac.kr)
제460호 2020 february
권보다 비수도권이나 농촌지역에 훨씬 더 큰 영향을 미칠 것으로 예측되고 있 다. 지방도시에서는 인구가 감소하고 있 음에도 불구하고 도시계획 권한의 지방 이양으로 인하여 여러 가지 정치적 목적 으로 과잉개발이나 도시재생 사업이 여 전히 지속되고 있어서 빈집 증가, 교통 및 공공서비스 공급 문제 등 심각한 후유 증을 겪게 될 것이다.
2. 양극화 및 개인주의 확산
촛불정국으로 명명된 정권교체 이후 한국사회는 그 어느 때보다 양극화로 인한 갈등이 심각해지고 있다. 경제적 양극화가 사회적 양극화로 이어지고 정치적으로도 견제와 상 호 보완을 기반으로 한 성숙한 양당제도가 아닌 대립과 타도의 대상이 되는 양당제도로 변질되고 있다. 이러한 경제 · 사회 · 정치적 양극화는 주거공간, 도시공간으로 확대되어 공간적 양극화로 발전되고 있다.
경기연구원의 연구에 의하면 공간적 양극화는 도시계획 사업이나 용도지역 결정, 도 시계획시설의 입지결정, 개발 사업의 편중, 공공서비스의 불균등한 분포 등에 의하여 심화되어 왔다(이상대, 이혜령 2017, 3-4). 그러나 이러한 양극화를 도시차원에서 해 결하려는 움직임은 아직 보이지 않고 있다. 도시재개발 사업이 무산된 지역에 도시재 생 사업이 추진되고 있지만 여전히 재개발을 원하는 그룹과 재생 사업으로 혜택을 보 는 그룹 간에 양극화가 존재한다. 아파트단지 내의 임대주택과 분양주택 간의 양극화 를 해소하기 위한 소셜믹스(social mix) 시도는 여전히 주민들 사이에서 갈등요인이 되고 있다.
양극화 현상과 함께 도시계획의 큰 변화 원인으로 개인주의의 보편화를 들 수 있 다. 오프라인에서는 개인주의가 성행하지만 온라인상에서는 TGIF(Twitter, Google, Internet, Facebook)로 일컬어지는 사회관계망(social network service)이 형성되어 시 간과 장소를 초월한 범세계적인 친구관계가 형성된다. 도시에서 개인주의 확산의 결과 는 1인 가구 증가로 이어진다. 혼밥, 혼술, 혼행 등의 행태가 보편화됨에 따라 요식문화, 여행문화의 변화가 진행 중이다. 계획가의 입장에서는 공원, 광장 등 공공공간에서 프라 이버시를 존중하면서도 상호 교류가 일어나고 공동체로서의 일체감을 느낄 수 있는 공 간을 설계해야 하는 새로운 과제가 주어진 셈이다.
<그림 1> 통계청의 장래인구추계(2018년 12월)
출처: 통계청 2018, 41.
1965 1990 2015
(’17년) 88
1,258 유소년인구
고령인구 생산가능인구
1,525
3,763(’16년)
2,062
1,827 413
2040 2065
(만 명) 4,000
3,000
2,000
1,000
0
3. IT기술의 발달과 4차 산업혁명 시대의 도래
건설교통 분야의 국가R&D 사업으로 2007년 8월부터 2013년 6월까지 총 6년에 걸쳐 1017억 원을 투입한 U-Eco City 프로젝트는 신도시 건설기술과 IT기술, 그리고 지속가 능한 생태도시기술이 총망라된 융 · 복합 프로젝트였다. 「유비쿼터스도시의 건설 등에 관 한 법률」이 제정되었고, 이 법에 근거하여 국가차원의 유비쿼터스도시 종합계획이 수립 되었으며1) U-City 핵심기술의 국산화 및 표준화, 시민친화형 U-서비스 발굴, 친환경 녹색기술 개발, 산업 활성화 및 성과확산 지원 등 4개 분야 9개의 세부과제가 진행되었 다. 최근에는 세종시, 인천 송도, 부산 에코델타시티 등 스마트도시 시범사업이 진행되 고 있다. 전 세계에서 최근까지 가장 많은 신도시를 건설한 경험과 IT강국의 장점을 결 합하여 미래 신산업으로서의 스마트도시 건설기술을 수출상품으로 특화하는 전략을 수 립하고 실행에 옮기고 있다.
SF영화에서 보았던 장밋빛 미래도시에 대한 꿈을 실현하기 위한 기술 개발은 계속되 고 있지만, 개발된 기술이 도시공간에 어떻게 적용되고 더 나아가 우리의 삶을 어떻게 바꿀 것인가에 대한 고민은 여전히 부족하다. 첨단기술의 개발도 중요하지만 삶의 질이 나 도시공간의 계획과 연계되지 않은 기술 개발은 사상누각이 될 수 있다.
최근까지 도시계획이나 도시 개발에 있어서 절대적인 신조로 받들었던 지속가능한 개 발(sustainable development) 개념은 24년 전인 1986년 터키 이스탄불에서 열렸 던 유엔 해비타트II 회의에서 채택된 이스탄불 선언에 그 뿌리를 두고 있다. 지금도 SDGs(Sustainable Development Goals)로 부르는 지속가능개발 목표는 공적개발원조 (Official Development Assistance) 사업에 있어서 꼭 고려해야 하는 요소로 다루어지 고 있다. 지속가능개발과 함께 당시에 제기되었던 또 하나의 중요한 요소가 바로 주거권 (housing right) 개념이다. 당시 개발도상국의 주거상황을 감안하면 적절한 주택에서 살 권리를 기본권으로 보장하자는 주장은 실현이 어려운 것이었다. 그러나 그 후 20년 동안 주거권 보장을 위해서 수많은 시민사회단체들이 정부 및 지방자치단체를 대상으로 시민 운동을 펼쳤고 아직까지도 이러한 움직임은 계속되고 있다.
2016년 에콰도르의 수도 키토에서 열렸던 유엔 해비타트III 회의에서는 키토선언문2) 이 채택되었는데 몇 가지 중요한 변화가 있었다. 지속가능한 개발의 개념을 승계하여 포 용도시(inclusive city)의 개념이 제시되었고, 주거권의 개념을 확대하여 도시권(right to
향후 20년간 도시계획을 주도할 새로운 이념의 대두
1) 제1차 유비쿼터스도시 종합계획(2009~2013), 제2차 유비쿼터스도시 종합계획(2014~2018), 제3차 스마트도시 종합계획 (2019~2023) 등 국가차원의 종합계획이 세 차례 수립되었음.
2) 해비타트III 회의 결과보고서인 「신도시의제(The New Urban Agenda)」에 키토선언문 및 이행계획 문서가 포함되어 있 음(http://habitat3.org/wp-content/uploads/NUA-English.pdf).
제460호 2020 february
the city)을 기본 권리로 보장하자는 주장이 제기되었다.
포용도시는 취약계층에 대한 적절한 일자리 제공, 소상공인의 보호, 사회적 약자(노 인, 어린이, 여성, 장애인)를 배려하는 도시계획 및 도시설계를 통하여 차별받지 않고 더불어 살 수 있는 도시를 의미한다. 도시권은 도시의 공간과 기반시설을 누구나가 공 평하게 이용할 수 있는 기본권리를 의미한다. 자본의 논리에 의해서 공공공간이 특정계 층에 독점되지 않도록 하고, 도로나 상하수도뿐만 아니라 도서관, 병원 등 다양한 도시 기반시설의 혜택이 모든 계층에게 골고루 돌아갈 수 있도록 도시계획을 수립하고 시행 해야 한다.
1. 고령화 및 인구감소에 대응하는 축소도시 정책
일본에서는 저출산 고령화 사회에 대한 대비책으로 축소도시 정책을 시행하고 있다. 도 로, 상하수도, 전기, 가스 등 도시기반시설과 학교, 병원, 행정관청 등 공공시설에 대한 유지관리 및 보수 비용이 감당하기 어려운 수준으로 증가함에 따라 도시의 규모를 축
도시계획의 도전과제
출처: 권규상, 서민호 2019.
<그림 2> 일본 아오모리시의 축소도시를 위한 입지적정화계획
소하여 효율적인 도시 관리를 가능케 하는 정책이다. 한국 역시 저출산 고령화로 인하 여 전국의 85개 기초자치단체가 30년 이내에 소멸될 위기에 처해 있다(강인호, 노세희 2017, 174).
현재 전국에서 시행되고 있는 도시재생 뉴딜사업은 물리적 환경 개선, 공동체 활성화, 지역경제 활성화 등 세 가지 부문으로 진행되고 있다. 그러나 이러한 노력에도 불구하고 지속적으로 인구가 감소하게 되면 밑 빠진 독에 물을 붓는 격이 된다. 정확한 진단을 통하 여 스마트 축소(smart shrinkage) 정책이 병행되어야 막대한 예산이 투입되는 도시재생 뉴딜사업의 효과를 높일 수 있을 것이다. 도시규모가 작아지는 것에 대한 부정적 생각을 불식하고 오히려 축소도시가 환경을 중시하면서 삶의 질을 높이는 방법이라는 인식의 전 환이 필요하다.
2. 양극화 및 개인주의에 대응하는 포용도시 정책
토지사유제로 인한 빈부 격차를 극복하기 위하여 우리나라에서는 노태우 정부 시절에 소위 토지공개념 3법(「택지소유상한에관한법률」, 「개발이익 환수에 관한 법률」, 「토지초 과이득세법」)이 제정되었으나 위헌심판으로 현재는 「개발이익 환수에 관한 법률」만 남아 있다. 유엔 해비타트III 회의에서 제시된 포용도시는 토지사유제의 단점을 극복하기 위 하여 공원, 광장 등 공공공간을 확충하고 공유주택, 공유사무실 등 공유공간을 확대하는 정책 추진을 권고하고 있다.
1999년 헌법 불합치 판정에 따라 2020년 7월 1일부로 장기미집행 도시 · 군계획시설 일몰제가 시행되면 공원, 광장, 녹지, 유원지 등의 공간시설과 운동장, 체육시설, 청소년 수련시설 등 공공문화체육시설의 감소가 불가피하다. 현재 지방자치단체의 재정여건으 로는 사유지에 지정된 장기미집행 시설의 매입이 어렵고 채권 발행도 제한적일 수밖에 없어서 결국 민간 개발 인허가 시에 현재보다 강화된 공공기여를 요구하는 방법이 가장 현실적인 대안이 될 것이다. 공유공간의 경우 도시재생 정책과의 연계를 통해서 주민자 치조직이 우선적으로 공유공간을 확보하여 운영하고, 모자라는 부분은 민간사업자가 보 조금을 받아 운영하는 방식이 바람직하다.
3. 스마트도시 정책의 방향
스마트도시 정책은 융복합 기술 개발이라는 정부의 정책목표와 부합하고 특히 침체된 건설산업의 미래 먹거리 확보라는 차원에서 적극적으로 추진되어야 할 과제이다. 그러 나 앞에서 언급한 바와 같이 공간계획과 분리된 기술 개발은 삶의 질 향상에 큰 도움이 되지 못한다. 따라서 미래의 바람직한 시민의 삶에 대한 시나리오를 먼저 만들고 이를
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구현하기 위한 공간과 기술의 접목이 이루어져야 한다. 지나친 비관론도 경계해야 하지 만 지나친 낙관론도 금물이다. 도시가 스마트해질수록 정보의 격차도 벌어진다. 스마트 도시 기술이 시민들의 상호 교류를 촉진시키고 정보 격차를 해소하는 방향으로 활용되 기 위해서는 형식적으로 수립되는 각 도시의 스마트 도시계획에 대한 수립기준을 구체 화해야 한다.
우리나라의 도시계획 체계는 도시기본계획과 지구단위계획 그리고 개별 사업계획으로 이어진다. 도시기본계획은 전략계획에 가깝고 도시 전역을 대상으로 하기 때문에 구체 적이지 않다. 지구단위계획은 가로나 블록 단위에 특성을 부여하는 3차원 계획이므로 종 합설계에 가깝다. 도시기본계획과 지구단위계획의 중간영역에서 마을이나 동네 단위의 특성을 살리고 필요한 시설을 확충하는 계획으로 서울시에서 최근에 수립한 생활권계획 이 지금까지 언급한 도전과제들을 실현시키는 중요한 수단이 된다.
생활권계획에서는 지역생활서비스시설 7개 계획항목(공원, 주차장, 도서관, 노인여
맺음말:
삶의 질 향상을 위한 생활권 계획의 시대
출처: 서울특별시 2018, 194.
<그림 3> 2030 서울시 생활권계획: 동작구 흑석지역생활권 발전구상도
102생활권 내부 녹지축 조성 및 연계
9.1
2030 서울생활권계획 (서남권) 동작구 흑석지역생활권
지역발전구상도
9.2 워터프론트 및 여가공간 조성
한강공원 접근로 및 노량대교 하부공간 정비 1.3환승기능 도입
1,1 1.2 6.2 6.1 6.3
8.2
6.3
10.1 4.1
4.2
5.1
흑석역 중심의 다양한 도시기능 수용
공공부지 활용 청년지원시설 도입 존치관리구역 노후주택 관리 역세권 주거 고밀복합개발 가로환경 개선
경관 개선, 안전한 가로환경 조성
구릉지 특성을 고려한 정비
동작충효길 시설정비, 보행 연계체계 구축 흑석로 상권 활성화
서달로 커뮤니티공간 형성
공공시설 활용 부족한 주차장 확보
2.1
8.3 7.1 한강변 문화중심공간 조성
가로환경 개선 노후아파트 재건축사업 추진, 수변공공용지 확충
목표 1: 흑석역세권 복합화를 통한 중심기능 강화 전략 1 흑석역세권을 대학가 상업 및 문화의 중심지로 육성
전략 2 한강변 활용가능부지를 통한 복합 커뮤니티공간 조성 1.1
2.1
흑석재정비촉진계획 내용과 연계하여 흑석역을 중심으로 다양한 도시기능 수용가능한 공간 조성
원불교 문화기념관 및 유수지를 활용하여 한강변 문화중심 공간을 조성하고 장기적으로 워터프론트 조성
1.2 공공부지를 활용하여 대학가 특성을 반영한 청년 지원시설 도입 1.3 환승기능 도입으로 중심성 강화
목표 2: 중앙대와 연계한 교육문화환경 조성 및 생활기반시설 공유 유도 전략 3 지역사회 교류(중앙대 + 지역사회) 강화를 통한 주민커뮤니티 기반 구축
전략 5 공공시설 개방을 통한 생활기반시설의 공유 유도 전략 4 대학로(흑석로, 서달로) 정비를 통한 대학문화 활성화
3.1
5.1 4.1 4.2
지역주민을 위한 시민대학 등 교육 문화 프로그램 육성
부족한 주차장 확보를 위한 방안 마련 흑석로 상권 활성화 서달로 커뮤니티공간 형성
목표 4: 여가공간 조성 및 한강변 녹지네트워크 구축 전략 9 흑석역 주변 한강과 연계한 수변공간 활용방안 마련
전략 10 동작충효길과 연계한 한강변 녹지네트워크 구축 9.1
10.1 9.2
10.2
워터프론트 조성 및 효사정 일대 여가공간 조성
동작충효길 시설 정비 및 보행 연계체계 구축 한강공원 접근로 및 노량대교 하부공간 정비로 이용환경 개선
생활권 내부 녹지축(동경축) 조성 및 연계체계 구축
목표 3: 지역적 특성을 고려한 다양한 주거지 관리방안 마련 전략 6 흑성재정비촉진계획 실행에 따라 지역적 특성을 고려한 다양한 주거지 관리방안 마련
전략 7 한강변 주거지 관리방안 마련
전략 8 생활가로 정비를 통한 보행안전성 확보 및 가로 활성화 6.1
7.1
8.1 8.2 8.3 6.2 6.3 6.4
역세권 주거지 고밀복합개발을 통하여 지역거점 조성 및 주변 주거지역과 중앙대 지원기능 확보
한강변 노후아파트 재건축사업 추진 및 수변공공용지 확충
흑석로 교통체계 및 가로환경 개선 서달로 경관 개선 및 안전한 가로환경 조성 흑석한강로의 가로환경 개선 존치관리구역의 노후주택밀집지역 관리방안 수립 구릉지 특성을 살릴 필요가 있는 지역의 정비방안 마련 청년(대학생) 등 1인가구를 위한 주거확보방안 마련
가복지시설, 청소년아동복지시설, 보육시설, 공공체육시설)에 대하여 서비스 소외지역 을 분석하고 이를 반영하여 계획을 수립한다. 특히 과제 도출에 있어서 주민참여단을 활 용한 상향식 계획방식을 도입하여 주민들이 원하는 시설을 원하는 장소에 공급함으로써 삶의 질을 획기적으로 향상시킬 수 있는 중요한 계획수단이다. 도시재생활성화계획의 경우에도 마을 단위의 생활권계획과 연계 또는 통합하여 수립하되 포용도시의 개념과 스마트 축소도시의 개념을 함께 반영하는 것이 필요하다.
지금까지 언급한 많은 현안과제가 우리 앞에 놓여 있지만 국가의 도시 정책은 부동산 대책에 쏠려 있어 시민의 삶의 질에 대한 배려가 보이지 않는다. 부동산 투기는 정상적 인 도시의 발전을 저해하는 암적 요소이며 시급히 바로잡아야 할 우선과제임에 틀림없 다. 그러나 부동산 투기를 잡기 위한 대책과 함께 고령화 및 인구감소에 대응하는 도시 정책, 양극화 및 개인주의 확산문제를 해결하는 도시 정책, 올바른 스마트도시 정책이 병행되어야 불안하고 불편하며 불쾌한 도시를 안전하고 편리하며 쾌적한 도시로 변화시 킬 수 있다.
강인호, 노세희. 2017. 인구소멸 시대의 일본 축소도시가 추구하는 스마트 수축 전략. 한국정책과학학회보 제21권 제3호:
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참고문헌
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4차 산업혁명이 가져온 기술의 발달은 과거에 비해 매우 빠른 속도로 이루어지고 있다.
기술의 급격한 발달이 국토와 도시 공간에 어떠한 변화를 가져올 것인가를 예측한다는 것은 쉽지 않은 일이지만, 도시의 정책을 수립하고 계획하는 사람들에게는 매우 흥미로 우면서도 중요한 관심사일 것이다.
4차 산업혁명의 차별적 특징인 ICBM1)을 통해 모든 것이 네트워크로 연결되는 초연결 사회(Hyper-connected Society)의 출현, 대면 접촉의 필요성 약화, 교통기술의 발달로 인한 접근성의 극적인 개선 등, 기술 발달로 인한 다양한 변화들이 공간과 사회에 어떠 한 식으로든지 변화를 초래하리라는 것은 미루어 짐작할 수 있다.
기술의 발달이 국토 및 도시 공간에 실제로 어떠한 영향을 미칠지는 보다 심도 있 는 논의가 필요하겠지만, 이 글에서는 저자가 생각하는 관점에서 기술 발달에 따른 국 토 · 도시의 변화양상을 살펴보고자 한다. 구체적으로 기술 발달에 따른 국토 · 도시의 공 간적 변화, 경제적 불평등 및 공간분리 현상, 발달된 기술이 노후도심 재생에 미치는 영 향 등을 논의하고자 한다.
4차 산업혁명에 의한 정보 네트워크의 발달은 공간과 시간에 대한 제약을 완화시킬 수 있겠지만, 도심은 새로운 기능을 부여받아 일터와 주거기능이 혼재된 상태로 오히려 집중을 심화시킬 수 있을 것이다(유완 2017; 이명호, 윤기영, 김동환 외 2017; 정창무 2017). 이러한 가설은 뉴어버니즘, 어번빌리지 등에서 설명하는 도심 내 용도복합, 새 로운 기능의 부여, 도시 커뮤니티 재생산 등의 이론과 상당부분 일치한다(김태경, 김점 산 2017).
도시 스케일을 넘어서 국토의 차원에서 보면, 초고속 교통수단으로 대변되는 교통기
머리말
기술발달에 따른 국토 및 도시 공간의 변화
기술진보가 국토에 미치는 영향:
축복인가 재앙인가
김태경 | 경기연구원 선임연구위원 (tkkim@gri.re.kr)
1) ICBM은 IoT, Cloud Computing, Big Data, Mobile 등을 의미함.
술에 따라 주요 철도 허브역과 광역간선망 거점들을 중심으로 인구 및 시설, 자본의 집 중 현상이 심화되면서, 도시의 효율적 운영을 위한 공유경제2)의 중요성은 커지게 된다.
경제학의 근원적인 이슈인 자원의 결핍(scarcity) 문제 해결을 위해 더 많은 인프라를 확 대 재생산하는 것에서 기존의 자원을 효율적으로 공유하는 형태로 전환된다는 것이다.
기존의 도시에서는 교통이 혼잡하면 도로를 확장하거나 신규 도로를 건설했지만, 기술이 발달된 스마트시티에서는 혼잡도로 정보의 실시간 제공을 통해 우회를 유도하 고 실시간 교통량에 따른 교통신호 제어를 통해 문제를 해결한다. 또한, 주차장이 부 족하면 새로 주차장을 건설하기보다는 비어 있는 주차공간의 정보를 실시간으로 제공 하여 주차문제를 해결할 수 있다. 결국 새롭게 인프라를 건설하기보다는 기존의 자원 을 효율적으로 공유하는 행태로 변화되면서 새로운 토지에 대한 수요는 감소할 가능성 이 있다.
한편, 접근성이 떨어지는 지역들의 쇠퇴는 심화될 수 있다. 경기도를 사례로 살펴보 면, 연천군, 동두천시, 여주시, 포천시, 안성시 등 광역교통 접근성이 떨어지는 도시들이 높은 쇠퇴도를 나타내고 있는 것을 알 수 있다.
2) 공유경제는 미국의 하버드대학 법학자 로렌스 레식(Lawrence Lessig) 교수의 저서 Remix: Making Art and Commerce Thrive in the Hybrid Economy를 통해 소개된 개념으로, 기존의 대량생산, 대량소비가 만연한 상업경제와 다르게 한번 생산된 제품의 공유를 통해 나눠 쓰는 ‘협업-공유소비’를 기본으로 하며, 물품 자체를 소유의 개념이 아닌 대여하고 빌려 쓰는 개념하에 이루어지는 경제활동으로 설명될 수 있음.
<그림 1> 스마트시티의 문제해결 방식
자료: 이재용 2017.
주차문제 교통혼잡
기존 도시 대응 스마트도시 대응 적용 효과 사례
도로 확장 or 신규 도로 건설 •혼잡도로 정보의 실시간 제공을 통해 우회 유도
•실시간 교통량에 따른 교통신호 제어
•영국 M42 고속도로의 스마트교통 시스템 도입으로 교통통행 소요시간 25%
교통사고 50%, 대기오염 10% 감소
•향후 전 세계 410억 달러 이상의 수익이 스마트주차에서 발생 예상 (CISCO)
•국내 지자체 스마트방범시스템 도입 후 범죄 발생률 20% 감소
•카타르 도하/브라질 상파울로/
중국 베이징 40~50% 누수예방 효과 발생
•빈 주차장 공간 정보를 실시간 제공하여 주차 유도
•카셰어링 등의 서비스 활용으로 도심 진입 최소화
•방범/교통 CCTV 복잡화로 범죄 발생 시 경찰인력의 즉각적 투입
•스마트 범죄 관련 앱 활용을 통한 도움 요청
•누수지점 센서 감지를 통한 즉각적 조치 가능
•장기적 노후도 추정에 따른 누수가능지역 추정 신규 주차장 건설
경찰 인력의 전 지역적 투입
누수지점 정보 취득 불가 방범문제
상하수도
제460호 2020 february
쇠퇴가 일어나는 지역에서는 유소년 인구의 감소에 따라 고령화 현상이 빨라지고, 경 제활동인구의 부족 현상이 발생할 가능성이 커지며, 고령인구의 증가와 가임여성의 감 소는 쇠퇴도시를 넘어 소멸도시 현상으로 발전될 수 있다.
경제학에서는 정보의 완전한 공유가 경제적 불평등을 완화시킬 수 있다는 것이 어느 정 도 정설로 통하고 있다. 이에 근거할 때 모든 정보가 공유될 경우, 정보를 얻으려는 최소 한의 노력만 있다면 경제적 불평등이 완화될 수 있는 것이다.
그러나 실상은 공개된 정보를 완벽하게 활용할 수 있는 전문가, 고숙련 노동자가 그들 의 전문성을 내세워 저숙련 노동자의 일자리를 빼앗고 더 많은 기회를 향유할 가능성이 존재하며, 인공지능(AI)이나 로봇 등 기계에 의해 저숙련 노동자의 기능이 대체될 수 있 다. 물론, 비정형화된 창의적인 업무 자체도 인공지능에 의해 대체될 수 있다는 연구결 과(Frey and Osborne 2013)도 있지만, 최소한 고숙련 노동자와 저숙련 노동자 간의 상 대적인 경제적 불평등 정도는 더욱 커질 가능성이 존재한다.
공간적으로 보면, 교통기술의 발달에 따라 전국적으로 도심과 지역 거점으로의 인구 집중 현상이 심화되면서 자본이 부족한 저소득층은 일자리가 집중된 광역노동시장으로 의 접근성이 떨어지는 도심 외곽이나 거점 외 지역으로 점차 밀려날 가능성이 크다. 저 소득층일수록 가처분소득에서 교통비용이 차지하는 비중이 크기 때문에 공간적 분리 현 상에 따른 경제적 양극화는 더욱 심화될 수 있다.
박윤환, 임현철(2016)은 기초생활수급자 비율과 거주지분리 지표의 측정결과를 살펴
<그림 2> 경기도 복합쇠퇴지수 분석(좌: 2010년, 우: 2015년)
주: 통계청 자료를 바탕으로 분석.
자료: 남지현 2018.
4차 산업혁명 시대의 경제적 불평등과 공간적 분리현상
쇠퇴지수 0 이상 성장 / 0 이하 쇠퇴
0.11 ~ 0.21 0.06 ~ 0.10 0.01 ~ 0.05 -0.04 ~ 0.00 -0.14 ~-0.05 -0.20 ~-0.15 경기도 쇠퇴도
0.083725 ~ 0.161804 0.018206 ~ 0.083724 -0.025976 ~ 0.018205 -0.212342 ~-0.025977 -0.212343
본 결과, 도시지역에 집중된 시군들에서 거주지 분리가 심화되고 있는 데 반해, 대부분 농촌지역들의 빈곤층 거주지 분리는 낮은 수준임을 밝혀낸 바 있다.
사람이 나이가 들 듯이 도시 · 지역도 시간이 지나면서 성장이 둔화되거나 정체되는 노 후 · 쇠퇴 도시 · 지역의 시기에 접어들게 된다. 이러한 노후화된 도시 · 지역과 관련해서 과거에는 추가적인 인프라의 건설 없이는 당면한 문제 해결이 어려웠지만, 4차 산업혁명 에 따른 기술 발달은 이러한 문제들에 대한 다양한 대안적 솔루션을 제공할 수 있는 잠 재력을 가지고 있다.
4차산업혁명위원회(2018)에서는 스마트 도시재생 솔루션에 대한 다양한 분야의 가이 드라인을 제시하고 있다. 기존의 전봇대에 지능형 CCTV를 달아 방범, 주차모니터링 등 에 활용하거나 공공와이파이를 사용할 수 있도록 하는 것이 가능하고, 도시를 통합관리 하는 데이터 허브를 구축하여 분야별로 단절되어 있는 도시의 데이터를 IoT 기반으로 업 데이트할 수도 있다.
<그림 3> 전국 시군구 빈곤층 거주지분리 균일성 지수 사분위순위 지도 (좌: 2010년, 우: 2015년)
자료: 박윤환, 임현철 2016, 226.
4차 산업혁명 기술이 노후화된 도심과 지역에 미치는 영향
생활·복지 교통 에너지·환경 문화·관광 주거·공간
<표 1> 스마트 도시재생 솔루션 가이드라인 안전·방재
지능형 CCTV 스마트가로등 등
헬스케어, 노약자 생활안전 모니터링
스마트파킹·횡단보도, 버스정보시스템(BIS) 등
마이크로 그리드, 스마트 쓰레기통 등
공공WI-FI, AR 서비스, City App 등
스마트 홈, 키오스크, IoT 시설물 관리 등 자료: 4차산업혁명위원회, 관계부처 합동 2018.
거주지분리 균일성 사분위순위
최하(0~25%) 중하(26~50%) 중상(51~75%) 최상(76~100%)
제460호 2020 february
추가적인 인프라의 투입 없이 노후화된 도시나 지역의 문제들을 해결할 수 있는 가장 근본적인 방안으로는 ‘집단지성’을 활용하여 전문가, 수요자, 정책결정자 등이 이해집단 공유플랫폼을 구축하여 첨단기술 기반의 솔루션을 개발하고 문제들을 해결해나가는 방 법이 있다. 집단지성 기반의 혁신 친화적 공유플랫폼을 공통요소인 공유재(commons)로 구축하고 도시지역에는 문제해결을, 기업에게는 이익을 창출할 수 있도록 협력유인을 만들어 주는 방식이다(김태경, 이정훈, 김동영 외 2019).
4차 산업혁명에 의한 기술의 발달이 국토 및 도시에 대해 상당부분 긍정적인 영향을 미 칠 것을 예상할 수 있지만, 일부 부정적인 영향을 초래할 가능성도 있다. 이러한 점에서 기술의 발달은 국토에 대하여 축복이기도 하고 재앙이기도 하다.
기본적으로 기술의 발달이 국토에 대해 공유를 통한 결핍된 자원의 해소 측면에서 긍 정적인 영향을 미치는 것은 명확하기 때문에, 도심 및 거점지역의 인구집중에 따른 비효 율성 증가, 쇠퇴도시 현상, 경제적 불평등 및 공간분리 현상 등을 해결하기 위한 세심한 정책의 수립 및 집행이 필요하다고 할 수 있다.
공유경제의 활성화를 통한 도심 및 거점지역의 효율성 증진, 쇠퇴하는 도시가 발전할 수 있는 광역인프라 확충 및 관광, 6차산업 등의 테마형 개발 유도, 저소득 계층이 직장 과 가까운 지역에서 거주할 수 있도록 충분한 임대주택을 공급하고, 다양한 일자리를 창 출하는 방안을 모색하는 등의 정책적 노력이 필요할 것이다. 추가적으로, ‘집단지성’에 기반한 문제해결형 공유플랫폼 구축을 통해 도시 및 지역이 직면한 다양한 문제들을 해 결하는 시스템적 접근 또한 중요할 것으로 판단된다.
맺음말
4차산업혁명위원회, 관계부처 합동. 2018. 도시혁신 및 미래성장동력 창출을 위한 스마트시티 추진전략, 1월 29일. 발표자료.
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참고문헌
일본 모리재단 도시전략연구소가 지난해 말 발표한 ‘세계 도시 종합경쟁력 순위(Global Power City Index 2019, GPCI) 보고서’에 의하면 서울은 48개 도시 중 7위를 차지하였 다(<그림 1> 참조). GPCI는 경제, 연구 · 개발, 문화 · 교류, 주거, 환경, 교통 · 접근성 등
6가지 항목에 70개 지표를 적용해 세계 주요 도시를 대상으로 종합경쟁력을 평 가하는 지수이다. 각 도시의 연도별 순 위 변화를 보면 상위권에 해당하는 도시 들은 변동이 많지 않다. 서울은 2012년 이후 6년간 6위를 유지하다가 2018년 암 스테르담에 밀려 7위로 하락한 이후 2년 째 동 순위를 유지하였다.
서울과 암스테르담을 비교해보면, 서 울은 연구 · 개발, 문화 · 교류 항목에서 높은 점수를 얻었지만, 이외의 항목들, 특히 주거와 환경에서 낮은 점수를 얻었 다(<그림 2> 참조). 환경 항목은 지속가 능성, 대기질, 자연환경 등의 지표로 구 성되어 있어 대기질 문제가 서울의 도시 경쟁력 저하에 중요한 영향을 미치고 있 음을 추정할 수 있다. 이 글에서는 국내 주요 도시들의 대기질 현황을 살펴보고 도시의 경쟁력 제고를 위한 대기질 개선 방안에 대해 제언하고자 한다.
도시의 경쟁력에 중요한 영향을 미치는 대기질 문제
<그림 1> 전 세계 주요 도시 종합경쟁력 순위
자료: Yamato, Matsuda, Dustan, et al. 2019.
런던 뉴욕 도쿄 파리 싱가포르 암스테르담 서울 베를린 홍콩 시드니 멜버른 로스앤젤레스 마드리드 스톡홀름 취리히 토론토 프랑크푸르트 샌프란시스코 두바이 코펜하겐 빈 바르셀로나 밴쿠버 베이징 보스턴 시카고 브뤼셀 헬싱키 오사카 상하이 워싱턴DC 모스크바 더블린 제네바 쿠알라룸푸르 밀라노 이스탄불 텔아비브 타이페이 방콕 부에노스아이레스 후쿠오카 상파울로 멕시코시티 자카르타 카이로 요하네스버그 뭄바이
도시환경의 위기:
고농도 미세먼지의 역습
이승민 | 한국환경정책·평가연구원 부연구위원 (leesm@kei.re.kr)
제460호 2020 february
1990년대 이후 적극적으로 대기오염 관리 정책을 추진한 결과, 서울지역의 대기오염물 질 배출량은 꾸준히 감소하는 경향을 보이고 있다(<그림 3> 참조). 2000년대 중반까지 30만 톤을 초과하던 서울시 대기오염물질 총 배출량은 2008년 이후 30만 톤 이하로 감 소하여 2013년까지 20만 톤대를 유지하다가 2014년 이후 20만 톤 안팎의 수치를 나타
<그림 2> 서울과 암스테르담의 항목별 도시경쟁력 순위
자료: Yamato, Matsuda, Dustan et al. 2019, 저자 재구성.
최근 정체를 보이고 있는 연평균 미세먼지 농도 감소 경향
항목별 도시경쟁력 순위
교통·접근성
환경
서울 암스테르담
주거 경제
연구·개발
문화·교류
<그림 3> 서울시 연간 대기오염물질 총 배출량 변화 추이
주: 자료의 연속성을 유지하기 위하여 2015년부터 공식적으로 추가 산정되기 시작한 비산먼지와 생물성연소 배출량은 제외.
자료: 국립환경과학원. 국가 대기오염물질 배출량 서비스 자료 분석.
450,000
400,000
350,000
300,000
250,000
200,000
150,000
100,000
50,000
0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 (단위: 톤)
CO NOX SOX TSP VOC NH3
내고 있다. 배출량이 감소함에 따라 (초)미세먼지 농도도 전반적으로 감소하여 2012년에 최저값을 기록했으나, 다시 2016년까지 증가 추세를 보이다가, 최근 4년간은 약간의 감 소 경향을 보이고 있다(<그림 4> 참조).
장기간의 농도 변화 추이를 살펴볼 때 과거 10년과 비교하여 최근 10년의 대기질 수 준은 분명히 개선된 것을 확인할 수 있다. 그러나 여전히 국외 주요 대도시들과 비교하 여 높은 농도수준일 뿐만 아니라1), 최근 개선 추세가 둔화되고 정체 경향을 보이는 것에
주목해야 한다. 또한 PM10(미세 먼지) 농도는 현재 대기환경기준 (연평균 50㎍/㎥ 이하)을 만족하 고 있으나, PM2.5(초미세먼지) 농 도는 2018년 3월 미국, 일본 등과 유사한 수준으로 강화된 대기환경 기준(연평균 15㎍/㎥ 이하)을 만족 하지 못하고 있는 실정이다.
서울시 외 다른 지역에서도 대 기질이 개선되고 있는지 확인하기 위하여 9개 특별시 및 광역시의
<그림 4> 서울시 연평균 (초)미세먼지 농도 변화 추이
자료: 한국환경공단. AirKorea 자료 분석; 한국환경공단. 서울시 대기오염농도 자료 분석.
(단위: ㎍/㎥)
80
70
60
50
40
30
20
10
0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 연평균 대기환경기준: 50㎍/㎥
연평균 대기환경기준: 15㎍/㎥
연평균 PM10 농도 연평균 PM2.5 농도
1) 2017년 기준으로 연평균 PM2.5 농도는 서울 25㎍/㎥, 미국 LA 15㎍/㎥, 일본 도쿄 13㎍/㎥, 프랑스 파리 14㎍/㎥, 영국 런던 11㎍/㎥임.
<그림 5> 최근 5년간 주요 도시별 연평균 초미세먼지 농도 변화 추이
자료: 한국환경공단. AirKorea 자료 분석.
(단위: ㎍/㎥)
30
27
24
21
18
15
전국 서울 인천 세종 대전 부산 울산 대구 광주 제주 2015년 2016년 2017년 2018년 2019년 70
75 69
61 57
43 40 38
30 29 30 30
26 26 25 24 23 25
24 23 26 25 23 25 59 61
55 54 49 49
41 45 46 45 48
44 40 41
제460호 2020 february
연평균 PM2.5 농도를 분석하였다(<그림 5> 참조). 세종시를 제외한 대부분의 지역에서 최근 5년간 개선 추이를 보이고 있다.
앞서 살펴본 것처럼 연평균 대기질 농도는 개선되고 있는 추세이지만, 이에 대한 시민들 의 체감도는 그리 높지 않은 것으로 보인다. 그 원인에 대해 관련 전문가들은 다양한 해 석을 내놓고 있으나, 이 글에서는 그중 하나의 원인으로 고농도 사례의 빈도와 강도에 대해 살펴보고자 한다.
환경부에서는 미세먼지 오염도에 따라2) ‘좋음’, ‘보통’, ‘나쁨’, ‘매우나쁨’ 등으로 실시 간 대기질 현황을 알려주고, 일정 농도 수준을 넘는 고농도 미세먼지가 장시간 지속될 것이 예상될 때 주의보와 경보를 발령3)하여 대기오염물질 다배출 차량 운행 제한, 사업 장의 연료사용 감축 권고, 공사장 조업시간 단축, 야외 수업 및 행사 자제, 도로 청소 등 부문별 저감 및 취약계층 보호 조치를 실시하도록 하고 있다.
농도에 따른 예보구간별 일수의 최근 변화 추이는 <그림 6>과 같다. 연평균 (초)미세 먼지 농도의 개선과 더불어 ‘좋음’ 일수가 증가하고, ‘나쁨’ 일수는 감소하고 있는 추세이 다. 그러나 일평균 75㎍/㎥을 넘는 ‘매우나쁨’ 사례가 최근 증가하고 있는 것에 주목할 필요가 있다.
전반적 대기질 개선에도 불구하고 고농도 미세먼지
이벤트는 계속 발생
1) PM2.5 농도 기준으로 좋음: 15㎍/㎥ 이하, 보통: 15~35㎍/㎥, 나쁨: 35~75㎍/㎥, 매우나쁨: 75㎍/㎥ 초과 2) 주의보 발령 기준: 기상조건 등을 고려하여, 해당 지역 대기자동측정소의 PM2.5 시간평균농도가 75㎍/㎥ 이상이 두 시간 지속될 것이 예상될 때, 경보 발령 기준: 기상조건 등을 고려하여, 해당 지역 대기자동측정소의 PM2.5 시간평균 농도가 150㎍/㎥ 이상이 두 시간 지속될 것이 예상될 때
<그림 6> 최근 5년간 서울시의 예보 구간별 일수 변화 추이
자료: 한국환경공단. AirKorea 자료 분석.
초미세먼지농도 (단위: ㎍/㎥) 예보구간별 일수
(단위: 일) 250
200
150
100
50
0
9 55 190 111 4 57 3
61 199 102 0 75 234 57 0 46 231 88
23 45
48
44
40 41
26 25
23
25
174 130
좋음 일수 보통 일수 나쁨 일수
매우 나쁨 일수 연평균 PM2.5 농도 연평균 PM10 농도
50
45
40
35
30
25
20
<그림 7>은 서울지역에 대해 PM2.5 농도 35㎍/㎥를 초과하는 ‘나쁨’ 또는 ‘매우나쁨’
을 기록한 날의 지속기간별 일수를 연도별로 나타낸 것이다. 2010년대 초반에는 1일 또 는 2일 정도로 고농도가 짧게 지속되는 사례가 많았으나, 최근 들어 5일 이상 장기간 지 속되는 사례가 증가하는 추세인 것을 볼 수 있다. 특히 2019년 2월 27일~3월 7일까지 9 일간 지속된 사례는 분석 기간 중 최장 시간을 기록하였다.
<그림 6>과 <그림 7>의 결과를 종합하여 보면 최근 지속기간이 길고 농도가 높은 고 농도 사례의 발생 빈도가 증가하고 있다고 설명할 수 있다. 최근 진행되고 있는 몇몇의 연구들은 기후변화와 고농도 대기오염의 연관성 규명을 시도하고 있다. 즉, 기후변화로 인해 동아시아 지역에서 풍속이 약화되고 이로 인해 대기가 정체하여 배출원으로부터 배출된 대기오염물질이 원활하게 확산되지 못하고 쌓여서 고농도 대기오염이 발생하게 되며(Kim, H. C., Kim, S. and Kim, B. U et al. 2017; Zou, Wang, and Zhang et al. 2017), 온난화가 지속된 미래 기후에서는 이러한 고농도 대기오염의 발생 빈도가 더 욱 증가할 것으로 전망된다는 것이다(이현주, 정여민, 김선태 외 2018; 이승민, 최기철, 정은혜 2019).
2019년 3월 유례없이 장기간 높은 농도가 지속되었던 사례는 전반적 대기질 개선에도 불구하고 변화된 기상 여건에 의해 심각한 고농도 이벤트가 발생할 수 있음을 보여주는 단적인 예이다. 장기간 지속되는 고농도 미세먼지는 인체에 미치는 악영향이 클 뿐만 아 니라 시정거리를 악화시켜 시민들에게 불쾌감과 공포감을 유발하고 도시의 경관을 해치
현행 대기질 관리 정책 개선 방향에 대한 제언
<그림 7> 서울시 고농도 초미세먼지 사례 지속기간별 일수
자료: 서울시 대기환경정보시스템. PM2.5 자료 분석.
25
20
15
10
5
0 지속 기간별 사례일수 (일)
2005 2006 2007 2008 2009 2010 20011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
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