요약

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요약

제1장 서 론

이 연구는 국토‧지역개발에서 지역이 보유한 고유한 역사문화자원의 보전과 활용에 대한 중요성이 커지고 있는 시점에서, 정부가 그동안 추진해온 문화권 조성사업의 추진실태를 분석하여 실효성을 증진시킴으로써 궁극적으로 국토의 역사문화역량을 증진하는 방안을 모색하는데 목적이 있다. 국내외 역사문화역량 증진관련 계획, 법령 등 제도분석 및 사례조사방법 등을 활용하여 문화권 조성사업의 제도 및 집행에 있어서의 문제점과 개선방안을 제안하였다.

제2장 역사문화역량 관련 이론 및 정책

이 장에서는 역사문화역량과 문화권 조성사업, 지역발전 및 문화국토 등 핵심용어에 대한 조작적 정의와 개념적 관계를 정립하였다. 지역의 역사성과 정체성에 근거한 장소마케팅(place marketing) 등 관련이론들을 살펴보았다. 또한 국내 역사문화역량 증진시책의 추진동향 및 계획, 제도, 법령 및 추진시책들을 살펴보았다.

“문화” 개념이 국토정책에 처음 도입된 것은 1963년 국토건설종합계획법 제정에서 비롯되나, 국토계획의 변천과정을 통해보면 실제로 공간계획 및 정책적 차원으로 도입된 것은 비교적 최근 들어서라고 볼수 있다. 그동안 우리나라는 문화재보호법에 의해 개별문화재에 대한 보존 및 관광개발‧관광자원화, 지역개발을 위해 다양한 법령과 시책들을 추진해왔다. 그동안 국내에서 추진해온 문화재 보호 및 문화권 관련제도의 문제점으로는 첫째, 점적 문화재 중심의 원형보존적 역사문화자산 관리에 치중하여 주변지역과의 연계 관리체계가 미흡하고, 둘째, 문화권조성사업은 관광지 개발 중심의 문화‧관광개발사업 추진이 강조되어 지역 고유의 역사성을 살린 문화권

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조성에 한계가 있으며, 셋째, 도시계획 등 공간계획과 문화재보존체계와의 연계가 미흡하여 광역적 역사문화환경을 조성하기 어려우며, 넷째, 도시내 역사문화유적과 공공시설의 광역적인 연계 고려가 미흡하여 효율적 활용체계를 갖추지 못한 한계가 있다는 점 등이다.

이에 대한 대안을 모색하기 위해 국내의 역사문화역량 증진시책 사례인 고도(古都) 보존정책과 고도보존계획을 살펴보았다. 고도보존계획은 원형 보존적이고 점적인 문화재 보존의 한계를 벗어나, 문화재와 그 주변지역을 포괄해서 공간계획적으로 고도의 역사문화골격을 보존하고 광역적인 역사문화환경 조성 및 도심활성화를 도모하는 계획이다. 고도보존계획 수립 및 운영사례 검토를 통해 향후 문화권조성 사업과 국토의 역사문화역량 증진시책의 추진방향을 검토하였다.

제3장 해외의 역사문화역량 증진시책 추진동향과 시사점

이 장에서는 국내 문화권 조성사업의 내실화와 역사문화역량 증진을 위한 제도개선 의 시사점을 얻고자 영국, 프랑스, 일본 등 3개 국가의 역사문화역량 증진시책 추진동 향과 운영사례를 살펴보았다.

해외 사례분석 결과와 시사점은 다음과 같다. 첫째, 역사문화역량 증진관련 정책기 조와 제도에 있어서 분석대상 국가들은 공통적인 변화 양상을 보이고 있었다. 즉 문화재 보호 및 보존을 위한 소극적인 규제위주 접근에서 벗어나 적극적인 가치부여와 활용으로 전환하고 있으며, 주변지역과 연계와 조화 등 광역적인 접근이 중시되고 있다는 점이다. 대부분 도시계획의 틀 속에서 역사문화자원 관리계획 수립 및 집행이 이루어지고 있었다. 프랑스의 경우는 ‘가치부여와 활용’으로 문화재와 역사문화자산 보존 정책기조의 전환이 이루어지고 있었다. 그리고 역사문화자산과 그 주변지역 전체를 보존지역으로 지정하여 활용하거나, 문화유산 보존정책도 유산자체의 보존 중심에서 점차 도시 및 지역으로 그 범위를 확대하고 있었다.

둘째, 역사문화유산 관련계획 수립이 도시계획적 차원에서 주변지역과 연계 등 광역적인 환경기반조성 뿐만 아니라 하드웨어와 소프트한 사업들을 포함하여 종합적 인 역사문화역량 제고 및 지역적 효과를 거두도록 하고 있다.

셋째, 역사문화역량 증진관련 추진 주체들 간 협력과 지속적인 관리체계를 운영하고 있다. 영국의 경우, 역사문화자산 보전 및 활용에 있어서 중앙정부 뿐만 아니라 광역지자체, 기초지자체, 그리고 다양한 민간기관 등과 협력 및 역할분담을 이루고 있었다. 그리고 역사문화자산의 지속적인 관리와 모니터링을 위해 지표를 개발하여 평가를 지속적으로 함으로써 정책효과를 높이고자 하고 있다. 영국의 스톤헨지 세계문 화유산 사례의 경우, 6개 분야에서 19개의 평가지표를 통해 스톤헨지 역사문화유산 관리계획의 목표 및 성과달성 뿐만 아니라, 장기적으로는 역사문화자산을 보호하고 관리하고 있었다.

제4장 국내 문화권 조성사업의 추진실태와 운영 사례

이 장에서는 국내 문화권 조성사업의 추진실태와 운영사례를 검토하였다. 현행 문화권 조성시책의 실효성을 제고하고, 향후 문화권 조성사업을 통해 역사문화역량을 증진하기 위한 제도개선 과제를 도출하였다. 특히 내포문화권 특정지역 개발사업을 사례로 하여 추진실태와 운영상 문제점을 살펴보았다.

현행 국내 문화권 조성사업의 문제점과 제도개선과제는 다음과 같다.

첫째, 문화권 조성사업의 정책목적 및 수단의 개선 필요성이다. 그동안 추진해온 문화권 조성사업은 역사문화자원이나 문화재 보존방식 이외에는 지역개발이나 관광 개발의 하위요소로서 역사문화자원을 인식하고 정책적으로 접근하였다. 이에 따라 역사문화자원을 관광자원으로 활용하는데 주안점을 두고 있으며, 지역의 역사문화역량 및 문화적 품격을 제고하는 정책목적 달성에는 미흡한 경향이 있다. 국토해양부의 문화권형 특정지역은 동질적인 역사문화자원 보유지역을 권역으로 설정하여 권역내 문화적 정체성 및 사업연계, 지역개발 촉진을 목적으로 하고 있다는 점에서 지역의 광역적인 역사문화환경 조성이라는 정책취지에는 부합한다. 그러나 실제 정책수단 운용에 있어서는 소관부처 지원사업 및 개별 지역개발사업 추진방식을 그대로 채택하 고 있어 정책취지에 부합하는 운용이 곤란하다는 문제점이 지적되고 있다. 문화권 조성정책 목적을 달성하기에 적합한 정책수단의 개발과 제도개선이 요구된다.

둘째, 문화권 조성사업(특정지역 개발계획 수립시)과 지역내 도시계획, 토지이용계

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획의 사전조정 및 연계성 강화이다. 현행 문화권 조성사업의 추진방식은 공간계획적 차원의 접근이라기 보다는 문화권내 개별 단위사업 추진 위주다. 이에 따라 문화권 전체의 역량이나 효과를 가져오기에 한계가 있으며, 여타 지역개발사업 추진과 차별성 을 지니지 못하는 게 현실이다. 이에는 도시계획 및 지역개발계획과의 연계나 조정체 계 미흡도 크게 작용한다. 실제로 문화권 조성사업은 개별 단위사업 보다는 주변지역 과의 조화 및 전체적인 정비를 통해 시너지효과를 발휘할 수 있다. 그러나 현행 문화권 조성사업은 여타 지역개발사업과 마찬가지로 지역내 도시계획, 토지이용계획 등과 사전 조율이나 조정, 연계가 원활하게 이루어지고 있지 않은 실정이다. 문화권 조성사업의 추진을 통해 역사문화역량을 실질적으로 제고하기 위해서는 공간계획 차원에서 도시계획, 토지이용계획과 연계를 고려하도록 하는 제도개선이 시급하다.

셋째, 문화권 조성사업의 추진체계 운영에 있어서 부처간 협력과 전담체계 운영의 필요성이다. 문화권형 특정지역 사업의 경우, 국토해양부가 계획승인 등 주관부처이 나 실제 사업내용이나 예산지원은 문화체육관광부와 문화재청이 대다수를 담당하고 있다. 그럼에도 불구하고 관계부처간 협의가 이루어지지 않고 있다. 뿐만 아니라 지자체 차원에서도 소관실·과에서 개별적으로 추진하고 있어 문화권 조성사업의 목적 달성을 하기에 적합한 추진체계를 갖추지 못하고 있는 실정이다. 백제문화권의 경우는 도내 전담기구를 두어 운영해왔으며, 내포문화권의 경우도 도내 전담반은 운영되어 있으나 건설정책과 소관으로 주로 도로사업을 주관하며, 여타 문화재나 역사문화자원, 관광개발사업에 대한 협력을 유도하기에는 여전히 한계가 있는 것으로 나타났다. 따라서 문화권 조성사업의 정책목적을 달성하기 위해서는 중앙부처 및 지자체 차원에서 관련부처나 실·과 간에 협력과 연계를 추진하기 위한 체계 구축이 필수적이다.

넷째, 문화권 조성사업은 그동안 중앙정부와 지자체 차원에서 다양한 형태의 시책 및 사업으로 추진해왔다. 그러나 대부분 관광개발의 하위요소로서만 인식‧추진하고 있으며 구체적인 성과나 효과를 제시하지는 못해왔다. 그러나 사업의 모니터링을 지속적으로 추진할 필요성이 높다. 이를 위해서는 역사문화역량을 정량적으로 측정하 기 위한 관련지표나 지수의 개발 등에 대한 기초연구가 필수적이다.

제5장 문화권 조성사업의 내실화를 통한 역사문화역량 증진방안

이 장에서는 문화권 조성사업의 내실화와 이를 통해 역사문화역량 증진을 위한 제도개선방안을 제시하였다. 우선 제도개선의 기본방향은 다음과 같다. 첫째, 하드웨 어적 관광인프라 구축을 정책목표와 주요 사업내용으로 하고 있는 현행 문화권 조성사업의 패러다임을 지역의 역사적 고유성 보존과 회복을 기반으로 하도록 정책목 표와 사업내용으로 정책 패러다임을 근본적으로 전환할 필요가 있다. 둘째, 지역의 역사적 정체성의 맥락(context) 유지이다. 지역의 고유한 역사문화유산과 역사적 사건, 설화, 자연환경 등 지역이 가진 유‧무형의 역사문화자산을 맥락적으로 보존하여 역사적 정체성을 회복하도록 한다. 셋째, 관광‧문화 인프라시설과 연계하여 문화권 조성사업의 내실화를 도모한다. 이를 통해 지역의 역사문화적 정체성을 진화시켜나가 고 관광‧문화 인프라시설의 활용도를 높이는 소프트웨어적 문화권 사업의 추진이 필요하다. 넷째, 문화재보전체계, 도시계획, 토지이용계획 및 여타 지역개발계획과의 연계성을 제고하여 제도적 체계 내에서 역사유적과 주변지역이 조화를 이루고 보존되 는 체계를 갖춤으로써 광역적인 역사문화환경을 조성‧유지토록 한다.

< 문화권 조성사업의 내실화를 통한 국토의 역사문화역량 제고 기본방향 >

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다섯째, 문화권내 도시간 관광인프라 구축과 이용체계의 역할분담체계를 구축하여 문화권 내 도시별 역사문화역량을 스토리텔링으로 연결하여 문화권의 활성화를 도모한다. 여섯째, 문화권과 문화권 간의 유사성과 차별성, 역사적 연대성이나 연속성 이 있는 지점 등을 보존‧정비한다. 이를 기초로 스토리텔링을 개발하여 광역적인 역사문화축을 구축하고, 역사문화자원을 교통망으로 연계함으로써 문화권의 광역적 활용‧확산체계를 구축한다.

문화권 조성사업의 내실화와 역사문화역량 증진을 위한 제도개선방안은 다음과 같다.

첫째, 역사문화역량 제고와 문화권 조성사업의 정책패러다임 전환이 필요하다.

구체적으로는 ⅰ) 문화권 조성사업의 정책목표와 사업내용 변화 등 정책의 전환이 모색되어야 한다. 향후 문화권 조성사업은 문화재와 주변지역, 자연환경, 문화재와 문화재 간의 역사적 맥락(context)을 회복하고 조성하는 개념으로 접근하여 역사문화 역량과 문화적 품격을 높여, 이를 관광자원으로 활용하는 방안이 강구되어야 한다.

ⅱ) 문화권 조성계획 수립시 역사문화역량에 대한 기초분석 실시와 주변지역의 토지 이용규제 정비 등과 같은 난개발 방지대책이 수립되어 문화권의 역사문화환경의 훼손을 막아야 한다. ⅲ) 문화권 조성사업은 계획 수립 초기에 스토리텔링 계획과 동시에 추진되어 지역의 역사문화자원과 자연환경, 관광문화시설의 연계 활용체계를 고려하여 수립되어야 한다. 이를 기초로 문화권 조성사업을 통해 광역적 역사문화역량 을 제고할 수 있도록, 광역적 역사문화축의 조성, 광역적 활용체계 지원을 위한 스토리텔링 추진, 문화시설의 광역적 배치, 문화시설 주변의 광역적 역사문화경관 관리방안 등이 제시되어야 한다. ⅳ) 문화권내 다양한 개발계획과 사전 조율을 위한 근거를 마련하여, 각종 공공 계획사업에 의해 문화권의 역사문화역량이 훼손되는 문제를 축소하여야 한다. ⅴ) 문화권에 설치하는 기반시설, 특히 도로는 중요 문화유산 과 자연경관, 관광 문화시설을 연계하는 문화도로 건설 개념으로 접근하여 도로를 따라 문화가 흐를 수 있도록 계획한다.

둘째, 문화재 보존체계와 국토 및 도시계획과의 연계성이 강화되어야 한다. 구체적으로 는 ⅰ) 문화지향적인 국토관리 패러다임의 정립이 필요하다. 국토기본법 및 국토계획 법에 국가의 문화유산을 보존하고 관리하는 부문을 국토관리의 기본이념으로 포함시

킴으로써 제도적 전환을 선도해나갈 필요가 있다. ⅱ) 문화재보호법과 국토계획법 운용기준의 정합성을 제고토록 한다. 도시계획 수립기준 및 지침 등에 역사문화환경 고려항목을 추가하여 도시계획 수립단계에 문화재와 역사문화환경에 대한 고려가 이루어지도록 제도적 근거를 마련할 필요가 있다. ⅲ) 역사문화환경 제고를 위해 시군 단위의 역사문화환경관리계획이 수립되어야 한다. 역사문화환경관리계획의 수립을 통해 도시 전체에서 역사문화자원이 차지하는 가치와 위상, 주변지역과의 조화 등을 고려하고 개발지역과 보존지역을 사전적으로 조율할 수 있는 계획적인 정보제공 기반의 마련이 필요하다.

셋째, 문화권 조성사업의 모니터링 추진 및 통합적 추진체계 운영 방안이 마련될 필요가 있다. 구체적으로는 ⅰ) 문화권 조성사업의 내실화와 이를 통한 역사문화역량 제고를 위해서는, 상시 모니터링 추진체계의 구축이 필요하다. 또한 이를 모니터링하 기 위한 정책목표 및 성과목표에 근거한 지표 개발 및 이의 활용방안에 대한 기초적인 연구가 필요하다. ⅱ) 문화권 조성 및 광역적 역사문화환경 조성을 위해서는 중앙정부 및 지자체 차원에서 관련부처와 실·과 간에 협력을 촉진하고 조정‧연계를 위한 부처간 협의체 및 지역단위 통합·전담추진조직의 운영이 필요하다.

< 문화권 조성사업의 내실화를 위한 제도 개선방안>

구 분 세부 제도개선사항

역사문화역량 제고와 문화권 조성 사업의 정책패러다임 전환

• 문화권 조성계획 수립시, 역사문화역량 기초분석 및 선보전 후개발 원칙의 준수

- 문화권별 역사성에 기초한 기초분석을 토대로 계획 수립 - 문화권조성사업계획은 스토리텔링 작성과 함께 수립 - 선보전 후개발 원칙에 의거한 문화권 조성계획 수립

• 문화권내 다양한 개발계획과 사전 조율을 위한 근거 마련

• 문화권 조성사업을 통한 광역적 역사문화역량 제고 - 문화권의 광역적 활용체계 구축을 통한 역사문화축 조성 - 광역적 활용체계 지원을 위한 스토리텔링 추진 - 문화시설의 광역적 배치를 통한 문화경쟁력 제고 - 문화시설 주변의 광역적 역사문화경관 관리, 조성

• 문화도로 계획으로 문화권의 역사문화적 가치 제고

문화재보존체계와 국토, 도시계획 의 연계성 강화

• 문화지향적 국토관리 이념의 제도적 기반 강화

• 문화재보호법과 국토관리법 운용기준의 정합성 제고

• 역사문화경관 제고를 위한 관리계획의 개선

• 역사문화환경관리계획 수립을 통한 계획적 정보제공 기반 마련

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구 분 세부 제도개선사항

문화권 조성사업의 모니터링 추진 과 통합적 추진체계 운영

• 문화권 조성사업에 대한 모니터링 추진과 지표 개발‧운영 - 역사문화역량지표 등 개발 및 지수화 운영

• 중앙정부 관련부처간 협의체 상설 운영 및 우선순위 협의‧조정

• 문화권 단위의 통합적 전담 추진기구 운영

제6장 결론 및 향후 과제

이 장에서 국토의 역사문화역량 증진과 문화권 조성사업의 개선방안을 종합적으로 요약하는 한편, 제도개선을 촉진하기 위해 정책제언을 정리하였다. 아울러 이 연구의 유용성과 한계, 후속과제의 필요성을 제시하였다.