R
805 l 2016. 10. l
정은미 ㅣ 김용렬 ㅣ 허주녕 Local Food Promotion Strategies and Policy Tasks for Local Economic Activation
지역경제 활성화를 위한
로컬푸드 추진 전략과
정책과제
연구보고 R805 지역경제 활성화를 위한 로컬푸드 추진 전략과 정책과제 등 록︱제6-0007호(1979. 5. 25.) 발 행︱2016. 10. 발행인︱김창길 발행처︱한국농촌경제연구원 우) 58217 전라남도 나주시 빛가람로 601 대표전화 1833-5500 인쇄처︱(주)프리비 I S B N︱978-89-6013-975-6 93520 ∙ 이 책에 실린 내용은 출처를 명시하면 자유롭게 인용할 수 있습니다. 무단 전재하거나 복사하면 법에 저촉됩니다. 이 도서의 국립중앙도서관 출판예정도서목록(CIP)은 서지정보유통지원시스템 홈페이지(http://seoji.nl.go.kr)와 국가자료공동목록시스템(http://www.nl.go.kr/kolisnet)에서 이용하실 수 있습니다. (CIP제어번호 : CIP2017000540)
김용렬︱연구위원︱사례조사
i
머 리 말
농산물의 대량생산과 대량유통, 글로벌화로 인한 먹거리 안전성 불안의 문제를 극복하기 위해 소비자가 가까운 지역농업과 거래하는 지역 내 유통 이 로컬푸드이다. 이 로컬푸드를 지역순환 경제의 모델로 삼는 지자체가 늘 고 있다. 지자체는 지역개발 사업과 로컬푸드의 연계를 통해 지역농업을 재 편하고 지역경제의 자립성을 높이고자 로컬푸드 조례를 제정하고 로컬푸드 직매장 개설에도 적극 관여한다. 생산의 계절성·지역성, 시기별 집중생산과 연중 분산 소비하는 농산물의 특성상 로컬푸드의 소량 다품목 유통이 전체 농산물 유통에서 큰 비중을 차 지하기는 어렵다. 그럼에도 불구하고 직매장이나 꾸러미 사업 등 로컬푸드 의 시도는 의미가 있다. 소비자가 구입하는 지역 먹거리의 이윤이 지역 생 산자에게 돌아가고 생산자는 수요를 만족시키며 지역 내 경제 선순환 구조 를 만드는 데 기여하기 때문이다. 본 연구는 우리나라 로컬푸드의 형성과정과 의의를 살펴보고 로컬푸드 운영 및 생산·소비 실태 조사를 통해 지역경제 선순환 구조를 규명하는 데 목적이 있다. 나아가 로컬푸드가 지역경제에 미치는 파급효과를 분석하여 지역경제 활성화 전략과 정책과제를 도출한다. 이 연구를 위해 면담조사에 응해 주신 로컬푸드 유형별 사례 관계자와 설 문조사에 응해 주신 직매장 운영주체, 출하 생산자와 이용 소비자 여러분께 감사의 말씀을 드린다. 아무쪼록 이 연구 결과가 로컬푸드 운동을 한 단계 업그레이드하고자 하는 분들에게 로컬푸드의 의의를 재검토하고 지역에 맞 는 추진전략을 강구하는 데 참고자료로 활용되기를 기대한다. 2016. 10. 한국농촌경제연구원장 김 창 길iii
요
약
연구 배경 ○ 경제성장 과정에서 지역 간 불균형은 불가피한 현상이었고 이를 해소하 기 위해 정부의 노력도 꾸준히 있었지만 여전히 지역 간 격차는 심화되 고 있음. - 로컬푸드는 지역경제의 문제를 타개하고자 지자체가 직접 지역경제 활성화를 지원하는 대표적인 사례임. ○ 로컬푸드는 소량 다품목 농산물 유통의 한계가 분명하므로 전체 농산물 유통에서 큰 비중을 차지하기는 어려움. 그러나 먹거리와 지역 사회적· 물리적 인프라를 접목하여 새로운 6차 산업을 발굴하고 경제 선순환 구 조로 지역경제 활성화에 기여하는 로컬푸드는 의미가 있음. ○ 로컬푸드는 단순히 소득증대, 유통문제 해결에 그치지 않고 중소농, 고 령농, 여성농업인에게 복지기능, 일자리 창출, 토종씨앗 및 전통의 맛 복원 등을 통해 농업인의 자신감 증대, 식량자급률 향상, 농업·농촌 활 력 증진으로 나타남. ○ 로컬푸드의 역할은 다양하지만 유통 측면에서만 부각되는 실정임. 로컬 푸드에 관심을 갖는 경제 주체에게 로컬푸드의 실체와 파급효과를 제대 로 알려줄 필요가 있음. - 우리 사회에서 로컬푸드가 나타나게 된 배경과 로컬푸드 직매장 운 영주체 및 생산·소비 실태조사를 통해 지역경제 선순환 구조를 규명 하고 로컬푸드가 단순한 농산물 유통 차원을 넘는 지역개발사업임을 밝히고자 함.연구 방법 ○ 관련 문헌과 통계를 활용하여 로컬푸드의 배경과 형성과정을 검토함. ○ 로컬푸드 현황 파악을 위해 직매장 24개소의 운영실태 및 애로사항 면 접조사와 전문가 간담회를 실시함. 꾸러미 사업체 언니네텃밭과 학교급 식을 직영하는 3개 지자체의 학교급식센터를 면접조사함. ○ 로컬푸드 운영실태는 직매장을 중심으로 조사함. 직매장 117개소 중 운 영주체 61개소를 온라인 조사함. 직매장 3개 유형(지자체 개설, 생산자 단체, 지역농협)별 2개소씩 출하 생산자와 이용 소비자를 대상으로 면 접조사를 실시함. ○ 로컬푸드의 지역경제 파급효과는 직매장별 생산자의 경영규모별 비율 과 생산자 조사의 연간 농산물 판매액, 로컬푸드 출하율, 출하처 변화, 소득 증가율 등의 조사결과를 활용하여 직간접 효과를 산출하고 지역농 업에 파급효과를 분석함. 로컬푸드의 배경 및 형성과정 ○ 우리나라 농산물 직거래는 중소규모 생산자에게 새로운 판로를 제공하 는 ‘농산물 제값받기’ 차원에서 추진됨. 그러나 생산자 주도 직거래는 상품구색 갖춤이 부족하여 소매업에서는 대부분 실패함. ○ 1980년대 이후 소비자에게 안전한 먹거리를 교육하며 조직한 생협이 농산물 직거래를 주도하면서 지속가능한 생산과 소비 관계 구축을 전제 로 지속적인 거래로 정착함. - 로컬푸드는 생협의 성과를 바탕으로 대량생산, 대량유통이 주도하는 유통구조를 지역 내 유통 구조로 복원하는 운동으로 실천되고 있음. ○ 1998년 농협을 중심으로 한 농산물 직거래 사업과 최근의 로컬푸드를 비교하면 다음과 같음.
v - 첫째, ‘농가소득 향상’이라는 사업목적은 같지만 그 방법에 차이가 있 음. 로컬푸드는 1)소량다품목 생산의 판로, 2)비규격화 상품 판매, 3) 농가 소규모 가공식품 판매를 통해 농가소득을 높임. - 둘째, 로컬푸드는 생산자와 소비자가 지역경제 선순환을 고려하며 생 산-소비 관계를 구축한다는 차원에서 홍보나 각종 조례제정에 지자 체의 역할이 중요함. 농협 직거래 로컬푸드 거래주체 ∙ 농협 등 생산자단체 ∙ 생산자 개인 또는 그룹 판매상품 ∙ 농특산물(주로 주잡곡, 채소류) ∙ 생산자가 직접 생산한 농산물 또는 그 농산물로 가공한 가공식품 사업목적 ∙ 유통단계 축소로 생산자 수취 가격 증대(=농가소득 향상) ∙ 농가소득 향상 ①소량다품목 생산 농가의 판로 확대 ②비규격화 상품 판매 가능 ③농가가 직접 가공한 식품 판매 가능 거래장소 ∙ 생산자단체 상설판매장 ∙ 직매장 또는 지자체가 개설한 공유 부지(공원, 하천부지 등) 거래시간 ∙ 주 1회, 8시간/일 ∙ 매일, 12시간 이내/일 가격결정 ∙ 생산자단체 ∙ 생산자가 직접 결정 지자체 역할 ∙ 거의 없음 ∙ 각종 조례 제정 (소규모 가공제조, 로컬푸드 육성 위한 지원센터 운영 등) ∙ 생산자 조직화 및 소프트웨어 지원 (중간지원조직 육성, 교육 프로그램 등) <1998년 농협 직거래와 로컬푸드의 비교> 로컬푸드의 현황 ○ 농림축산식품부는 2015년 ‘지역농산물 이용 촉진 등 농산물 직거래 활 성화에 관한 법률’을 제정하고, 2016년 11월 말 현재 직매장 148개소 지원함. - 지자체는 ‘로컬푸드 지원조례’ 등 제도적 정비와 꾸러미, 직매장, 학 교급식 등에 구체적인 성과가 나타나면서 직매장 개설을 지원하고 있음. ○ 택배형 꾸러미 사업은 개별 농가에서부터 협업적 생산공동체, 영농조합
법인, 농업회사법인, 사회적기업, 소비자생협, 시민사회단체, 지역농협 에서 참여하지만 소비자 회원수가 감소하거나 정체 상태임. ○ 지자체 직영 학교급식은 생산자단체, 시민단체가 지역의 여론을 조성하고 지자체 장의 의지로 학교급식센터를 운영하면서 실현됨. 학교급식과 지 역 유통 인프라 구축은 지역 공공급식 시장으로 확대 가능하여 지역 농 산물과 농산가공품의 이용 기회를 넓히기 때문에 그 역할이 기대됨. 로컬푸드 직매장 운영 및 생산·소비 실태 ○ 로컬푸드 직매장 사례조사 결과, 가공상품의 구색이 아직 미흡하고, 생 산자는 출자나 약정서를 작성하지만 소비자는 대다수 고객 수준임. 소비 자 교류 프로그램은 도시형 직매장을 중심으로 운영됨. 생산자가 가격과 수급 결정에 자기결정권을 갖고 가격을 생산자의 가치와 동일시하여 할 인판매를 하지 않음. 도시지역 직매장일수록 안정성 규정이 강함. 유형 상품구색 타지역 농산물 제휴 전반적인 상품구색 관계성 소비자 교류 프로그램 할인 판매 안전성규제 신선 가공 생산자 소비자 지자체 개설 도시형 ◎ ○ ○ ◎ ◎ △ △ × ○ 농촌형 ○ △ ○ ○ ◎ × × ○ × 무인판매 △ × × △ ○ × × × × 생산자 단체 도시형 △ △ ○ △ ◎ × × × ○ 농촌형 △ × × △ ◎ × × ○ × 지역 농협 도시형 ◎ △ ○ ○ ○ △ △ × × 농촌형 △ × ○ △ ○ × × × × <로컬푸드 직매장 운영방식과 특징> ○ 직매장의 경제성은 상품구색 갖춤이 미비한 생산자단체와 농촌지역을 제외하면 매출이 지속적으로 증가함. 로컬푸드에 대한 소비자의 수요가 있음을 반증함. - 직매장별 차이가 있지만 출하 생산자의 경영규모는 소농 50%, 중농
vii 35%, 대농 15% 전후임. 소농은 상품 다양성, 중대농은 공급량 확보 에 유리함. - 이용 소비자는 지역 주민 60%, 인근 지역 30%, 관광객 10%로 구성됨. ○ 로컬푸드 출하 생산자는 현재 출하량보다 많은 양을 출하하기 희망함. 생산자가 직접 가격을 결정하고, 소량·비규격 농산물도 출하하므로 농 업소득이 높아짐. - 생산자 소득 증가로 로컬푸드에 출하할 상품을 탐색하는 활동이 늘 어남. 마을 사업이나 6차 산업에 관심이 높아지고 지역에서 소비지출 이 증가함. 특히 20~30대의 취미문화 활동, 70대 이상은 손자녀 용돈 지출이 증가함. ○ 로컬푸드 이용 소비자는 신선한 상품, 고품질, 생산자에 대한 신뢰 때문 에 로컬푸드를 이용하며 다른 사람에게 적극 추천하고자 함. - 로컬푸드 이용 후 식품구매가 늘었다는 소비자가 39.5%로 로컬푸드 의 고품질, 신뢰가 소비자의 식품 구매를 자극함. 다만, 소비자의 구 매력이 꾸준히 증가하기에는 직매장 상품구색이 다양하지 못한 한계 를 지적함. 로컬푸드의 지역경제 파급효과 ○ 로컬푸드의 직접적인 효과는 생산자와 지역경제의 환산가능한 효과로 규정함. - 생산자는 출하처를 변경하면서 경비 절감, 소량, 비규격품의 판매도 가능하면서 상품화율이 높아져 발생하는 농업소득이 증가한 효과임. 직매장 입지에 따라 생산자 소득 증가액은, 대도시 인근 직매장 6억 8천만 원, 중소도시 인근 직매장 4억 7천만 원, 농촌지역 직매장 2억 8천만 원임. - 생산자의 소득 증가로 인한 지역 내 소비지출 증가, 로컬푸드 일자리
창출은 지역경제 선순환에 기여함. 생산자 조사에서 지역 내 소비지 출 증가율을 기준으로 지역경제에 기여하는 금액은 연간 6천만 원~1 억 6천만 원, 직매장의 일자리 창출로 인한 고용 효과는 1억 2천만 원~1억 8천만 원 수준임. - 이 결과, 로컬푸드 직매장이 지역에 입지함으로써 얻는 경제적 효과 는 대도시 인근 직매장은 지역경제에 연간 10억 3천만 원, 중소도시 인근 직매장은 7억 4천만 원, 농촌지역 직매장은 4억 7천만 원임. ○ 로컬푸드의 간접효과는 생산자·소비자, 지자체가 만남과 교류, 이해와 관심 등 지역사회의 관계성에 기반한 효과임. - 생산자가 직접 가격과 공급량을 조정하면서 농업인이라는 직업인으 로서의 자존감을 회복하고 소비자는 최소비용으로 신선한 지역 먹거 리 구입이 가능함. - 지자체의 농업과 식품으로 이분화된 먹거리 정책이 지자체 직영 학 교급식의 사례와 같이 로컬푸드를 통해 서로 보완·협력하며 연계성 이 높아짐. ○ 로컬푸드는 지역민 교류의 장으로 역할하며 지역농업의 지속성을 높이고 역동성과 유연성을 발휘함으로써 지역농업에도 긍정적인 파급효과가 있음. <요약 및 시사점 1> 로컬푸드 추진전략 ○ 로컬푸드 추진은 사업 지속성을 높이는 관계형성과 소통을 통해 로컬푸 드 상품에 지역성이 발휘되도록 지자체 단위에서 지원이 필요함. - 로컬푸드는 지역농업의 생산~가공~유통~판매~소비가 연쇄적으로 연 결된 지역농업의 결정체이므로 지역 먹거리 관련 인프라, 즉 로컬푸 드 구축에 공공재 투자로 대처함으로써 농촌지역 개발 사업과 연계 해야 함.
ix <지역농업에서 차지하는 로컬푸드의 위치> <요약 및 시사점 2> 로컬푸드 정책과제 ○ 로컬푸드가 내포하는 성격은 지역 먹거리 문화, 생산의 다양성, 가공 및 물류 인프라 등 농촌개발을 총망라하지만 지역 내 유통채널 구축과 지 역농업을 재편한다는 내용에 국한하면 다음과 같음. - 생산자의 조직화와 실무 역량이 강화되어야 함. 조직화나 상품화의 경험이 없는 중소농, 고령농에 품목과 출하시기를 조절하는 생산 기 획과 실무 지원이 필요함. - 최소 비용으로 안전성을 확보해야 함. 친환경 인증까지는 불필요하더 라도 사용 가능 농약 목록, 제초제 금지 조항, 자율 검사 시스템 확립 등이 필요함. - 소규모 농산가공 활성화가 전제되어야 함. 농업인이 소규모 식품가공 을 실시하려고 할 때 지자체 장이 조례를 제정할 수 있다는 식품위생 법의 특례조항을 적극 활용하고, 지자체는 가공시설과 기술을 지원 해야 함. - 로컬푸드를 공공급식으로 확대하고 지역 먹거리 체계를 구축함. 지자 체는 지역유통 체계를 확립하고 지역농업의 생산과 소비의 결합력을 높이기 위한 적극적인 대안 모색이 필요함.
ABSTRACT
Local Food Promotion Strategies and Policy Tasks for
Local Economic Activation
Background of Research
This study shows that Local Food contributes to creating jobs for small and medium-scale farmers, elderly farmers, and female farmers. Additionally, Local Food boosts farmers’ confidence by restoring crop seeds native to Korea and traditional tastes, improves food self-sufficiency rates, and enhances vitality in agriculture and rural areas although the con-cept of Local Food is based on selling agricultural products. It is necessary to examine the effect of Local Food on local development projects and economy in addition to the virtuous cycle of local economy by Local Food. Support of the Local Food program requires strategies and policies that provide substantial benefits for Local Food projects, focusing on con-struction of infrastructure to publicize local identity based on each local government.
Method of Research
Both case studies and surveys were conducted to examine the current state of Local Food. Surveys by interview and meeting with experts were conducted with 24 direct sales stores of Local Food to examine their oper-ations and difficulties. A survey by interview was also conducted with Sister’s Garden, which is a kkureomi business and three school catering service providers operated by local governments.
Our survey focused on direct sales stores to examine current operation, production and consumption of Local Food. An online survey was ducted with 61 of 117 local direct sales store owners. Interviews were con-ducted with two stores of each type in three direct sales store types for
xi producers marketing their products and consumers.
The results of the surveys were used to examine the effect of Local Food on the local economy, including the ratio of producers’ management scale for each direct sales store, annual agricultural sales based on the pro-ducer survey, Local Food marketing ratio, changes in the market to sell the products, and income increase to calculate direct effects.
Result and Implication
Local Food aims to create a virtuous cycle structure for the local econo-my to return the profits from Local Food bought by consumers to local producers.
The direct effects of Local Food include contributions to the virtuous cy-cle of the local economy by increasing producers’ income and consumption corresponding to the increased income in the relevant local community by creating new jobs related to Local Food.
Because direct sales stores of Local Food are based on the relevant re-gion, those close to large cities have economic effects of 1 billion 30 mil-lion won; those close to medium and small cities have 740 milmil-lion won; and those in rural areas have 470 million won per annum for the local economy.
Exemplary indirect effects of Local Food include the effect based on re-lation to the community, for example, opportunities for meeting, exchange, understanding and interest between producers, consumers and local governments. While producers control prices and supply, and boost their confidence and self-esteem as a farmer, consumers can buy locally pro-duced fresh foods by paying minimum costs for them. The food policy of local governments divided into agriculture and foods implements comple-mentary cooperation with and connectivity to Local Food, and enhances exchange of local people to have a positive effect on sustainability, dynam-ics and flexibility of local agriculture.
The idea and scope of ‘locality’ is a new relationship seeking sustainable values of agriculture, and a process of helping to shape the identity of the relevant region. Therefore, a promotion strategy is required to form a rela-tionship and smooth communication for higher sustainability of Local Food
business, focusing on construction of infrastructure to let people know the identity of the region.
Local Food is the cream of local agriculture with a chain of pro-duction-processing-distribution-selling-consumption of local agriculture. Therefore, the nature of Local Food embraces rural development including local food culture, production diversity, processing and logistics infrastructure. However, while this study covers just the contents of build-ing local distribution channels and restructurbuild-ing local agriculture, it is es-sential to facilitate the following political tasks to enhance cohesion of pro-duction and consumption in local agriculture.
These tasks are as follows: first, strengthen producer’s organization and practical capability; second, ensure safety with minimum costs; third, facili-tate small-scale agricultural processing; and fourth, expand Local Food to reach the entire sectors of public catering in the relevant region and build a local food system.
Researchers: Jeong Eunmi, Kim Yonglyoul, Heo Joonyung Research period: 2016. 1. ~ 2016. 10.
xiii
차 례
제1장 서론 1. 연구 필요성 ··· 1 2. 연구 목적과 내용 ··· 3 3. 선행연구 검토 ··· 4 4. 연구 범위와 방법 ··· 10 제2장 로컬푸드 형성과정과 의의 1. 로컬푸드 배경 ··· 13 2. 로컬푸드 형성과정 ··· 22 3. 로컬푸드 발생 의의 ··· 29 제3장 로컬푸드 지원과 유형별 현황 1. 로컬푸드 지원과 관련 법·제도 ··· 33 2. 로컬푸드 유형별 현황 ··· 42 4. 로컬푸드 사업 유형의 시사점 ··· 58 제4장 로컬푸드 직매장 운영 및 생산·소비 실태 1. 로컬푸드 직매장 유형별 특징 ··· 59 2. 로컬푸드 직매장 운영 실태 ··· 65 3. 로컬푸드 생산 및 소비 실태 ··· 82 4. 실태조사의 시사점 ··· 100 제5장 로컬푸드의 지역경제 파급효과 1. 로컬푸드의 경제적 효과 ··· 1052. 로컬푸드의 지역농업 파급효과 ··· 120 3. 로컬푸드 직매장의 지역경제 파급효과 사례 ··· 128 4. 로컬푸드 경제성 분석의 시사점 ··· 133 제6장 로컬푸드 추진전략과 정책과제 1. 로컬푸드 추진의 기본 방향 ··· 137 2. 로컬푸드 추진 전략 ··· 143 3. 로컬푸드 정책과제 ··· 155 제7장 요약 및 결론 ··· 155 부록 1. 로컬푸드 생산·소비 조사 기준 및 특성 ··· 173 2. 로컬푸드 직매장 운영주체 조사표 ··· 176 3. 로컬푸드 직매장 출하 생산자 조사표 ··· 187 4. 로컬푸드 직매장 이용 소비자 조사표 ··· 195 참고문헌 ··· 203
xv
표 차례
제2장 <표 2-1> 농가 경영주 연령 분포 ··· 14 <표 2-2> 1998년 농협 직거래와 로컬푸드의 비교 ··· 30 <표 2-3> 우리나라 주요 식품의 자급률 ··· 31 제3장 <표 3-1> 완주군 농업농촌발전 ‘약속’ 프로젝트의 5대 정책분야 ··· 36 <표 3-2> 로컬푸드 직매장 개설 현황 ··· 43 <표 3-3> 언니네텃밭 소비자 회원 수 ··· 48 <표 3-4> 지자체 직영 학교급식지원센터의 운영 개선 ··· 51 <표 3-5> 지자체 직영 학교급식지원센터 비교 ··· 54 <표 3-6> 지자체 직영 학교급식지원센터 식재료 연간 공급실적(2015) ·· 57 <표 3-7> 지자체 직영 학교급식 영양사의 이용 만족도 ··· 57 제4장 <표 4-1> 사례 조사 대상 ··· 59 <표 4-2> 로컬푸드 직매장 운영방식과 특징 ··· 64 <표 4-3> 로컬푸드 직매장 운영주체 조사 개요 ··· 66 <표 4-4> 로컬푸드 직매장 개설을 제기한 주체 ··· 67 <표 4-5> 로컬푸드 사업을 시작하게 된 이유 ··· 67 <표 4-6> 로컬푸드 직매장 경영목표 ··· 68 <표 4-7> 로컬푸드 직매장 운영 현황 ··· 69 <표 4-8> 지난해 대비 올해 매출과 매출이익 경향 ··· 69 <표 4-9> 로컬푸드 직매장 출하 생산자 범위 ··· 70<표 4-10> 로컬푸드 직매장 출하 생산자 수 ··· 70 <표 4-11> 출하 생산자의 연령, 농업규모 분포 ··· 71 <표 4-12> 로컬푸드 직매장의 취급품목 ··· 72 <표 4-13> 진열기간 임박한 상품의 할인판매 여부 ··· 72 <표 4-14> 진열기간이 지난 상품처리 ··· 73 <표 4-15> 로컬푸드 직매장 방문 소비자 유형 ··· 74 <표 4-16> 소비자의 전화주문 및 택배 가능 여부 ··· 74 <표 4-17> 도농교류 프로그램 운영 ··· 75 <표 4-18> 로컬푸드 직매장의 안전성 확보 방안 ··· 75 <표 4-19> 로컬푸드 직매장의 안전성 홍보 방법 ··· 76 <표 4-20> 로컬푸드 직매장을 홍보할 때 강조하는 내용(1순위) ··· 76 <표 4-21> 로컬푸드 직매장의 취급 가공품 ··· 77 <표 4-22> 지역 농산가공품 취급 동향 ··· 78 <표 4-23> 로컬푸드 직매장의 농산가공식품 증대 방안 ··· 78 <표 4-24> 로컬푸드 직매장 운영에 중요한 협력기관 ··· 79 <표 4-25> 로컬푸드 직매장 운영의 어려움 ··· 80 <표 4-26> 로컬푸드 직매장 사업의 개선과제 ··· 81 <표 4-27> 로컬푸드 확대에 기여하는 활동 ··· 81 <표 4-28> 로컬푸드 직매장 출하 생산자 조사 개요 ··· 82 <표 4-29> 생산자의 농산물 판매금액과 로컬푸드 출하율 ··· 83 <표 4-30> 생산자의 로컬푸드 출하 장점 ··· 84 <표 4-31> 생산자의 로컬푸드 출하 어려움 ··· 85 <표 4-32> 생산자의 로컬푸드 출하 시 중점 고려사항 ··· 85 <표 4-33> 생산자의 로컬푸드 출하 후 소득 변화 ··· 86 <표 4-34> 로컬푸드 출하 전후 출하처 비교 ··· 87 <표 4-35> 로컬푸드 출하 후 농업 경영 변화 ··· 88 <표 4-36> 로컬푸드 출하 후 가계 소비지출 변화 ··· 89 <표 4-37> 로컬푸드 출하 후 증가한 소비 지출 ··· 90 <표 4-38> 로컬푸드 출하 후 생산자의 어려움 해결 정도 ··· 93
xvii <표 4-39> 로컬푸드 출하 생산자의 소비자 교류 참여 의향 ··· 93 <표 4-40> 로컬푸드 이용 소비자 조사 개요 ··· 94 <표 4-41> 소비자의 로컬푸드 이용 이유와 추천 의향 ··· 95 <표 4-42> 로컬푸드 이용 후 소비자의 식품 구매액 ··· 95 <표 4-43> 가구 식품 구매액 중 로컬푸드 구매 비율 ··· 96 <표 4-44> 로컬푸드 이용 이후 식생활 관련 대화 주제 ··· 96 <표 4-45> 로컬푸드 매장을 알게 된 경로 ··· 98 <표 4-46> 로컬푸드 이용 시 불편 사항 ··· 98 <표 4-47> 로컬푸드 직매장 발전에 필요 사항 ··· 98 <표 4-48> 소비자의 지역농업에 대한 인식 ··· 99 <표 4-49> 소비자의 농산물 소비에 대한 인식 ··· 100 제5장 <표 5-1> 로컬푸드 사업의 경제적 효과 ··· 106 <표 5-2> 경영규모별 생산자 소득 증가액 산출 ··· 108 <표 5-3> 직매장 입지별 생산자 소득 증가 산출 ··· 109 <표 5-4> 출하처 변경에 따른 절감액 산출(대도시 인근 직매장 사례) ··· 110 <표 5-5> 출하처 변경에 따른 절감액 합계(대도시 인근 직매장 사례) ··· 110 <표 5-6> 직매장별 출하처 변경에 따른 비용 절감액 산출 ··· 111 <표 5-7> 상품화율 증가율 산출 ··· 112 <표 5-8> 상품화율 증가로 인한 소득 증가 산출 ··· 113 <표 5-9> 생산자 소득 증가액의 구성요소별 비교 ··· 114 <표 5-10> 경영규모별 지역 내 연간 소비지출 증가액 산출 ··· 116 <표 5-11> 직매장 입지별 지역 내 연간 소비 증가액 산출 ··· 116 <표 5-12> 직매장 입지별 연간 고용 효과 산출 ··· 117 <표 5-13> 로컬푸드 직매장의 연간 지역경제 파급 규모 ··· 118 <표 5-14> 운영주체가 본 로컬푸드의 효과 ··· 120 <표 5-15> 로컬푸드 출하 이전과 비교한 농업경영 변화 ··· 121 <표 5-16> 출하 생산자가 본 로컬푸드의 효과 ··· 123
<표 5-17> 소비자가 본 로컬푸드의 효과 ··· 123 <표 5-18> 운영주체가 본 로컬푸드 생산자의 변화 ··· 124 <표 5-19> 운영주체가 본 로컬푸드 소비자의 변화 ··· 125 <표 5-20> 로컬푸드 출하 생산자의 ‘로컬푸드 기금’ 참여 의향 ··· 126 <표 5-21> 로컬푸드 이용 소비자의 로컬푸드 기금 참여 의향 ··· 126 <표 5-22> 운영주체 관점에서 본 생산자와 지역의 변화 ··· 127 <표 5-23> 생산자의 소비자·농업 인식 ··· 128 <표 5-24> D농협 로컬푸드 직매장 매출 현황 ··· 129 <표 5-25> D농협 로컬푸드 출하자 및 품목 현황 ··· 130 <표 5-26> D농협 로컬푸드 출하자의 월 매출액 분포 ··· 131 <표 5-27> D농협 로컬푸드의 매출 규모 ··· 132 <표 5-28> D농협 로컬푸드의 지역경제 파급효과 ··· 133 제6장 <표 6-1> 지역단위 로컬푸드 추진 단계별 사업 ··· 149
xix
그림 차례
제1장 <그림 1-1> 연구 추진체계 ··· 12 제2장 <그림 2-1> 경영주의 영농형태 구성 변화 ··· 15 <그림 2-2> 농가의 경지규모 변화 ··· 16 제3장 <그림 3-1> 언니네텃밭 제철꾸러미의 생산자와 소비자의 관계 ··· 48 <그림 3-2> 지자체 직영 학교급식지원센터의 역할 ··· 53 <그림 3-3> 지자체 직영 학교급식지원센터의 운영체계 ··· 53 제4장 <그림 4-1> 로컬푸드 출하 후 사회활동 및 삶 만족도 변화 ··· 91 제6장 <그림 6-1> 지역농업에서 차지하는 로컬푸드의 위치 ··· 144 <그림 6-2> 기초지자체 로컬푸드 시스템 구상 ··· 146 <그림 6-3> 로컬푸드가 추구하는 지역 내 유통 시스템 ··· 157서 론
제
1
장
1. 연구 필요성
우리나라는 단기간 수출주도형 경제성장 과정에서 수도권에 전체 인구의 절반이 집중한 반면, 지방은 인구감소와 고령자 증가, 소비여력 저하가 경 제 침체의 악순환을 초래하고 있다. 경제성장 과정에서 지역 간 불균형은 불가피한 현상이었고 이를 해소하기 위해 정부의 노력도 꾸준히 있었지만 여전히 지역 간 격차는 심화되고 있다. 이러한 지역경제의 문제를 타개하고자 지자체가 직접 지역경제 활성화를 지원하는 사례가 나타나고 있다. 지역경제 활성화를 위해 협동조합, 사회적 기업, 마을기업, 자활기업 등 사회적경제와 지역순환경제의 접목이다. 지역 사회에서 생산과 소비가 원활히 순환되어야 지역민들이 함께 발전을 모색 할 수 있으며 지역민 스스로 지역사회에 책임을 느끼는 경제활동이야말로 지역경제 활성화의 전제조건이라는 생각이다. 농업부문에서는 로컬푸드가 지역경제 활성화의 주제로 떠오르고 있다.1 본래 농업이나 농촌은 소비자, 도시민과 상호관계에서 존재하며 그 관계는 시대에 따라 변한다. 그런데 오늘날 농업생산과 소비는 그 관계가 멀어져 1 2015년 ｢지역농산물 이용촉진 등 농산물 직거래 활성화에 관한 법률(일명 ‘로 컬푸드 법’)｣이 제정되고, 로컬푸드 육성 및 지원에 관한 조례가 광역지자체 및 기초지자체에서 제정되어 생산자의 관심도 커지고 있다.서로 보이지 않게 되면서 농업·농촌의 지속성을 위협하는 상황이다. 농업· 농촌의 지속성이 지역의 존속과 밀접한 지자체 입장에서는 생산자와 소비 자의 유기적 관계 회복, 지역성 살리기가 시급한 과제로 제기되고 있다. 다만 로컬푸드는 소량 다품목 농산물 유통의 한계가 분명하므로 전체 농 산물 유통에서 큰 비중을 차지하기는 어렵다. 또한 로컬푸드법 제정 이후 ‘양’ 중심의 직매장 개설이나 판매가 이루어져 ‘로컬푸드’ 본래의 가치가 배 제·왜곡된다는 비판도 있다. 그러나 판매 목적의 직매장일지라도 그 시도 자체는 의미가 있다. 로컬푸드는 지역의 농업부문 생산과 소비가 만나 경제순환의 매개 역할 을 하며 지역 내에 경제 선순환 구조를 만드는 고리이다.2 소비자가 구입하 는 농산물과 가공식품의 이윤이 지역 생산자에게 돌아가고, 생산자는 그 지 역 고유의 특색있는 상품으로 소비자 수요를 만족시킨다. 또 로컬푸드는 단 순히 소득증대, 유통문제 해결에 그치지 않는다. 로컬푸드에 출하하는 고령농 과 여성농업인에게 복지기능, 일자리 창출, 토종씨앗 및 전통의 맛 복원 등 을 통해 농업인의 자신감 증대, 식량자급률 향상, 농업·농촌 활력 증진으로 도 나타난다. 이러한 일련의 활동은 농촌지역개발이 수행해야 할 과제이다. 이와 같이 로컬푸드의 역할은 다양하지만 보는 입장에 따라 일부분만 부 각되는 실정이다. 따라서 로컬푸드에 관심을 갖는 경제주체에게 로컬푸드 의 구체적인 모습과 파급효과를 제대로 알려줄 필요가 있다. 나아가 우리 사회에서 로컬푸드가 나타나게 된 사회경제적 배경 검토를 통해 로컬푸드 가 단순히 지역 농산물 유통 차원을 넘어서는 지역개발사업임을 밝히고자 한다. 2 지역 내 경제 선순환 구조란, 소비자의 지출을 통해서 지역 생산을 살리고, 그 생산이 일자리를 만들어 고용을 늘리면 해당 지역 내 가계소득이 증가하여 소 비를 확대하는 것을 말한다. 수요와 공급이 잘 맞물리며 돌아가는 경제처럼 흐 름이 원활한 모든 분야에 적용할 수 있다. 특히 경제에서 투자-공급-수요-투자 가 연달아 이어지며 시장의 크기가 커지는 현상을 가리킨다(daum 백과 참조).
서론 3
2. 연구 목적과 내용
본 연구의 목적은 농업구조와 생산·유통·소비 변화 측면에서 우리나라 로 컬푸드의 형성과정과 의의를 살펴보고, 로컬푸드 운영 및 생산·소비 조사를 통해 지역경제 선순환 구조를 규명하는 데 있다. 나아가 로컬푸드가 지역경 제에 미치는 파급효과를 분석하고 로컬푸드를 통한 지역경제 활성화 전략 과 정책과제를 도출한다. 주요 연구 내용은 다음과 같다. 첫째, 로컬푸드의 개념, 지역범위, 소비자 와 관계성과 관련하여 농업환경 변화의 관점에서 로컬푸드가 형성된 과정 을 정리한다. 도매시장 중심의 대량유통에 참여하지 못한 직거래 유통, 즉 1980년대 이후 ‘농산물제값받기 운동’, ‘생협운동’과 생산자·지자체가 개설 한 대도시 직매장, 1998년 농협의 직거래 사업 등을 살펴본다. 둘째, 로컬푸드의 유형별 현황을 조사하고 로컬푸드 직매장의 운영주체, 출하 생산자와 이용 소비자 조사를 통해 지역경제에 미치는 영향을 살펴본 다. 운영주체는 로컬푸드 사업 및 조직적 특성, 농산물 거래 형태를 조사하 고, 생산자는 로컬푸드 출하 후 농업경영 및 경제사회활동 변화, 소비자는 로컬푸드 이용 및 인식 변화에 대해 조사한다. 셋째, 로컬푸드가 지역경제, 지역농업에 기여한 경제적 효과를 정량적·정 성적으로 분석한다. 생산자의 출하처 변경에 따른 경비 절감, 소량 다품목 의 상품화율 증가로 인한 소득향상 등을 로컬푸드의 직접 효과로 산정하고 생산자조사 결과를 활용한다. 또한 생산자의 자존감 상승이나 소비자의 지 역농업 지지, 지역 전통 식문화의 상품화와 도농교류를 통한 관광기회 확대 등 간접효과는 운영주체, 생산자와 소비자 설문조사 결과를 활용한다. 넷째, 로컬푸드 사업 유형별 성과와 과제를 종합하여 로컬푸드 추진의 범 위와 추진주체별 전략을 제시하고 로컬푸드 확대를 위한 정책 과제를 모색 한다. 로컬푸드가 지역 내 경제 선순환 구조의 기제로 작동하는 데 필요한 관련주체의 역할과 과제를 중심으로 살펴본다.3. 선행연구 검토
기존 로컬푸드 연구는 1) 세계 식량체계의 먹거리 불안에 대응하여 발생 한 로컬푸드 중요성에 대한 규범적 연구, 2) 국내외 사례 연구를 통해 먹거 리와 농업·환경의 관련성, 중소농가나 소비자의 이익을 강조, 3) 지자체, 시 민단체의 새로운 지역 만들기 운동으로 로컬푸드의 효과 등이 있다. 그런데 로컬푸드 연구는 연구자의 관점에 따라 다음 3가지로 구분할 수 있다. 첫째, 농촌사회학의 관점으로, 세계 식량체계의 경쟁 구도에서 푸드 마일리지 축소가 지역 소농을 보호하고 먹거리 안전성을 보장한다는 논리 이다. 직거래를 통해 생산비를 보상받고 지역 내 농산물 유통으로 사회적 비용을 최소화하는 것이 결국 식품안전성과 관련이 있음을 강조한다. 둘째, 농업경제학의 관점은, 로컬푸드가 틈새시장 차원에서 중소 고령농, 여성농업인에게 소량 다품목 농산물의 안정적인 판로를 제공하고 지역의 소규모 유통에서 지역 생산자와 소비자의 이익이 증가함을 강조한다. 셋째, 지역 불균형을 시정하는 농촌지역개발의 관점이다. 지역 내 생산· 가공·유통·판매를 연계하여 지역경제 선순환 구조를 만든다는 논리이다. 로 컬푸드 관련 조례를 제정하고 학교급식지원센터, 거점가공시설 등 물류 인 프라를 구축하면서 지자체가 지역농업의 변화를 견인함을 강조한다. 이와 같이 연구자의 관점에 따라 로컬푸드 연구에서 강조하는 부분에 차 이가 있지만, 사례 분석에는 위의 3가지 관점이 혼재될 수밖에 없는 것이 현실이다. 이러한 관점을 염두에 두고 선행연구를 분류하면 다음과 같다.3.1. 로컬푸드의 개념, 의의, 범위 등을 거론한 연구
허남혁(2006)은 로컬푸드의 사회경제적 배경을 설명하고 로컬푸드의 쟁 점을 정리하였다. 나아가 해외 로컬푸드 사례를 통해 먹거리 대안 운동이 갖는 공정성, 윤리성을 언급하고, 각종 사례를 통해 우리 사회에서 로컬푸서론 5 드 운동의 가능성과 사회운동 관점에서 로컬푸드의 장점과 당위성을 제시 했다. 윤병선(2009)은 대안운동으로 로컬푸드 운동의 성격을 규명하고 로컬푸 드 운동의 유형별 과제를 제안하였다. 다만 로컬푸드가 성립하기 위한 당위 적 주장이라는 한계가 있다. 현재 지역별 단일품목의 규모화된 대량농업 방 식을 다품목 생산체계로 유도하자는 내용은 비현실적이다. 김철규(2009b)는 로컬푸드 운동의 개념과 국내외 로컬푸드의 현황를 설 명하며, 로컬푸드 활성화 방안을 농민장터, 생협, 학교급식으로 구분하고 사 례를 검토하였다. 그러나 로컬푸드 활성화를 위한 제언과 각 사례 운영 실 태에 대한 경제적·사회적 고찰이 없어 구체성이 결여된다. 홍경완·김지영·김양숙(2009)은 기존 문헌과 국내외 사례에서 로컬푸드의 개념을 정리하고 우리나라 실정에 맞게 재개념화하였다. 로컬푸드가 단순 한 지역농산물이 아니라 로컬푸드의 등장 배경과 영향의 통합적 관점, 경제 적·환경적 관점을 고려해야 한다고 주장하였다. 김영철(2010)은 대구경북의 사례에서 사회적기업이 수행하는 농산물 생 산 및 유통, 가공사업 등으로 로컬푸드 사업이 확대 가능성이 있지만 정책 화 과정에 문제가 있으므로 지역의 시민사회를 움직이는 비전을 강조하였 다. ‘로컬’의 의미를 생산자와 소비자 간의 ‘관계’가 아니라 ‘고착적인 영역’ 으로 로컬에 접근하면 방어적인 로컬리즘에 빠져 지역 간 갈등을 불러올 수 있다고 경고하였고, 로컬의 범위는 본질적으로 주어진 것이 아니라 사회적 으로 구성되는 성격이 있음을 강조하였다. 김철규(2011)는 원주, 서천, 청주 등의 농민장터와 꾸러미의 CSA를 사례 로 농산물 직거래가 갖는 사회적 배태성(social embeddendness, 신뢰, 도덕 성 등)과 시장성/도구성(가격, 이익)의 기준으로 검토하였다. 국승용(2012)은 “로컬푸드와 지역 농식품산업의 활로”에서 로컬푸드의 유형을 도시농업, 농민장터, 꾸러미 택배, 생산자 직매장, 생협, 학교급식으 로 구분하고, 로컬푸드 발전의 주요 과제로 로컬푸드 가치에 대한 인식 확 산과 소비자운동 활성화, 지역농정체계 개편을 주장하였다. 농산물 유통의
관점에서 로컬푸드를 유형화하였고 생산자와 소비자의 사회적 거리 축소라 는 측면에서 생협까지 로컬푸드 범위에 포함하였다. 이관률·송주연·허남혁(2013)은 로컬푸드의 공간적 요소(지역생산 지역소 비, 이동거리 축소)과 사회적 요소(유통단계 축소, 친환경성, 신뢰관계)에 대 해 조사하고 사회적 요소는 인식도와 준수도에 차이가 없지만 공간적 요소 는 차이가 있음을 밝혔다. 다만 로컬푸드 정책에서 공간적 요소를 기반으로 사회적 요소를 강조해야 한다지만, 광역지자체에서조차 농산물의 수급을 충족시키기 어렵기 때문에 이는 현실성 없는 대안이라고 판단된다. 신성식(2013)은 로컬푸드 운동의 기본 가치와 취지는 동의하지만, 지역 우선주의 정책에 따른 배타성을 경계하고 로컬푸드 사업이 당면하는 농산 물 유통 현실을 고려해야 함을 지적하였다. 로컬푸드를 정의하는 내용 중 지역의 범위, 소농의 개념, 다품목 소량 생산방식에 따른 분류, 소비자의 관 계가 지역을 제외하고는 모두 추상적인 개념에 불과하다고 비판하였다. 최재송(2014)은 용진농협 직매장 사례를 통해 완주군청과 용진농협, 지역 공동체의 협동적 거버넌스가 공유재로서 정치적·경제적·행정적 의의가 있 다고 평가하였다. 지자체 지원 로컬푸드 직매장이 갖는 거버넌스의 특성이 라고 주장하지만 어디까지나 판매의 관점이고, 직거래 시스템을 공유재로 인식한 협동적 거버넌스로 파악하지만 농업인 이외에 지역 주민의 동의나 영향력은 불분명하다.
3.2. 일자리, 사회적경제 등 지역 활성화와 연계한 연구
우장명·윤병선(2009)은 로컬푸드 사례 참여자 면접 조사를 통해 일자리 와 로컬푸드 활성화의 연계를 모색하였다. 그러나 당시 로컬푸드 사례가 사 업 초기의 미성숙한 단계에서 분석이 이루어지다 보니 경제사업에 대한 면 밀한 평가보다 기존 농산물 유통과 비교한 장단점을 나열한 정도에 그치고 있다. 또한 로컬푸드 활성화로 제시한 내용도 사례별 대안보다 로컬푸드의 당위적인 내용에 기초한 충고에 그치고 있다.서론 7 김현철·정인경(2010)은 로컬푸드를 도입한 학교급식의 국내외 행정 지원 체계와 현황, 실천 사례를 정리했다. 사례 조사가 신문기사라는 한계가 있 지만, 학교급식에 대한 지역별 지원방법이나 기대효과를 구분하고 학교급 식과 로컬푸드의 연계 분석은 유용하다. 이종원(2010)은 학교급식에 지역농산물 이용률을 높이는 학교급식운동을 로컬푸드 시스템으로 확대하는 방안을 제시하였다. 나영삼(2011)은 완주군의 지역농업 활성화 방안으로 로컬푸드를 도입한 과정을 설명하고 지역농업과 로컬푸드를 연계하는 정책을 논의하였다. 생 산 기획을 비롯한 지역농업의 재구성, 물류의 조직화, 생산자와 소비자 간 의사소통을 위한 방안이 필요하다고 강조하였다. 허남혁(2011)은 “충남 로컬푸드 활성화 방안”에서 로컬푸드의 이론적 검 토, 유형 구분 및 현황, 사업체 실태 분석, 농정과 제도의 활성화 방안 등 로컬푸드 관련 대부분의 연구를 망라하였다. 사업체는 생산 또는 가공, 유 통 등의 로컬푸드 사업 운영주체를 대상으로 조사한 결과, 지역에서 로컬푸 드 사업체가 할 수 있는 모든 영역을 거론하였다. 로컬푸드 활성화를 위해 농정의 방향 전환과 근원적인 정책 개선부터 생산주체, 시장, 제도, 관련 정 책까지 전반을 다루고 있다. 김종화(2015)는 금산군품목농업인연구회(자립형)고 아산원협(지역조합 형)의 로컬푸드 직매장의 경제성, 다양성, 지역성, 관계성을 비교 분석하였 다. 다만, 입지조건, 운영방식, 주요 고객층에 차이가 있는 경우 마케팅 전략 등 개별전략의 비교가 필요하다. 정문수(2016)는 완주 로컬푸드를 지역의 불균등 개선을 위한 지역경제 순환 전략으로 평가하였다. 공공계획의 비전과 과제를 지역 사회 행위자가 능동적으로 관여하도록 의사소통하거나 사회정치적 동맹과 교섭하고 공공 계획가 스스로 동맹의 일원으로 참여하며 지역발전 프로젝트의 전략전 전 환을 시도하며 능동적 역할을 담당하고 있음을 밝혔다.
3.3. 운영 및 생산·소비 조사에 기초한 로컬푸드 활성화 연구
배민식(2013)은 완주군 포컬푸드 직매장 운영 사례 분석을 통해 성공요 인을 분석하고 로컬푸드 확산을 위해 다음과 같은 9가지 방안을 제시하였 다. 1) 지역농업의 구조를 정확히 파악하여 계획적인 생산공급 시스템 확보, 2) 지역에서 생산되지 않는 품목의 공급 방법 검토, 3) 소규모 농산물 유통 의 한계를 인식하고 지역 활성화 측면에서 접근, 4) 소비자의 신뢰 확보, 5) 적정한 가격결정, 6) 지역 상인과의 공존 방안, 7) 유사 직매장 대책, 8) 농 촌사회 약자층에 대한 배려, 9) 생산자 또는 소비자 네트워크 등이다. 장덕기(2013)는 전남 향토산업육성사업, 마을기업, 사회적기업 등 지역농 산물 활용하여 생산하는 관련 업체 97개소를 대상으로 로컬푸드에 대한 인 식, 원료조달, 추진주체 및 활성화 방안 등을 조사하였다. 장덕기(2014)는 “생소연계형 로컬푸드 직매장 운영전략”에서 출하농가와 소비자를 설문조사한 결과, 직매장 운영에 계획적인 생산과 공급체계 구축 으로 안정적인 생산공급이 중요하지만 가장 큰 과제는 상품구색 갖추기임 을 강조하였다. 연중 다양한 상품화 전략으로 다품목 소량생산 대책이 마련 되어야 한다고 하지만 지역별로 실현가능성은 검토가 필요하다. 김영란(2014)은 완주 로컬푸드 직매장 참여농가를 대상으로 실태와 만족 도, 가격효과를 조사하여 지역경제 활성화 효과로 분석하였다. 농가 조사항 목은 직매장까지의 거리, 출하 시 애로사항, 출하비중, 만족도, 재고처리 등 이고 직매장과 유통업체의 소비자가격을 비교하였다. 이준우·김혜민(2014)은 로컬푸드 직매장 이용 농가와 소비자 조사를 통 해 각각의 애로사항을 도출하였다. 직매장 유형을 민관협력형, 농협주도형, 민간주도형으로 구분하고, 생산자는 공급량 수송부터 출하작업까지 직접 수행하며 재고를 부담하는 일에, 소비자는 잦은 품절, 상품구색 부족에 애 로가 있음을 밝히고 있다. 장석용(2014)은 여수농협 로컬푸드 직매장 이용 소비자를 대상으로 로컬 푸드에 대한 인식, 직매장 이용 빈도와 이용금액, 만족도 및 문제점, 직매장 서비스 및 구색갖춤, 인증시스템 등의 수요를 조사하였고, 홍병철(2015)은서론 9 충북 단양군 소비자를 대상으로 농산물 구매행태와 로컬푸드에 대한 의향 을 조사하였다. 강성욱(2015)은 완주로컬푸드협동조합 직매장에 출하하는 생산자의 출하 비율, 만족도, 신뢰도, 사회적 영향력 등의 변화를 조사하였다. 소비자와 연 계 방안, 친환경농산물을 원재료로 6차산업화, 직매장 활성화, 꾸러미 사업 을 통한 마을 공동체 활성화, 생산자조직을 근간으로 하는 가공·서비스업 (관광)을 연계한 비즈니스 모델 등을 제안하였다. 김태완(2015) “지역먹거리 사업과 소규모 농민 생활의 변화”는 완주로컬 푸드협동조합의 생산자 44명을 대상으로 경제성, 노동의 변화, 지역사회의 이해와 교류, 소비자와 소통, 심리적 성과 등을 조사하여 지역먹거리의 의 의를 정리하였다.
3.4. 본 연구의 차별성
기존 연구는 로컬푸드의 당위성과 현상에 대한 분석이 대부분이다 보니 우리나라의 농산물 유통 변천 과정에서 나타나는 로컬푸드의 역사성을 간 과하고 있다는 한계가 있다. 2000년 이후 ‘로컬푸드’ 용어 사용이 빈번해진 시점부터 사례를 거론하고 분석 내용도 현재성을 중시한다. 또한 해외 연구 에서 차용한 로컬푸드의 규범적 정의를 해석하는 데 우리나라 농업구조, 농 촌 현실보다 로컬푸드의 당위성을 강조하면서 일부 비현실적인 내용을 제 안하는 한계도 보인다. 따라서 본 연구는 선행연구의 한계를 극복하면서, 실태 조사를 통해 로컬푸드가 지역경제에 기여하는 구체적인 역할을 밝히 고자 한다. 선행연구와의 차별성은 다음과 같다. 첫째, 지난 30년간 농업 생산과 농산물 소비에서 변화를 통해 로컬푸드가 발생하게 된 경위를 살펴보고, 로컬푸드의 전사(前史)로서 1980년대 이후 농 산물 직거래 동향을 통해 로컬푸드가 갖는 지역 내 유통의 의의를 고찰한다. 둘째, 로컬푸드의 현황을 직매장, 꾸러미, 지자체 직영 학교급식으로 나누 어 살펴보고, 로컬푸드의 주요 사업방식인 직매장을 중심으로 운영주체, 생산자, 소비자 조사를 통해 로컬푸드 사업의 유형별 성과와 과제, 지역경제 파급효과를 분석한다. 셋째, 조사결과를 기초로 우리나라 로컬푸드와 지역개발 사업의 연계성 을 규명하고 지역개발과 관련된 로컬푸드 추진의 단계별 전략과 사업, 로컬 푸드의 정책과제를 제시한다.
4. 연구 범위와 방법
4.1. 연구 범위
본 연구의 범위는 2010년 이후 지자체가 지원한 판매활동, 지자체 직영 학교급식에 국한한다.3 1) 지자체나 aT의 지원으로 개설한 생산자·소비자 주도형 농산물 직매장(로컬푸드 직매장), 2) 택배형 꾸러미 판매활동, 3) 지 자체가 직영하는 학교급식을 중심으로 살펴본다.4.2. 연구 방법
4.2.1. 문헌연구
로컬푸드 기존 선행연구와 정부 정책자료, 통계자료를 활용하였다. 농림 축산식품부 ‘농업·농촌 70년사’, aT 유통조성처의 관련 문서와 농협중앙회 의 교육자료를 검토하였다. 3 생산자단체나 지자체 이외의 주체가 참여하는 경우를 제외함. 교육청, 가공 및 유통업체, 복지법인 등이 관여하는 학교급식, 유통업체의 판매코너, 가공업체, 복지시설에서 이용되는 지역산 농산물은 본 연구에서 제외함.서론 11
4.2.2. 사례조사
로컬푸드의 현황 파악을 위해 직매장, 꾸러미, 학교급식의 사례조사는 다 음과 같이 실시하였다. 첫째, 로컬푸드 직매장 24개소의 운영 실태 및 애로사항을 조사하였다. 또한 사례조사의 구체성을 검증하기 위해 8월 11일 연구자, 로컬푸드 운영 주체가 참석하는 전문가 간담회를 실시하였다. 둘째, 꾸러미 사업은 ‘언니네텃밭 여성농민 생산자협동조합’의 중앙 사무 국의 담당자와 10월 6일 전남북 5개 공동체 사무장 간담회를 통해 사업 성 과 및 한계, 지역경제 효과를 논의하였다. 셋째, 학교급식은 지자체가 직영하는 강원 횡성군, 충남 홍성군, 전북 완 주군의 3 사례를 중심으로 조사하였다.4.2.3. 설문조사
로컬푸드 운영실태 및 생산자, 소비자 조사는 리서치앤리서치에 위탁하 였고 설문내용을 구조화하여 개별 면접조사와 온라인 조사를 병행하였다. 첫째, 로컬푸드 운영주체는 117개 직매장 중 중복 운영주체를 제외한 98 개소 중 응답에 응한 61개소이다. 구조화된 설문지로 온라인 조사하였다. 둘째, 로컬푸드 출하 생산자는 직매장 운영주체 3개 유형(지자체 개설, 생 산자단체, 지역농협)에 2개소를 선정하여 총 6개소의 생산자 200명을 품목, 연령, 경영규모 등을 고려한 할당표집으로 면접 조사하였다. 셋째, 소비자는 생산자 조사와 같이 로컬푸드 6개 직매장을 이용하는 여 성 소비자를 대상으로 총 314명을 무작위 추출하여 면접 조사하였다. 넷째, 로컬푸드 이용 소비자의 소비행태를 비교하기 위해 비이용 소비자 도 조사하였다. 로컬푸드가 있는 지자체와 인근 도시의 로컬푸드를 이용한 경험이 없는 소비자 300명을 온라인 조사하였다.4.3. 연구 추진체계
[가설 설정] ∙ 지역경제 지속성에 기여하는 로컬푸드의 성격을 규명하고, 로컬푸드의 당면한 문제를 진단하여 정책과제를 도출함 [로컬푸드 등장배경] ∙ 농업구조 변화: 생산주체 ∙ 농산물유통 환경 변화 ∙ 관련 법, 조례 검토 [로컬푸드 형성과정] ∙ 농산물 직거래 발생 이유 ∙ 생산자 주도형 → 친환경농산물 직거래 → 소비자 주도형(생협) [로컬푸드 유형별 운영 실태] ∙ 운영주체별 사업 특성(상품구색, 안전성 및 경제성 확보 등) ∙ 사업의 지속성, 자립성 분석 [로컬푸드 생산자, 소비자 실태] ∙ 농업형태, 판로, 소득 변화 ∙ 경영 변화(품목, 생산방식) ∙ 소비 형태 및 만족도 조사 [로컬푸드의 추진전략] ∙ 로컬푸드의 한계와 대응전략 ∙ 로컬푸드 추진 방향, 추진 방법과 주체 ∙ 로컬푸드 추진단계별 전략과 사업 ∙ 로컬푸드 직매장 운영주체 유형별 전략 [로컬푸드의 정책과제] ∙ 로컬푸드 운영방식 및 생산자 조사결과에서 지역경제에서 생산-가공-유통-소비의 네트워크 ∙ 강화를 위한 부문별 과제 도출 [해외 로컬푸드 사례] ∙ 일본 지산지소 배경 및 관련 법률과 지침 [로컬푸드의 지역경제 파급효과] ∙ 생산자, 소비자, 사례지역 조사결과에서 경제적 파급효과 분석 <그림 1-1> 연구 추진체계로컬푸드 형성과정과 의의
제
2
장
1. 로컬푸드 배경
우리나라에서 로컬푸드(Local Food)란 용어가 사용되기 시작한 것은 불 과 15년 전후에 지나지 않는다. 그동안 로컬푸드는 농산물 직거래의 다른 표현으로 사용되거나 푸드 마일리지를 줄이는 환경운동,4 안전·안심을 강조 하는 먹거리 운동과 관련되며, 유통업체의 신선·고품질 농산물 마케팅으로 활용되기도 한다. 그런데 그런 의미라면 로컬푸드가 최초는 아니다. 1970년대 농약 사용에 반대하기 시작한 유기농업운동, 1980년대 먹거리 불안에 대응한 소비자의 생협운동, 환경운동 등에서 농산물 직거래를 적극 도입했다. 물론 당시부터 지금까지 농산물 직거래를 지칭할 때, 그 시장의 범위는 전국이다. 인구의 과반수가 수도권에 집중되는 도시화 과정에서 농 업 생산과 소비의 단절은 심화되었다. 또한 생산성, 효율성을 높이기 위해 농업은 주산지 육성정책으로 대량생산 체계를 갖추었지만, 지역농업의 다 양성은 크게 축소되었다. 그 여파로 지역에서조차 품목에 따라 생산과 소비 의 불일치가 심하고 이로 인해 지역의 농산물 유통도 대량유통인 도매시장 4 음식 재료가 산지에서 식탁에 오르기까지의 수송 거리를 말하는데, 푸드 마일 리지가 높을수록 배출되는 온실가스가 많다는 뜻이다. 푸드 마일리지 개념을 적용하면 그 수치를 통해 식품의 수입 의존도나 식품의 신선도, 방부제 사용 정도뿐만 아니라 이산화탄소 배출량을 파악할 수 있다.에 의존하고 있는 것이 현실이다. 이미 지역 소비를 충족하고 나머지를 타 지역에 판매한다는 농업 생산방식은 거의 존재하지 않는다. 본 절은 최근 생산자와 소비자의 관심이 높은 로컬푸드가 우리나라에 나 타나게 된 배경을, 지난 30여 년간 농업생산과 농산물 유통의 변화 요인 검 토를 통해 살펴보고자 한다.
1.1. 농업 생산 구조 변화
한국 농업은 1970년대 이후 경제성장 과정에서 농업부문과 비농업부문 간 성장률 격차 확대로 줄곧 축소되어 2015년 국민총생산에서 차지하는 농 업의 비중은 1.9%, 총인구 중 농가인구는 5.1%에 불과하다. 또한 1990년대 UR 이후 시장개방 진전으로 농산물 가격 하락과 농가교역조건 하락으로 농 업부문 투자 감소, 성장잠재력 저하에 직면하고 있다. 농업이 축소되면서 여러 문제가 나타나지만 그 중 현재 농업 문제를 극단 적으로 설명할 수 있는 변수는 다음과 같다. 1960 2010 2015 25세 미만 4.5 0.0 0.0 25~34세 19.0 0.6 0.4 35~44세 26.6 5.5 3.5 45~54세 26.1 17.8 14.0 55~64세 17.0 26.5 28.6 65세 이상 8.8 49.5 53.5 합계 100.0 100.0 100.0 <표 2-1> 농가 경영주 연령 분포 단위: % 자료: 통계청(kosis.kr: 2016. 10. 20.). 연도별 농림어업총조사. 첫째, 농가 경영주 연령 변화이다. 우리 농업은 농가 경영주의 연령이 65 세 이상 53.5%, 55세 이상 82.1%인 심각한 고령화에 직면하고 있다<표로컬푸드 형성과정과 의의 15 2-1>. 토지와 자본, 노동력이 결합한 농업경영이 충분한 소득을 얻는다면 농업인구의 고령화 현상은 둔화될 것이다. 둘째, 경영주의 재배품목 변화, 영농형태 구성 변화이다. 기계화율이 높지 만 상대적으로 소득이 낮은 논벼는 비중이 크게 감소하지만 감소율은 둔화 되고, 상대적으로 소득이 높은 과수, 채소의 비중이 증가하지만 노동력 부 족으로 증가율은 낮아지고 있다. 논벼의 비중이 크게 감소했지만 여전히 고 령농 다수는 소규모 논벼 생산에 종사하고 있다. 반면, 과수나 채소의 비중 이 증가하는데 노동집약형, 환금성 작목이므로 주로 40~60대 주력 노동력 이 참가한다. 축산 경영주의 비중도 감소하는데 사육규모가 큰 기업형 축산 이 증가하기 때문이다. 이와 같이 경영주의 연령과 토지, 자본 규모에 따라 재배품목 편중이 고착화되고 이는 농업소득 양극화와 관계된다. <그림 2-1> 경영주의 영농형태 구성 변화 주: 2014년 일반 밭작물은 식량작물과 약용작물의 합임. 자료: 통계청(kosis.kr: 2016. 10. 20.). 연도별 농림어업총조사.
셋째, 농가의 경지규모 변화이다. 토지가 주요 생산수단인 농업에서 경지 규모는 차이는 농업소득의 차이와 직접 관련이 있다. 2000년 이후만 보더라 도 경지규모 0.3ha 미만 자급형 농가와 5ha 이상 규모화 농가는 증가하는 반면 1∼2ha 미만 농가는 감소하는 양극화 현상이 심화되고 있다. <그림 2-2> 농가의 경지규모 변화 자료: 통계청(kosis.kr: 2016. 10. 20.). 연도별 농림어업총조사. 1990년대 이후 농정은 생산성과 경쟁력 향상을 위해 단일작목, 규모화, 기계와 시설을 이용하여 대량생산하는 전업농, 농업법인을 지원하는 농업 구조 개선 정책을 실시하였다. 그 결과 규모화된 전업농 비율은 증가하였지 만 소수에 불과했고, 중소농, 고령농 등 농업인 대부분은 농정의 지원 대상 에서 배재되었다. 그러나 규모화 전업농일지라도 후계자가 없는 경우, 경영 주가 고령화될수록 경영규모를 줄이며 소량 다품목의 중소농 경영으로 회 귀하였다. 결국 농업구조를 개선하고자 하는 정책은 소수의 전업농 육성에 그쳤을 뿐 한국 농업의 고령화, 재배품목의 편중, 경지규모의 양극화는 농 업소득 양극화로 이어지고 있다. 이러한 농업의 당면 문제를 일시에 극복할 방법은 없다. 다만 이제부터라도 농업 패러다임의 변화에 맞춰 농업 본연의 역할에 충실하도록 방향 선회가 필요하다.
로컬푸드 형성과정과 의의 17 가장 우선되는 과제는 개방화 시대의 경쟁 품목생산보다 수요에 맞는 생 산 공급이다. 세계 52개국과 FTA 체결, 특히 한중 FTA체결로 예상하지 못 한 농산물 수입 급증의 위험 잠재 등으로 모든 농산물이 세계 시장의 영향 을 받는 단계이다. 따라서 수입 농산물로 대체되기 어려운 농산물과 지역 특산물 생산, 소비자 수요에 맞춤형 소량 생산과 유통 및 농업의 다원적 기 능을 생산하는 공공재 산업으로 인프라 구축 등이 요구된다. 이러한 일련의 수요 맞춤형 공급이란, 농업·농촌에 대한 새로운 수요에 능동적으로 대응하 는 농업으로의 전환이고, 특히 소규모 6차 산업, 소량 다품목 생산 농업인의 역할과 가치에 주목할 시기라는 의미이다.
1.2. 농산물 유통 변화
1.2.1. 농산물 유통 정책
5 농산물 유통 정책은 도시가 발달하고 인구가 집중되면서 수급조절이 개 인 단위에서 해결되지 않기 때문에 발생한다. 우리나라에서 도시화가 심화 되는 1994년 농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률(농안법) 파동 이전까 지 농산물 유통의 중점 추진 정책은 공영도매시장 건설이었다. 공영도매시장은 대량유통을 위한 인프라로서 1985년 서울 농수산물 도매 시장 개장(농산물 유통 근대화) 이후 2001년까지 32개 공영도매시장 건설 이 완료되었다. 공영도매시장은 도시지역에 유통시설 확충으로 원활한 농 산물 유통과 공정가격 형성이 주 목적이었다. 공영도매시장은 물류 표준화 및 규격화, 일관 수송체계 구축을 위한 표준 팔레트 정비, 하역기계화(거래 시간 단축), 비규격·비포장 농산물 반입 제한 등의 정책으로 소량 다품목 생 산은 도매시장 접근이 쉽지 않다. 5 농림축산식품부. 2015. 농업·농촌 70년. 제12장 pp. 656-692 참조함.그러나 1994년 농안법 파동6 후 대량유통 위주의 도매시장 이외에 농산 물 직거래 제도화 및 소매유통 개선을 일부 도입하였다. 즉 당시 도매시장 중심 정책에서 산지유통시설 확충, 도매시장과 다른 새로운 유통경로 구축 을 위해 소비지 농산물 종합유통센터 건설을 추진하였다. 이러한 유통정책 추진을 통해 상설직거래 장터, 농민시장 등 지역 여건에 맞는 다양한 직거 래가 발생하였고, 농협의 소비지 대형유통센터(하나로클럽)가 2001년까지 12개소가 건설되었으며, 포장센터나 물류센터 유통시설 및 직거래 자금 지 원 등으로 대형유통업체의 농산물 취급 비중이 확대되었다. 농안법 이후 직거래 및 소매유통 개선을 위한 주요 유통정책은 다음 3가 지이다. 첫째, 산지유통은 생산자단체 작목반 등 공동출하조직 육성으로 농 산물 유통의 규모화, 조직화, 산지 공동이용 시설을 확충한다. 둘째, 소비지 유통은 전국적인 공영도매시장 네트워크 조성으로 투명한 가격형성, 시장 정보의 쌍방향 동시 교류 등 공정거래 질서를 확립한다. 셋째, 농산물 수급 과 가격안정을 포괄하는 종합적인 유통정책으로 농업관측, 소비지·산지 상 생협력 추진, 직거래 활성화 및 사이버 거래를 추진하였다. 특히 중앙정부의 직거래 정책은 1998년 국민의 정부 6대 중점 추진시책 중 농산물 유통을 포함하여 농산물유통개혁단을 설치하고 직거래를 추진하였 다. 당시 농협중앙회도 모든 금융점포에 신토불이 직거래매장, 도시농협의 직 거래 장터화를 추진하였다.7 그러나 적절한 물류 인프라가 구축되지 않은 상 황에서 농산물 유통량의 30%를 직거래하겠다는 정책목표는 무리한 설정이었 고, 농산물 직거래에 대한 부정적인 인상만 남긴 채 큰 성과 없이 끝났다. 6 1994년 5월 농산물 거래에 일대 혼란을 일으키고 가격폭등까지 야기한 이 파동 은 개정된 농안법 시행에 중매인의 산지 도매행위를 금지한 것이 쟁점이 되어 중매인이 집단 반발한 데서 비롯되었다. 당시 중매인은 도매시장에 상장된 농수 산물을 경매에 부쳐 소매상에 넘기거나 또는 자기자본으로 산지 농산물을 구입 해 소매상에 되파는 도매행위를 해 왔다. 대체로 이 비율은 20대 80으로 도매행 위가 농수산물 거래의 주종을 이루고 있어 농산물 유통 및 가격 안정을 불안하 게 만든 요인으로 지적되어 왔다(매경시사용어사전 참조). 7 농협중앙회는 직거래 사업을 위한 ‘직거래사업추진기획단’을 조직함.
로컬푸드 형성과정과 의의 19
1.2.2. 농산물 유통의 환경 변화
8 가. 농산물 유통 정책과 공급의 현실적 괴리 1980년대 이후 농산물 유통 정책의 과제는 소비지 변화에 대응하는 산지 공급체계 재편이었다. 그러나 산지 조직화를 통한 거래교섭력 강화는 현재 까지도 여전한 과제이다. 농업 생산의 위험이 높아지고 있지만 이를 관리할 시스템과 인적자원 부족 때문이다. 그 구체적인 이유는 다음과 같다. 첫째, 농산물 수입 개방으로 수익성 있는 품목은 줄고 산지 또는 생산자 의 판매 경쟁이 심해지고 있다. 농산물 가격 변동에 대처하기 위해 동일품 목 산지의 연대가 필요하나 생산자는 연대나 협력보다 판로 확보, 가격 경 쟁에 민감하다. 그러나 기후변화에 따라 계획보다 생산량이 과다 또는 과소 의 경우가 농업 생산에서는 일반적이므로, 판로를 확보하였다 하더라도 해 당 판로가 요구하는 수요량에 대응하지 못하는 경우가 빈번히 발생한다. 이 처럼 생산자 또는 산지 간 경쟁은 생산의 조직화를 저해하는 요인이다. 둘째, 생산이 단일품목으로 규모화됨에 따라 농업 생산과 농산물의 가격 변동은 커지지만 생산량과 가격 변동에 따른 위험을 보상하는 방법이 거의 없다는 점이다. 농협의 계약재배가 있지만 수확기 판매단계의 계약이다. 수 확기에는 이미 시장 가격이 결정되어 가격 주도권은 이미 시장에 넘어간 상 황이다. 산지수집상은 시장 가격 변동에 따라 가격 조정이 빠르고, 농가는 파종 후 생산관리에 부담을 덜며 생산위험 부담을 산지 수집상과 공유한다. 농협의 계약재배가 산지수집상의 가격결정을 제어할 만큼 계약량이 커야 하지만 실제 농협의 경영수지를 고려할 때 위험을 감내하기 어렵다. 그러므 로 농협이 판매사업에 소극적으로 대응하게 된다. 결국 농업생산과 가격변 동의 위험 부담은 모두 생산자의 몫이다. 셋째, 농산물 부가가치 증대를 위해 브랜드 육성이 제기되었지만 품질관 리가 지속되지 않는 한 브랜드 육성은 한낱 선언에 불과하다. 성숙한 시장 8 정은미 외. 2011. pp. 116-119 참고함.경제에서 상품거래는 브랜드 거래로 바뀌며 브랜드는 상품 정보가 집약된 신뢰장치로 통용된다. 농산물 유통이 다원화되는 오늘날, 브랜드는 소비자 와 관계 마케팅에서 신뢰의 매개체 또는 기반이다. 조직화, 규모화된 브랜 드는 시장교섭력을 높일 수 있는 유효한 수단이지만 신뢰를 바탕으로 한 소 비자의 인지도와 충성도가 높아야 성립된다. 따라서 브랜드가 제 기능을 발 휘하기까지 그 성과가 단기간에 나타나기 어려운 한계가 있다. 이와 같이 농업 현장의 산지 간 경쟁, 생산 및 가격 변동에 대한 위험 완 화 장치 부족, 소비자에게 신뢰받는 브랜드 미정착으로 농산물 유통의 산지 정책은 표류하고 있다. 이 과정에서 발생하는 농산물 유통의 거래비용 증가 는 고스란히 생산자와 소비자에게 전가되어 그 잉여가 축소된다. 나. 소비지 유통환경의 변화 도매시장은 소규모 생산과 연중 분산 소비하는 농산물의 특성을 전제로 농산물 수집과 분산을 수행하는 허브이다. 그러나 산지에 대량생산이 가능 한 영농조합법인, 농업회사법인이 조직되고 소비지에 대량유통이 가능한 대형소매업이 개설되면서 이들 산지 법인과 대형소매점이 직거래할 경우 농산물 유통의 물류비가 적게 소요된다. 1997년 이후 대형 유통업체의 등장으로 소매업은 대량유통의 조건을 정 비하였고 2014년 말 현재 전국에 537개 대형 소매업체가 영업 중이다. 대형 유통업체가 성장하면서 도매시장의 거래량은 감소하고 도매시장이 농산물 유통에서 차지하는 기능과 역할은 점차 축소되고 있다. 한편, 정보·통신이 발달하면서 온라인 전자상거래가 크게 성장하고 전국 물류 네트워크가 정비되어 다양한 농산물 직거래가 등장하고 있다. 농산물 유통에서 물류(=수송, 운반)와 상거래(=가격 및 수급결정)가 분리될 수 있 는 기술적 요건이 정비되면서 도매시장의 기능전환이 요구되는 시점이다. 농산물을 직접 보고 가격을 결정해야 한다면 한 장소에 모여 결정하는 도매 시장이 필요하지만, 오늘날은 실물을 직접 보지 않고도 상거래가 가능하다.
