로컬푸드 정책과제 - 지역경제 활성화를 위한 로컬푸드 추진 전략과 정책과제

3.1. 로컬푸드 지원을 위한 정책 방향

1990년 ‘GATT와 식량·농업 민간인회의’는 농업생산과 소비에 대한 국가 의 자율과 의무를 명시하며 식량의 안전과 건강 기준의 국제적 통일을 언급 하였다. “첫째, 식량의 건강과 안전 기준의 설정 권한은 국민이 선택한 대의 기구에서 자유롭게 결정할 수 있어야 한다. 어느 국가라도 식품 품질에 대 한 입법은 계속 추진되며 국민의 기호와 의식에 따라야 한다. 다만 각국이 이러한 사항을 법제화하는 것은 국제적으로 투명하고 명확하게 수입 농식 품에 대해 자의적 차별을 규제하도록 구속력 있는 조항을 준비해야 한다.

둘째, 식품첨가물, 약품 등 농업 생산에 활용되는 신기술의 평가기준은 현 재의 유효성, 신뢰성, 안전성의 3가지 기준 이외에도 사회적·경제적 수용성 을 포함해야 한다”.⁶³ 이 내용은 정부가 국민의 기호와 의식에 따라 농업생 산과 소비에 대한 사회적 규제를 만들 수 있다는 의미이다.

大嶋茂男·村田武. 1994. p. 36; 정은미. 2011. p. 67에서 재인용.

1990년대 농산물 시장 개방으로 수입농산물은 크게 증가하고 있는 우리 나라에서도 정부는 각종 정책을 통해 농업생산과 소비의 관계를 규정한다.

이때, 정부가 만드는 사회적 규제는 생산과 소비 주체가 필요한 정책을 제 기하고 상향식으로 민주적 결정이 가능한 민주적 통제를 비롯한 법령, 규칙 과 같은 제도적 기반이 전제되어야 한다. 지속가능한 농업생산과 소비를 지 향하는 경제주체가 각 지역에서 정책을 제안, 실현하고 그 경험을 기초로 국가 수준에서 정책이 입안되어야 한다.

한편, ‘로컬푸드’에서 ‘로컬’은 일정 지역범위에 한정된 물리적 거리보다 농업의 지속가능성의 가치를 추구하는 새로운 관계이다.⁶⁴ “지역(로컬, local)은 공간적 경계선의 의미보다 지역의 특성과 경제·환경, 지역생산자와 소비자의 유대관계라는 광범위한 의의”를 지닌다.⁶⁵ 그러므로 로컬푸드는 생산성, 효율성, 경제성보다 인간과 자연, 인간과 인간이 공생하는 원리를 기초로 관계성과 다양성이라는 지역 특성으로 나타난다. 로컬푸드가 지향 하는 가치는 성장과 발전을 우선 순위로 두고 획일화되었던 산업화 사회의 가치에서 공생의 가치, 지역의 정체성을 찾아 가는 과정이기도 하다.

따라서 정부의 로컬푸드 지원은 지역 정체성을 발현하는 인프라를 구축 하는데 초점을 두어야 한다. 지역이 가진 인적·물적 자원의 특성이 지역의 정체성으로 발휘되도록 하려면, 생산과 소비의 주체가 지역농업에서 구체 적인 실천 내용을 발굴하는 것으로부터 시작된다. 지역단위 중간지원조직 을 통해 교육·문화·교류 활동을 지원하거나 마을기업, 사회적 기업 등 지역 내 경제주체의 사업이 연계성을 높이도록 정보공유의 장을 마련하고 소통 을 지원해야 한다.

생태적‧환경적인 지속성을 전제하면서 경제적‧문화적‧사회적인 지속성을 종 합적으로 고려하는 개념이고, 필자는 다음 3가지 요소가 필수라고 생각한다.

첫째, 안전성. 소비자에게 건강한 농산물을 제공해야 생명이 지속할 수 있다.

둘째, 경제성. 농업으로 생활이 가능한 가격이 지불되어야 경영을 지속할 수 있다. 셋째, 친환경. 안전성과 경제성의 토대는 생명계의 환경보전이다.

홍경완 외(2009)에서 인용.

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<그림 6-3> 로컬푸드가 추구하는 지역 내 유통 시스템

주: 필자 작성.

3.2. 로컬푸드 정책의 세부 과제

로컬푸드는 지역농업이 소비자와 만나는 선두에 상품의 형태로 위치하지 만, 로컬푸드가 내포하는 성격은 지역 먹거리 문화, 생산의 다양성, 가공 및 물류 인프라 등 농촌개발의 내용을 총망라한다. 그러므로 로컬푸드의 정책 과제는 농촌산업 육성을 위한 정책과제와 일맥상통한다.

다만 본 연구에서 로컬푸드는 지역 내 유통채널을 새롭게 구축함에 따라 서 지역농업을 재편하는 과정이라는 내용에 국한하여 정책과제를 언급한다.

로컬푸드가 지금까지 농정에서 소외되었던 중소농, 고령농, 여성농업인 등 소량 다품목 생산을 배려하는 판로이며, 그 이유로 인해 비로소 지역농업의 균형 발전이 가능하게 되었다는 사실을 중시한다. 따라서 로컬푸드 정책과 제는 중앙정부보다 지자체 단위에서 운영주체의 당면문제와 그 해결을 위 해 지자체의 과제 위주로 다룬다.⁶⁶

로컬푸드 추진에 있어 걸림돌 중 법·제도와 같은 규제는 간단히 지적에 그칠

것이다. 행정, 특히 중앙정부 부처 간 칸막이로 인해 발생하는 규제는 본 연구

의 범위를 벗어나기 때문이다.

3.2.1. 생산자의 조직화와 역량 강화⁶⁷

농촌인구의 80% 이상을 차지하는 중소농, 고령농은 소량 다품목을 생산 하며 농산물 시장 출하량도 무시할 정도이지만 그 자체로 농업경영은 유지 하고 있다. 그러나 농정은 농업의 경영인력으로서 이들의 중요성을 간과하 고 있다. 중소농, 고령농은 지역사회를 유지하는 중추 인력이고 지역의 먹 거리 문화나 지역 고유의 맛을 알고 보전하는 중요한 인적자원이다. 이들에 게 소득향상의 기회를 제공하고, 안정적인 농업활동을 지속하게 하는 지역 내 유통, 로컬푸드는 생산적 복지이며 이들을 지역농업의 주체로 인정하는 지원이다.

중소농, 고령농이 로컬푸드에 출하하거나 가공산업에 참여하기까지는 그 들의 참여 의지 외에도 조직과 사업에 대한 경영 마인드가 필요하다. 중소 고령농은 소량 다품목 생산에 종사하므로 시장출하에 조직적으로 참여한 경험이 거의 없고, 조직활동 경험이 없다 보니 역할 분담을 자율적으로 수 행하기 어렵다. 또한 지역 내 마을기업, 사회적 기업, 협동조합 등 사회적경 제가 중간지원조직의 기능을 수행하는 지역도 소수에 불과하다.

이들을 조직화하여 로컬푸드에 지속적으로 출하하도록 하려면 다수의 소 량 다품목 생산을 품목과 출하시기를 조절하여 소비자 수요에 맞춰 재편성 해야 한다. 특히 중소농, 고령농 스스로 조직화의 경험이 없기 때문에 로컬 푸드 지원센터나 중간지원조직을 통해 생산을 기획하고 조정하는 지원이 필요하다.

한편, 로컬푸드는 생산과 소비의 관계 형성을 통해 지역 유통채널을 새롭 게 구축하는 사업이므로 사업의 성격을 충분히 인지하지 않으면 경쟁의 판 매 논리에 매몰될 수 있다. 따라서 로컬푸드 사업에 대한 이해와 교육이 조 직화 및 사업화와 병행되어 추진해야 한다.

정은미. 2012. p. 178 참조.

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3.2.2. 최소 비용으로 안전성 확보

자본주의 사회에서 상품 교환은 수요와 공급이 결정하는 가격을 매개로 거래가 이루어진다. 생산자는 생활을 유지하기 위해 농산물을 판매하고 소 비자는 생명 유지를 위해 구매하는 행위임에도 불구하고, 생산자는 가능하 면 높은 가격을 원하고 소비자는 가능하면 낮은 가격을 원한다.

로컬푸드도 예외는 아니지만 생산자와 소비자의 거리가 가깝다 보니 소 통과 대응이 빠르고 그 때문에 가격으로 인한 문제는 대체로 원만히 해결된 다. 문제는 매출을 중시하는 운영주체의 태도이다. 운영주체의 판매 논리 (경쟁)가 여전히 생산자와 소비자의 상생 관계를 압도한다는 사실이다. 로 컬푸드 직매장 운영주체가 로컬푸드 사업을 시작하게 된 동기는 지역농산 물 판매이고, 로컬푸드를 값싸고 신선한 농산물 판매처로 홍보하는 경우가 과반 이상이다. 운영주체의 로컬푸드 이해 정도가 생산자에게 영향을 준다 고 볼 때, 운영주체의 매출을 중시하는 판매의 논리가 우선시되면서 생산자 가 소비자를 배려하는 ‘안전성’은 차순위가 된다.

운영주체 조사 결과에서 나타나듯, 제초제를 금지하는 경우는 지자체 개 설 직매장이 79%이지만 지역농협 직매장은 37%에 불과하고 생산자가 서 로 자율적으로 점검하는 경우도 20~30% 미만이다. 로컬푸드에서 친환경 인증까지는 불필요하더라도 농산물 품질관리원의 샘플 검사 이외에 사용 가능한 농약 목록 제시, 출하규칙에 제초제 금지 조항 명시, 자율 검사 시스 템 확립 등 누구라도 수긍할 만한 안전성 확보 방안이 필요하다.

3.2.3. 소규모 농산가공 활성화

운영주체 조사 결과, 로컬푸드 직매장이 신선 농산물은 구색갖춤에 큰 문 제가 없으나 가공식품은 취급품목이 적어 상품구색을 약화시키며 소매업의 경쟁력을 낮추는 요인이다. 또한 로컬푸드 이용 소비자나 출하 생산자도 지 역 농산가공품에 수요와 관심이 증가하고 있지만 법·제도의 정비 없이 생산 자가 식품가공에 쉽게 접근하기는 어렵다.

식품가공은 기본적으로 식품위생법에서 규정한 다양한 시설을 갖추어야 한다. 그러나 농업인이나 생산자단체가 직접 소규모 식품가공을 실시하려고 할 때 지자체 장이 조례를 제정하면 식품위생법의 특례조항에 따라 가공시 설의 기준을 완화할 수 있다.⁶⁸ 다만 식품에 문제가 발생할 경우, 식품위생법 의 적용을 받는다면 식품의약품안정처라는 국가의 책임이지만 지자체 조례 가 적용되면 지자체 장의 책임으로 귀속된다. 이러한 이유로 소규모 가공에 관한 조례 제정에 대해 지자체의 보건 및 위생 공무원의 반대가 심하다.

그러나 실제 생산 현장에서 농산가공으로 인한 부가가치가 크고 농가소 득을 보전하는 주요 방안으로 농업의 6차 산업을 독려하는 상황에서 소규 모 가공을 언제까지 금지할 수는 없다. 로컬푸드 사업도 상품구색 갖춤이 시급한 과제이므로 소규모 가공에 대한 조례 지원은 필수이다.

소규모 가공을 장려하기 위해서는 위생 교육, 시설 점검, 원재료 사용의 투명성 등 제도적 장치를 마련하고 ‘제조물책임보험’에 가입 의무화가 필요 하다. 그리고 농산가공의 의향이 있는 생산자라면 누구든 지자체가 마련한 가공시설을 이용하도록 시설과 기술을 지원해야 한다. 예를 들면, 경북 문

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