낙후지역 활성화를 위한 지역개발법인 활용방안 연구:
개발촉진지구를 중심으로
A Study on the Establishment of the Regional
Development Corporation in Depressed Regions in Korea
국토연 2006-8․ 낙후지역 활성화를 위한 지역개발법인 활용방안 연구: 개발촉진지구를 중심으로
글쓴이․이원섭 / 발행자․최병선 / 발행처․국토연구원 출판등록․제2-22호 / 인쇄․2006년 7월 20일 / 발행․2006년 7월 31일
주소․경기도 안양시 동안구 관양동 1591-6 (431-712) 전화․031-380-0426(출판팀) 031-380-0114(대표) / 팩스․031-380-0474
값․7,000원 / ISBN․89-8182-068-6 http://www.krihs.re.kr
Ⓒ2006, 국토연구원
＊이 연구보고서의 내용은 국토연구원의 자체 연구물로서 정부의 정책이나 견해와는 상관없습니다.
국토연 20068
낙후지역 활성화를 위한 지역개발법인 활용방안 연구:
개발촉진지구를 중심으로
A Study on the Establishment of the Regional Development Corporation in Depressed Regions in Korea
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이원섭연 구 진 연구책임 이원섭 연구위원
연구심의위원 김원배 선임연구위원 (주심) 양하백 국토연구원 선임연구위원 서태성 국토연구원 연구위원 이동우 국토연구원 연구위원 유병권 건설교통부 지역발전정책팀장 김현호 한국지방행정연구원 수석연구원
P ․ R ․ E ․ F ․ A ․ C ․ E
발 간 사
국가의 경제적 도약에도 불구하고 오랫동안 낙후되어 침체된 지역에 활력을 불어 넣는 것은 국토의 균형발전을 위해 필수적인 과제이다. 참여정부에서 핵심 국정과제로 추진하고 있는 국가균형발전에서 낙후지역의 활성화는 지역혁신체 계 구축이나 전략사업 육성, 공공기관의 지방이전 등과 함께 중요한 위치를 차지 하고 있다. 낙후지역 활성화에 대한 정부의 의지는 국가균형발전특별법의 제정 과 국가균형발전특별회계의 설치 및 운용에서도 잘 드러나고 있다.
낙후지역의 활성화를 지원하기 위한 강력한 제도적 장치의 구축과 함께 최근 의 사회, 경제적 환경변화 역시 낙후지역에 유리하게 전개되고 있다. 주5일 근무 제의 전면 시행에 따른 국민의 여가시간 증대와 이로 인한 도시민의 농산어촌 지역 방문 및 체류 확대, 고속 교통망 구축으로 인한 접근성의 개선, 국민의 삶의 질과 건강 추구에 따른 우리 농산물의 부가가치 증대 등은 모두 낙후지역의 발전 에 유리하게 작용하는 요소들이다.
낙후지역의 활성화를 위해서는 위에서 언급한 제도적 장치와 경제, 사회적 여 건을 활용하여 낙후지역의 개발에 실질적으로 기여할 수 있도록 다양한 지역개 발사업의 추진을 지원하는 세부 정책들을 마련해야 한다. 여기에는 기존에 시행
하고 있는 정책을 개선하는 것 뿐만 아니라 필요한 경우 새로운 정책을 개발하는 것도 포함된다. 대표적인 낙후지역 지원정책으로는 개발촉진지구사업을 비롯하 여 신활력사업, 접경지역 지원사업, 도서종합개발사업, 오지종합개발사업 등이 있다. 이들 사업은 각 사업별로 기준을 달리하여 지원대상 지역을 선정하고 중앙 정부 및 지자체의 재정 지원과 민간부문의 참여를 통하여 지역의 활성화를 도모 하고 있다. 민간부문의 참여는 낙후지역 개발의 성공을 위해 매우 중요한 요소인 데, 이는 지역의 활성화 효과가 궁극적으로는 지역 주민에게 돌아가야 한다는 사 실에 기인한다.
본 연구는 낙후지역 활성화를 위해 지역개발법인을 활용하는 방안을 개발촉진 지구를 대상으로 제시하고 있다. 지역개발법인은 중앙정부와 지방자치단체, 공 사, 민간기업 등이 공동으로 자본을 출자하여 지역개발 사업을 시행하기 위해 설 립하는 것으로 지역개발사업에 민간의 기업경영 방식을 적용함으로써 낙후지역 활성화에 크게 기여할 수 있을 것으로 판단된다. 아무쪼록 본 연구에서 제시된 정책방안들이 개발촉진지구를 비롯한 낙후지역개발사업에 널리 활용되어 정부 의 재정을 보다 효율적으로 사용하는 동시에 침체된 지역의 주민에게 직접적인 도움을 주기를 기대한다. 끝으로 본 연구를 수행한 이원섭 연구위원의 노고를 치 하한다.
2006년 7월 국토연구원장 최병선
F ․ O ․ R ․ E ․ W ․ O ․ R ․ D
서 문
낙후지역 활성화를 촉진하기 위해 다양한 정책이 추진되고 있고 많은 재원이 투입되고 있다. 전통적으로 낙후지역 지원사업에서는 도로와 같은 기반시설에 대한 투자가 높은 비중을 차지하여 왔다. 최근 들어 하드웨어 사업의 한계가 지 적됨에 따라 소프트웨어에 대한 중요성이 증대되는 등 낙후지역 개발사업의 접 근방식에 있어 패러다임이 변화하고 있다. 낙후지역에 지역혁신체계를 구축하여 스스로의 역량과 노력을 통하여 지역을 발전시키도록 하는 것이 대표적인 새로 운 접근방식이다.
개발촉진지구는 우리나라의 대표적인 낙후지역 지원제도로서 낙후지역을 활 성화시키기 위하여 중앙정부와 지방자치단체, 민간부문이 역할을 분담하여 다양 한 지역개발사업을 추진하는 제도이다. 개발촉진지구의 근거법인 「지역균형발 전및지방중소기업육성에관한법률」에 의하면 개발촉진지구 등 지역균형개발사 업의 시행자와 민간투자자가 공동으로 출자하여 지역개발법인을 설립할 수 있 다. 법적인 장치에도 불구하고 지역개발법인의 활용 사례는 전무한 실정으로 이 의 활성화 방안이 필요한 시점이다.
본 연구는 개발촉진지구 사업의 효율적 추진을 위해 지역개발법인을 설립하여 활용하는 방안을 제시하고자 한다. 지역개발법인은 특정 목적을 위하여 설립하 는 법인으로서 공공부문 중심으로 시행되는 지역개발사업에 금융기관을 포함하
는 민간부문의 직접참여를 목적으로 한다. 지역개발법인과 유사한 특정목적법인 으로 도로나 하수처리시설 등 사회간접자본 설치를 위해 설립되는 법인을 들 수 있다. 지역개발법인은 지역개발이라는 특정한 목적을 위해 설립되는 것은 기존 의 특정목적법인과 동일하지만 단일 사업뿐만 아니라 복수의 사업을 동시에 추 진하는 점에서 차별성이 있다. 지역개발법인의 활용 필요성이 높은 이유는 지역 개발사업을 단일사업으로 추진하는 것 보다는 서로 관련성이 높은 사업들을 패 키지로 추진하는 것이 보편적이고 지역개발의 효과도 더욱 높기 때문이다.
또한 지역개발법인에는 민간금융부문의 참여가 필수적이며, 이는 민간부문의 자금력 부족으로 인해 발생하는 개발촉진지구 사업의 부진문제를 상당 부분 해 결할 수 있다. 금융부문의 지역개발법인 참여를 촉진하기 위해서는 참여기관에 대해 정책적인 인센티브를 제공함으로써 수익을 창출할 수 있도록 해야 한다. 낙 후지역은 도시지역과 달리 통상적인 접근방식으로는 이윤을 창출하기가 어렵기 때문에 국가 및 지자체의 차별화된 지원이 필요하다. 이는 특정기업에 대한 특혜 가 아니라 낙후지역에 대한 차등지원의 연장선에서 이해되어야 할 것이다.
본 연구를 수행함에 있어 건설교통부 지역발전정책팀의 도움이 컸다. 지역발 전정책팀에서 의욕적으로 주도하는 지역정책연구회 활동을 통하여 민간전문가 의 지식과 자료를 활용할 수 있었다. 또한 한국디벨로퍼협회와 한국산업은행에 서 개최한 지역개발사업에 대한 금융참여 세미나도 큰 도움이 되었다. 이들의 적 극적인 지원과 도움에 다시 한번 감사드리며, 아울러 연구심의회 심의위원들께 도 감사를 드린다.
2006년 7월 연구위원 이원섭
S ․ U ․ M ․ M ․ A ․ R ․ Y
요 약
이 연구는 「지역균형발전및지방중소기업육성에관한법률」에서 제시하고 있 는 지역개발법인의 활용방안을 제시하기 위한 것이다. 개발촉진지구는 대표적인 낙후지역 정책의 하나이지만, 민간부문의 참여가 부진하여 사업의 전반적인 성 과가 미흡한 문제를 안고 있다. 개발촉진지구 투자계획의 대부분을 차지하는 문 화관광개발 사업의 집행이 매우 부진한데, 이는 기본적으로 개발촉진지구가 낙 후지역으로서 투자수요가 부족하여 수익 창출에 대한 불확실성이 높기 때문이 다. 공공부문과 민간부문이 공동으로 출자하여 지역개발법인을 설립하고 이를 통하여 지역개발사업을 시행할 수 있게 되면 낙후지역에 대한 민간자본의 유치 가 가능해지고 지역사업의 원활한 추진이 가능하다.
이 연구는 다음과 같이 구성된다. 제1장은 서론으로 연구의 배경 및 목적과 연 구의 범위, 선행연구 현황 및 차별성, 그리고 연구의 방법 및 연구틀을 다루고 있다. 제2장은 낙후지역 개발사업의 추진 현황으로서 낙후지역 정책을 개관하면 서 개발촉진지구 등 주요 낙후지역 정책의 추진 현황을 살펴보고 있다. 제3장에 서는 우리나라 낙후지역 정책의 문제점을 진단하고 개선방향을 제시하고 있다.
제4장은 개발촉진지구 사업의 추진방식을 분석하는 장으로서 개발촉진지구사업 의 추진체계와 지역종합개발지구제도, 그리고 지역개발사업에 대한 민간투자 제
도를 살펴본다. 제5장은 본 연구의 핵심부분으로서 지역개발법인의 설립 및 활용 방안을 제시하고 있다. 마지막 제6장은 결론으로서 연구의 주요 결론과 한계, 그 리고 향후 과제를 제시하고 있다. 부록에서는 외국의 지역개발법인 사례로서 캐 나다 New Brunswick 주의 지역개발법인과 미국의 지역개발법인 및 지역개발 금 융기관을 소개하고 있다.
제1장 서 론
제1장에서는 연구의 배경과 목적, 연구의 범위, 선행연구의 현황 및 차별성, 그 리고 연구의 방법을 다룬다. 본 연구의 가장 중요한 목적은 낙후지역 개발사업 투자에 따른 위험을 분산하고 지역개발투자를 활성화할 수 있도록 지자체, 정부 투자기관(토지공사 등), 민간투자자 등으로 구성된 지역개발법인을 설립하여 활 용하는 방안을 모색하는 것이다. 지역개발법인의 활성화를 위해서는 금융부문의 참여가 필수적이므로 여기에 관한 방안을 모색하는 것도 중요한 연구 목적이 된 다. 마지막으로 기존의 낙후지역 정책 추진 현황 및 관련 제도를 살펴보고 문제 점과 개선방향을 모색하며, 외국의 지역개발법인 활용 사례를 조사하는 것도 주 요 목적이다.
제2장 낙후지역 개발사업의 추진 현황
제2장에서는 현재 우리나라에서 추진되고 있는 낙후지역 개발사업의 추진 현 황과 문제점을 분석하고 개선방향을 제시한다. 1960년대 이후 정부에서는 낙후 지역 개발을 지원하기 위해 다양한 지역유형별로 낙후지역을 설정하고 관련 부 처별로 사업을 추진하고 있다. 이 장에서는 낙후지역 정책의 개관과 함께 국가균 형발전특별법상의 낙후지역인 도서, 오지, 접경지역, 개발촉진지구, 신활력지역 정책을 살펴본다. 아울러 최근에 도입되어 활발하게 추진되고 있는 소도읍육성 사업과 지역특화발전특구사업의 주요 내용도 포함한다.
각 정책에서 사용하는 낙후지역 기준과 대상지역 현황은 다음과 같다. 오지는 도시지역에서 멀리 떨어져 교통이 불편하고 주민소득 및 생활수준이 현저히 낮
은 지역으로 399개 면이 지정되어 있으며, 개발대상 도서는 방파제 또는 교량으 로 육지와 연결되지 않는 225개 도서지역이 지정되어 있다. 접경지역은 민통선 이남의 20킬로미터 이내에 소재한 지역으로 지역발전 수준이 낮은 98개 읍․
면․동이 지정되어 있으며, 개발촉진지구는 개발수준이 현저하게 낮은 지역으로 5차에 걸쳐 31개 지구가 지정되어 있다. 가장 최근 도입된 신활력지역에는 인구, 재정력, 경제기반이 취약한 전국의 70개 시․군이 지정되어 있다.
제3장 낙후지역 정책의 문제점과 개선방향
제3장에서는 현행 낙후지역 정책의 문제점을 살펴보고 개선방향을 제시한다.
먼저 우리나라에서 낙후지역이란 명칭은 광범위하게 사용되고 있으나 낙후지역 의 정확한 개념에 대한 공감대는 찾아보기 어렵다. 이 결과 서로 다른 지정기준 을 사용하는 낙후지역 지원 정책이 양산되고 있다. 따라서 국가 전체적으로 발생 하는 중복과 비효율을 제거하고 백가쟁명식으로 추진되는 낙후지역 정책의 체계 성을 확보하기 위한 방안이 필요하다. 다음으로는 낙후지역 개발사업에서 물적 개발사업의 비중이 지나치게 높다는 문제점이 있다. 그러므로 지역 고유의 특색 을 살릴 수 있는 환경, 경관, 문화, 향토자산 등을 활용하는 장소판촉이나 이벤트 등 소프트한 비물적 개발을 중시할 필요가 있다.
이와 함께 낙후지역 개발에 관련된 제도가 매우 복잡하여 제도들 사이의 위계 질서와 사업내용의 구별이 불분명한 문제가 있다. 특히 낙후지역 개발사업의 계 획수립 및 집행주체가 다원화되어 있고 유사 계획 및 사업이 중복 시행되고 있는 반면, 계획의 수직적, 수평적 연계가 부족하여 자치단체 차원에서 통합적 지역개 발의 추진이 곤란하다. 낙후지역 정책 추진체계의 분절화로 소규모 분산투자가 주류를 이루고 있다. 농림부, 행정자치부, 건설교통부 등 관련 부처들이 각 부처 의 정책 목표에 따라서 부분적으로 낙후지역 문제에 접근하고 있어 실제 투자의 효과가 낮다. 그러므로 다양한 낙후지역 개발사업을 범정부적 차원에서 총괄하 는 조직 또는 추진체계를 구축하여 재원배분의 왜곡 등 비효율을 해소하는 것이 필요하다.
낙후지역 정책 추진 과정에서 지방정부와 민간의 역할이 미흡하다. 지자체는 중앙정부에 의존적이 되어 지역발전을 위한 장기적이고 종합적인 비전과 실천전 략 없이 개별부처를 상대로 단기적인 예산 확보에 급급한 실정이다. 아울러 중앙 정부와 지자체가 대부분의 권한과 재원을 책임지고 있어 민간부문의 역할이 매 우 제한적이다. 그러므로 지역의 자주적이고 내발적인 발전능력을 함양하기 위 해서는 지자체 뿐만 아니라 민간부분의 참여를 적극 확대해야 한다.
제4장 개발촉진지구 사업의 추진방식 분석
제4장에서는 개발촉진지구 사업의 추진방식을 분석한다. 먼저 개발촉진지구 사업의 추진체계를 살펴보기 위해 주요 참여주체의 역할분담과 투자재원 분담 현황, 민간투자 실태를 분석한다. 개발촉진지구 사업에는 중앙부처와 지자체, 민 간기업, 지역주민 등이 참여하고 있다. 중앙부처에서는 건설교통부가 주무무처 로서 핵심 역할을 담당하며, 이 밖에 산업자원부는 폐광지역 지원, 문화관광부는 문화관광사업 지원을 담당하고 있다. 그 외에 농림부, 행정자치부, 환경부, 해양 수산부, 산림청 등도 해당 부서의기능에 따라 일정한 역할을 분담하고 있다.
개발촉진지구의 투자계획은 1차 지구에서 4차 지구를 합친 총 사업비는 16조 1,826억원이며, 이 중에서 국비는 2조 9,944억원, 지방비는 1조 5,811억원로서 각 각 18.5%와 9.8%를 차지한다. 나머지는 민자로서 총 투자비는 11조 6,070억원이 며, 전체 투자계획의 71.7%를 차지한다. 낙후지역형 개발촉진지구 투자실적은 2004년 말 현재 총 계획투자비 162h 1,826억원 중에서 4조 692억원이 투자되어 25.1%에 머물고 있다. 이 중에서 국비는 56.4%로 가장 높고 다음은 지방비로 41.5%이며, 민자는 계획 대비 투자실적이 14.8%에 불과하다.
지역종합개발은 국가, 지자체, 민간투자자가 시․군 등 지역에서 추진하는 다 양한 사업들을 상호 연계하여 시너지 효과를 극대화하고자 하는 네트워크형 개 발방식으로서 산업․유통․교육․연구․관광․주거단지 등 조성사업과 도로 등 기반시설 설치사업을 상호 연계하여 동시적 또는 순차적으로 개발하는 방식을 말한다. 지역종합개발지구는 레저․휴양형 도시, 도농통합형 도시, 역사․문화
도시 등 지역의 특성과 비교우위를 고려하여 구체적인 개발의 주제를 설정하여 추진하는 것이 바람직하다. 개발의 주체는 지역개발사업의 경험과 능력을 갖춘 토지공사 등 정부투자기관과 지방자치단체가 상호 협약을 체결하여 추진하되 지 자체가 주도해야 할 것이다.
지역개발 사업에 대한 민간투자 중에서 가장 중요한 분야는 사회기반시설 투 자이다. 사회기간시설에 대한 민간투자는 정부의 재정지원 부족을 해결하기 위 한 수단으로서 최근들어 활용분야가 확대되고 민간참여의 방식도 다양화되고 있 다. 특히 사회기간시설의 민간투자는 수익자 부담원칙과 세대간 비용분담이 가 능하기 때문에 조세확충에 비해 합리적인 대안으로 간주되고 있다. 우리나라에 서의 민간투자 방식은 BTO 방식이 주류를 이루었고 최근 들어 BTL 방식이 새롭 게 활용되고 있다. BTL 사업에서 민간사업자는 특정시설을 건설․운영하는 것 을 목적으로 하는 프로젝트회사(SPC: Special Purpose Company)를 설립하여 참여 하게 된다. 사업자로 선정된 SPC는 자기책임하에 설계-자금조달-건설-운영(유지 보수) 기능을 담당하게 된다. 정부는 약정기간동안 시설을 임차하여 사용하면서 SPC에게 임대료를 지급하여 시설투자비와 운영비를 보전해 준다.
지역개발사업의 추진에서 민간투자에 대한 정부의 지원제도는 직접지원과 간 접지원으로 구분된다. 직접지원은 정부가 투자비의 전부 또는 일부를 재정을 통 하여 지원하는 것으로 중앙정부의 재정지원이 핵심적 역할을 담당하며, 지자체 에서 중앙정부의 지원과 연동하여 분담투자를 하거나 중앙정부와 별개로 직접 지원하기도 한다. 일반적으로 낙후지역 개발사업에서는 직접지원만으로 그치지 않고 행정지원, 세제지원, 규제완화, 수익성 제고 사업권 부여 등 여러 가지 간접 지원이 병행된다.
제5장 지역개발법인의 설립 및 활용 방안
제5장에서는 지역개발법인의 설립 및 활용 방안을 제시한다. 지역균형개발법 제30조(지역개발법인) 1항에서는 개발촉진지구 등 지역균형개발 사업의 시행자 와 민간투자자가 공동으로 출자하여 지역개발사업의 시행을 목적으로 하는 법인
을 설립할 수 있다고 규정하고 있다. 지역개발법인은 공공부문과 민간부문이 합 작하는 특정목적법인(SPC)으로서 상법 중 주식회사에 관한 규정을 적용받게 되 며, 지방공사와 민간투자자가 공동으로 출자하여 설립한 지역개발법인은 지방공 기업으로 간주된다. 지역개발법인의 출자 및 운영구조는 다음과 같이 요약할 수 있다.
<그림> 지역개발법인의 출자 및 운영 구조
지역개발법인의 활성화를 위해서는 금융기관의 참여가 필수적이다. 금융부문 의 지역개발 참여가 활발해지기 위해서는 먼저 금융기관 내부에서 지역개발사업 에 대한 이해를 높이는 일이 선행되어야 한다. 또한 현재의 디벨로퍼 위주의 사 업추진 구조에서 탈피하여 금융기관, 공공투자기관이 사업구상 단계에서부터 주 도적으로 참여할 수 있도록 해야 한다. 아울러 금융부문의 역할을 단순한 자금지 원에서 탈피하여 프로젝트의 사업성 검증 등 전반적인 효율성을 제고시키는데 기여하도록 해야 한다.
지역개발사업의 민간참여 활성화를 위한 제도정비 방안을 강구할 필요가 있 다. 먼저 민자유치계획 수립을 간소화 하여 민간개발자의 사업참여 여건을 개선 해야 한다. 개발촉진지구 민간개발자의 토지수용 권한과 조세 및 각종 부담금 감
면 제도를 기업도시 수준으로 확대하는 방안과 지방세 감면기간 연장, 대기업에 대한 법인세 감면 등을 검토한다. 그리고 지역개발법인의 수익성을 보장하기 위 하여 재정지원과 조세감면, 규제완화 등을 통하여 적극적으로 지원하도록 한다.
제6장 결론 및 과제
제6장에서는 연구의 주요 결론과 한계 및 향후 과제를 제시한다. 지역개발사 업의 성공을 좌우하는 것은 민간투자이며, 지역개발법인은 민간투자를 촉진할 수 있는 유력한 수단이 될 수 있다. 지역개발법인의 활성화를 위해서는 민간부문 특히 금융기관의 참여가 필수적이다. 금융기관의 참여를 통해 낙후지역 개발사 업의 성공을 가로막는 가장 큰 장애물인 사업비용 조달문제의 해결이 가능하기 때문이다. 이를 위해서는 민간부문이 지역개발사업 투자에 참여하여 수익을 창 출할 수 있도록 재정지원과 규제완화, 조세감면 등의 인센티브 제도를 마련하는 한편, 금융기관이 수익의 일정부분을 지역개발에 투자할 수 있는 제도도입을 검 토할 필요가 있다.
본 연구의 한계로서 지역개발법인의 잠재적인 참여 주체에 대한 수요가 반영 되지 않은 점과 금융상품 및 기업구조에 대한 전문지식에 대한 이해가 부족한 점을 들 수 있다. 향후의 연구에서는 이들 문제점을 극복하고, 성공가능성이 높 은 지역과 관심있는 참여주체를 대상으로 지역개발법인의 설립 및 운영방안을 시범 적용하는 방안에 초점을 둘 필요가 있다. 지역정책 전문가, 금융부문 전문 가, 개발사업 전문가, 법인설립 전문가 등이 참여하는 학제간 협동연구를 통하여 실천가능성이 높은 연구가 이루어져야 할 것이다.
C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
차 례
발간사 ··· ⅰ 서 문 ··· ⅲ 요 약 ··· ⅴ
제 1장 서 론
1.연구의 배경 ··· 1
2. 연구의 목적 ··· 3
3. 연구의 범위 ··· 3
4. 선행연구 현황 및 차별성 ··· 4
5. 연구의 방법 및 연구틀 ··· 5
제 2장 낙후지역 개발사업의 추진 현황 1. 낙후지역 정책의 개관 ··· 7
2. 주요 낙후지역 정책의 추진 현황 ··· 12
1) 신활력지역 지원사업 ··· 12
2) 개발촉진지구 개발사업 ··· 26
3) 오지ㆍ도서ㆍ접경지역 개발사업 ··· 33
4) 소도읍 육성사업 ··· 38
5) 지역특화발전특구 사업 ··· 43
6) 낙후지역 정책의 비교 ··· 50
제 3장 낙후지역 정책의 문제점과 개선방향 1. 낙후지역 정책의 문제점 ··· 53
1) 낙후지역 개념의 혼란 ··· 53
2) 하드웨어 중심의 사업 추진과 지역특성의 반영 미흡 ··· 55
3) 계획수립 및 집행주체의 다원화와 상호 연계성 부족 ··· 58
4) 소규모 분산투자로 인한 비효율성 ··· 59
5) 하향식 추진체계로 인한 지역의 역할 미흡 ··· 60
6) 민간참여의 부족과 사업효과 미흡 ··· 61
2. 낙후지역 정책의 발전방향 ··· 63
1) 시너지 효과가 있는 사업의 선정 ··· 63
2) 지역간 공동사업의 촉진 ··· 64
3) 정책평가 및 평가결과의 환류체계 구축 ··· 65
4) 지역의 역할 강화 ··· 65
5) 민간부문의 참여 확대와 외부와의 연계 강화 ··· 66
6) 지역개발사업 전담법인 설립과 금융기관 참여 촉진 ··· 67
제 4장 개발촉진지구 사업의 추진방식 분석 1. 개발촉진지구사업의 추진체계 ··· 69
1) 참여주체 및 사업추진체계 ··· 69
2) 주체별 투자비 분담 및 투자실적 ··· 71
3) 민간참여 실태 ··· 73
2. 지역종합개발지구제도 ··· 77
1) 지역종합개발지구의 필요성과 사업구조 ··· 77
2) 지역종합개발지구제도의 추진절차 및 지원 ··· 80
3) 지역종합개발지구의 적용 방안 ··· 82
3. 지역개발사업에 대한 민간투자 제도 ··· 85
1) 사회기반시설에 대한 민간투자사업 유치제도 ··· 85
2) 지역개발에 대한 민간투자 지원 제도 ··· 89
3) 민간개발자에 의한 지역개발사업 시행 ··· 91
제 5장 지역개발법인의 설립 및 활용 방안 1. 지역개발법인의 활용 필요성 ··· 95
2. 지역개발법인의 성격 및 기능 ··· 97
3. 지역개발법인의 설립 및 운영구조 ··· 100
4. 지역개발법인의 활성화 방안 ··· 103
1) 금융기관의 참여 촉진 ··· 103
2) 지역개발 민자유치 제도의 정비 ··· 114
제 5장 결론 및 과제 1. 연구의 주요 결론 ··· 119
2. 연구의 한계 및 과제 ··· 121
참 고 문 헌 ··· 123
SUMMARY ··· 127
부 록 : 외국의 지역개발법인 사례 1. 캐나다의 지역개발법인(New Brunswick 주) ··· 131
2. 미국의 지역개발법인과 지역개발 금융기관 ··· 136
C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
표 차 례
<표 1-1> 주요 선행연구와 본연구의 차별성 요약 ··· 5
<표 2-1> 낙후지역 관련 정책 추진경위 ··· 8
<표 2-2> 주요 낙후지역 정책의 현황 ··· 9
<표 2-3> 신활력사업과 기존 낙후지역사업의 차이점 ··· 14
<표 2-4> 산업융합의 유형 및 사례 ··· 16
<표 2-5> 신활력사업의 예시 ··· 18
<표 2-6> 신활력지역과 비 신활력지역의 비교 ··· 20
<표 2-7> 신활력 사업의 유형 및 사례 ··· 21
<표 2-8> 신활력사업 투자계획(2005-2007) ··· 23
<표 2-9> 개발촉진지구 지정 현황 ··· 31
<표 2-10> 낙후지역형 개발촉진지구 지정 현황 ··· 32
<표 2-11> 개발촉진지구 SOC 지원 예산(건교부) ··· 33
<표 2-12> 오지․도서․접경지역 종합개발 사업계획 ··· 34
<표 2-13> 오지․도서개발사업 추진실적 ··· 36
<표 2-14> 접경지역 지원사업 부문별 투자계획(2003～2012) ··· 37
<표 2-15> 소도시 개발정책의 전개과정 ··· 40
<표 2-16> 지방소도읍 육성사업 투자계획 ··· 42
<표 2-17> 지역특구와 기존 지역개발제도와의 차이점 ··· 45
<표 2-18> 지역특구․경제자유구역․관광특구의 비교 ··· 49
<표 2-19> 낙후지역 유형별 선정지표 비교 ··· 51
<표 2-20> 낙후지역 유형별 지원내용 비교 ··· 52
<표 3-1> 낙후지역 정책별 사업내용 ··· 57
<표 4-1> 낙후지역형 개발촉진지구 투자계획 ··· 72
<표 4-2> 낙후지역형 개발촉진지구 투자실적 ··· 73
<표 4-3> 강원 탄광지구(1차지구)의 민간투자사업 유형 ··· 74
<표 4-4> 개발촉진지구의 지역별․유형별 주요사업 ··· 76
<표 4-5> 지역종합개발지구와 기타 지역개발 수단의 비교 ··· 81
<표 4-6> 민간투자 대상 사회기반시설 유형(민간투자법 제2조) ··· 86
<표 4-7> 지역개발 제도의 토지수용 조건 비교 ··· 91
<표 4-8> 지역개발 제도의 민간사업자 지정조건 비교 ··· 92
<표 5-1> 지역개발법인과 유사법인의 비교 ··· 98
<표 5-2> 지역개발법인과 유사법인의 성격 비교 ··· 100
<표 5-3> 지역개발에 대한 금융지원 대상사업(산업은행) ··· 105
<표 5-4> 생명보험사의 프로젝트 파이낸싱 자산 현황(억원) ··· 107
<표 5-5> 지역개발사업 참여 주체별 문제점과 개선방향 ··· 117
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그 림 차 례
<그림 1-1> 연구의 흐름과 틀 ··· 6
<그림 2-1> 신활력지역 지정 현황 ··· 10
<그림 2-2> 각종 낙후지역 지정 현황 ··· 11
<그림 2-3> 신활력지역의 비전 ··· 15
<그림 2-4> 5都2村 사업의 메커니즘 ··· 16
<그림 2-5> 신활력사업을 위한 SAP 모델 ··· 17
<그림 2-6> 개발촉진지구의 지정 및 개발절차 ··· 30
<그림 2-7> 지역특구 신청을 위한 절차 ··· 48
<그림 3-1> 낙후지역 중복지정 사례 ··· 54
<그림 3-2> 낙후지역 관련 업무추진 체계 예시 ··· 59
<그림 4-1> 지역종합개발사업의 개념 ··· 78
<그림 4-2> 네트워크형 지역종합개발의 개요 ··· 79
<그림 4-3> 지역종합개발 적용방안(기초지구 사례) ··· 84
<그림 4-4> BTO 방식과 BTL 방식의 비교 ··· 88
<그림 4-5> BTL 사업의 민간참여 체계 ··· 89
<그림 5-1> 지역개발법인의 출자 및 운영 구조 ··· 102
<그림 5-2> 지역개발사업에 대한 금융부문 참여 분야(산업은행) ··· 104
<그림 5-3> 용인 구갈지구 도시개발사업 거래구조도 ··· 108
<그림 5-4> 담양군 하수관거 정비사업 거래구조도 ··· 109
<그림 5-5> 프로젝트금융 투자회사의 사업 거래구조도 ··· 110
<그림 5-6> 지역개발사업에 대한 주체별 시각차 ··· 112
<그림 5-7> 지역개발의 민간참여 추진구조 ··· 113
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서 론
이 장에서는 연구의 배경과 목적, 연구의 범위 및 선행연구와의 차별성, 그리고 연구 의 방법에 관한 내용을 다룬다. 연구의 배경은 개발촉진지구를 비롯한 낙후지역 개발 사업의 부진 현상을 극복하기 위해 도입한 새로운 정책수단의 활용을 극대화하기 위 함이다. 연구의 핵심 목적은 낙후지역 개발 촉진을 위해 도입한 지역개발법인의 활용 방안과 금융부문의 참여방안을 강구하는 것이다. 본 연구의 수행을 위해 국내외 정책 자료의 분석과 지역정책연구회의 전문가 토론을 적극 활용하였다.
1. 연구의 배경
우리나라에는 1960년대 이후 급속하게 진행된 산업화와 도시화 과정에서 소외 되어 활력을 잃은 채 만성적인 침체상태에서 벗어나지 못하는 지역이 전국에 산 재하고 있다. 선진국에서도 지리적으로 고립되어 도시지역과의 접근성이 매우 불량한 지역이나 국가적 수준에서 진행되는 경제구조 전환 과정에 능동적으로 적응하지 못하고 쇠락의 길로 들어선 지역들이 상당수 분포하고 있다. 국민경제 가 활발하게 발전하고 있는 동안 여기에 동참하지 못하고 뒤쳐져 있는 지역에 활력을 불어넣는 것은 선진국과 후진국이 공통적으로 당면하고 있는 중요한 과 제이다.
낙후지역이라는 용어는 상대적인 것으로 흔히 발전지역 또는 선진지역과 대비 되는 개념으로 사용되고 있다. 그러므로 낙후지역의 문제는 지역간의 발전격차
가 존재하는 피할 수 없게 되며, 정도의 차이는 있을지언정 선진국과 후진국을 가리지 않고 존재한다. 균형발전이란 낙후지역과 발전지역 사이의 격차를 줄이 는 것과 같은 의미로 해석되며, 완전한 균형발전이란 현실적으로는 가능하지 않 다. 다만 지역간의 격차 정도가 시간이 지남에 따라 정부의 정책적 노력에 의해 줄어드는 것이 최선의 경우이다.
일반적으로 대부분의 낙후지역은 인구의 급격한 유출과 고령화로 인해 사회적 활력이 저하되고 주된 소득기반인 농림어업은 경쟁력이 쇠퇴하여 소득수준이 낮 다. 또한 과거의 주력산업이 산업구조 전환 과정에서 경쟁력을 상실하여 경제기 반이 매우 취약한 공통점이 있다. 지리적으로 낙후지역은 산간, 오지, 도서 등 격 리된 지역에 분포하여 경제활동이 집중된 도시지역과의 접근성이 낮다. 대부분 의 낙후지역은 인적, 재정적, 경제적 자원이 부족하여 스스로의 역량에 의해서는 지속가능한 발전이 사실상 불가능하다. 따라서 낙후지역 지자체 및 주민에 대한 최소한의 발전기회를 국가에서 제도적으로 보장하는 것은 국토의 균형발전을 통 해 국가의 전체적인 경쟁력을 높이는 동시에 국민통합을 위해서도 중요하다.
우리나라에서 낙후지역의 역사는 산업화의 역사와 궤를 같이 하기 때문에 낙 후지역 정책 또한 오랜 시간에 걸쳐 많은 정책들이 도입되어 추진되어 왔다. 침 체된 낙후지역에 새로운 활력을 불어넣는 것은 참여정부 국가균형발전 정책의 핵심 과제 중의 하나로서 이를 위해 신활력 정책 등 다양한 낙후지역 지원사업을 추진하고 있다. 이 중에서 건설교통부에서는 낙후지역 개발을 위해 개발촉진지 구 제도를 운용중에 있다. 개발촉진지구는 수도권과 제주도를 제외한 지역을 대 상으로 지정되며, 대상지역의 성격 또는 입지에 따라 3가지 유형으로 지정되어 있다. 먼저 낙후지역형은 개발수준이 특히 낮은 지역을 대상으로 지정하며, 1996 년부터 현재까지 5차에 걸쳐 총 31개 지구가 지정되어 있다. 다음으로 도농통합 형은 전국의 도농복합시의 농촌지역을 대상으로 지정하며, 현재 강원도에 2개, 충북에 1개 지구가 지정되어 있다. 마지막인 균형발전형은 광역개발권 지역중에 서 집중적인 개발이 필요한 지역을 대상으로 지정하며, 현재 아산만권, 백제문화 권에 각각 1개 지구가 지정되어 있다.
개발촉진지구 사업은 전반적으로 낙후지역의 지역경제 활성화에 크게 기여하 고 못하고 있는 것으로 평가를 받고 있어 정책의 효과를 높일 수 있는 정책방안 을 강구할 필요성이 높다. 이는 도로 등 인프라 투자 중심으로 운영되고 있어 낙 후지역의 실질적인 지원효과가 낮으며, 투자계획의 대부분을 차지하는 문화관광 개발 사업의 집행이 매우 부진하기 때문이다. 이는 기본적으로 개발촉진지구는 낙후지역으로서 투자수요가 부족하여 수익 창출에 대한 불확실성이 높기 때문에 민간투자가 저조할 수밖에 없는 실정이기 때문으로 이를 극복할 필요성이 높으 나 현재의 정책수단으로서는 역부족인 실정이다. 그러므로 낙후지역의 민간투자 유치를 위해 수익창출이 가능한 사업을 발굴하는 한편, 수익성이 낮은 투자사업 에 참여할 수 있는 공공 투자법인을 구성하고 이를 통하여 지역개발 사업을 활발 하게 추진할 수 있는 투자인센티브를 제공하는 것이 중요한 과제가 되고 있다.
2. 연구의 목적
본 연구의 가장 중요한 목적은 낙후지역 개발사업 투자에 따른 위험을 분산하 고 지역개발투자를 활성화할 수 있도록 지자체, 정부투자기관(토지공사 등), 민 간투자자 등으로 구성된 지역개발법인을 설립하여 활용하는 방안을 모색하는 것 이다. 지역개발법인의 활성화를 위해서는 금융부문의 참여가 필수적이므로 여기 에 관한 방안을 모색하는 것도 중요한 연구 목적이 된다. 마지막으로 기존의 낙 후지역 정책 추진 현황 및 관련 제도를 살펴보고 문제점과 개선방향을 모색하며, 외국의 지역개발법인 활용 사례를 조사하는 것도 주요 목적이다.
3. 연구의 범위
먼저 연구의 내용적 범위는 추진실적이 부진한 개발촉진지구 사업의 활성화를 위한 방안으로 새로 도입된 지역종합개발지구 개발을 위하여 지역개발법인을 활
용하는 방안에 초점을 둔다. 낙후지역 정책의 범위는 지역균형개발법에 의한 개 발촉진지구에 초점을 두되, 개발촉진지구와 연계 추진이 가능한 신활력지역, 지 역특화발전특구, 소도읍, 기타 농어촌 개발제도를 포함한다.
연구의 공간적 범위는 국토의 균형개발을 위해 지정되는 개발촉진지구를 비롯 하여 기타 중점 개발 목표지역으로 지정된 전국의 모든 지역을 대상으로 한다.
그리고 연구의 시간적 범위는 향후 2-3년 이내에 제도화 할 수 있는 단기적 방안 에 역점을 두되, 중장기적 관점에서 낙후지역 정책의 발전방향을 제시하는 내용 도 포함한다.
4. 선행연구 현황 및 차별성
다양한 낙후지역 지원정책이 이루어져 왔으나 기존의 연구는 대부분 새로운 제도 및 정책도입을 위한 연구의 성격이 강하다. 이에 따라 기존 제도의 추진방 식에 대한 재검토나 패러다임의 전환을 통한 정책발전에 관한 논의는 상대적으 로 취약한 형편이다. 본 연구와 행연구와의 차별성을 요약하면 다음과 같다.
낙후지역 정책과 관련한 선행연구는 크게 새로운 낙후지역 지원제도 도입을 위한 기초연구와 기존의 낙후지역 지원제도의 운영 효율화를 위한 연구로 구분 할 수 있다. 새로운 낙후지역 지원제도 도입을 위한 연구는 기존의 제도가 포괄 하지 못하는 분야 또는 지역을 설정하고 중앙정부의 지원을 통하여 활력을 증진 하는 방안을 제시하며, 기존의 낙후지역 지원제도의 운영 효율화를 위한 연구는 기 추진중인 제도의 효과를 높이기 위한 운영체계 개선 방안에 역점을 두고 있 다. 최근의 낙후지역 정책 연구는 부처별로 추진되는 각종 낙후지역 지원정책의 통합적 추진을 통한 효율성 제고방안이 관심을 끌고 있다.
본 연구의 핵심 주제인 새로운 형태의 낙후지역 개발사업의 발굴과 지역개발 사업 추진 주체로서 지역개발 법인의 설립 및 활용 방안, 관련 해외사례, 지역개 발사업에 대한 금융기관의 참여 확대 방안은 선행연구에서 거의 다루어지지 않 아 본 연구는 기존의 연구와 명확히 차별화 되는 특징을 지니고 있다.
구 분 선행연구와의 차별성
연구목적 연구방법 주요 연구내용
주요 선행 연구
1
<과제명: 개발촉진지구사업 추진실태에 관한 연구>
ㆍ개촉지구사업의 추진현 황 점검과 제도개선 방 안 제시
ㆍ 예 산 투 자 실 적 조사
ㆍ 사업 현 장 방문 조사
ㆍ설문조사 및 면담
ㆍ개촉지구사업 점검개요 ㆍ제도분석 및 추진현황 ㆍ개촉지구사업 점검결과 ㆍ정책개선 방향
2
<과제명: 낙후지역 개발사업 통합에 관한 기초연구>
ㆍ낙후지역 개발정책의 조 정 및 통합적 추진방안 모색
ㆍ정책자료 분석 ㆍ문헌분석
ㆍ낙후지역 개념 검토 ㆍ외국의 정책사례 ㆍ낙후지역 정책평가 ㆍ낙후지역정책의 통합적
추진방안
3
<과제명: 삶의질향상특별법과 균형발전특별법상의 비교 분석을 통한 역할분담방안 연구>
ㆍ합리적인 농촌지역개발 체계 정립방안 도출
ㆍ정책자료 분석 ㆍ문헌분석
ㆍ기존정책의 실태와 문제 ㆍ참여정부의 농촌/낙후지
역 개발정책
ㆍ농촌/낙후지역 개발정책 체계 정립방안
본 연구
ㆍ낙후지역 개발법인 활용 방안 모색
ㆍ지역개발법인 활성화를 위한 금융기관 참여
ㆍ정책자료 분석 ㆍ문헌분석 ㆍ공무원 및 금
융기관 전문가 간담회
ㆍ낙후지역 정책추진현황 ㆍ낙후지역 개발사업 및 사
업추진주체 조사 ㆍ개촉지구 개발사업 발굴 ㆍ지역개발법인 활용방안
<표 1-1> 주요 선행연구와 본연구의 차별성 요약
5. 연구의 방법 및 연구틀
본 연구의 방법은 문헌분석과 전문가 토론회를 중심으로 연구를 진행하였다.
문헌분석은 기존의 낙후지역 정책에 의해 추진되는 각종 지역개발사업의 유형화 및 사업추진방식, 관련 제도에 대한 국내외 자료의 분석에 초점을 두었다. 특히 낙후지역 개발사업의 발굴과 지역개발법인 도입에 참고할 수 있는 국내외 사례 를 심층적으로 조사 및 검토하였다. 전문가 토론회는 중앙부처 및 지자체의 관련 공무원, 공공 및 민간 부문 디벨로퍼, 공공 및 민간의 금융기관 전문가를 대상으 로 의견을 수렴하였다. 특히 본 연구의 수행을 위해 건설교통부 지역발전정책팀 에서 주관하는 지역정책연구회를 적극 활용하였다. 지역정책연구회의 발제 자료
<그림 1-1> 연구의 흐름과 틀
및 토론을 통하여 금융기관, 디벨로퍼, 정부투자기관 등의 지역개발 전문가의 의 견을 수렴하였다. 이 밖에 한국디벨로퍼협회와 한국산업은행이 주최하는 지역개 발사업과 금융부문의 역할에 관한 토론회를 통해서도 의견을 수렴하였다.
연구의 전체 흐름과 틀은 <그림 1-1>과 같다.
2
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낙후지역 개발사업의 추진 현황
이 장에서는 현재 우리나라에서 추진되고 있는 낙후지역 개발사업의 추진 현황을 살 펴본다. 1960년대 이후 정부에서는 낙후지역 개발을 지원하기 위해 다양한 지역유형 별로 낙후지역을 설정하고 관련 부처별로 사업을 추진하고 있다. 이 장에서는 낙후지 역 정책의 개관과 함께 국가균형발전특별법상의 낙후지역인 도서, 오지, 접경지역, 개 발촉진지구, 신활력지역 정책을 살펴본다. 아울러 최근에 도입되어 활발하게 추진되 고 있는 소도읍육성사업과 지역특화발전특구사업의 주요 내용도 포함한다.
1. 낙후지역 정책의 개관
낙후지역의 침체는 오랜 기간에 걸쳐 누적되어 온 것으로 낙후지역의 개발을 지원하는 여러가지 제도가 시행되고 있다. 낙후지역의 다양성을 반영하여 다양 한 지역이 낙후지역으로 지정되고 지역특성을 고려한 사업을 추진하고 있다. 농 촌, 산촌, 어촌, 도서, 오지 등 지역특성에 따라 서로 다른 정책이 부처별로 개발 되어 추진되고 있는데, 광의의 낙후지역 개발사업은 마을단위 개발사업, 소도읍 등을 합칠 경우 17개에 달하고 있어 백가쟁명식 낙후지역 개발사업을 추진하고 있음을 알 수 있다. 낙후지역 정책의 개발은 중앙정부가 주도하고 있는데, 주로 행정자치부, 농림부, 건설교통부 등 지역개발 관련 부처에서 부처의 기능에 부합 하는 특정 유형의 낙후지역을 설정하고 개발을 지원하는 제도를 각기 운용하고 있다.
구분 1970년대 1980년대 1990년대 2000년대
낙후
지역 - ◦ 도서종합개발
◦ 오지종합개발 ◦ 개발촉진지구
◦ 신활력지역 지원
◦ 접경지역개발
◦ 지방소도읍 육성
◦ 아름마을 가꾸기
농어촌 개발
◦ 새마을 운동
◦ 면급도시계획
◦ 지방정주생활권 개발(계획)
◦ 정주권(문화마 을) 개발
◦ 녹색농촌체험마을
◦ 어촌체험마을
◦ 농촌마을종합개발
<표 2-1> 낙후지역 관련 정책 추진경위
우리나라에서 낙후지역 정책은 거시적 여건이 변화됨에 따라 새로운 형태의 정책이 추가되는 형태로 추진되어 왔다. 낙후지역 정책이 도입된 시점은 1970년 대 이후부터로 볼 수 있는데 이 때부터 1980년대 까지는 정주생활권 단위의 기초 생활환경 정비에 중점을 두었다. 1970년대의 대표적인 낙후지역 정책은 새마을 운동이며, 1980년대를 대표하는 정책은 도서종합개발, 오지종합개발, 지방정주권 개발이다. 1990년대 이후에는 정주환경 개선과 병행하여 지역특성을 반영한 관 광, 산업 등 경제기반 확충에 역점을 두었다. 개발촉진지구와 정주권개발이 1990 년대를 대표하는 낙후지역 정책이다. 2000년대 이후에는 지역의 자립적 역량을 제고하기 위한 자율적인 계획수립 및 집행체계의 정립, 지역혁신체계 구축을 강 조하고 있다. 2000년대 이후 낙후지역에 대한 관심의 증대로 다양한 정책들이 도 입되었는데, 접경지역, 소도읍, 신활력지역, 각종 마을가꾸기 등의 정책이 그것들 이다. 낙후지역 정책은 낙후지역이 기본적인 정주환경을 누릴 수 있도록 하는데 큰 역할을 담당하였다. 즉 주거, 인프라, 보건 등에 대한 지속적인 투자를 통하여 낙후지역 주민의 삶의 질 개선에 기여하였다.
중앙부처에 의해 지정 및 육성되는 대표적인 낙후지역 유형에는 신활력지역, 오지, 도서, 접경지역, 개발촉진지구가 있다. 이 밖에 농어촌생활환경정비사업, 농어촌주거환경개선사업, 농촌마을종합개발, 특정지역개발사업 등도 넓은 의미 의 낙후지역 개발사업으로 분류할 수 있다. 이 밖에 소도읍육성사업, 지역특화발 전특구사업은 비교적 발전된 지역으로 분류되는 수도권의 일부 지역까지 포함하
사업명 소관부처 재정지원 사업기간 대상지역 사업내용 도입시기
도서종합개발사업 행자부 2억
70% 보조 10년 410개 도서 정주기반 1988 오지종합개발사업 행자부 20억원
70% 보조 2-3년 361개 면 정주기반 1990 어촌종합개발사업 해수부 35억원
85% 보조 2-3년 160개 권역 정주기반 특화산업 1994 산촌종합개발사업 산림청 14억원
70% 보조 3-4년 193개 마을 정주기반 1994 농어촌생활환경
정비사업 농림부 30억원 3-5년 757개 면 정주기반 1990 개발촉진지구
지원사업 건교부 500억원 5년 27개 지구 인프라
관광개발 1995 접경지역 지원사업 행자부 70% 보조 5년 98개 읍면동 정주기반 2003 소도읍종합육성사업 행자부 100억원 3년 194개 읍 종합개발 2003
지역특화발전특구 재경부 - - 41개 지구 지역특화 2004
농촌마을종합개발 농림부 70억원 3-5년 76개 권역 정주기반 2004 신활력지역지원사업 행자부 20-30억원 3년 70개 시군 지역혁신
특화산업 2004
고 있어 엄밀한 의미에서 낙후지역 정책으로 보기는 어려우나 상당수 지역이 낙 후지역의 범주에 포함되기 때문에 낙후지역 정책으로 간주할 수 있다.
<표 2-2> 주요 낙후지역 정책의 현황
낙후지역 정책의 다양함에서 보듯이 우리나라에서는 낙후지역에 대한 명확한 개념이나 기준이 정립되어 있지 못하기 때문에 전체 낙후지역의 범위가 얼마나 되는지에 대한 정확한 통계가 없다. 대표적인 낙후지역으로 간주할 수 있는 오 지, 도서, 접경지역, 개발촉진지구를 합칠 경우 2003년 현재 전국의 11개 시․도 에서 780 여개의 읍, 면, 동 또는 시․군이 단독 또는 중복으로 지정되어 있다.
여기에 70개의 신활력 시․군을 합치면 전체 면적은 더욱 증가하게 된다. 각 정 책에서 사용하는 낙후지역 기준과 대상지역 현황은 다음과 같다. 오지는 도시지 역에서 멀리 떨어져 교통이 불편하고 주민소득 및 생활수준이 현저히 낮은 지역 으로 399개 면이 지정되어 있으며, 개발대상 도서는 방파제 또는 교량으로 육지 와 연결되지 않는 225개 도서지역이 지정되어 있다. 접경지역은 민통선 이남의
20킬로미터 이내에 소재한 지역으로 지역발전 수준이 낮은 98개 읍․면․동이 지정되어 있으며, 개발촉진지구는 개발수준이 현저하게 낮은 지역으로 5차에 걸 쳐 31개 지구가 지정되어 있다. 가장 최근 도입된 신활력지역에는 인구, 재정력, 경제기반이 취약한 전국의 70개 시․군이 지정되어 있다.
<그림 2-1> 신활력지역 지정 현황
< 개발대상도서 > < 오지 >
< 개발촉진지구 > < 접경지역 >
<그림 2-2> 각종 낙후지역 지정 현황
2. 주요 낙후지역 정책의 추진 현황
1) 신활력지역 지원사업
(1) 신활력지역 지원사업의 도입 배경
신활력 사업의 도입은 기존의 낙후지역 지원제도가 안고 있는 한계를 극복하 는 동시에 낙후지역을 둘러싸고 전개되고 있는 거시적 환경변화를 고려하기 위 해서이다. 대부분의 낙후지역이 하나 또는 그 이상의 제도에 의해 지원을 받고 있음에도 불구하고 신활력사업이라는 새로운 제도가 도입된 것은 기존제도가 안 고 있는 문제를 극복하기 위해서이다. 기존의 낙후지역 지원제도가 안고 있는 문 제로서 가장 먼저 지적되는 것이 제도간의 체계성과 연계성이 부족한 점이다. 그 동안 우리나라에는 낙후지역의 활성화를 위한 범정부 차원의 종합적인 정책이 없었다. 유럽연합의 지역정책에서 낙후지역을 지역이 안고 있는 문제의 특성에 따라 유형화하고 유형별로 차등화된 정책목표와 수단을 운용하고 있는 것과 비 교하면 우리나라의 낙후지역 정책은 매우 단편적이고 분산되어 있다. 오지, 도서, 접경지역, 개발촉진지구 등 유사한 문제를 지닌 지역을 대상으로 별도의 법률이 제정되어 서로 다른 지정기준이 적용되는 반면, 실제 시행되는 사업은 제도간에 별 차이가 없는 불합리를 안고 있다.
또한 낙후지역 육성을 위한 각종 지역개발 지원사업이 개별적, 산발적으로 추 진되어 사업간 연계성이 이루어지기 어려울 뿐만 아니라 사업규모의 영세화와 세분화로 규모의 경제를 이룩하는 것이 구조적으로 어렵다. 그러므로 한정된 재 원의 효율성을 높이고 낙후지역의 활성화에 실질적으로 기여할 수 있도록 국가 차원의 종합적인 프로그램을 마련해야 할 필요성이 크다. 이를 위해 우선 신활력 지역 정책을 통해 부처별로 다기화되어 있는 낙후지역 개발 시책을 연계하여 통 합적 운영체제를 구축하는 것이 급선무이다. 신활력지역 정책이 이 같은 문제를 해소하기에는 미흡하지만 궁극적으로는 유럽연합과 같이 통합된 제도의 기반 위
에서 낙후지역의 원인과 상태에 따라 차별화된 지원제도를 운용하는 방향으로 낙후지역 정책을 정비, 발전시켜 나가는 것이 중요한 과제이다.
(2) 신활력사업의 비전과 접근방법
신활력지역은 산업쇠퇴, 인구감소 등으로 소외되고 낙후된 지역이 지역혁신을 통하여 새롭게 활력을 회복하는 곳으로 신활력지역의 발전을 통해 농촌과 도시 가 더불어 잘사는 균형발전사회를 실현할 수 있을 것으로 기대되고 있다. 다시 말하면 침체된 낙후지역을 새로운 활력지역으로 변화시켜 전국토의 경쟁력을 강 화시킴으로써 국민소득 2만불시대 달성과 국민통합이라는 두 가지의 효과를 달 성할 수 있다.
신활력지역은 과거의 낙후지역과는 다른 새로운 발전의 기회를 맞이하고 있 다. 이것을 요약하는 용어가 소위 「5都 2村」으로 주5일은 도시에서 주말 2일은 농촌에서 지낸다는 것이다. 주5일 근무제(또는 주40시간 근무제)가 본격 시행됨 에 따라 국민의 주말 생활패턴이 질적, 양적으로 크게 변화하고 있으며, 공간적 인 활동범위가 확대되고 경비지출도 증가하고 있다. 고속철도, 고속도로와 같은 고속교통망의 확충과 초고속 정보통신기술의 발달은 낙후지역의 접근성을 대폭 개선시켜 거리적 제약에 기인하는 낙후지역의 불리를 상당부분 해소하였다. 이 와 함께 삶의 질, 환경가치 등을 중시하는 분위기가 확산되어 삶의 장소 또는 휴 식공간으로서 농산어촌의 매력이 한층 증대되고 있으며, 이와 같은 추세는 향후 에도 지속될 것으로 예상된다.
국가균형발전위원회가 발표한 신활력지역의 정책 패러다임과 비전은 낙후지 역의 활성화 정책이 지향해야 할 네가지의 중장기 방향을 제시하고 있다. 첫째는 신활력지역을 새로운 국가발전의 전략적 견인지역으로 변화시키기 위해 적극 적․핵심적 정책으로 전환해야 한다는 것이다. 이는 신활력지역 정책이 과거의 소극적, 주변적 위치에서 탈피하여야 함을 의미한다.
<표 2-3> 신활력사업과 기존 낙후지역사업의 차이점
구 분 신활력사업 기존 낙후지역사업
사업주체 • 민간참여 가능(산․학․연) • 관주도(지자체)
사업내용 및 예시
• S/W 분야(지역혁신역량 강화 지원) - 함평 나비축제
- 함양 옻칠산업 - 순창 인재학숙
• H/W 분야(SOC 건설,생활․정주환 경개선)
- 도로 확․포장 - 상․하수도 시설 - 마을회관 건립
지역범위 • 시․군․구 단위 • 지구단위 또는 읍․면․동 단위(사 업별로 상이)
사업계획 수립 및
평가
• RIS 구축+중기사업계획+연차별시행 계획
• 전문가 컨설팅 등을 통해 지자체 스스로 수립(상향식)
• 사업계획에 대한 평가 및 컨설팅
• 단위사업계획
• 중앙부처가 계획수립(하향식)
• 사업계획의 타당성에 대한 평가절 차 부재
다른 사업과의
연계
• 기존 낙후지역사업과 합리적 연 계․차별 강조
• 장기적으로 통합유도
• 다른 사업과 별도추진되고 있어 중 복여부 확인 불가
재정지원 • 낙후도에 따라 차등지원
• 신활력사업 전체에 대한 포괄지원
• 사업량에 따라 지원
• 세부사업단위 지원 사업실적
평가
• 평가결과의 환류 • 예산심의 외 별도 평가절차 부재
둘째는 도시와 농촌이 대립적, 적대적 관계가 아니라 서로 도움을 주고받는 農 都相生의 관계로 전환시켜야 한다는 것이다. 이는 도시와 농촌의 다양한 교류를 통해 농촌은 도시로부터, 도시는 농촌으로부터 새로운 활력을 충전할 수 있어야 함을 의미한다.
셋째는 농산어촌의 수동적․의존적 발전이 아니라 자립적 발전이 가능하도록 농산어촌의 지역혁신역량을 강화해야 한다는 것이다. 이는 농산어촌 지역의 발 전이 외부의 지원에 종속되는 것이 아니라 내부의 자원과 역량을 최대한 결집함 으로써 스스로 발전할 수 있는 새로운 지역발전 시스템을 구축해야 함을 의미한 다. 농산어촌형 지역혁신체계 구축을 위해서는 지역내의 공무원과 지역 교육자, 주민은 물론 출향인사와 외부 전문가 등이 함께 참여하는 개방형 네트워크를 구 축하고, 참여주체들의 상호 토론 및 학습과 벤치마킹이 활발하게 이루어져야 한 다.
<그림 2-3> 신활력지역의 비전
넷째는 신활력지역을 농어업, 제조업, 서비스산업이 융합된 활력이 넘치는 곳 으로 전환시켜야 한다는 것이다. 이는 농산어촌의 경제기반을 농림어업 제품의 단순생산 기능에서 탈피하여 다양한 기능을 추가함으로써 부가가치를 제고해야 함을 의미한다. 산업의 융합이란 농어업에 제조업, 관광, 유통 등을 융합하여 고 부가가치의 새로운 산업을 창출하는 것을 의미한다. 농림어업 제품을 단순한 1차 생산에서 그치지 않고, 가공․판매를 통해 부가가치를 높이는 동시에 이를 관광 등 서비스 산업으로까지 발전시킴으로써 소득기반을 확대할 수 있다. 산업융합 을 활성화하기 위해서는 정책적 지원이 필요하다. 여기에는 향토자원육성법과 같은 법률을 제정하여 지역의 고유한 향토자원을 고부가가치 향토산업으로 체계 적으로 육성하는 것을 지원한다든지 1郡 3名 제도(名人․名品․名所)를 통한 국
가인증제의 도입과 전국의 명인․명품․명소 DB화와 홍보지원 등이 포함된다.
<표 2-4> 산업융합의 유형 및 사례
산업유형 융합방식 산업융합 사례
1.5차 산업 1차산업과 2차산업의 융합 •전북 고창군 선운산 복분자주
•충남 금산군 인삼 제품
4차 산업 1차산업과 3차산업의 융합
•전남 함평군 나비축제
•강원도 화천군 토고미 마을(오리 입식 이벤트 등 농사체험의 그 린투어리즘)
6차 산업 1차, 2차, 3차산업의 융합 •전남 보성군 녹차산업
신활력지역의 활성화와 관련하여 강조되고 있는 것이 5都2村형 사업을 촉진하 는 것이다. 5都2村형 사업을 통하여 도시민에게는 전원에서의 여가활동과 농촌 체험 및 휴식․거주기회를 제공하면서 농어민에게는 일자리 창출 및 특산물 판 매 확대기회를 제공할 수 있다. 5都2村형 사업을 촉진하기 위해서는 도시민의 다 양한 농산어촌 체험 프로그램을 개발하고 지원할 필요가 있다. 농사짓기, 고기잡 기, 조개캐기, 버섯따기, 나물캐기, 술담기, 방아찧기 등 다양한 체험 프로그램이 가능하다.
<그림 2-4> 5都2村 사업의 메커니즘
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또한 農․都간 자매결연 등 교류사업을 촉진하여 도시민에게는 양질의 농산물 과 휴식 및 농촌체험의 기회를 제공하고, 농어민에게는 안정적인 판로 확보와 소 득 증대에 기여할 수 있다. 아울러 농산어촌의 특색있는 생태․역사․문화관광 자원을 개발하여 건강․휴양․레포츠가 종합적으로 연계되고 휴식과 레저를 동 시에 즐길 수 있는 공간으로 개발하는 것도 중요하다. 마지막으로 5都2村형 사업 을 활성화하기 위해서는 도시주민의 농산어촌 주거를 지원하기 위한 전원주택단 지 개발이나 은퇴농장 조성사업 등도 필요하다.
국가균형발전위원회에서는 신활력사업을 위한 실천모델로서 SAP 모델을 제 시하고 있다. SAP 모델은 시스템(System), 주체(Actor 또는 Innovator), 프로그램 (Program 또는 Project)의 3가지 요소로 구성된다. 여기서 시스템(S)은 구성원간에 네트워킹과 신뢰․협력을 바탕으로 혁신이 이루어질 수 있는 하부구조가 되는 시스템을 의미한다. 주체(A)는 지역혁신을 이끌어 갈 주체로서 기업가, 공무원, 전문가, 주민대표, 연구원 등을 의미하며, 프로그램(P)은 주체간 네트워킹을 통해 혁신시스템을 구축한 기반위에서 실제 이루어지는 선도사업을 말한다. 그러므로 SAP 모델은 Program이 Actor간 네트워킹 System 위에서 기획되어야 함을 의미한 다.
자료: 국가균형발전위원회, 2005, 신활력사업을 위한 SAP 모델.
<그림 2-5> 신활력사업을 위한 SAP 모델
사 업 범 주 개 별 사 업 지역혁신체계구축 및
혁신역량 강화
• 지역의 내생적 발전을 선도할 수 있는 혁신주체들의 육성
• 혁신역량 강화 프로그램 개발
• 신활력사업 계획 및 관리 생산 및 소득 기반
조성
• 지역특화산업 육성 프로그램 개발
• 도농상생을 위한 5都2村사업 및 향토자원의 고부가가치화
• 신기술․신인력․신기업가 육성 공공서비스 개선과
삶의 질 향상
• 교육․의료․교통․통신 등 공공서비스개선 프로그램 개발
• 삶의 질 향상 프로그램 개발
홍보․마케팅 강화 • 지역이미지 제고 및 관광과 연계한 홍보․마케팅
신활력사업의 추진에 있어 SAP 모델은 지역의 내적 역량을 키울 수 있는 하부 시스템을 구축하는 것이 중요하다는 점을 보여주고 있다. 신활력사업의 목적이
“당장 잡아먹을 물고기”를 얻자는 것이 아니라 “물고기를 잡는 법”을 알게 하는 것이기 때문이다. 이를 위해서는 혁신주체에 대한 교육과 상호학습을 통해 벤치 마킹․네트워킹 시스템을 구축하는 것이 선결되어야 한다. 혁신주체에 대한 교 육 등을 통해 의식의 변화를 유도하고 지식 및 기술․정보력을 갖춘 창도적 지도 자(Creative Innovator)로 육성하고 혁신주체간의 네트워킹을 통해 신뢰와 협력관 계를 구축하여 집단적 학습과 혁신(Collective learning & Innovation)을 유도해야 한다. 이러한 혁신시스템의 기반 위에서 구체적인 개별 사업을 검토해야 하며, 혁신시스템을 계속 발전시켜 나갈 수 있도록 Actor를 위한 브레인웨어 사업(교 육․연수․능력발전 등), 시스템 구축을 위한 소프트웨어 사업(포럼․조직구성, 공동연구 등)이 신활력 사업계획에 포함되여야 한다.
<표 2-5> 신활력사업의 예시
(3) 신활력사업의 대상 지역
신활력지역의 선정은 국가균형발전특별법 제2조 및 동법시행령 제2조에 의거 행자부 장관이 매 3년마다 선정·고시토록 하고 있다. 선정대상 지역은 산업쇠퇴,
