고위험·고가치 연구 활성화를 위한 연구개발부문의 개혁의제

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Ⅰ. 문제 제기

우리나라는 세계 어느 나라보다도 GDP 대비 연구개발(R&D)에 많이 투자하고 있고, 인구규모 에 비해 연구인력도 많이 보유하고 있다. 특히 몇 몇 대기업의 R&D는 세계를 선도하는 수준이다.

하지만 이러한 성과에도 불구하고 최근 들어 우

리나라 대학과 출연(연)의 연구자들이 지나치게 안전한 연구를 지향하고 있어 시급한 현실 문제 해결이나 새로운 기회 창출에 기여하지 못하고 있다는 우려가 제기되고 있다(송치웅 외[2014]).

또한 국가적으로 1990년대 이후 우리의 연구개 발체제를 선진국의 과학기술을 모방하는 추격형 에서 세계를 선도할 수 있는 창조형으로 전환하

고위험·고가치 연구 활성화를 위한 연구개발부문의 개혁의제

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F O C U S

* 본고는 김기완·이주호 편, 『국가연구개발체제 혁신방안 연구: 창조경제 구현을 위한 제언』(연구보고서 2013-07, 한국개발연구원, 2013) 중 제1장, 제2장 및 제3장의 일부를 바탕으로 정리한 것이다.

우리나라의 연구개발(R&D) 투자는 꾸준히 확대되어 왔지만, 공공 R&D의 성과가 상대 적으로 미흡하고 미래 기술혁신을 선도할 고위험·고가치 연구가 활발하지 못한 문제 점을 안고 있다. 본고는 이에 관한 통계 분석 후, 그 원인을 R&D 체제의 변천에도 불구하고 각종 국가연구개발사업 지원방식에서 관료통제가 여전히 팽배해 있기 때문이라고 진단하고, 고위험·고가치 연구를 활성화하기 위한 방안으로 미국의 DARPA를 모델로 한 (가칭) K-ARPA의 도입과 연구관리기관 및 출연(연)의 개혁을 제시한다.

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KDI FOCUS

2014년 12월 12일(통권 제49호)

집필자 | 이주호 겸임연구위원(02-3299-1043) 김기완 연구위원(044-550-4114) 홍성창 전문위원(044-550-4293)

KDI focus는 시의성 있는 경제·사회적 이슈를 간략하게 정리한 시론 성격의 자료 자료문의 | KDI 홍보팀

주소 339-007 세종특별자치시 길재길 15 Tel 044-550-4030

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이 주 호 | KDI·KDI국제정책대학원

김 기 완 | KDI 연구위원

홍 성 창 | KDI 전문위원

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KDI FOCUS

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기 위한 시도들이 되풀이되었지만 아직 성공적인 체제전환을 이루지 못하고 있다는 비판의 목소리 도 높다(이민형[2013]).

본고에서는 우리나라 연구자들이 세계의 과학 기술자들이 해결하지 못한 과제들에 끊임없이 도 전해야 하며, 연구자들의 도전이 상용화와 창업 으로 이어져 더 많은 부가가치와 일자리 창출로 이어지도록 해야 한다는 취지에서 고위험·고가 치 연구(high-risk high-payoff research)의 중 요성에 주목한다. 여기서 고위험·고가치 연구는

“학문적 발전 또는 공공복리 증진에 획기적으로 이바지할 수 있거나 혁신적이고 산업활용도가 높 아 많은 수익을 창출하거나 새로운 산업군 또는 시장을 형성할 수 있는 연구”로 정의된다.¹⁾

본고에서는 우리나라에서 고위험·고가치 연구 가 매우 침체되어 있음을 데이터 분석을 통하여 보이고, 그 원인으로 관료통제가 고위험·고가치 연구를 가로막고 있다는 데 주목하며, 이러한 문 제를 극복하기 위한 개혁의제를 제안하고자 한다.

Ⅱ. 고위험·고가치 연구의 침체

1. 저조한 高피인용 논문

학문분야별 피인용도 상위 1% 논문으로 정의

되는 高피인용 논문(highly-cited papers) 관련 지표는 연구의 높은 파급효과(impact)를 보여준 다는 점에서 고위험·고가치 연구의 좋은 지표가 될 수 있다. 2002~11년의 10년 동안 발표된 SCI 논문을 중심으로 高피인용 논문의 수와 증가율을 분석한 결과(표 1 참조), 한국의 해당 논문 수는 전반기 1,620편에서 후반기 3,231편으로 증가하 여 점유율이 1.0%에서 1.2%로 증가하였으나 같 은 기간 중국은 2.4%에서 3.9%, 대만은 0.4%에 서 0.7%로 훨씬 빠르게 증가하였다. 2007~11년 의 5년 동안 우리나라 연구자 천명당(2010년 기 준) 高피인용 논문은 12.2편인 반면, 미국은 한국 의 6.6배, 영국은 6.5배, 독일은 4.4배에 달한 다. 연구자당 高피인용 논문의 증가율을 비교하 더라도, 한국의 증가율(35.8%)은 일본(27.5%)과 미국(33.4%)을 제외하고는 연구개발비 투자 상 위 11개국 중 다른 8개국보다 낮다.

高피인용 논문에서 우리나라가 차지하는 비중 은 서구 선진국에 비하여 현저히 낮고, 그 격차는 쉽게 좁혀지지 않고 있다. 여기서 주목할 점은 중 국의 사례인데, 중국은 高피인용 논문에 있어 우 리보다 4배 이상으로 차이를 벌리고 있다. 특히 중 국 은 재 료 공 학(14.1%), 공 학(13.1%), 화 학 (10.3%), 수학(10.9%) 등의 분야에서 이미 高피

1) 이 정의는 2012년 국가과학기술위원회에서 발표한 「국가 R&D 사업의 도전성 강화방안」과 2013년 국가과학기술심의회에서 제시한 「혁신도약형 R&D 사업 추진 가이드라인」에서 사용된 ‘혁신도약형 R&D’의 정의를 그대로 가져온 것이다. 다만, 고위험·고가치 연구의 활성화를 위하여 동원할 수 있는 정책수단이 혁신도약형 R&D 사업에 비해 훨씬 광범위하게 전체 국가연구개발체제에 걸쳐 있으므로, 본고에서는 ‘고위험·고가치 연구’라는 일반적 명칭을 사용한다.

우리나라는 R&D 투자규모에 비해 고위험•고가치 연구가 활발하지 못한 문제점을 안고 있어

<표 1> 국가별 高피인용 논문 수(2002~11년)

구분

상위 1% 논문 수(편) 연구자 천명당 논문 수(편) 2002~11 2002~06 2007~11 2005 2010

합계 논문 수점유율

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기준 기준

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’05 대비 증가율 (%) 한국 4,851 1,620 1.0 3,231 1.2 9.0 12.2 1.0 35.8 대만 2,670 741 0.4 1,929 0.7 8.3 15.1 1.2 81.1 일본 15,941 7,153 4.3 8,788 3.2 10.5 13.4 1.1 27.5 중국 14,582 3,962 2.4 10,620 3.9 3.5 8.8 0.7 147.6 미국 196,847 83,054 49.7 113,793 41.6 60.4 80.6 6.6 33.4 독일 27,459 9,921 5.9 17,538 6.4 36.5 53.5 4.4 46.7 프랑스 19,671 7,115 4.3 12,556 4.6 35.1 52.4 4.3 49.1 영국 32,681 12,236 7.3 20,445 7.5 49.2 79.7 6.5 61.9 캐나다 16,191 6,060 3.1 10,131 4.0 44.3 68.0 5.6 53.3 이탈리아 16,261 5,200 3.6 11,061 3.7 63.0 106.9 8.7 69.7 러시아 2,207 825 0.5 1,382 0.5 1.8 3.1 0.3 76.0

주: 논문 수는 저자 수와 상관없이 저자당 1편으로 계산. 저자 정보가 누락되어 있는 360개 논문은 제외.

자료: ESI(www.webofknowledge.com, 접속일자: 2013. 4. 17).

[그림 1] 한국 논문의 학문분야별 피인용 비중 및 상위 1%

논문 비중

주: 피인용은 2003년 1월~2013년 4월 기준, 상위 1% 논문은 2002~12년 기준.

자료: Web of Science에 기초하여 필자들이 작성.

1: 경제학·경영학 5: 미생물학

2: 지구과학 6: 신경행동과학

3: 우주과학 7: 환경생태학

4: 면역학 8: 임상의학

高피인용 논문 비중 (%)

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기술이전율 (공공연구소 ) 기술이전율 (대학 )

(1) 전통적 기초연구

(2) 수요지향적

전략 연구

(4) 산업기술개발

실용적 수요 지

식 탐 구

(3)

재료공학

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분자생물•유전학 사회과학 일반 약학

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전체 피인용 비중(%)

(3)

3

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인용 논문 점유율 세계 2위를 차지하는 경쟁력을 보이고 있다.

高피인용 논문의 학문분야별 불균형이 큰 것도 문제이다(그림 1 참조). 재료공학, 공학, 화학, 농 학, 물리학 등은 우리나라 전체의 피인용 비중 (1.5%)과 高피인용 논문 비중(1.1%)에 비하여 모 두 높아 타 분야에 비해 연구 경쟁력이 높은 반 면, 경제·경영학, 지구과학, 우주과학, 면역학, 미생물학, 신경행동과학, 임상의학, 환경생태학 등의 분야는 피인용 비중과 高피인용 논문 비중 모두 낮게 나타나고 있다.

2. 뻗어나가지 못하는 연구대학

상해교통대의 ‘세계대학학술평가(Academic Ranking of World Universities: ARWU)’는 매 년 세계 상위 500대 연구대학을 발표한다(그림 2 참조). 이 평가에서 500위권에 포함된 한국 대학 은 2004년 8개교에서 2012년 10개교²⁾로 증가하 였지만 대학 수 기준으로는 세계 13위를 차지하 고 있다. 반면, 여기에 포함된 중국(홍콩 포함)의 대학들은 2004년 13개교에서 2012년 37개교로 급격하게 증가하여 세계 9위에서 4위로 올라섰 다. 결과적으로 중국은 지난 10년도 채 되지 않

는 기간 동안 미국을 제외하고는 독일이나 영국 과 거의 대등한 수의 세계적 대학을 보유하게 되 었다. 이에 비하여 일본은 대학 수가 36개교에서 19개교로 감소하면서 순위도 4위에서 9위로 급 락하였다.

한국의 대표적 연구대학인 서울대학교의 항목 별 평가점수를 미국, 일본, 중국의 대표적 연구 대학과 비교해 보면(그림 3 참조), 서울대학교는 국제학술지 게재 논문 수에서는 좋은 점수를 받 았으나 영향력이 높은 학술지(Nature, Science 등) 게재 논문 수, 高피인용 연구자 수 등에서는 낮은 점수를 받았고, 노벨상이나 필즈 메달을 받 은 졸업생 혹은 교원 부문에서는 점수를 전혀 받 지 못하였다. 우리 연구대학들이 선진국 연구대 학들과의 격차를 줄이기 위해서는 무엇보다 고위 험·고가치 연구를 대폭 활성화하기 위한 대책이 시급히 요구된다는 것을 알 수 있다.

3. 공공부문의 특허 생산 부진과 저조한 기술이전·사업화 실적

특허 생산 실적에 있어서 출연(연)이나 국공립 연구기관 등 정부부문은 대학에 비해서도 뒤처지 고 있다. 출연(연)을 비롯한 정부부문은 2000년 까지만 하더라도 대학에 비해 4배가량 높은 특허 점유율을 보였으나, 2010년에 이르러 불과 10년 만에 특허 점유율이 대학에 역전되었다(특허청

2) 서울대(101~150위), KAIST, 성균관대, 연세대, 한양대, 고려대, 포항공대(이상 201~300위), 경희대, 경북대, 부산대(이상 401~500위).

高피인용 논문의 낮은 점유율, 뻗어나가지 못하는 연구대학, 공공(연)의 저조한

기술이전•사업화 실적 등은 고위험•고가치 연구 부진을 나타내는 지표들

[그림 3] 국가별 대표적 연구대학의 항목별 평가점수(2013년)

자료: Shanghai Ranking Consultancy(2013).

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[그림 2] 국가별 세계 500대 대학의 수(2004~14년)

주: 미국은 위 그림에서 제외(2004년 169개교, 2014년 146개교). 중국은 홍콩 포함. 국가명 뒤 괄호 안의 수치는 대학 수 기준 2004년 및 2014년 순위임.

자료: 상해교통대 홈페이지(http://www.shanghairanking.com, 검색일자 2014. 11. 7).

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(개교)

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KDI FOCUS

4

[2013]). 특히 출연(연)은 1980년대 중반까지도 민간의 미성숙한 R&D 역량을 뒷받침하는 역할 을 수행해 왔지만, 최근 들어서는 기초연구와 상 업화 연계 양 측면 모두에서 핵심적인 역할을 수 행하지 못하고 있다.

공공 R&D 부문의 상대적인 부진은 기술이전 및 사업화 실적에서도 잘 나타난다. 정부가 집계 하는 기술이전 건수는 대학이나 공공연구소 모두 에서 높게 나타나고 있지만 이를 통한 기술료 수 입이나 국민경제상의 파급효과는 미미한 수준이 다. 통계에 따르면 대학과 공공연구소의 기술이 전율은 2011년 현재 각각 17% 및 40%이며(그림 4a 참조), 이를 통한 기술료 수입은 공공연구소 가 대학에 비해 7배가 넘는 것으로 집계되고 있 다(그림 4b 참조). 하지만 공공연구소의 상대적 으로 높은 기술료 수입은 주로 과거 전자통신연 구원(ETRI) 등에서 개발한 무선통신 관련 특허 에 기인한 것이며, 최근 5년간 공공연구소의 기 술료 점유율이 2007년 86%에서 2011년 66%로 계속 하락하고 있다는 점에 주목할 필요가 있다 (그림 4b 참조). 즉, 대학의 기술이전 실적의 양 적 증가가 기술료 수입 증대로 이어지기 시작함 에 따라서 기술료 수입에서 대학과 공공연구소 간의 격차도 줄어들고 있다.

문제는 총 1만 5천건이 넘는 기술이전 실적에 도 불구하고 2011년도의 대학 및 공공연구소 기 술료 수입은 각각 117억원과 832억원으로 모두 합쳐 1,000억원에도 미치지 못하고 있다는 점이

다. 결과적으로 2011년도 기술이전 건당 기술료 수입은 공공연구소의 경우 약 1천만원, 대학의 경우 약 360만원으로 미미한 수준에 그치고 있으 며, 최근 5개년 동안 대학의 기술이전 건당 기술 료 수입은 비록 소폭이지만 증가한 반면 공공연 구소의 경우에는 뚜렷하게 하락하였다.

Ⅲ. 원인 진단과 개혁의제

1. 고위험·고가치 연구 부진의 원인

그렇다면 우리나라가 경제규모 대비 R&D 투자 면에서 세계 최고 수준을 자랑하고 있음에도 불구 하고 고위험·고가치 연구가 취약하게 된 원인은 어디에서 찾을 수 있는가? 본고에서는 그 원인을 우리나라 R&D 시스템의 변천과 그 과정에서 나 타난 관료통제의 문제점에서 찾고자 한다.

우리나라는 과거 조기 상업화가 가능한 응용·

개발연구 단계의 기술개발에 강점을 지녀 왔으며, 선진국 ‘추격’ 과정에서 모방으로부터 원천기술을 습득하고 이를 개선해 나가는 전략을 취해 왔다.

이 과정에서 정부는 민간의 부족한 R&D 역량을 보완하는 수단으로 다수의 출연(연)을 설립하였으 며, 이들은 1990년대 초반에 이르기까지 독자적 으로 또는 민간과 공동으로 주력산업부문의 성장 을 위해 필요한 기술적 해결책을 제공하였다.

한편, 1990년대 들어 민간의 기술혁신역량이 획기적으로 제고되었으며, 대학 연구역량 제고를 위한 정책적 노력도 배가되었다. 이에 따라 출연 고위험•고가치 연구의 부진은

R&D 시스템의 변천과 그 과정에서 나타난 관료통제의 문제점에 기인

[그림 4b] 공공연구소·대학의 기술료 수입 및 공공연구소 점유율 추이(2007~11년)

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공공연구소(좌축) 대학(좌축) 공공연구소 점유율(%)(우축)

자료: 한국지식재산연구원·한국산업기술진흥원(2012)의 통계를 바탕으로 필자들이 작성.

(%) (백만원)

[그림 4a] 공공연구소·대학의 기술이전 실적 및 기술이전율(당해 연도 기준)

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(2) 수요 지향적

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식 탐 구

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자료: 한국지식재산연구원·한국산업기술진흥원(2012)의 통계를 바탕으로 필자들이 작성.

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(연)의 역할은 상대적으로 축소되고, 기초연구는 주로 대학이, 그리고 산업기술개발은 대기업과 정부의 기업 R&D 지원정책을 통해 형성되기 시 작한 중소·중견 기업들이 담당하게 되었다. 이 에 따라 정부는 정책의 주안점을 기초연구 지원 과 함께 국가전략분야에 대한 대형 국가연구개발 사업 수행에 두게 된다. 대형 국가연구개발사업 체제가 도입되면서 과거와 같은 대학·출연(연) 과 기업체 간의 긴밀한 연계는 상대적으로 약화 되고, 개별 기업체는 프로젝트별로 참여하는 방 식으로 변경되었다. 또한 기술 로드맵을 중요시 하는 사업기획방식은 수요견인(demand-pull) 측면보다는 기술추동(technology-push) 측면을 강조하는 결과를 가져왔다.

이러한 R&D 시스템의 변천과정을 지식탐구와 실용적 수요에 따라 연구활동을 유형화한 ‘파스퇴 르 사분면(Pasteur’ s Quadrant)’ (Stokes[1997]) 논의에 따라 재구성해 보면, 우리나라는 실용적 수요에 중점을 두는 4사분면으로부터 지식탐구를 강조하는 1사분면으로 이행했다고 볼 수 있다(그 림 5 참조). 문제는 그 과정에서 지식탐구뿐만 아 니라 실용적 수요에 대한 기여도도 크며, 따라서 고위험·고가치 연구에 해당되는 ‘파스퇴르 사분 면’ (2사분면)이 상대적으로 취약하게 되었다는 점이다. 그 결과 우리나라는 전체 R&D 투자 중 상업적 활용이 주목적인 개발연구의 비중이 높음 에도 불구하고, 공공 R&D 투자의 사업화 실적 저조를 끊임없이 고민해야 하는 역설적인 상황이

나타나게 되었다.

이렇게 우리나라 R&D 시스템의 변천과정에서 고위험·고가치 연구가 활성화되지 못하는 근본 적 원인은 정부의 역할이 지나친 관료통제에 의 존하면서 기획·관리 전문기관, 출연(연), 대학 등으로 권한을 이양하기 위하여 필요한 제도 개 혁이 지연되고 있는 데 기인한다. 과거 기술 추격 과 모방의 시대에 주효하였던 과도한 정부개입, 규제, 직접지원정책 등이 아직도 잔존하면서 고 위험·고가치 연구를 가로막고 있다. 경제가 글 로벌 기술 프론티어에 가까워질수록 모방보다는 창조를 위한 R&D의 중요성이 더 커지게 되고 이 와 동시에 경쟁을 제한하는 제도나 정책의 비용 이 더 커지게 된다(Acemoglu et al.[2006]). 연 구개발정책에 있어서도 정부가 연구개발의 기획 부터 실행까지 모든 과정에 개입하려 하기보다는 공적 투자자로서의 역할에 집중하여야 하며 (Lerner[1999]), 정부가 우월한 입장에서 주도하 기보다 정부와 대학, 기업, 출연(연) 간의 파트너 십을 강조하여야 하지만(송위진 외[2006]), 정부 의 개입을 과감히 낮추고 대학과 출연(연)의 자율 역량을 키우기 위한 제도 개혁은 안타깝게도 계 속 지연되고 있다.

아래에서는 현행 R&D 시스템에서의 관료통제 가 고위험·고가치 연구 활성화를 저해하는 주요 원인의 하나로 작용하고 있다고 진단하고, 이를 극복하기 위한 개혁의제를 제안한다.

2. 고위험·고가치 연구 활성화를 위한 개혁의제

고위험·고가치 연구의 활성화는 근본적으로 연구자들의 창의적이고 도전적인 연구를 촉진할 수 있는 보상기제를 어떻게 정립할 것인가의 문제 로 귀결된다. 하지만 이는 교육, 중소·벤처 부문 등 광범위한 혁신체제의 개혁을 포괄하기 때문에, 본고에서는 현행 국가연구개발사업을 중심으로 시급하게 요구되는 개혁의제들에 초점을 맞춘다.

우리나라 국가연구개발사업은 정부의 개입방 식에 따라 세 가지 유형으로 구분할 수 있다. 첫 째는 정부가 프로그램을 기획하여 산학연 연구주

정부의 역할이 지나친 관료통제에 의존하면서 기획·관리 전문기관, 출연(연), 대학 등으로 권한을 이양하기 위하여 필요한 제도 개혁이 지연 [그림 5] 우리나라 R&D 시스템의 변천과정: 파스퇴르 사분면

관점

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공공연구소(좌축) 대학(좌축)

기술이전율 (공공연구소)(우축) 기술이전율(대학)(우축)

(2) 수요 지향적

전략 연구

식 탐 구

(3)

자료: Stokes(1997)에 기초하여 필자들이 작성.

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KDI FOCUS

6

체들이 팀을 구성하여 응모, 수탁하여 추진하는 하향식(top-down) 지원방식, 둘째는 정부가 대 학교수, 출연(연) 혹은 기업 연구소의 연구원들에 게 연구주제를 응모해서 동료평가(peer review) 를 통하여 선정·지원하는 상향식(bottom-up) 지원방식, 셋째는 출연(연)이나 국공립연구소에 출연금 등으로 연구비를 지원하고 해당 연구기관 에서 자체적으로 연구를 추진하게 하는 총액 (lump-sum)기관지원방식이다.

아래에서는 이러한 세 가지 유형의 지원방식에 서 관료통제가 어떠한 방식으로 고위험·고가치 연구의 활성화를 가로막고 있는지를 살펴보고 이 에 대한 정책대안을 제시한다.

가. 하향식 지원방식: (가칭)K-ARPA의 도입 하향식 지원은 그 속성상 R&D 사업기획에서 정부가 주도적인 역할을 할 수밖에 없다. 그러나 이미 해외에서는 관 주도의 R&D 투자방식에서 탈피하여 민-관 협력을 강조하고 민간의 창의성 수용을 위해 혁신공모나 혁신조달과 같은 새로운 정책수단들을 도입·시행하고 있는 반면, 우리나 라의 국가연구개발사업은 개별 부처가 산하 기 획·관리 전문기관을 강하게 통제하면서 개별 부 처의 상황과 필요에 따라 사업들이 만들어짐으로 써 효율성을 저해하고 있다(조현대 외[2003]).

우리나라의 하향식 연구지원이 고위험·고가 치 연구를 가로막고 있다는 사실은 이들 연구개 발사업의 성공률이 매우 높다는 점에서도 간접적 으로 확인할 수 있다. 과제별 R&D 성공률은 (구) 지식경제부 지원사업의 경우 2010년 97%, 중소 기업청 지원사업의 경우 2008년 93%에 이른다.

반면, 하향식 지원의 사업화 비율은 미국(69%)과 영국(71%)에 비해 현저히 낮은 20~30%대에 머 물고 있다(송치웅 외[2014]). 이는 단기적 사업성 과 창출에 초점을 맞춘 관료통제 중심의 연구관 리방식으로 인해, 도전적이지만 위험부담이 큰 연구보다는 단기간에 성공이 확실시되는 연구를

지원하는 경향이 크다는 점을 보여준다.³⁾ 이를 극복하기 위한 대안의 하나로, 우리나라 에서도 미국의 DARPA(Defense Advanced Research Projects Agency)와 같이 기존의 전 공과 학문 분야를 초월하여 위험을 적극적으로 감수하고 실패를 용인하는 조직문화를 갖춘 새로 운 고위험·고가치 연구기획 전문기관의 설립을 추진할 필요가 있다. DARPA는 과거 냉전시대 (구)소련의 인공위성 조기 발사에 충격을 받아 도 전적이고 파급효과가 큰 연구를 집중 수행하기 위해 국방성(DoD) 산하에 설립된 기구로서, 조 직규모는 작지만 전권을 부여받은 프로젝트 매니 저(PM) 중심의 개방형 연구조직 운영을 통해 레 이더, ARPA-NET(인터넷의 前身), 무인항공기 등의 개발에 크게 기여해 왔다.

첫째, K-ARPA(가칭)⁴⁾는 현장밀착형 네트워크 지배구조를 갖추어야 한다(Fuchs[2011]). 현장밀 착형 네트워크 지배구조는 개별 부처의 관료통제 중심의 지배구조에 대한 대안이 될 수 있다.

K-ARPA의 PM들이 대학, 출연(연), 기업 등에 있 는 국내외 최고 과학자 간의 네트워크를 상시적으 로 조성하고 이를 통하여 협력과 혁신이 일어나도 록 지원하는 역할을 할 수 있도록 하여야 한다.

둘째, K-ARPA는 미국의 DARPA와 같이 급 박한 시장(사회)의 필요에 맞추어 기초과학의 지 식을 확장시킴으로써 기존의 기술 로드맵에는 존 재하지 않는 놀라운 연구 결과를 창출하거나 기 존 산업 전체를 와해시킬 수 있는 신기술을 창조 할 수 있어야 한다. 이를 위하여 개별 부처가 출 연(연)에 PBS(project-based system)로 발주하 는 일정 부분을 고위험·고가치 연구에 할당하 고, 이를 K-ARPA에서 수행하도록 하는 방안을 검토할 필요가 있다.

셋째, K-ARPA를 기존 연구개발시스템으로부 터 독립된 특공대와 같은 조직(Dugan and Gabriel[2013])으로 만드는 방안을 고려하여야 한다. 이를 위하여 법령에서 K-ARPA가 고위험 (가칭)K-ARPA와 같이

새로운 고위험•고가치 연구기획 전문기관 설립을 적극 검토할 필요

3) 또한 특히 민간 참여 프로젝트의 경우에는 이처럼 높은 성공률을 보이는, 다시 말해 단기성과가 확실시되는 연구를 과연 공공재원을 통해 지원해야 할 필요가 있는지에 대한 의문도 제기될 수 있다.

4) K-ARPA(Korea Advanced Research Project Agency)라는 명칭은 송치웅 외(2014)의 보고서에서 제안된 것으로, 본고에서는 상기 보고서의 제안이 본고의 문제의식과 상당 부분 일치한다고 판단하여 이를 그대로 사용한다.

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을 무릅쓰고 고가치 연구에 도전할 수 있도록 최 대한의 독립성과 자율성을 보장하고, 획일적인 공기업 규제와 감사원 감사의 틀에서 벗어날 수 있도록 제도화하여야 한다. 또한 K-ARPA의 PM 들이 프로젝트 선정·운영에 있어서도 충분한 자 율성과 독립성을 지니도록 법령에 명시함으로써, 새로운 아이디어와 유연한 사고력을 가진 인재들 을 영입할 수 있도록 지원하여야 한다.

나. 상향식 지원방식: 연구재단의 개혁 상향식 지원방식은 연구자들이 응모한 연구주 제를 동료평가에 의하여 선정·지원하기 때문에 관료통제의 문제로부터 비교적 자유롭다고 생각 하기 쉽다. 그러나 우리나라에서 상향식 지원의 대부분을 관장하는 한국연구재단은 미국의 NSF(National Science Foundation)와 같은 자 율성을 가지고 있지 못하다. 이승종(2011)은 우 리나라 연구재단의 예산 및 사업 구조 자체가 전 문가들의 전문성보다는 관료들의 통제가 용이하 도록 설계되어 있음을 지적한 바 있다. 즉, 우리 나라 연구재단은 미국의 NSF와는 달리 학문분야 별로 예산구조나 사업체계가 되어 있지 않고 사 업별 예산구조로 되어 있다. 이에 따라 전문위원 (PM)들이 각자의 분야별 전문성에 맞추어 연구 를 기획하기 어려울 뿐만 아니라, 학문분야별 특 성을 고려하지 않고 일률적인 규칙에 따라 연구 비를 지원하는 문제가 있다.

물론 한국연구재단의 자율성 강화만으로 상향 식 지원사업이 저위험·저가치 연구로 쏠리는 문 제를 모두 해소하기는 어려울 수 있다. 동료평가 제도 자체에 고위험·고가치 연구지원이 기피되 는 문제들도 존재하며, 우리나라의 상대적으로 좁은 전문가 풀(pool)의 문제도 극복되어야 하기 때문이다. 하지만 우리보다 앞서 동료평가제도를 도입하였고 NSF와 같은 독립 지원기관의 선도 하에 학계를 중심으로 개선을 추구하고 있는 선 진국 사례들을 감안할 때, 우리나라에서도 관료 통제를 극복하고 한국연구재단의 자율성을 강화 하면서 고위험·고가치 연구지원의 분명한 책무 성을 요구하는 방식으로 제도개선이 이루어져야

할 필요가 있다.

구체적인 예로 현행 사업별 예산구조를 NSF 와 같은 학문분야별 예산구조로 개편하고 PM들 에게 더 많은 재량권을 부여하는 등 연구재단의 자율역량 강화와 더불어 국제 수준에 올라선 국 내 연구의 수준을 고려한 동료평가의 국제화, 효 과적인 연구 수행 지원에 초점을 맞춘 보다 선진 화된 사업관리방식의 도입, 사업성과에 대한 엄 밀한 내·외부 평가를 통한 지속적인 사업구조 개선 등 책무성을 강화하기 위한 노력이 병행되 어야 할 것이다.

무엇보다 혁신도약형 R&D 사업, 학제 간 연구 지원, 연구자 기반 연구지원, 협력연구(특히 국제 협력연구) 지원 등을 강화함으로써 고위험·고가 치 연구에 충분한 자금이 유입될 수 있도록 연구 자금 배분구조를 설계할 필요가 있다. 구체적인 예로 전체 상향식 지원 중 이들 연구지원에 할당 되는 비율의 목표치를 정하고 이를 매년 일정 비 율로 증가시키는 방식을 검토할 수 있을 것이다.

다. 총액기관지원방식: 출연(연)의 개혁 이민형 외(2012)는 우리나라 출연(연)의 경우 단기사업 중심으로 연구의 연속성이 없이 단절되 고 있으며, 파편화된 연구가 이루어지고 있다고 우려한다. 출연(연)이 미래가 요구하는 고위험·

고가치 연구를 중심으로 자율적으로 연구사업을 기획하지 못하는 이유는 소수의 관료들에 의하여 부처 간 조율이 미흡한 채 연구사업이 발주되고 있기 때문이라는 것이다.

그동안 출연(연)의 자율성과 책무성을 강화하 기 위한 지배구조 개혁 노력이 있었지만 큰 성과 를 거두지는 못했다는 것이 일반적인 평가이다.

1999년에 도입된 연구회제도만 하더라도 관료통 제의 문제를 해소하기는커녕 오히려 악화시킨 측 면이 있다. Arthur D. Little(2010)이 산업기술 연구회 소속 11개 출연(연)을 대상으로 분석한 연 구는 우리나라 연구회의 경우 정부 영향력이 높 은 형태로 구성되어 있어 독립성과 자율성이 낮 다고 지적하고 있다.

출연(연)에서 고위험·고가치 연구가 보다 활

또한 한국연구재단과 출연(연)의 자율성과 책무성을 동시에 강화하기 위한 정책적 노력이 중요

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KDI FOCUS

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성화되려면 무엇보다 관료통제에서 벗어나 보다 개방된 체제에서 연구원들이 창의적 연구에 몰두 할 수 있도록 지배구조를 조속히 개편하여야 한 다. 정부부처의 지나친 관료통제도 걷어내는 동 시에 개별 출연(연)들 간의 벽을 허물고 출연(연) 이 대학 및 기업은 물론 해외 연구기관과도 훨씬 적극적으로 협력연구를 하도록 개방하여야 한다.

연구기획은 물론 예산·인사 권한을 단일 연구 회 혹은 단일 이사회에 대폭 이양함으로써 출연 (연)들이 소수 관료들의 주문에 따라서 단절적이 고 단편적인 연구를 양산하는 체제에서 벗어나 종합적이고 연계적인 연구가 이루어질 수 있도록 하여야 할 것이다. 이와 함께 출연(연)을 획일적

인 공공기관 규제의 틀에서 제외시키는 방안도 적극적으로 검토할 필요가 있다.

공공연구소 인력의 유동성을 제고하는 방안으 로는 미국 연방연구기관에서처럼 출연(연)의 일 부 연구센터를 대학 내에 입주시키고 센터 연구 원들이 교수직을 겸직하도록 하여, 대학교수들과 의 공동연구와 대학원생의 교육·연구 참여를 촉 진하는 방안을 고려할 수 있다.⁵⁾ 이 외에도 연구 대학과 출연(연)의 통합, 출연(연)의 연구대학으 로의 전환 등 다양한 방식으로 대학과 출연(연) 간의 벽을 허물고 개방하는 방안들을 모색할 필 요가 있다.■

참고문헌

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5) 이러한 정책제언에 대해서는 송위진 외(2006)의 논의를 참조. 한편, 출연(연) 연구센터들을 반드시 물리적으로 대학 캠퍼스 내에 위치시키지 않아도 될 수 있다.