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국토연구원 도시혁신지원센터에서는 지난 4월 25일 국토연구원 강당에서 걷고 싶은 도시 만들기 시민 연대와 함께‘마을만들기와 지원제도 - 조례 및 지원센터를 중심으로’라는 주제로 살고싶은 도시만들 기 라운드테이블을 개최하였다. 걷고 싶은 도시만들기 시민연대 김은희 사무국장의 전체사회로 진행된 본 라운드 테이블에서는, 마을만들기 조례 및 지원센터가 설립되어 있는 광주 북구와 안산시의 사례에 대해 각각 이명규 광주대학교 교수와 안산YMCA 유홍번 사무총장의 주제 발표가 있었고, 이와 관련된 약 3시간의 열띤 토론이 진행되었다.
다음은 라운드테이블에서 발표된 주요 내용과 토론 내용을 정리한 것이다.
살고싶은 도시만들기 라운드테이블
마을만들기와 지원제도
-조례 및 지원센터를 중심으로
윤주선｜국토연구원 연구원(정리)
1. 한국의 마을만들기 조례의 현황과 과제- 광주광역 시 북구를 중심으로(이명규, 광주대학교 도시계 획·부동산과 교수)
■마을만들기 조례 제정의 필요성
과거 압축성장기에는 주택 및 도시 기반시설의 신 속한 확충이 도시계획의 최우선 과제였다. 그러나 도시성장이 둔화되는 안정기에 접어들면서 도시계 획의 방향도 변화하고 있다. 시민 자치의식의 발달 과 도시 간 경쟁이 본격화되며 지역의 특색을 살리 는 주민참여형 마을만들기가 새로운 패러다임으로 등장한 것이다. 국내에서도 거주환경의 질적 향상 요구나 부당한 개발사업에 대한 저항 등 주민운동 형태의 마을만들기는 일정수준 틀을 잡아가는 시 기에 도달했다. 이제는 마을만들기를 운동이나 사 업의 수준을 넘어 사회시스템을 움직이는 커다란 동력으로 인식하고 이를 어떻게 사회구조 속에 반 영할 것인가를 고민해야 할 단계에 이르렀다. 마을 만들기를 체계적으로 사회구조에 반영하기 위해서 는 마을만들기 조례의 제정이 무엇보다 중요하다.
또한 이러한 마을만들기 조례는 현행 도시계획과 의 관계 속에서 함께 검토해야만 그 실체를 확실히 이해할 수 있다.
■일본의 도시계획과 마을만들기
일본의 경우 도시계획에 해당하는 전문용어는 시 구개정, 도시계획, 마을만들기의 세 종류가 있다.
이 중 시구개정과 도시계획은 국가정책을 실현하 기 위한 수단으로의 기능이 강하다. 시구개정과 도 시계획 모두 주요 내용이 도로, 공원, 학교 등 도시
를 이룬다. 그러나 1960년대 들어 계획(planning) 이라는 형식보다 도시(town)라는 공간대상(주민) 을 더 중요시하는 마을만들기가 새로운 도시계획 전문용어로 등장했다. 이는 주민 스스로가 자기 마 을에 관심을 갖고 그들 스스로 문제를 해결해 나갈 수 있는 기반이 도시계획 내에 포함되는 것을 의미 한다.
■한국의 도시계획과 마을만들기
서구의 도시계획은 해당 지역의 문제를 해결하거 나 장기 비전을 제시하여 스스로 발전하려는, 도시 정책의 기본적인 뼈대로서의 총괄적 역할을 수행 한다. 이에 반해 일본의 영향을 받은 한국의 도시 계획은 법률의 성격이 중앙 중심, 사업 중심, 비밀 중심, 전문가 중심적이라는 특성이 있다. 소수의 전문가로 구성된 위원회가 중심이 되어 물리적 사 업을 원활히 수행할 수 있도록 뒷받침해주는, 상위 국토계획을 수행하는 하부 행정기관의 역할로서 기능이 강하다. 그렇기 때문에 계획주체의식을 가 지고 공개적인 토론을 통해 합의과정을 형성하는 방식의 도시계획이 근본적으로 이루어질 수 없었 다. 획일화되고 단조로운 현재 우리 도시들의 모습 은 이처럼 도시계획 제도의 한계에서부터 근원적 으로 싹터온 것이다. 이러한 도시계획의 틀을 깰 수 있는 잠재력을 지닌 것이 주민 중심, 과정 중심, 지원(地元) 중심의 마을만들기 조례다. 때문에 최 근 마을만들기 조례에 대한 관심이 고조되고 일부 지자체에서 실제 조례가 제정되고 있는 것은 필연 적 귀결이라 하겠다.
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■광주광역시 북구 마을만들기 조례
광주시 북구의 마을만들기 조례는 2001년 2월‘아 름다운 마을만들기 활성화 전략’심포지엄에서 활 성화 방안의 하나로‘북구 아름다운 마을만들기 조 례’의 제정과 전담조직의 확대 개편의 필요로 처음 제안되었다. 이후 2년여의 준비기간을 거쳐 2003 년 11월 조례 제정방침 결정과 함께 7명의 위원으 로‘조례 제정위원회’를 구성하고, 다양한 주체들 의 의견을 조율하는 마을만들기 연구회 워크숍 (workshop)을 갖는 등 지속적인 검토를 거쳐 2004 년 3월 25일 마을만들기 조례가 공포되었다. 이후 마을만들기 지원센터의 필요성에 따라 같은 해 11 월 25일 마을만들기 시행규칙을 공포했다. 광주 북 구 마을만들기 조례는 크게 총칙, 아름다운 마을만 들기, 아름다운 마을만들기 위원회 등 3개의 장으 로 구성된다. 특히 제2장에서는 구청장이 마을만들 기 기본계획과 이에 대한 지원계획을 수립하여 주
민 주도 사업에 대한 행·재정적 지원을 할 수 있 게 하고 수립 시에는 반드시 주민의 의견을 반영하 도록 규정하였다.
■맺음말
마을만들기 조례는 체계적이고 지속적인 마을만 들기를 담보하고, 해당 지역 마을만들기의 성격을 좌우할 수 있는 중요한 법령이다. 그러나 일본의 경우 마을만들기 조례의 수가 3천 개에 달하고 있 는데 반해 국내에서는 단지 몇 곳에만 조례가 제 정되어 있는 실정이다. 또한 그 내용도 미흡한 점 이 많다. 단순한 마을단위의 조례가 아닌 사회체 제를 변혁할 수 있는 잠재력을 지닌 마을만들기 조례에 대해 보다 폭넓고 심도 있는 논의가 필요 한 시점이다.
2. 안산시 좋은마을만들기 조례제정과 지원센터 설립 과정과 과제(유홍번 안산YMCA 사무총장)
■조례제정 배경
안산시는 양호한 주거환경에 비해 낮은 주거만족 도로 일찍이 공동체 운동의 필요성이 대두되어
1999년부터 다양한 마을만들기 운동이 전개되었
다. 2000년 9월에는 108개 단체로 구성된 관변단 체였던 안산시민화합추진위원회(이하 시화추)가 거버넌스 형태의 마을만들기지원센터로 역할이 전 환되며 마을만들기 운동이 급격히 확산되었다. 그 러나 2002년 지방선거 후 시화추가 전임시장의 성 과라는 이유로 임의조직이라는 점을 들어 지원이 중단되며, 2003년 사실상 해체된다. 이후 안산의제21이 마을만들기 운동을 계승하면서, 시화추의 전
례에서처럼 정치적 이유로 마을만들기가 좌초되지<그림 1> 광주 북구 아름다운마을만들기 조례 제2장 구성
마을만들기 계획체게
기본게획
지구계획
지원계획
지원대상
주민의견반영 전문가 의견
예산반영 및 지원 포상
사업지원
분석 및 평가 조사 및 보고 사업신청 사업조정
터 설립 공약 제안을 현 시장이 수용하고, 범정부 차원의 마을만들기 사업이 확산되며 조례제정을 위한 기반이 마련된다.
■안산시 좋은마을만들기 조례
안산시 좋은마을만들기 조례는 2004년 12월 시민 단체에서 최초 제안하였다. 이후 안산의제21 산하 마을만들기 연구분과를 중심으로 20여 차례의 회 의와 안산시와의 10여 차례 협의를 거친 끝에 2007 년 9월 6일 조례가 안산시의회를 통과하게 된다.
조례의 추진은 마을만들기의 개념과 방향, 지원센 터와 주민자치센터와의 중복기능 문제, 발의방식 등 쟁점사항에 대한 논의의 시간을 충분히 갖기 위 해 3년의 시간이 소요됐다. 의견 조율의 어려움으 로 상당부분이 원안의 내용보다 축소되기도 하였 으나, 안산시 좋은마을만들기 조례가 성공적으로 제정된 데에는 시화추 사례를 통한 조례제정의 필 요성 공감, 시민단체의 적극적 활동, 효과적인 민 관협력 등의 요인이 크게 작용했
다. 조례의 주요한 성과는 재정과 운영주체가 있는 시민주도의 실 질적 마을만들기센터를 건립했다 는 점이다. 반면 행정의견 반영, 제도적 문제 등으로 인하여 최초 조례안보다 매우 단순화된 형태 의 조례가 제정된 점은 한계로 지 적할 수 있다.
■안산시 마을만들기 지원센터
2007년 9월 27일 마을만들기 조
고 절차를 거쳐 2007년 11월 안산YMCA가 3년간 위·수탁 계약을 체결하고 2008년 3월 18일 개소 식을 가졌다. 지원센터는 2명의 상주인력과 20인 의 운영위원으로 구성된다. 지원센터의 주요 활동 목표는 마을주민 지도력 육성, 마을공동체 형성 및 강화, 마을 및 주거환경 개선 등이다. 주요 활동 계 획은 주민, 공무원, 전문가를 대상으로 하는 교육 사업, 연구조직, 주민지도자포럼 등의 조직사업, 공모사업, 조사연구사업 등이 있다.
■맺음말
안산시의 마을만들기 조례제정 이면에는 오랜 기 간 동안 적극적으로 활동해온 시민 역량의 뒷받침 이 있었다. 또한 행정 공무원, 시의원 등과의 상시 적 교류와 협력이 있었기에 민관협력의 조례제정 과 지원센터 건립을 이뤄낼 수 있었다. 마을만들기 의 제도화를 추진하기 위해서는 이와 같은 장기적 안목의 접근이 필요하다. 또한 여전히 마을만들기
<그림 2> 안산시 마을만들기 지원센터 조직틀
안산시 마을만들기 민관협의체
시민/기업
참여·협력 자문·지원 관리·운영 사업계획 위탁·제정 안산의제21
운영위원회
교육홍보 사업지원 조사연구
마을만들기지원센터 안산마을만들기 안산시
시민네트워크
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경험 부재, 문화적 토대 취약, 주민지도력의 부재, 시민단체 중심의 마을만들기라는 한계가 존재하므 로 이를 극복하기 위한 지속적인 관심과 노력이 요 구된다.
토론 내용
■정민구(제주주민자치연대 대표):조례의 의미는 지방 의회의 활성화, 행정에 대한 주민의 수월한 접근, 지속적 지원 기틀 마련이다. 특히 조례가 제정되면 예산의 규모가 크던 작던 지속적으로 사업을 추진 할 수 있기 때문에 조례의 제정은 중요하다.
안산시 사례를 보면 최초 조례안의 입법 과정에 서 많은 수정이 있었는데 주민들의 서명을 받아 주 민청원의 형식으로 본 의회에 상정하면, 큰 수정 없이 조례를 제정할 수 있을 것이다. 안산시의 경 우도 주민의 홍보를 통해 주민청원 형태로 조례안 을 만들었다면 수정을 최소화할 수 있었을 것이다.
안산시의 지원센터는 센터의 예산규모나 인력 이 작기 때문에 실패의 위험이 크다. 지원센터에 대한 조례를 따로 제정하여 예산 규모를 확대하고 지역 전문직 종사자들, 시민단체 등의 인력을 포함 하는 방향으로 발전시키는 것이 바람직하다.
조례가 제정된 후에도 계속 관심을 가져야만 성 공적인 마을만들기가 될 수 있다. 실제 집행하는지 계속 모니터링을 하고 지속적인 수정과 보완작업 을 거쳐야만 완성된 조례를 만들 수 있다.
■양효정(순천시 자치행정과 정겨운마을계 주무): 일상 생활과 밀접한 도시, 건축, 도로, 교통 분야 전문가 들의 보다 유연하고 인문학적인 접근이 필요하다.
읍면동 행정, 의회와의 관계 등에 의해 주민측
담당자가 자주 바뀌는 문제가 있어, 거버넌스 형성 에 어려움이 있다.
민관협력과 같은 주체 간 수직적 소통도 필요 하지만 행정 내부에서의 수평적 소통도 중요하다.
현재는 다른 직렬, 부서 간 소통이 쉽지 않다. 개인 의 의지도 부족하고 법령 간의 연계도 체계적이지 못하다.
이미 많은 단체들이 마을에 존재한다. 주민자치 단체가 권력화되어 간다고 비판만 하기보다는 그 들을 변화시키고 교육하는 것이 중요하다.
■김동호(청주시 주민참여도시만들기지원센터 사무처장):
20여년 간 장기 미집행 시설로 남아 있던 도로공간
에 10개 이상의 손바닥공원을 계획 중에, 도시계획 위원회에서 장기 미집행 시설을 해제하여 모든 노 력이 수포로 돌아간 일이 있었다. 이 사건 이후 도 시계획 위원회와 협력의 중요성을 깨달았다. 현재 는 경관심의회, 건축심의회 등과 시민과의 공조 체 계를 구축하고 있다. 도시계획위원회 회의 이전에 주민, 시민단체들과 사전 모임을 갖는 등 실질적 민관협력이 청주시가 다른 도시보다 주민참여가 활발할 수 있었던 요인 중 하나다.청주다움이 무엇인지 묻는 물음에 피상적인 답 밖에 할 수 없다는 것을 느끼고 지역의 구체적 특성 에 기반한 마을계획의 필요성을 공감했다. 동단위 의 기초 생활권 수준에서 지역에 대대로 전해오는 에피소드부터 지역 시민단체의 역량, 거주자의 의 식 수준 등을 취합한 로드맵을 5년 단위로 작성하 여 마을만들기 기본계획을 세우고, 이를 지역 도시 계획과 연동시켜 나가는 것이 필요하다. 이 때 로드 맵은 보고서와 같은 형식적 문건이 아닌 현장감이 묻어 있는 새로운 형태의 결과물이어야 할 것이다.
의 경우 가방은 어디서 고쳐야 하나, 단추는 어디 서 사야 하나와 같은 작지만 생활과 밀접한 물음에 서 마을만들기가 시작된다. 반면 국내에서는 직접 예산이 투입되는 일들부터 마을만들기를 시작하려 는 경향이 있은데, 이럴 경우 예산지원이 중단되면 마을만들기도 함께 사라진다. 생활과 가까운 곳에 서 작은 예산으로 할 수 있는 일들을 찾아내서 제 도화시키는 것이 필요하다.
사업으로의 마을만들기가 지역 공동체 형성에 도움이 되는지도 다시 생각해 볼 필요가 있다. 마 을만들기를 통해 텃밭을 성공적으로 공원화하니 집값이 오르고 전세값도 올라서, 기존에 살고 있던 세입자들이 떠밀려 나가야 하는 상황이 발생하기 도 한다. 기존에 거주하고 있던 세입자가 마을을 떠나게 되면 잘 형성되어 있던 지역 공동체마저 무 너지게 된다.
동장 등이 동네에 대한 전문가가 되어야 하는데 이들이 쉽게 바뀌기 때문에 그렇지 못하고, 마을만 들기를 시도하려고 해도 흐름이 끊기기 일쑤다. 이 에 대한 제도 개선이 절실하다.
■ 이소영(지방행정연구원 수석연구원): 마을만들기에 대해 주민참여에서의 접근, 도시계획에서의 접근 이라는 두 가지 관점이 혼재되어 있는 듯하다. 그 러나 현재 논의되고 있는 두 관점 모두 주민이 주 도가 되는 주민운동의 차원과는 다른 제도권 내에 서의 움직임으로 보인다. 실제 주민의 역량이나 의 지와 상관 없이 행정에서 예산을 투입하고 관리하 는 제도화된 마을만들기는 진정한 의미의 주민운 동과는 본질적인 차이가 있다. 이런 시각에서 보면
■서형원(과천시의회 의원):과천은 인구 7만 명과 시 의원 7명의 작은 도시다. 도시 규모가 작아 주민 간 익명성이 적고 조용히 어울려 사는 분위기다. 또한 시민단체의 활동은 상대적으로 저조한 편이다. 그 렇기 때문에 주민운동이나 마을만들기에 의지가 있 는 주체가 거의 없다. 이런 여건에서 마을만들기 조 례를 제정할 경우 관심을 갖고 이끌어갈 주체의 부 재로 잘못된 방향으로 흘러갈 가능성이 높다. 한번 잘못 만들어진 조례는 수정도 쉽지 않다. 제도화시 키는 문제는 각 지역의 여건을 고려하여 역량이 갖 춰진 지자체에 한해 적용하는 것이 바람직하다. 표 준조례보다 컨설팅의 방법으로 각 지역의 현황에 맞게 마을만들기 방법이나 조례의 제정 여부 등을 조언해 주는 것이 효과적일 수 있다.
■김진범(국토연구원 책임연구원): 주민조직이나 주민 개개인은 결국 스스로의 이기적 목적을 위해 움직 인다. 이럴 경우 개인간 욕망을 제어하기는 쉽지 않다. 이와 같은 욕망의 조정은 공공부문인 지자체 에서 담당해 주어야 하며, 그러기 위해서는 제도가 필요하고 조례가 그 역할을 할 수 있다.
시장이 바뀌거나 지역리더가 마을을 떠나는 경 우에도 마을만들기가 지속되기 위해서는 조례가 필요하다. 의회에서 인정하는 공식적인 마을만들 기가 되어야 의회에서 예산을 받기도 수월하다.
■ 류승한(국토연구원 연구위원):시장이 바뀌어도 마 을만들기가 지속될 수 있도록 조례가 필요하다고 하지만, 조례만으로는 강제력을 만들기 어렵다. 조 례가 힘을 가지려면 모법의 제정 등 다른 곳에서
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강제 규정이 있어야 한다. 다행히 훌륭한 지자체 장, 공무원, 전문가 등이 있는 지역은 제도가 없이 도 잘 운영할 수 있지만, 그렇지 못한 지역에 대해 이를 보완해 줄 수 있는 것이 조례 등의 제도다. 법 제화는 간단한 몇 줄만으로도 마을만들기의 기반 이 될 수 있다.
마을만들기를 계획적 차원에서 볼 지, 운동의 차원에서 볼 지에 대한 토론이 있었는데, 살기 좋 은 도시란 쉽게 생각하면 심야에 여성 혼자 15분 이상 편안하게 걸어 다닐 수 있는 도시다. 이를 위 해서는 생각보다 많은 것이 필요하다. 계획의 관점 에서 본다면 밝은 가로등, 시야를 가리지 않는 높 이의 가로수의 설치 등이고, 운동의 관점에서 본다 면 여성의 외침에 달려 나올 수 있는 이웃을 만드 는 일이다.
■이민호(강릉시 정책기획과 균형발전국):지방의 경우 시청 공무원이 지역의 가장 뛰어난 지식인 집단이 다. 이들이 마을만들기의 필요성에 대해 공감하고 추진하려 해도 공무원의 특성상 제도화가 되어 있 지 않으면 쉽게 움직이기 어렵다. 아직 대부분의 지자체에서 마을만들기는 행정에서도, 주민에게도 생소한 개념이기 때문이다. 그렇기 때문에 조례 등 을 통한 제도화가 이루어지지 않는 이상 몇몇 공무 원의 의지만으로 마을만들기를 하기는 어렵다. 마 을만들기 센터의 설립근거, 예산의 지원근거를 포 함한 조례나 법령의 제정이 필요하다.
■유홍번(안산YMCA 사무총장): 추후에 시장이 바뀌 어 폐기되더라도 공무원이나 주민의 욕구가 있으 면 마을만들기는 실행되야 한다. 마을만들기가 이 루어지는 동안의 작업도 의미가 있으며, 그 과정에
서 주민들은 마을만들기에 대한 많은 경험을 얻을 수 있다. 주민의 역량이 성숙해지면 언제가 그 지 역에서의 마을만들기는 또 다시 시작될 수 있는 것 이다. 전문가는 주민이 마을만들기를 하고 싶은데 어떤 방향으로 갈 지 모를 때 지원해 주는 역할과, 주민의 요구 이전에 각 지역의 문제점을 밝혀내서 이를 공론화 시키는 역할을 할 수 있다. 특히 안산 처럼 익명성이 높은 신도시의 경우 주민 주체성이 낮기 때문에 전문가나 활동가가 먼저 주민의 요구 를 이끌어 내는 방법이 효과적이다.
■류상규(충주대학교 도시공학과 교수): 각 지역에 맞 는 조례를 제정하는 것이 쉬운 일은 아니다. 오히 려 마을만들기센터를 지원해 줄 수 있다는 항목을 조례에 넣고, 각 지역의 실정에 맞게 마을만들기를 하는 것은 센터에서 담당하는 것이 알맞을 것이다.
용어도 역할에 맞게 지원센터보다 협력센터 등 다 른 용어를 고려해 보는 것도 필요하다.
■김은희(걷고 싶은 도시만들기 시민연대 사무국장):
