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S ․ U ․ M ․ M ․ A ․ R ․ Y
요 약
지식기반시대가 도래하면서 과거 요소투입형 경제구조에서 혁신주도형 내지 는 창조형 경제구조로 급격하게 변화해가고 있다. 이에 우리나라는 참여정부 들 어서면서 국가균형발전정책을 적극적으로 추진중이다. 특히, 이런 국가균형발전 정책 중에서 산업단지 혁신클러스터화 시범사업는 기존의 산업단지를 새로운 혁 신기제로 전환하기 위한 정책이다. 이에 본 연구에서는 산업단지 혁신클러스터 화 시범사업에 대한 체계적인 성과관리를 위해 BSC접근방법에 통해 정책프로세 스에 따른 성과관리방안을 도출하고자 한다.
현재, 기존에 정책성과관리에 있어 여러 가지 다양한 제도들이 활용되어 오고 있으나, 최근에 BSC는 민간 조직이 비계량적인 측면까지 고려하여 성과를 지속 적으로 관리하는 성과관리시스템이 주목을 받고 있다. 이 BSC적 접근방법은 비 전과 미션을 수립하고, 그에 따라 전략을 세우고, 전략목표, 성과목표, 성과지표 등을 도출한 후에 학습과 성장관점, 프로세스관점, 성과관점, 고객관점 등의 4대 관점별로 성과를 관리하는 것이다. BSC적 접근방법에 의한 산업단지 혁신클러 스터화 시범사업의 성과관리에 있어서는 중요한 것은 다양한 관련주체들에 대한 체계적인 성과목표 및 성과지표를 도출하고, 그에 따른 가중치를 부여하며, 정책
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과정에 관련된 기관들의 상호협력이 무엇보다 중요하다.
한편, 주요 선진국에서는 산업클러스터정책을 포함한 정부의 재정사업에 대한 체계적인 평가체계를 구축하여 운영하고 있는 살펴보면 다음과 같다. 우선, 미국 의 경우 자발적인 산업집적화와 이에 대한 전문적인 평가체계가 구축되어 있기 보다는, 정부사업 전반에 대한 평가체계가 구축되어 있다. 미국의 재정사업에 대 한 평가는 전체적으로는 BSC적 접근방법을 활용하고 있지는 않지만, 주정부나 연방정부의 일부 부처에서 우리나라와 같이 조직의 성과관리차원에서 접목하여 활용하고 있다. 그리고, 미국의 산업클러스터정책은 정부의 인위적인 조성보다 는 자연발생적으로 산학연을 통해 이루어짐으로써, 산업클러스터에 특화된 평가 체계가 이루어져 있지는 않다. 다만, 미국은 산업정책 등 전반 정부정책에 대해 서는 PART평가체계를 중심으로 의회 및 행정부에서 평가를 통한 예산연계가 확 립되어 있다. 또한, 일본은 산업클러스터정책은 지역자립화의 기반을 강화하는 계기이고, 그에 따라 「산업클러스터 계획」을 수립하여 추진하고 있다. 그리고 정책평가의 실시에 관한 가이드라인에 따라 사업평가, 정책평가를 하고 있으며, 특히, 최근에는 산업정책 추진에 있어 BSC를 구축활용하고 있다. 우리나라도 미 국의 PART평가체계를 도입하여 재정사업자율평가 및 심층평가를 실시하고 있 는 바, 산업단지 혁신클러스터화 시범사업도 이 평가체계에서 추진되고 있음으 로 그 시사하는 바가 크다 할 수 있다.
둘째, 일본의 산업클러스터정책은 산업클러스터가 지역자립화의 기반을 강화 하는 계기이고 기술혁신 및 신사업 창출의 중요한 수단이라는 인식을 바탕으로, 추진되고 있다. 즉, 일본의 산업클러스터정책은 민간중심 중개조직의 역할이 매 우 중요하다는 점을 보여주고 있다. 실제, 일본의 산업클러스터 정책 추진의 배 경을 보면, 지역경제 및 산업의 현황을 비롯하여 해외 동향을 고려하여 볼 때 산 업클러스터 형성 관련 정책적인 니즈(Needs)가 높아지고 있다. 따라서 국가 정책 적인 차원에서 국제 경쟁력 강화를 위한 전국단위의 이노베이션 정책과 지역경 제의 자립적 발전에 대한 지원이 필요하게 되어 산업클러스터 형성을 목적으로 정책이 전개되고 있다. 그리고 일본은 산업클러스터정책의 효과적인 추진을 위
ⅶ 해 정책 관리(PDCA)시스템의 도입하였는데, 매년도 각 지역 경제산업국의 개별 프로젝트 실시 상황을 모니터링하고 목표 달성 상황, 참가 기업에 의한 평가를 실시하고, 필요에 따라 차기연도 이후의 프로젝트를 수정 또는 개폐하고 있다.
또 경제산업성 지역경제 산업그룹에서는 개별 프로젝트의 정책 평가를 근거로 산업 클러스터 정책 전체에 대한 평가를 하고 있다. 산업 클러스터 정책의 효과 를 다각적으로 측정하기 위해 클러스터 형성에 관계되는 stock, flow, 최종 효과 의 측면과 관련되는 각종 지표를 활용하는 것이 유용하다.
마지막으로, EU는 지역개발구조기금을 통해 지역의 개발과 산업을 촉진하고 있으며, 지역개발기구인 RDA를 통해 추진해오고 있다. 그리고 EU의 재정평가 사례 중에서 영국의 경우 책임운영기관제도를 운영하여 성과관리와 예산편성을 연계하여 운영하고 있는 실정이다. EU에 소속한 국가들의 산업클러스터 조성지 원은 일차적으로는 EU의 규정에 의해 규제된다. 따라서, EU국가들, 즉 영국이나 프랑스의 산업클러스터 지원제도는 EU의 지역개발 지원제도의 틀을 이해하는 것에서 시작된다. 결국, EU의 산업클러스터정책에 대한 평가체계가 우리나라에 주는 시사점은 프로젝트별로 사전평가, 사후평가, 평가지표를 체계화하여 운영 하고 있다는 것이다. 그리고 개별프로젝트별로 산출목표, 결과목표, 효과목표 등 을 산정하여 추진조직의 성과에 연결시켜 운영하고 있다는 점은 본 연구에서 BSC적 접근방법을 통해 도출된 전략목표, 성과목표, 성과지표와 정책프로세스상 의 관련조직의 예산과 연결시켜 운영하는데 시사하는 바가 크다 할 것이다.
한편, 본 연구의 산업단지 혁신클러스터화 시범사업에 대해 BSC구축을 통한 성과관리는 우선적으로 정책사업으로서 이미 정책목적을 가지고 있으므로, 그에 따른 비전으로는 “한국경제를 견인하는 세계적 혁신클러스터 육성”이라 할 수 있으며, 그에 따른 추진전략으로서 크게 “맞춤형 지원정책”, “혁신역량 지속 확 충”, “정책성과 전국 확산” 등을 이미 정부에서 설정하여 운영중이다. BSC를 통 해 본 연구에서는 전략 맵을 설정하고, BSC의 4대관점인 고객관점, 성과관점, 프 로세스 혁신관점, 학습과 성장관점별로 전략목표 및 성과목표를 “국민경제 발전 기여”를 포함한 14가지로 정하였으며, 그에 따른 세부적인 성과지표 30가지를 도
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출하여 관리하도록 하였다. 또한, 산업단지 혁신클러스터화 시범사업의 정책프 로세스별로 각 단계와 관련된 정부 및 유관기관이 성과목표와 성과지표를 지속 적으로 관리함으로서 효과적인 성과관리가 달성될 수 있도록 하였다.
또한, 산업단지 혁신클러스터화 시범사업의 성과관리체계는 크게 3단계로 구 분할 수 있다. 제1단계로서 사업의 계획단계(정책입안, 지원조건의 결정), 제2단 계인 사업의 집행단계(입주기업에 대한 세부지원체계 및 지원수단 추진), 제3단 계인 사후관리단계(입주기업에 대한 지속적인 관리, 연계, 모니터링 등), 성과측 정 및 피드백단계(입주기업에 대한 지원의 성과 측정 및 측정결과의 지속적 반 영) 등 정책성과 평가단계로 구분하여 성과를 관리할 수 있어야 한다.
결국, 본 연구를 통해 산업단지 혁신클러스터화 시범사업에 대한 BSC를 통한 성과관리체계 구축에 있어 정책적․시스템적 대응방안을 살펴보았다. 우선, 정 책적 대응방안으로는 시범사업의 추진에 있어 관련된 여러기관들의 역할체계를 체계화하고, 사업의 차별적 성과목표와 성과지표를 관리해야 하며, 디지털예산 체계와 연계한 성과관리, 그리고 사업별 BSC성과관리매뉴얼 등의 보급이 필요 하다. 다음으로, 시스템적 대응방안으로는 시계열로 관리할 수 있는 시스템을 통 한 종합적인 BSC시스템의 구축이 필요하다.
본 연구에서는 산업단지 혁신클러스터화 시범사업이 기업간, 산학연간 네트워 크를 촉진하고, 이를 위한 제도적 기반을 마련하는 정책으로서 구체적인 성과와 성공여부를 판단하기에는 시기상조이다. 그러나 산업단지 혁신클러스터화 시범 단지에 입주한 기업들에 체계적인 성과관리가 요구되고 있다. 즉, 산업단지 혁신 클러스터화 시범사업의 의미와 목표, 그리고 그 효과를 측정하는 모형의 설정과 지표의 도출은 매우 어려운 점이 있다.
그럼에도 불구하고, 지속적으로 연구가 필요한 것은 우리나라 국가균형발전정 책의 다양성, 정책적 중요성, 그리고 큰 규모 등을 고려할 때 정책효과를 파악할 수 있는 최선의 대안을 강구할 필요가 있기 때문이다. 따라서, 본 연구를 통해서 참여정부에서 막대한 재정을 투입하여 운영되는 국가균형발전정책의 한 부분인
「산업단지혁신클러스터화 시범사업」에 대한 체계적인 성과관리를 위해서는
ⅸ 정책프로세스에서 정책입안-정책결정-정책집행-정책평가 등에 관련 모든 정부부 처와 유관기관의 체계적인 성과관리체제가 구축되어야 한다는 필요성을 제시한 것이다.
다만, 본 연구는 아직 초기이며, 정부정책사업에 BSC를 적용한 사례가 드물기 때문에 산업단지 혁신클러스터화 시범사업에 BSC접근방법을 적용하는데 지속 적으로 보완적 연구들이 나와야 할 것이다. 그리고 시범사업이 아직 초기이며, BSC접근방법도 초기 단계임으로 이에 대한 지속적인 연구를 해 나가야 할 것이다.
￭색인어 _ BSC구축, 국가균형발전정책, 성과관리, 산업단지 혁신클러스터화
