BSC구축을 통한 국가균형발전정책의 효과적인 성과관리 방안 연구 - 산업단지 혁신클러스터화 시범사업을 중심으로 -
Effective Performance Management for the Balanced
National Development in viewpoint of BSC
국토연 2007-11 ․ BSC구축을 통한 국가균형발전정책의 효과적인 성과관리 방안 연구 : 산업단지 혁신클러스터스화 시범사업을 중심으로
지은이․배경화․김성일 / 펴낸이․최병선/ 펴낸곳․국토연구원 출판등록․제2-22호 / 인쇄․2007년 9월 26일 / 발행․2007년 9월 30일
주소․경기도 안양시 동안구 관양동 1591-6 (431-712)
전화․031-380-0114(대표) 031-380-0426(배포) / 팩스․031-380-0470 ISBN․89-8182-489-1
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Ⓒ2007, 국토연구원
＊이 연구보고서의 내용은 국토연구원의 자체 연구물로서 정부의 정책이나 견해와는 상관없습니다.
국토연 2007―11
BSC구축을 통한 국가균형발전정책의 효과적인 성과관리방안 연구 - 산업단지 혁신클러스터화 시범사업을 중심으로 -
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연 구 진
연구책임 배경화 박사(중소기업진흥공단) 김성일 연구위원
연구심의위원 박상우 선임연구위원 (주심) 김재영 선임연구위원 윤하중 연구위원 문정호 연구위원
김계원 한국미래정책연구원 부원장 조이현 중소기업연구원 연구위원
P ․ R ․ E ․ F ․ A ․ C ․ E
발 간 사
21세기 지식기반시대에 새로운 성장 동력을 창출하고, 국가경제의 새로운 토 대를 마련하기 위해 추진되고 있는 국가균형발전정책은 중요한 정책적 의미를 지닌다고 할 수 있다. 특히, 우리나라는 지식화․정보화시대가 확산되면서, 과거 수도권의 경쟁력 강화뿐만이 아니라 지방의 경쟁력 강화가 국가경제에 있어 무 엇보다도 중요한 요소로 작용하고 있다.
이에 따라 참여정부에서 적극적으로 추진되고 있는 국가균형발전정책중에서 산업단지 혁신클러스터화 시범사업은 과거의 입지공간중심에서 새로운 지역의 혁신기제로 그 역할을 하는데 있어 중요한 정책사업이라 할 수 있다. 그러나, 국 가균형발전정책의 일환으로서 추진되고 있는 산업단지 혁신클러스터화 시범사 업이 좀 더 효과적으로 운영되기 위해서는 체계적이고 지속적인 성과관리 방안 이 모색이 필수적이라 할 수 있다.
이에 본 연구에서는 산업단지 혁신클러스터화 시범사업의 성과관리방안으로 서 민간조직 성과관리방안중에 하나인 균형적 성과관리(BSC:Balanced Scorecard) 접근방법을 활용하여 전략목표와 성과목표, 성과지표 등을 도출하여 제시하였다.
특히, 본 연구에서는 도출된 목표와 지표를 다시 산업단지 혁신클러스터화 시범 사업이 추진되는 정책프로세스별로 배분하여 권한과 책임을 명확히 하였다. 그 리고 좀 더 나아가 정책적으로, 시스템적으로 지속적인 성과관리 방안을 제시하
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였다. 이러한 연구결과를 토대로 향후 진행되는 산업단지 혁신클러스터화 시범 사업은 물론이고, 국가균형발전정책의 효과적인 성과관리 체계 구축에 도움이 되기를 진심으로 바라는 바이다.
끝으로 본 연구를 수행한 중소기업진흥공단의 배경화 박사와 국토연구원에 김 성일 연구위원의 열정과 노고를 치하하며, 또한 연구의 완성도를 높이기 위해 심 의와 자문을 해주신 여러분과 자료조사 및 설문조사에 적극 협조해 준 산업단지 혁신클러스터화 시범사업 추진 관계자 여러분께도 심심한 감사의 말씀을 드린다.
2007년 9월 국토연구원장 최 병 선
F ․ O ․ R ․ E ․ W ․ O ․ R ․ D
서 문
지식기반시대가 도래함에 따라 경제패러다임도 과거 요소 투입형 경제구조에 서 혁신주도형 내지는 창조형 경제구조로 급격히 전환되어 가고 있다. 특히, 세 계화․지식정보화 시대가 도래 하여 중앙의 경쟁뿐만 아니라 동시에 지방의 경 쟁력 강화가 국가경쟁력의 핵심요소로 등장하기 시작하였다.
이에 따라 우리나라는 참여정부 들어서면서 국가균형발전정책을 통해 지역의 혁신주체를 육성하고, 새로운 산업의 틀을 만들고자 하고 있다. 이러한 국가균형 발전정책 중에서 산업단지 혁신클러스터화 시범사업은 기존의 단순한 산업입지 의 역할에서 벗어나 지역의 혁신기반을 산업단지를 중심으로 펼쳐 나가기 위한 새로운 혁신기제로 활용하기 위한 정책이라 할 수 있다. 산업단지 혁신클러스터 화 시범사업은 제1차 국가균형발전정책이 끝나고, 제2차 국가균형발전정책이 추 진되고 있는 과정에서 그 성과의 체계적인 관리가 무엇보다도 필요한 시점이다.
그리고 산업단지 혁신클러스터화 시범사업에 대한 체계적인 성과관리 방안으로 서 정책프로세스를 고려하지 않은 성과관리는 한계가 노정되고 있음으로, 문제 를 보완하고 정책프로세스를 고려한 효과적인 성과관리방법으로서 균형적 성과 관리(BSC : Balanced Scorecard)를 활용한 성과관리방안을 고려해 볼 필요가 있다.
특히, 기존의 다양한 성과관리방법과는 달리 BSC는 민간 조직에서 먼저 활용 한 방법론이다. BSC는 비계량적인 측면까지 고려하여 성과를 지속적으로 관리
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하는 성과관리시스템이 주목을 받고 있다.
이 연구에서는 국가균형발전정책의 일환으로 추진 중인 산업단지 혁신클러스 터화 시범사업에 대한 BSC적 접근방법은 사업의 프로세스를 고려하고, 사업프 로세스에 따라 관련된 정부부처 및 유관기관별로 책임과 권한을 명확히 함으로 써 지속적으로 성과를 관리할 수 있다는 점에서 기존의 다른 성과관리방법과 차 별화되어 있다고 할 수 있다. 또한, 이 연구에서는 산업단지 혁신클러스터화 시 범사업에 대해 구체적으로 BSC적 접근방법에 의해 관련 사업의 비전과 미션을 수립하고, 그에 따라 전략을 세우고, 전략목표, 성과목표, 성과지표 등을 도출한 후에 학습과 성장관점, 프로세스관점, 성과관점, 고객관점 등의 4대 관점별로 성 과목표와 성과지표 등을 도출하여 제시하였다. BSC적 접근방법에 의한 산업단 지 혁신클러스터화 시범사업의 성과관리에 있어서는 중요한 것은 다양한 관련주 체들에 대한 체계적인 성과목표 및 성과지표를 도출하고, 그에 따른 가중치를 부 여하며, 정책과정에 관련된 기관들의 상호협력이 무엇보다 중요하다.
한편, 산업단지 혁신클러스터화 시범사업의 BSC구축을 통한 성과관리는 BSC 적 접근방법에 따른 전략목표와 전략 맵의 설정에 이어 이에 따른 성과목표 및 세부 성과지표 30가지를 도출하여 관리하도록 하였다. 또한, 정책 대응방안으로 시범사업추진 관련 여러 기관들의 역할체계 정립과 사업의 차별적 성과목표와 성과지표 관리, 디지털예산체계와 연계한 성과관리, 그리고 사업별 BSC성과관리 매뉴얼 등의 보급 등을 제시하였다. 시스템적 대응 방안으로 시계열로 관리할 수 있는 실질적인 구현 시스템을 통한 종합적인 BSC시스템의 구축이 수반되어야 할 것이다.
본 보고서가 국가균형발전정책의 하나로 추진되는 산업단지 혁신클러스터화 시범사업이 효과적으로 성과가 관리될 수 있도록 이에 대한 지속적인 검토를 통 해 국가균형발전정책이 더욱 내실 있게 운영되기를 기대하는 바이다.
2007년 9월 배경화 박사
S ․ U ․ M ․ M ․ A ․ R ․ Y
요 약
지식기반시대가 도래하면서 과거 요소투입형 경제구조에서 혁신주도형 내지 는 창조형 경제구조로 급격하게 변화해가고 있다. 이에 우리나라는 참여정부 들 어서면서 국가균형발전정책을 적극적으로 추진중이다. 특히, 이런 국가균형발전 정책 중에서 산업단지 혁신클러스터화 시범사업는 기존의 산업단지를 새로운 혁 신기제로 전환하기 위한 정책이다. 이에 본 연구에서는 산업단지 혁신클러스터 화 시범사업에 대한 체계적인 성과관리를 위해 BSC접근방법에 통해 정책프로세 스에 따른 성과관리방안을 도출하고자 한다.
현재, 기존에 정책성과관리에 있어 여러 가지 다양한 제도들이 활용되어 오고 있으나, 최근에 BSC는 민간 조직이 비계량적인 측면까지 고려하여 성과를 지속 적으로 관리하는 성과관리시스템이 주목을 받고 있다. 이 BSC적 접근방법은 비 전과 미션을 수립하고, 그에 따라 전략을 세우고, 전략목표, 성과목표, 성과지표 등을 도출한 후에 학습과 성장관점, 프로세스관점, 성과관점, 고객관점 등의 4대 관점별로 성과를 관리하는 것이다. BSC적 접근방법에 의한 산업단지 혁신클러 스터화 시범사업의 성과관리에 있어서는 중요한 것은 다양한 관련주체들에 대한 체계적인 성과목표 및 성과지표를 도출하고, 그에 따른 가중치를 부여하며, 정책
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과정에 관련된 기관들의 상호협력이 무엇보다 중요하다.
한편, 주요 선진국에서는 산업클러스터정책을 포함한 정부의 재정사업에 대한 체계적인 평가체계를 구축하여 운영하고 있는 살펴보면 다음과 같다. 우선, 미국 의 경우 자발적인 산업집적화와 이에 대한 전문적인 평가체계가 구축되어 있기 보다는, 정부사업 전반에 대한 평가체계가 구축되어 있다. 미국의 재정사업에 대 한 평가는 전체적으로는 BSC적 접근방법을 활용하고 있지는 않지만, 주정부나 연방정부의 일부 부처에서 우리나라와 같이 조직의 성과관리차원에서 접목하여 활용하고 있다. 그리고, 미국의 산업클러스터정책은 정부의 인위적인 조성보다 는 자연발생적으로 산학연을 통해 이루어짐으로써, 산업클러스터에 특화된 평가 체계가 이루어져 있지는 않다. 다만, 미국은 산업정책 등 전반 정부정책에 대해 서는 PART평가체계를 중심으로 의회 및 행정부에서 평가를 통한 예산연계가 확 립되어 있다. 또한, 일본은 산업클러스터정책은 지역자립화의 기반을 강화하는 계기이고, 그에 따라 「산업클러스터 계획」을 수립하여 추진하고 있다. 그리고 정책평가의 실시에 관한 가이드라인에 따라 사업평가, 정책평가를 하고 있으며, 특히, 최근에는 산업정책 추진에 있어 BSC를 구축활용하고 있다. 우리나라도 미 국의 PART평가체계를 도입하여 재정사업자율평가 및 심층평가를 실시하고 있 는 바, 산업단지 혁신클러스터화 시범사업도 이 평가체계에서 추진되고 있음으 로 그 시사하는 바가 크다 할 수 있다.
둘째, 일본의 산업클러스터정책은 산업클러스터가 지역자립화의 기반을 강화 하는 계기이고 기술혁신 및 신사업 창출의 중요한 수단이라는 인식을 바탕으로, 추진되고 있다. 즉, 일본의 산업클러스터정책은 민간중심 중개조직의 역할이 매 우 중요하다는 점을 보여주고 있다. 실제, 일본의 산업클러스터 정책 추진의 배 경을 보면, 지역경제 및 산업의 현황을 비롯하여 해외 동향을 고려하여 볼 때 산 업클러스터 형성 관련 정책적인 니즈(Needs)가 높아지고 있다. 따라서 국가 정책 적인 차원에서 국제 경쟁력 강화를 위한 전국단위의 이노베이션 정책과 지역경 제의 자립적 발전에 대한 지원이 필요하게 되어 산업클러스터 형성을 목적으로 정책이 전개되고 있다. 그리고 일본은 산업클러스터정책의 효과적인 추진을 위
해 정책 관리(PDCA)시스템의 도입하였는데, 매년도 각 지역 경제산업국의 개별 프로젝트 실시 상황을 모니터링하고 목표 달성 상황, 참가 기업에 의한 평가를 실시하고, 필요에 따라 차기연도 이후의 프로젝트를 수정 또는 개폐하고 있다.
또 경제산업성 지역경제 산업그룹에서는 개별 프로젝트의 정책 평가를 근거로 산업 클러스터 정책 전체에 대한 평가를 하고 있다. 산업 클러스터 정책의 효과 를 다각적으로 측정하기 위해 클러스터 형성에 관계되는 stock, flow, 최종 효과 의 측면과 관련되는 각종 지표를 활용하는 것이 유용하다.
마지막으로, EU는 지역개발구조기금을 통해 지역의 개발과 산업을 촉진하고 있으며, 지역개발기구인 RDA를 통해 추진해오고 있다. 그리고 EU의 재정평가 사례 중에서 영국의 경우 책임운영기관제도를 운영하여 성과관리와 예산편성을 연계하여 운영하고 있는 실정이다. EU에 소속한 국가들의 산업클러스터 조성지 원은 일차적으로는 EU의 규정에 의해 규제된다. 따라서, EU국가들, 즉 영국이나 프랑스의 산업클러스터 지원제도는 EU의 지역개발 지원제도의 틀을 이해하는 것에서 시작된다. 결국, EU의 산업클러스터정책에 대한 평가체계가 우리나라에 주는 시사점은 프로젝트별로 사전평가, 사후평가, 평가지표를 체계화하여 운영 하고 있다는 것이다. 그리고 개별프로젝트별로 산출목표, 결과목표, 효과목표 등 을 산정하여 추진조직의 성과에 연결시켜 운영하고 있다는 점은 본 연구에서 BSC적 접근방법을 통해 도출된 전략목표, 성과목표, 성과지표와 정책프로세스상 의 관련조직의 예산과 연결시켜 운영하는데 시사하는 바가 크다 할 것이다.
한편, 본 연구의 산업단지 혁신클러스터화 시범사업에 대해 BSC구축을 통한 성과관리는 우선적으로 정책사업으로서 이미 정책목적을 가지고 있으므로, 그에 따른 비전으로는 “한국경제를 견인하는 세계적 혁신클러스터 육성”이라 할 수 있으며, 그에 따른 추진전략으로서 크게 “맞춤형 지원정책”, “혁신역량 지속 확 충”, “정책성과 전국 확산” 등을 이미 정부에서 설정하여 운영중이다. BSC를 통 해 본 연구에서는 전략 맵을 설정하고, BSC의 4대관점인 고객관점, 성과관점, 프 로세스 혁신관점, 학습과 성장관점별로 전략목표 및 성과목표를 “국민경제 발전 기여”를 포함한 14가지로 정하였으며, 그에 따른 세부적인 성과지표 30가지를 도
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출하여 관리하도록 하였다. 또한, 산업단지 혁신클러스터화 시범사업의 정책프 로세스별로 각 단계와 관련된 정부 및 유관기관이 성과목표와 성과지표를 지속 적으로 관리함으로서 효과적인 성과관리가 달성될 수 있도록 하였다.
또한, 산업단지 혁신클러스터화 시범사업의 성과관리체계는 크게 3단계로 구 분할 수 있다. 제1단계로서 사업의 계획단계(정책입안, 지원조건의 결정), 제2단 계인 사업의 집행단계(입주기업에 대한 세부지원체계 및 지원수단 추진), 제3단 계인 사후관리단계(입주기업에 대한 지속적인 관리, 연계, 모니터링 등), 성과측 정 및 피드백단계(입주기업에 대한 지원의 성과 측정 및 측정결과의 지속적 반 영) 등 정책성과 평가단계로 구분하여 성과를 관리할 수 있어야 한다.
결국, 본 연구를 통해 산업단지 혁신클러스터화 시범사업에 대한 BSC를 통한 성과관리체계 구축에 있어 정책적․시스템적 대응방안을 살펴보았다. 우선, 정 책적 대응방안으로는 시범사업의 추진에 있어 관련된 여러기관들의 역할체계를 체계화하고, 사업의 차별적 성과목표와 성과지표를 관리해야 하며, 디지털예산 체계와 연계한 성과관리, 그리고 사업별 BSC성과관리매뉴얼 등의 보급이 필요 하다. 다음으로, 시스템적 대응방안으로는 시계열로 관리할 수 있는 시스템을 통 한 종합적인 BSC시스템의 구축이 필요하다.
본 연구에서는 산업단지 혁신클러스터화 시범사업이 기업간, 산학연간 네트워 크를 촉진하고, 이를 위한 제도적 기반을 마련하는 정책으로서 구체적인 성과와 성공여부를 판단하기에는 시기상조이다. 그러나 산업단지 혁신클러스터화 시범 단지에 입주한 기업들에 체계적인 성과관리가 요구되고 있다. 즉, 산업단지 혁신 클러스터화 시범사업의 의미와 목표, 그리고 그 효과를 측정하는 모형의 설정과 지표의 도출은 매우 어려운 점이 있다.
그럼에도 불구하고, 지속적으로 연구가 필요한 것은 우리나라 국가균형발전정 책의 다양성, 정책적 중요성, 그리고 큰 규모 등을 고려할 때 정책효과를 파악할 수 있는 최선의 대안을 강구할 필요가 있기 때문이다. 따라서, 본 연구를 통해서 참여정부에서 막대한 재정을 투입하여 운영되는 국가균형발전정책의 한 부분인
「산업단지혁신클러스터화 시범사업」에 대한 체계적인 성과관리를 위해서는
정책프로세스에서 정책입안-정책결정-정책집행-정책평가 등에 관련 모든 정부부 처와 유관기관의 체계적인 성과관리체제가 구축되어야 한다는 필요성을 제시한 것이다.
다만, 본 연구는 아직 초기이며, 정부정책사업에 BSC를 적용한 사례가 드물기 때문에 산업단지 혁신클러스터화 시범사업에 BSC접근방법을 적용하는데 지속 적으로 보완적 연구들이 나와야 할 것이다. 그리고 시범사업이 아직 초기이며, BSC접근방법도 초기 단계임으로 이에 대한 지속적인 연구를 해 나가야 할 것이다.
￭색인어 _ BSC구축, 국가균형발전정책, 성과관리, 산업단지 혁신클러스터화
C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
차 례
발간사 ··· ⅰ 서 문 ··· ⅲ 요 약 ··· ⅴ
제 1 장 서 론
1. 연구의 배경 및 목적 ··· 1
1) 연구의 배경 ··· 1
2) 연구의 목적 ··· 4
2. 연구의 범위 및 방법 ··· 6
3. 선행 연구 현황 ··· 10
제 2 장 이론적 고찰 1. 균형적 성과관리(BSC: Balanced ScoreCard)의 의미 및 4대 관점 ··· 13
1) 균형적 성과관리(BSC: Balanced ScoreCard)의 의미 ··· 13
2) 균형적 성과관리(BSC: Balanced Scorecard)의 미션․전략 및 4대 관점 ···· 21
3) 균형적 성과관리(BSC: Balanced ScoreCard)의 장단점 ··· 25
2. 산업단지 혁신클러스터화 시범사업의 현황 및 재정사업평가 실태 ··· 28
2) 기존 재정사업의 평가 운영 실태 ··· 35
제 3 장 주요 선진국의 산업클러스터 정책에 대한 평가 실태 및 시사점 1. 미국의 산업클러스터 정책 평가 실태 및 시사점 ··· 39
1) 미국의 산업클러스터 정책 실태 ··· 39
2) 미국의 재정성과평가 실태 ··· 40
2. 일본의 산업클러스터 정책에 대한 평가 실태 및 시사점 ··· 45
1) 일본의 산업클러스터 정책 실태 ··· 45
2) 일본의 재정사업평가 실태 ··· 47
3. EU의 산업클러스터 정책에 대한 평가 실태 및 시사점 ··· 52
1) EU의 산업클러스터 정책 실태 ··· 52
2) EU의 재정사업평가 실태 ··· 55
제 4 장 BSC구축을 통한 국가균형발전정책의 효과적인 성과관리 방안 1. BSC접근에 의한 산업단지 혁신클러스터화 시범사업의 성과관리체계 ··· 59
1) 산업단지 혁신클러스터화 시범사업의 비전 및 전략, 전략 맵 ··· 59
2) 4대 관점별 성과목표 및 성과지표 ··· 66
3) 쿨 차트(Cool Chart) ··· 76
2. 정책과정에 따른 성과관리체계 ··· 78
1) 정책입안 및 정책결정단계 ··· 78
2) 정책집행단계 ··· 79
3) 정책성과 평가단계(1차 평가: 집행기관의 평가, 2차 평가: 정부의 평가) ·· 81
제 5 장 정책적 제언 1. 정책적 대응방안 ··· 84
1) 시범사업 관련기관의 영향 정도에 따른 성과체계 구축 ··· 85
2) 시범사업의 차별적 성과목표 및 지표 관리 ··· 87
3) 정부재정과 연계한 시범사업 성과관리 체계 구축 ··· 89
4) 시범사업에 대한 사업BSC성과매뉴얼 마련 ··· 90
2. 시스템적 대응방안 ··· 91
1) 실시간의 종합적 BSC성과관리 시스템 구축 ··· 91
2) 시범사업 성과 데이터베이스(DB)의 지속적 축적 필요 ··· 94
제 6 장 결론 ··· 95
참고문헌 ··· 97
SUMMARY ··· 101
T ․ A ․ B ․ L ․ E ․ C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
표 차 례
<표 2-1> 공공부문의 성과평가에 있어서 BSC적 접근방법 도입의 요인 ··· 19
<표 2-2> 공공부문과 민간부문의 BSC측정의 중요요소별 비교 ··· 20
<표 2-3> BSC의 균형적 성과관리의 4대 관점 ··· 25
<표 2-4> 민간부문과 정부부처의 BSC관점의 차이 ··· 28
<표 2-5> 연도별 국가균형발전정책 추진 내용 ··· 30
<표 2-6> 산업단지 혁신클러스터화 시범단지의 현황 ··· 32
<표 2-7> 산업단지 혁신클러스터화 시범사업의 연도별 투자실적 및 계획 ··· 32
<표 2-8> 산업단지 혁신클러스터화 시범사업 현황 ··· 33
<표 2-9> 산업단지 혁신클러스터화 시범사업의 세부 사업 내용 ··· 34
<표 2-10> 우리나라의 분야별․부처별 평가제도 분포 ··· 36
<표 2-11> 공공부문 평가제도의 유형별 현황 ··· 37
<표 3-1> GPRA 제정의 목적 ··· 41
<표 3-2> 미국의 GPRA관련 보고서 ··· 42
<표 3-3> 미국 ATP 성과평가 지표 ··· 44
<표 3-4> 일본의 17개 프로젝트명 ··· 51
<표 3-5> EU집행위원회의 RDTI 관련 핵심지표 ··· 56
<표 3-6> EU집행위원회의 RTDI 중간 및 사후평가 지표 ··· 57
<표 4-1> 산업단지 혁신클러스터화 시범단지별 발전비전 및 혁신과제 ··· 61
<표 4-2> 산업단지 혁신클러스터화 시범사업에서 가장 중요한 역할을 하는 부문 · 62
<표 4-3> 산업단지 혁신클러스터화 시범단지별 미니클러스터 구성 현황 ··· 64
<표 4-4> 산업단지 혁신클러스터화 시범사업의 4대 관점별 우선순위 ··· 68
<표 4-5> 고객관점에서 성과목표 중요도 ··· 69
<표 4-6> 고객관점에서 세부적인 성과지표의 우선순위 ··· 69
<표 4-7> 입주기업의 경쟁력 지수의 성과지표별 우선순위 ··· 70
<표 4-8> 성과목표의 중요도 ··· 70
<표 4-9> 시범사업지원 성과지수의 성과지표 중요도 ··· 71
<표 4-10> 시범사업지원 성과지수의 성과지표별 우선순위 ··· 71
<표 4-11> 프로세스 관점에서의 성과목표별 중요도 ··· 72
<표 4-12> 프로세스관점의 성과목표별 우선순위 ··· 72
<표 4-13> 시범사업 집행역량 강화 목표의 성과지표별 우선순위 ··· 73
<표 4-14> 집행과정 효율성 제고 성과목표의 성과지표별 우선순위 ··· 73
<표 4-15> 사후관리 강화 성과목표의 성과지표별 우선순위 ··· 74
<표 4-16> 학습과 성장관점에서의 성과목표별 중요도 ··· 74
<표 4-17> 학습과 성장관점에서의 성과목표별 우선순위 ··· 75
<표 4-18> 정책수립의 적정성 성과목표에 대한 성과지표별 우선순위 ··· 75
<표 4-19> 재원확보의 안정성 강화 성과목표에 대한 성과지표별 우선순위 ···· 76
<표 4-20> 재원배분의 형태별 적정성에 대한 우선순위 ··· 76
F ․ I ․ G ․ U ․ R ․ E ․ C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
그 림 차 례
<그림 1-1> 주요 연구내용 및 연구방법 ··· 8
<그림 1-2> 연구의 흐름도 ··· 9
<그림 2-1> 학자별 BSC의 각 관점 ··· 16
<그림 2-2> BSC의 도입배경 ··· 17
<그림 2-3> BSC의 의미 ··· 18
<그림 2-4> 산업단지 혁신클러스터화 시범사업의 추진체계도 ··· 29
<그림 2-5> 산업단지 혁신클러스터화 추진을 위한 6대 과제 ··· 34
<그림 2-6> 기획예산처의 재정사업평가모델로서 Logic모델 구조 ··· 38
<그림 2-7> 기획예산처의 재정사업평가 모형 ··· 38
<그림 3-1> 일본의 산업클러스터에 관계되는 효과 측정 방법 ··· 50
<그림 4-1> 산업단지 혁신클러스터화 시범사업의 발전비전 ··· 60
<그림 4-2> 산업단지 혁신클러스터화 시범사업의 단계별 추진 ··· 64
<그림 4-3> 산업단지 혁신클러스터화 시범사업의 전략 맵 구축 과정 ··· 65
<그림 4-4> 산업단지 혁신클러스터화 시범사업의 전략 맵 ··· 66
<그림 4-5> 산업단지 혁신클러스터화 시범사업의 추진과정별 관련조직의 성과요인 · 68 <그림 5-1> OECD 혁신성과지표의 Framework ··· 89
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C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 1서 론
지식기반시대가 도래하면서 과거 요소투입형 경제구조에서 혁신주도형 내지는 창조 형 경제구조로 급격하게 변화해가고 있다. 이에 참여정부에서 국가균형정책으로 추진 하는 다양한 지원정책 중에서 산업단지 혁신클러스터화 시범사업을 통해 산업단지를 새로운 혁신기제로 전환하기 위해 추진중이다. 그리고 이러한 산업단지 혁신클러스터 화 시범사업에 대한 체계적인 성과관리를 위해 BSC접근방법에 통해 정책프로세스에 따른 성과관리방안을 도출하고자 한다.
1. 연구의 배경 및 목적
1) 연구의 배경
지식기반시대가 도래하면서 과거 요소투입형 경제구조에서 혁신주도형 내지 는 창조형 경제구조로 급격하게 변화해가고 있다. 또한, 지식기반 경제의 도래는 경제패러다임의 변화뿐만 아니라 지속적인 혁신의 중요성을 더욱 강조되고 있 다. 즉, 지식기반경제에서는 기업 간의 경쟁이 더욱 심화되고, 그 경쟁은 공간적 으로 확대되어 범세계화, 지역화를 촉진하는 변화를 초래하고 있다. 특히, 이러한 패러다임의 변화에서 기존의 중앙정부 역할은 축소되는 반면에, 지역의 역할이 새롭게 부각됨과 동시에 경제활동의 주요한 핵심단위도 등장하게 되었다.
한편, IMF외환위기 이후 우리나라도 산업경쟁력 강화가 새로운 정책과제로 등
2 BSC구축을 통한 국가균형발전정책의 효과적인 성과관리 방안 연구
장하면서, 참여정부는 지역산업의 경쟁력을 확보하기 위해 산학연을 중심으로 한 지역혁신체제의 구축을 적극적으로 추진해오고 있다. 그리고 이러한 지역혁 신체제 구축을 위해 새로운 산업의 집적지인 산업클러스터를 조성하고 활성화하 는 다양한 정책을 추진 중이다.
이러한 참여정부의 지역혁신체제 구축을 위한 국가균형발전정책은 여러 정부 부처에 걸쳐 대규모로 이루어지고 있으며, 정치적으로도 많은 관심의 대상이 되 고 있다. 정부에서는 국가균형발전정책을 통해 수도권과 지방의 불균형을 해소 하고, 지식기반경제시대에 새로운 패러다임의 국가성장전략으로서 추진하고 있 다. 또한, 지역별 특성을 반영한 전략산업을 중심으로 산업클러스터 형성을 활성 화함으로써 지역산업의 경쟁력을 제고하고 지역혁신체제를 강화하기 위한 것이 다. 또한, 국가균형발전은 수도권 집중현상의 억제 일변도에서 벗어나 수도권과 의 상생할 수 있도록 지역별로 내생적 혁신역량을 강화하여 지역간 불균형을 극 복하려는 것이다. 따라서 국토의 균형적 발전을 가져오기 위해서는 반드시 지역 적 특성과 지역경쟁력을 확보할 수 있는 특성화․차별화 발전전략으로서 성격을 지니고 있다.(김태환, 2004)
실제, 국가균형발전위원회에 따르면, 국가균형발전이라는 개념 속에는 국가경 쟁력의 강화가 중요한 위치를 차지하고 있다고 정의하고 있다. 다만, 경쟁력 강 화의 방식이 과거와는 달리 각 지역이 보유하고 있는 내생적 발전동력을 확대하 고 효과적으로 동원하는 정책이라는 점에서 다르다. 즉, 지역혁신체제의 접근전 략은 지역의 내생적 발전잠재력을 극대화하고, 동력화하여 국가의 균형적 발전 의 성장동력수단으로 활용하는데서 비롯된다.
우리나라는 1990년대 후반 클러스터 접근의 지역산업정책이 본격화된 이래 정 부 각 부처별로 다양한 형태로 지역산업육성을 위한 지역혁신체계 구축을 지원 하는 정책들을 추진하여 왔다. 이러한 다양한 정부 부처별 지역혁신지원정책들 은 목적유형별로 연구․기술개발 인프라 구축사업, 연구․기술개발사업, 인력양 성사업 등으로 구분되지만 많은 경우 복수의 목적유형을 함께 수행하기도 한다.
이들 다양한 지역혁신정책들은 전적으로 중소기업만을 지원대상으로 하는 것은
아니지만, 대부분의 정책수단이 직․간접적으로 지역 중소기업의 혁신역량을 강 화하는 방향으로 시행되고 있다. 특히, 과거 하드웨어적인 측면에서 공업화를 이 끌었던 산업단지에서의 노후화된 인프라와 부족한 기업지원시설을 재정비하고, 국가균형발전의 새로운 혁신기제로 전환정책이 적극적으로 추진되고 있다.
한편, 국가균형정책으로 추진하는 다양한 지원정책 중에서 산업단지 혁신클러 스터화 시범사업은 기존 우리나라 입지정책의 대표적인 산업단지를 국가균형정 책의 혁신클러스터로 전환하기 위한 시범사업이다. 실제, 산업단지의 경우 과거 개발연대 시절에 국가주도로 조성되어 왔다. 그 결과, 국가정책에 따른 성장주력 산업육성과 집적에 그 초점이 맞추어져 있었다. 그리고 시대별로 1960년대에는 섬유․봉제(구로), 석유화학(울산), 1970년대에는 전자(구미), 철강(포항), 기계(창 원), 1980년대에는 부품소재(반월, 시화, 남동), 1990년대에는 일반기계, 운송장비 (아산, 대불, 군장)에 초점을 두고 국가산업단지가 조성되었다. 특히, 1960년대 이 후 정부가 주도하여 산업화 기반 조성을 목적으로 산업단지개발을 시작한 이래, 산업단지는 국가와 지역경제 활성화의 주요 거점으로서의 역할을 담당하여 왔다.
그러나 참여정부의 국가균형정책의 일환으로서 산업구조 변화 등에 따라 산업 단지를 지역혁신의 거점으로 활용하기 위해 기존 산업단지를 새로운 개념의 혁 신클러스터화 하고자 하는 ‘산업단지 혁신클러스터화 시범사업’의 효과적인 추 진을 위해 정책성과의 지속적인 창출을 위한 성과관리체계의 구축이 무엇보다도 절실한 시점이다.
실제, 1997년 IMF경제위기 이후 우리나라도 기획예산처와 행정자치부를 중심 으로 성과관리제도의 도입 및 정착을 위한 다양한 노력들이 전개되어 지방자치 단체에서도 목표관리제, 합동평가, 자체평가 등의 제도가 실시되어 왔다. 그리고 1998년 국민의 정부 출범과 함께 기존의 심사평가제도를 기관평가제도로 전환하 였고, 2001년에는 ‘정부업무 등의 평가에 관한 기본법’의 제정으로 정부차원의 평가추진체계 확립뿐만 아니라 평가제도 정착의 기반을 제공하였다. 다만, ‘정부 업무 등의 평가에 관한 기본법’에 따라 자체평가가 실시되고 있으나 아직까지 많
4 BSC구축을 통한 국가균형발전정책의 효과적인 성과관리 방안 연구
은 문제점이 있는 것으로 드러나고 있다. 그리고 이 평가기본법의 시대에서 ‘국 정평가기본법’의 시대로 평가환경이 변화되고 있으며, 최근에는 민간의 조직 성 과관리 기법의 하나인 ‘균형잡힌 평가표(Balanced Scorecard : BSC)’가 정부정책 과 정부부처의 성과관리에 전면적으로 도입되어 활용되고 있는 실정이다.(이병 기외 3인, 2006.12) 즉, 공공기관들은 조직의 비전과 전략달성을 위한 도구로서 민간에서 널리 활용하고 있는 Kaplan과 Norton이 1992년 주창한 성과관리모형인 BSC를 활발하게 도입 및 운용하기 시작하였다. BSC는 조직의 전략을 성공적으 로 달성하기 위해 재무 및 비재무, 내부 및 외부, 단기 및 장기 종합전략을 세우 고, 이에 따른 성과목표를 설정한 뒤, 조직성과에 영향을 미치는 요소들간의 균 형 추구를 통해 지속적인 발전을 도모하는 전략적 성과관리방법론이다. 최근 조 직혁신에서 구성원들의 직무성과계약제, 다면평가, 사업예산관리 등 활용도가 확대되고 있다.
BSC는 조직의 비전과 전략을 달성하기 위한 핵심성과지표들을 도출한다. 이 러한 성과지표들간의 연계관계를 규명함으로써 조직성과를 효율적으로 관리하 는 성과관리모형으로 평가받고 있다. 2005년말 현재 우리나라 정부부처 중 40여 개의 기관들이 BSC를 구축하여 적용하고 있다.(신승호, 2006) BSC에 의한 평가 는 사기업에 먼저 적용되어 왔었으나, 공공조직의 관리능력을 향상시키는데 그 잠재력이 더 크다는 의견도 있다.(Robert S. Kaplan)
2) 연구의 목적
참여정부는 국가균형발전정책을 가장 중요한 국정과제로 현재 추진하고 있다.
즉, 국가균형발전 패러다임을 기반으로 지역발전역량을 육성하여 지역의 경제발 전 및 국가경쟁력을 제고하겠다는 것이다. 특히, 이를 위해 정부는 국가균형발전 을 위한 다양한 정책 및 사업을 추진하고 있으며, 이에 투자되는 정부예산의 규모도 매년 크게 증대시키고 있다. 2006년도 기준 11개 부처에서 27개 사업이 추진되고 있으며, 여기에 투자되는 예산규모도 1조 4천억원에 이르고 있는 실정
이다.
한편, 최근에 이 같은 참여정부의 국가균형발전정책에 대한 평가도 찬반이 엇 갈리고 있는 상황속 에서 국가균형발전정책은 사업예산 확대에만 초점이 맞추어 져 있는 실정이다. 그러나 정부예산의 규모, 지역에서의 실질적인 성과에 대한 요구 등에 비추어 볼 때 국가균형발전정책 전반에 대한 성과관리체계 구축이 필 요한 시점이다.(이민형, 2006) 현재, 국가균형발전을 위한 다양한 지원정책을 추 진하는 추진주체로는 국가균형발전위원회, 산업자원부 등이 주축이며, 이를 집 행하기 위해서 주요 기구들이 설립․운영되었고, 수많은 기관들이 관련되어 사 업을 수행하고 있다.
따라서 현재 추진되고 있는 많은 국가균형발전정책과 그 수행기관들의 효율적 으로 성과관리체계는 아직 미흡한 실정이다. 즉, 합리적으로 중앙부처간, 중앙정 부와 지방정부간의 역할과 권한의 조정, 정부사업의 기획 관리 및 평가체계의 합 리성 확보, 공시적인 프로세스의 효율성 확보, 관련 정부 및 기관의 전략목표, 성 과목표, 성과지표, 핵심성공요인 등 실질적인 성과관리체계의 확립이 절실히 요 구된다 할 수 있다.
한편, 우리나라의 산업단지는 과거 정부주도의 산업화과정에서 국가 및 지역 경제의 중요한 산업입지로서의 역할을 해왔다. 그러나 지식기반사회에 접어들면 서 산업환경이 급속하게 패러다임 전환을 하면서 그 역할에 대한 재검토가 필요 하다는 지적이 일기 시작하였다. 즉, 단순 생산집적지로서 기능보다는 지역산업1) 의 혁신기제로서 그 역할이 요구되기 시작하였다. 그리고 생산기능 중심의 단순 집적지에서 탈피해 산업혁신의 공간으로 탈바꿈해야 할 시점으로, 산업단지의 기능과 관리체계의 재편은 입주기업 경쟁력 제고의 필수적인 과제로 인식되어지 고 있다. 이는 관리에 대한 새로운 개념 정립을 요하는 것이며, 나아가 혁신기제 로서 산업단지가 역할을 할 수 있도록 혁신관리시스템을 마련해야 하는 것이다.
1) 국가균형발전특별법에서는 지역전략산업을 “지역발전과 국가균형발전에 기여도가 높은 지역의 산업 으로서 동법의 규정에 의하여 선정된 산업”으로 지역혁신을 “지역의 인적자원개발․과학기술․산업 생산․기업지원 등의 분야에서 지역별 여건과 특성에 따라 지역의 발전역량을 창출․활용․확산시키 는 것”으로 각각 정의하고 있다.
6 BSC구축을 통한 국가균형발전정책의 효과적인 성과관리 방안 연구
특히, 정부의 산업단지의 혁신클러스터화 시범사업이 성공적으로 추진되기 위 해서는 체계적인 성과관리를 통한 시스템화와 정책프로세스에 따른 책임과 권한 이 명확해야 하며, 그에 따른 성과도 공유해야 한다는 것이다. 이는 산업단지가 지역경제 활성화를 위한 집적지로서 그 역할을 새롭게 하고, 국가균형발전정책 이 일환으로서 추진되고 있는 산업단지 혁신클러스터화 시범사업의 정책적․경 제적 중요성이 여기에 있는 것이다.
이에, 본 연구에서 국가균형발전사업 중에서 산업단지 혁신클러스터화 시범사 업에 대한 조직의 균형적인 성과관리를 위해 적용된 BSC접근방법을 이 사업을 중심으로 적용하고자 한다. 특히, 산업단지 중심의 혁신클러스터화 시범사업에 대한 효과적인 성과관리방안으로 BSC적 성과관리방안 도출하여, 현재 국가 및 지방산업단지 중심으로 한 혁신집적지 조성사업의 실효성과 그 성과를 체계적으 로 관리할 수 있는 방안을 도출함으로 국가균형발전정책의 효율성과 성과를 제 고하는 데 있다.
특히, 본 연구를 통해서 참여정부에서 막대한 재정을 투입하여 운영되는 국가 균형발전정책의 한 부분인 산업단지 혁신클러스터화 시범사업에 대한 체계적인 성과관리를 위해서 정책프로세스에 따라 정책입안, 정책결정, 정책집행, 정책평 가과정상에서 각각의 전략목표와 성과목표, 성과지표를 도출, 제시하고자 한다.
기존의 조직에 대한 운영효율성을 목적으로 한 BSC접근방법을 정부정책사업에 대해 적용함으로서 정책과정과 각 과정별 조직, 사업이 상호 연계되는 성과관리 시스템의 방향을 제시하고자 한다.
2. 연구의 범위 및 방법
기존 기업의 전통적인 성과측정방법이 과거의 재무적 성과만을 중요시 한데 비해 BSC는 기업의 재무․고객․내부 프로세스․혁신 및 학습 네 가지 관점의 중요도에 따라 종합적이고 균형 있게 성과를 측정할 수 있다. 즉, 재무적 성과측 정 외에 미래의 재무적 성과를 이끌어 내는 비재무적 지표를 관리함으로써 지속
적인 조직발전을 도모하고자 민간부문에서 처음으로 사용하였다.
이는 1990년대에 기업경쟁력의 원천이 매출액․순이익 같은 유형자산에서 지 식역량․프로세스, 고객만족도 등과 같은 무형자산으로 이동됨에 따라 무형자산 이 기업의 시장가치를 결정하는데 중요한 요인이 된 것을 말하며, Kaplan과 Norton은 이를 ‘균형을 갖춘 성과표’라 제안하면서 재무측정치 및 비재무측정치 들을 전략과 통합한 하나의 전략관리시스템으로 모델화해야 한다고 주장하고 있 다.
따라서, 연구범위는 지역균형발전정책 중에 산업단지 혁신클러스터화 시범사 업을 중심으로 하여, BSC적 접근방법에 의해서 사업의 전략 맵, 전략목표, 성과 목표, 성과지표, 이니셔티브 등을 도출하고, 정책프로세스에 의해 정책입안-정책 집행-정책결과(산출)-정책평가 등의 과정별로 해당 기관에서 관리할 수 있는 목 표와 지표를 도출하는데 국한 하고자 한다.
본 연구를 진행하는데 있어서의 연구방법으로는 다음과 같다. 첫째, 7개 시범 산업단지를 중심으로 한 실태파악 및 BSC접근방법에 대해 기존의 연구보고서, 통계, 논문 등의 문헌조사방법을 활용하였다.
둘째, 산업단지 혁신클러스터화 시범사업의 전략 맵, 전략목표, 성과목표, 성과 지표 등에 대한 가중치를 산정하는데 있어 관련 전문가들 30~50여명을 대상으로 전문가 설문조사를 하였다.
셋째, 산업클러스터정책 및 지역균형발전정책을 추진하는 주요 선진국이나 기 타 기관에서 활용하고 있는 성과관리방안 및 성과지표에 대해서 벤치마킹하였 다.
마지막으로, BSC접근방법의 적용과 관련하여 BSC컨설팅 전문가 및 학자들을 대상으로 하여 전문가 자문을 받았다.
8 BSC구축을 통한 국가균형발전정책의 효과적인 성과관리 방안 연구
<그림 1-1> 주요 연구내용 및 연구방법
구 분 목 차 주요연구내용 연구방법
제1장 서 론 - 연구 배경 및 목적
- 연구 방법 및 구성 문헌조사
제2장
산업단지 혁신클러스터화 시범사업 및 BSC에 대한 이론적 고찰
- 산업단지 혁신클러스터화 시범 사업의 주요 실태 및 현황 - 산업단지 혁신클러스터화 시범
사업의 성과관리 체계 분석 - BSC의 의미, 특징, 구성 - 주요 재정사업평가 실태분석
및 문제점
문헌조사 외부자문
제3장
주요 선진국의 산업 클러스터정책 평가 및 운영실태 벤치마킹
- 미국의 산업클러스터 정책 평가 실태 및 시사점
- 일본의 산업클러스터 정책 평가 실태 및 시사점
- EU의 산업클러스터 정책 평가 실태 및 시사점
문헌조사 사례조사
제4장
산업단지 혁신클러스터화 시범사업의 효과적인 성과관리를 위한 BSC 구축방안
- BSC접근방법에 의한 산업단지 혁신클러스터화 시범사업의 성과관리체계에 대한 구축방안 - 정책적․시스템적인 산업단지
혁신클러스터화 시범사업의 성과관리방안
설문조사 외부자문 문헌조사
제5장 결 론 - 연구의 한계 및 시사점 도출 -
<그림 1-2> 연구의 흐름도
주요 선진 사례 벤치마킹 산업단지 혁신클러스터
시범사업 실태 분석 및 BSC이론적 고찰
정책입안
정책집행
정책결과
정책평가
고객관점
성과관점
프로세스 관점
학습과 성장관점
산자부, 국가균형위
추진단, 산단공
추진단, 산단공, 산자부
산자부, 국가균형위, 기획예산처 - 현황 및 문제점 분석
- 성과 관리 체계 분석
- BSC의 의미, 특징
- 주요 재정사업평가 특징 분석 미국의 산업클러스터 정책평가 실태 및 시사점
일본의 산업클러스터 정책평가 실태 및 시사점
EU의 산업클러스터 정책평가 실태 및 시사점
산업단지 혁신클러스터화 시범사업에 대한 BSC적 접근 시도
BSC의 4대 관점별 전략맵, 전략목표, 성과목표, 성과 지표, 이니셔티브 도출
사업성과에 대한
관련 정부기관 및 유관기관의 역할과 책임
정책입안
정책집행
정책결과
정책평가
고객관점
성과관점
프로세스 관점
학습과 성장관점
산자부, 국가균형위
추진단, 산단공
추진단, 산단공, 산자부
산자부, 국가균형위, 기획예산처
정책적, 시스템적 성과 관리방안 도출
10 BSC구축을 통한 국가균형발전정책의 효과적인 성과관리 방안 연구
3. 선행 연구 현황
정부업무의 성과평가와 산업클러스터정책에 대한 선행연구현황을 살펴보면, 우선, 기존 산업클러스터정책에 대한 연구결과로는 첫째, 이원빈(산업연구원, 2006.4)은 산업단지 혁신클러스터화 시범사업을 평가하는데 있어 산업역량지수 와 혁신역량지수로 구분하여 단지별 경쟁력을 분석하였는데, 산업역량지수는 크 게 1인당 생산액, 부가가치율, 자본생산성지수, 노동생산성지수로 구분하여 평가 하였으며, 다음으로, 혁신역량지수는 크게 1인당 R&D투자, 1인당 특허건수, 국 민총생산액 대비 연구개발비투자비중을 이용하여 측정하였다. 둘째, 조남건외 (한국행정연구원, 2005.12)의 “균형발전 영향평가제도 도입방안 연구”에서는 “균 형발전 영향평가제도”의 조기정착을 위하여 제도의 이론적 근거와 함께, 평가항 목, 평가방법, 평가주체 등 도입방안을 강구함에 있다. 균형발전영향평가 제도는 국가균형발전을 위한 재정의 역할을 강화하는데 어떠한 기여를 할 것인지를 지 역별로, 사업의 특성별로 평가함으로써, 사업의 입지선정, 계속사업의 구조조정, 사업의 결정 등에 활용하고, 궁극적으로 수도권 과밀 억제와 지역간 균형발전을 도모할 수 있다. 적용대상은 신규사업과 계속사업 모두가 포함되며, 체크리스트 에 의하여 균형발전의 기여여부를 평가하고 있다.
다음으로, 정부정책에 대한 성과관리와 관련하여, BSC적 접근방법에 의한 영 향, 추진방향 등에 관한 연구결과를 보면 다음과 같다. 첫째, 재무, 고객, 내부프 로세스, 학습과 성장 등 4가지 관점중심으로 하여 조이현(중소기업연구원, 2005) 은 정부 각 부처별로 시행되는 중소기업정책에 대한 특성별 유형화 및 이들 정책 에 대한 정책평가, BSC, 로직모형 등에 대한 장단점을 분석하여 중소기업정책에 적합한 모형을 도출하고자 하였다. 둘째, 임동환(동국대 대학원, 2005.6)은 기존 정부투자기관의 경영평가 지표에 대한 개선방안과 효율적인 조직운영을 위해 BSC적 접근방법에 의한 대안을 제시하였다. 또한, 윤수재외(한국행정연구원, 2005.12)의 “정부성과평가시스템에서의 BSC모델 활용방안”에서는 향후 우리나 라 정부업무성과평가시스템에 있어 고려해야 할 주요한 대안으로서 BSC 시스템
의 사례들을 분석하였다. 셋째, 장지인․곽채기(한국공기업학회, 2000)는 현행 정 부투자기관 경영평가제도의 평가지표는 종합경영부문을 중심으로 주요사업부 문, 관리효율부문, 경영관리부문의 4부문으로 구성되어 있으며, 계량화가 가능한 계량 평가지표와 계량화가 어려운 비계량지표로 구분되어 있는데, 4개 부문으로 나누어 평가하는 현행 평가지표체계는 기관의 전략목표와 비전과의 연계가 미약 하고 외부적 관점과 내부적 관점의 불균형, 장기적 관점과 단기적 관점의 불균 형, 기관 전체적인 통합적 성과측정 기능부족 등의 다양한 결함으로 내포하고 있 으므로 각 정부투자기관별로 BSC에 의한 성과평가시스템의 구축 전략을 설명하 고 정부의 평가지표도 BSC에 따른 지표로의 전환이 요구된다고 주장하였다.
이러한 기존 연구결과를 통해 본 연구에서는 산업단지 혁신클러스터화 시범사 업에 대한 효과적 성과관리체계 구축을 위해 BSC적 접근방법을 적용하고자 한 다.
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이론적 고찰
정책에 대한 성과관리에 있어 여러 가지 다양한 평가제도들이 활용되어 오고 있으나, 최근에 BSC는 민간 조직이 비계량적인 측면까지 고려하여 성과를 지속적으로 관리하 는 성과관리시스템이다. 이 BSC는 비전과 미션을 수립하고, 그에 따라 전략을 세우고, 전략목표, 성과목표, 성과지표 등을 도출한 후에 학습과 성장관점, 프로세스관점, 성과 관점, 고객관점 등의 4대 관점별로 성과를 관리하는 것이다. 이러한 BSC적 접근방법 에 의한 국가균형발전정책 중에 하나인 산업단지 혁신클러스터화 시범사업의 성과관 리에 있어서는 다양한 관련주체들에 대한 체계적인 성과목표 및 성과지표 등의 도출 이 필요하다.
1. 균형적 성과관리(BSC: Balanced ScoreCard)의 의미 및 4대 관점
1) 균형적 성과관리(BSC: Balanced ScoreCard)의 의미
신공공관리의 영향으로 국제적으로 성과관리 및 평가에 대한 관심이 증대되어 왔으며, 이와 관련된 방법, 절차, 도구 등에 대한 연구가 상당히 활발히 전개되고 있다. 그 대표적인 예로 미국의 정부성과 및 결과법(Government Performance and Results Act, 이하 GPRA)을 들 수 있으며, GPRA는 미국 연방정부의 전체 부서를 대상으로 수행하려는 프로그램의 목적과 달성목표 및 측정목표를 설정하고, 이 에 대한 결과를 설명해야 하는 의무를 부과하고 있다. GPRA는 정부에 대한 신뢰 성 향상, 정책의 유효성과 국민에 대한 책임성의 향상, 행정서비스 향상, 정부관
14 BSC구축을 통한 국가균형발전정책의 효과적인 성과관리 방안 연구
리의 개선 등을 주요목적으로 삼고 있다. 미국뿐만 아니라 캐나다, 일본 등과 같 은 선진국의 경우 중앙정부 또는 연방정부 차원에서의 결과중심의 성과관리의 영향으로 지방정부에서도 균형성과표(Balanced Scorecard, 이하 BSC)에 기초한 체계적인 성과관리 및 평가를 실시함으로서 지방정부의 성과개선에 기여할 뿐만 아니라 장기적인 발전에도 많은 기여를 하고 있다.
한편, 1997년 경제위기 이후 우리나라도 기획예산처와 행정자치부를 중심으로 성과관리제도의 도입 및 정착을 위한 다양한 노력들이 전개되어 지방자치단체에 서도 목표관리제, 합동평가, 자체평가 등의 다양한 평가제도가 실시되고 있다.
1998년 국민의 정부 출범과 함께 기존의 심사평가제도를 기관평가제도로 전환하 였고, 2001년에는 ‘정부업무 등의 평가에 관한 기본법’의 제정으로 정부차원의 평가추진체계 확립뿐만 아니라 평가제도 정착의 기반을 제공하였다. 이 법은 지 방자치단체 차원의 성과관리를 위한 법적 토대를 제공하고 있다.(박해육외 3인, 2005)
또한, 2005년도부터 정부 재정사업에 대한 자율평가제도를 도입하여 운영하고 있다. 여기서 재정사업자율평가제도란, 성과와 예산을 연계시키기 위하여 사업 수행부처가 재정사업을 자율적으로 평가하여 재정당국의 예산심사에 활용하는 제도로서 2005년부터 시행되고 있다. 재정사업자율평가는 공공부문에서 성과주 의를 강화하기 위한 조치중 하나이다. 이 제도는 미국 PART(Program Assessment Rating Tool, 이하 PART)를 벤치마킹하여 우리의 실정에 적합하게 변형, 발전시 킨 제도이다. PART가 단순한 성과정보의 한계를 극복하고 보다 유용한 정보 제 공을 위하여 예산과의 연계 및 통합을 강조하고 있는데 이러한 취지는 우리나라 자율평가제도에도 그대로 반영되어 있다.
한편, 최근에 와서 관심이 증가하고 있는 BSC(BSC : Balanced ScoreCard)2)는 계량적 측정치 위주로 구성되어 있는 전통적인 성과측정시스템의 문제점을 보완 하여 기업의 상태를 종합적으로 체계적으로 나타낼 수 있도록 고안된 새로운 전
2) BSC는 1992년 하버드 대학 Robert Kaplan교수와 David Norton박사에 의해 창안되었으며, 이후 약 10년 간 전 세계적으로 다양한 조직에 널리 사용되고 있는 성과관리의 경영관리 도구이다. BSC는 크게 Balanced set of Measures, Strategy - focused, Tool for Communicating Strategies 등을 포함한다.
략적 성과측정시스템으로 널리 활용되고 있다. 이들에 의하면, 기업의 성장과 발 전가능성은 단순히 과거나 현재의 계량상태에 의해서 결정되는 것이 아니라 기 업의 고객관계, 기업내부의 업무수행능력, 그리고 조직의 개선과 혁신능력 등 비 계량적 요소에 의해서 영향을 받는다는 것이다. 따라서, 기업의 성과평가나 전략 수립을 위해서는 재무적 관점, 고객관점, 내부프로세스 관점, 학습 및 성장관점 등 다양한 시각에서 핵심적인 성공요인과 이들의 측정치를 활용하는 것이 바람 직하다.
BSC는 1990년대에 Kaplan과 Norton에 의해 개발되어 기업의 비전과 전략을 실 행목표로 전환하고, 실행목표에 대한 달성여부를 측정하기 위해 재무, 고객, 내부 경영과정, 학습과 성장 등의 전략적 성과지표를 설정하여 전략적 목표와 성과지 표들간의 균형을 지속적으로 관리한다. Kaplan과 Norton에 의해 개발된 BSC는 목표를 향해 움직이는 기업의 관리과정을 측정하여 경영자에게 전달하는 일종의 커뮤니케이션시스템이다. 특히, BSC는 후행지표인 재무적 측정치에 의존하는 경 영시스템의 문제점을 인식하면서, 재무적 성과의 동인인 비재무적 선행지표에 의한 가치경영을 강조하고 있다. 구체적으로, BSC는 기업의 비전과 전략을 실행 목표로 전환하고, 실행목표에 대한 달성여부를 측정하기 위해 재무, 고객, 내부경 영과정, 학습과 성장의 전략적 지표들을 구축한다. 재무적 세부지표와 비재무적 세부지표들로 구성된 측정지표들은 전략적 목표와의 균형(balance) 여부를 평가 하고 통제하는 데 활용된다.
Kaplan과 Norton은 BSC가 조직 관리자들이 최소한 암묵적 조직내에서의 상호 관계를 이해하도록 도우며, 목표달성을 위한 기능적인 장애요인들에 대한 기존 의 관념을 넘어서서 의사결정과 문제해결능력을 향상시킨다고 주장한다. 더 나 아가 BSC는 조직들이 과거 지향적이 아닌 미래지향적인 관점을 가질 수 있게 현 재의 시스템을 개선하는데 공헌한다. 그리고 BSC는 기존의 재정성과 중심으로 성과측정방식의 한계를 극복하기 위하여 창시된 것이다. 즉, 전통적인 이윤중심 의 성과측정은 여러 가지 측면에서 상대적으로 불완정성을 초래하였고, 이는 성 과측정의 정확성, 중립성에 관한 문제를 야기 시켰으며, 더 나아가 단기적 관점
16 BSC구축을 통한 국가균형발전정책의 효과적인 성과관리 방안 연구
에서 오는 여러 가지 문제점들을 내포하고 있었기 때문이다. BSC는 이처럼 기존 의 성과관리의 단점을 보완하고 균형 잡힌 발전을 도모하고자 하는 목적으로 도 입되었다.
<그림 2-1> 학자별 BSC의 각 관점
Kaplan & Norton Olve외 정부 및 공공기관
재무 관점 성과 관점 고객 관점
↑ ↑ ↑
고객 관점 관계 관점 임무/프로세스 관점
↑ ↑ ↑
내부프로세스 관점 활동 관점 학습과 성장관점
↑ ↑ ↑
학습과 성장 관점 미래 관점 자원 관점
한편, 정부의 재정사업은 대부분 대규모의 자금이 투입된다. 그럼에도 불구하 고 개별사업에 대한 평가는 그 사업이 목적하는 바에 대한 달성여부 보다는 자금 이 적절하게 사용되었는가에 대한 평가가 많은 비중을 차지하고 있다. 또한, 그 사업이 목적하는 바에 대한 달성여부에 대한 평가도 그 효과에 대한 분석 및 평 가소요시간이 중장기간이라는 이유를 들어 간단하게 지나치는 경우가 많다.(강 황성, 2005 ; 한국행정연구원, 2005)3)
그리고 최근 들어 정부업무도 효과적인 성과창출을 위해 성과를 관리하는 전 략으로 성과평가시스템을 구축․운영하기 시작하고 있다. 과거 1998년 이후부터 이미 우리나라에서 성과평가제도가 시작된 이래 현재는 조직단위별로, 정책별, 프로그램별 다양한 단위의 성과평가가 이루어지고 있었다. 그러나 이러한 성과 평가제도의 양적인 팽창은 피평가자의 입장에서 볼 때 중복평가라는 문제점이 지적될 만큼 우리나라의 정부조직들에 대한 성과평가는 이제 빼놓을 수 없는 조
3) 해양경찰청이 제시한 BSC와 행정자치부의 BSC의 틀은 BSC원형에 입각한 대안들이다. 이와 더불어, BSC를 채택한 것 이외에 실효성 있게 작동하느냐의 문제와 기술적인 고려 등은 부족한 것으로 지적 하고 있다.
직 및 정책관리수단으로 자리잡은 상태라고 할 수 있다. 이렇게 성과평가사업들 이 일반적이 되어갈수록 보다 타당성 있고, 효과적인 평가 틀에 대한 필요성 은 절실해 져가고 있을 때 민간영역에서의 BSC가 거두고 있는 성과는 주목을 받 기에 충분한 것이다.(행정자치부외, 2005; 윤홍민, 2003)4)
<그림 2-2> BSC의 도입배경
기존 성과관리의 문제점
성과의 단면, 주로 재무적이고 회계적인 성과 만을 관리의 대상으로 삼고 있었음.
이로 인해, 단기적인 성과향상에 치우친 경영 의사결정을 내리는 경우가 많이 발생하였음
결과적으로, 조직의 장기적이고 지속적인 성 장가능성을 보장받기 어려움
균형발전을 보장받을 수 있는 방안 모색 균형발전을 보장받을 수 있는 방안 모색
Long-Term Sustainable Growth의 달성 Long-Term Sustainable Growth의 달성 기존 성과관리의 문제점
성과의 단면, 주로 재무적이고 회계적인 성과 만을 관리의 대상으로 삼고 있었음.
이로 인해, 단기적인 성과향상에 치우친 경영 의사결정을 내리는 경우가 많이 발생하였음
결과적으로, 조직의 장기적이고 지속적인 성 장가능성을 보장받기 어려움
균형발전을 보장받을 수 있는 방안 모색 균형발전을 보장받을 수 있는 방안 모색
Long-Term Sustainable Growth의 달성 Long-Term Sustainable Growth의 달성
따라서 BSC는 조직목표와 관련하여 거시적이고 추상적인 조직의 목표와 구체 적이고 실천적인 지표 사이의 높은 인과관계를 확보함으로써 조직의 전략적 기 획체제를 구현하는데 높은 실용성이 있다. 그리고 조직의 이해관계자들 사이의 다양한 형태의 의사소통 채널로서의 역할을 담당할 수 있다는 측면이다. 이러한
4) 최근 성과평가의 패러다임(paradigm)변화과정에서 민간부문 성과관리기법 중의 하나인 BSC모델을 공 공부문에 적용․도입하자는 분위기가 확산되었다. 우리나라는 해양경찰청, 교육인적자원부, KOTRA 등의 도입하기 시작하면서 일종 붐처럼 일고 있다. 외국의 경우 2003년 OECD가입국의 공공부문 조사 결과, 공공분야의 BSC도입율이 민간보다 더 높게 나타나고, 싱가포르의 경우, 모든 공기업에 BSC적 용이 의무화된 것 등을 통해 알 수 있다. 또한, 미국 컨설팅회사인 Tower Perrin은 1996년 회사의 고객 인 100개 기업을 대상으로 조사한 결과, 이중 60%가 사업성과를 측정하기 위해 BSC에 근거한 성과측 정모형을 사용하고 있다고 응답했으며, 다른 미국 조사에서는 미국기업들 중 64%정도가 비재무적 성 과의 측정과 수집 그리고 결과를 보고 할 수 있는 새로운 방법을 적극적으로 모색하고 있다고 나타났 다. 이처럼 민간과 공공부문 영역에서의 BSC역할은 점차 증대되기 시작하였다.
18 BSC구축을 통한 국가균형발전정책의 효과적인 성과관리 방안 연구
장점을 가진 BSC에 대해 최근에 우리나라의 많은 중앙 및 자치단체들은 자체적 인 평가시스템을 구성하고 있는데, 주로 활용되는 평가시스템이 BSC라 할 수 있 다. 이는 조직의 효과적인 성과측정 및 성공적인 전략실행이라는 두 가지 근본적 인 문제를 해결할 수 있다는 기대감으로 도입하고 있다.5) 정부재정사업에 대해 서 BSC개념으로 접근한다면 과학적이고 합리적으로 해결될 수 있다. 정부기관 에 BSC를 도입하면 각 부처별로 추진되고 있는 많은 성과관리 관련 제도들을 일 관되게 제도화 할 수 있으며 시스템 통합이 용이할 것이다.((주)넝쿨, 2005.7)6)
<그림 2-3> BSC의 의미
BSC정의 및 의의
- 조직의 비전과 전략으로부터 도출된 성과지표의 조합 - 조직에게 전략적 방향을 알려주면 변화에 대한 동기를 부여함.
- 또한, 계획수립, 예산편성, 조직구조 조정 및 결과 통제 등의 의사결정에 있어 기초를 형성함
균형의 의미 - 재무와 비재무, 장기와 단기, 선행지표와 후행지표, 조직 과 개인의 균형
BSC디자인 원칙
- 지표는 회사차원 전략 및 목표로부터 도출되어야 함.
- 각각의 지표는 균형잡힌 조합의 일부분(part or balanced set)이 되어야 함.
- 지표는 외부적이며, 동시에 경쟁력을 갖춘 핵심영역을 향상할 수 있어야 함.
BSC와 가치사슬 - BSC는 조직에 중요한 가치사슬의 모든 측면을 이해 하고 측정할 수 있는 기회임.
5) 성과평가에 대한 중요성이 대두되면서 정부성과에 관한 계획 및 체계 계획과 기관별 특성에 맞는 정 부성과평가시스템 구축의 필요성이 제기되면서, 기존 평가방법론 외에 민간부문 균형성과관리표 (BSC)모델을 도입․적용하자는 논의가 하나의 대안으로 나타나고 있다. 그러나 보다 철저한 사전분 석 없이 공공부문에서 추진되고 있는 BSC모델은 민간기업의 영역과는 적용상 차이가 있기 때문에 확고한 핵심논리 고찰 없이 공공부문에 적용한다면 그 한계가 나타날 것이다.
6) 싱가포르 정부는 모든 공기업에 BSC도입을 의무화하고 있으며, 정부기관도 70%(공식적으로는 30%) 정도 도입하고 있다. 산업별로 BSC도입사례를 보면, 공공부문이 20%로 제조(12%)나 통신(6%)보다 절대적으로 앞서고 있지만 우리나라는 정부기관에 이제 도입이 시작되고 있다.
<표 2-1> 공공부문의 성과평가에 있어서 BSC적 접근방법 도입의 요인
구 분 BSC적 접근방법 도입의 전제조건 및 주요 이슈
주요 쟁점사항 세부 항목
업무
공공업무의 다차원성 4가지 관점의 복합성 문제 공공업무 수행의 제약성 자원부족, 합법성 원칙 중시 목표설정 및 성과측정의
곤란
정치적 과정으로서의 목표설정 성과측정의 어려움
공공업무의 상호의존성 업무수행상의 연계성
조직
전략중심 조직으로의 전환가능성
전략 중심적 업무설계 가능성 조직맥락과 4가지 관점의 적용문제
조직간 연계문제 내부조직간 연계성
외부조직간 연계성
행위자
리더쉽 조직의 장의 관심, 조직의 장의 추진의지 조직의 장의 활용의지
평가에 대한 인식 피평가자의 평가목적 인지 평가에 대한 신뢰와 관심
평가역량(전문지식, 기술 등) 평가부서의 전문성, 평가부서의 양적 적정성 평가자들의 평가역량
참여 및 의사소통 직원들의 적극적 참여정도 의사소통의 원활정도
제도적
관리과정과의 연계성 예산과의 연계성, 계획과의 연계성 기타 성과관리제도와의 연계성 보상체계의 확립 보상의 수단과 방향/보상제도와의 연계성 IT의 지원과 통합가능성 IT지원정도․수용성, IT통합가능성
환경 여건 BSC에 대한 요구, BSC에 대한 지지
자료 : 박해육외,「지방자치단체 성과평가에 있어서 BSC의 도입 및 적용에 관한 연구」, 한 국지방행정연구원, 2005, p.32., 공공부문에 적합하게 논자가 재구성함.
한편, 공공기관은 조직 임무를 수행하기 위해 집행되는 예산대비 효과가 높지 않더라도 공익성을 위해 예산이 집행되어야 한다. 또한, 민간기업은 수익을 창출 하였는가가 중요하기 때문에 전략이 직접적인 수익결과를 중심으로 한 가설검증 에 초점을 두는 반면, 정부기관은 기관의 임무가 효율적이고 효과적으로 수행되
