한미 동맹의 형성 및 변화 결정요인 분석과 향후 전망

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연구 08-24

한미 동맹의 형성 및 변화 결정요인

분석과 향후 전망

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한미 동맹의 형성 및 변화 결정요인 분석과 향후 전망

1판1쇄 인쇄/2008년 12월 26일 1판1쇄 발행/2008년 12월 31일

발행처/한국경제연구원 발행인/김종석 편집인/김종석

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발간사 3

발 간 사

한국 안보에 있어서 미국의 의미가 중요하다는 점은 새삼 강조 할 필요가 없는 사안이다. 그러나 안타깝게도 참여정부의 집권 이 래 한국의 입장은 동맹 중심의 대미전략에서 자주를 강조하는 입 장으로 서서히 변해 왔다. 그 결과 서울과 워싱턴 양측의 지미(知美)․지한(知韓) 인사들로부터 한미 동맹의 미래를 우려하는 목소 리가 끊이지 않고 있다.

한미 동맹은 1953년 ‘한미상호방위조약’의 체결로 구축되어 50 여 년 지속되어 오는 가운데 최근 그 핵심인 주한미군의 미래지향 적인 조정을 수반한 구조적인 변화를 모색하고 있다. 한국의 안보 문제를 논하는 데 있어 동맹은 가장 중요한 변수 중 하나로 인식 될 수 있다. 따라서 한미 동맹의 최근 변화는 정․관계뿐만 아니 라 학계에서도 관심의 대상이 되고 있다. 특히 한미 동맹은 한국 이 북한과 여전히 적대적 대치 상태에 있는 것을 고려하면 단순히 한미 간 외교 혹은 국방관계에서 그치는 문제가 아니다. 한국의 대북정책에 민감하게 반응해 왔고 냉전시대가 종결된 상황에서 세계 군사․안보 지형에 많은 변화를 맞고 있는 최근에는 다양한 변수에 의해 한미 동맹관계가 변화한다는 것을 알 수 있다.

본 연구는 한미 동맹의 변화 과정을 점검하고 향후 변화를 논 하는 데 있어서 미국의 외교정책, 특히 동맹국을 대상으로 하는 정책이 중요한 역할을 할 것이라는 데 초점을 맞추었다. 이러한 시각을 가지고 미국의 동맹정책을 살펴보고 미국의 동맹정책이 어떻게 한미 동맹의 변화 과정에 영향을 끼쳤는가를 분석하였다.

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4 한미 동맹의 형성 및 변화 결정요인 분석과 향후 전망

한미 동맹은 지난 50여 년의 시간을 거치면서 굵직한 국제적인 사건이나 국제정세의 흐름, 미국의 정책적 변화와 함께 영향을 받 아왔던 것이 사실이다. 주한미군의 감축도 미국의 정책 변화와 함 께 네 차례나 추진되었으며, 최근 진행되고 있는 신안보전략에 따 른 주한미군의 감축도 제5차 감축으로 볼 수 있다.

그러나 최근 수년 동안의 변화는 그 이전의 관계가 변화되어 왔던 것보다 훨씬 더 심각하게 진행되고 있다. 아직은 미국이 한 국의 최대 우방이며 군사․외교․경제, 그 어떤 방면에서 조명하 더라도 동맹의 관계를 떨쳐버릴 수 있는 국가는 아니다. 따라서 이명박 정부가 들어서 한미 동맹의 복원을 추진하는 이 시점에서 본 연구는 최근의 변화와 함께 한미 동맹을 재점검하고 가능한 변화의 방향을 예측하고 더 나아가 이에 대한 대응책을 제시하려 고 노력하였다.

본 연구가 한미 동맹의 복원을 추진하는 시점에서 정․관계 및 학계의 노력에 작은 도움이 되기를 바란다. 동시에 본 연구를 수 행한 본원의 정연호 연구위원의 노력에 감사를 드린다. 그리고 유 익한 논평을 해주신 원내외 전문가들에게 아울러 감사를 드린다.

끝으로 본 연구의 내용은 연구자의 개인적인 견해이며 본원의 공 식적인 견해가 아님을 밝힌다.

2008년 12월 한국경제연구원 원장 김종석

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차 례 5

차 례

요 약/ 9

제 1 장 서 론/ 11

Ⅰ. 연구의 배경 및 목적 / 13 Ⅱ. 관련 연구 / 16

제 2 장 미국의 동맹정책/ 21 Ⅰ. 주요 동맹 / 23

1. NATO / 23

2. Major Non-NATO Allies / 29 Ⅱ. 최근 동맹정책의 변화 / 31

제 3 장 한미 동맹/ 37 Ⅰ. 역사적 고찰 / 39

1. 한미 동맹관계의 형성 / 40 (1) 한미상호방위조약 / 40 (2) 한미안보협의회의 / 42 (3) 한미연합지위 체제 / 46 2. 한미 동맹관계의 변천 / 48

(1) 한미안보협의회의 구성 이전: 1953∼1967년 / 48 (2) 상호보완적 동맹관계: 1968∼1977년 / 50

(3) 군사동맹의 재결속: 1978∼1989년 / 51

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(4) 냉전 종식과 새로운 ‘안보 동반자관계’ 모색: 1990～

2001년 / 54 Ⅱ. 최근 동향 / 56 1. FOTA-SPI 체제 / 56 (1) FOTA / 56 (2) SPI / 59

2. 한미 FTA 체결과 한미 동맹의 강화 / 68

제 4 장 향후 전망 및 정책과제/ 71

참고문헌/ 79

영문초록/ 82

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표 차례 7

표 차례

<표 1> 한미상호방위조약 이후 체결된 한미 간 군사․안보 관련 협정 / 41

<표 2> 한미안보협의회의 위원회별 기능 / 45

<표 3> 주요 한미안보협의회의^(SCM)의 경과 / 46

<표 4> 주한미군 규모 및 감축 추이 / 49

<표 5> 방산물자 수출 추이 / 52

<표 6> 넌․워너 수정안에 따른 3단계 주한미군 재조정 계획안 / 54

<표 7> 미래한미 동맹정책구상(FOTA) 회의 / 61

<표 8> 한미안보정책구상(SPI) 회의 / 65

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그림 차례

<그림 1> 한미안보협의회의(SCM)의 구성 / 44

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요 약 9

요 약

1953년 한미상호방위조약의 체결로 구축된 50여 년의 한미 동 맹관계는 최근 그 핵심인 주한미군의 미래지향적인 조정을 수반 한 구조적인 변화를 모색하고 있다. 한국의 안보 문제를 논하는 데 있어 한미 동맹관계는 가장 중요한 변수 중 하나로 인식할 수 있다. 따라서 한미 동맹관계의 최근 변화는 정․관계뿐만 아니라 학계에서도 관심의 대상이 되고 있다. 특히 한미 동맹관계는 한국 이 북한과 여전히 적대적 대치 상태에 있는 것을 고려하면 단순 히 한미 간 외교 혹은 국방관계에서 그치는 문제가 아니다. 한국 의 대북정책에 민감하게 반응해 왔고 냉전시대가 종결된 상황에 서 세계 군사․안보 지형에 많은 변화를 맞고 있는 최근에는 다 양한 변수에 의해 한미 동맹관계가 변화한다는 것을 알 수 있다.

본 연구는 한미 동맹의 변화 과정을 점검하고 향후 변화를 논 하는 데 있어서 미국의 외교정책, 특히 동맹국을 대상으로 하는 정책이 중요한 역할을 할 것이라는 데 초점을 맞추었다. 이러한 시각을 가지고 먼저 미국의 동맹정책을 살펴보고 미국의 동맹정 책이 한미 동맹의 변화에 어떻게 영향을 끼쳤는가를 분석하였다.

한미 동맹은 지난 50여 년의 시간을 거치면서 굵직한 국제적인 사건이나 국제정세의 흐름, 미국의 정책적 변화와 함께 영향을 받 아왔던 것은 사실이다. 주한미군의 감축도 미국의 정책 변화와 함 께 네 차례나 추진되었으며, 최근 진행되고 있는 GPR정책에 따른 주한미군의 감축도 제5차 감축으로 볼 수 있다. 그러나 최근 5∼6 년 동안의 변화는 그 이전에 한미 동맹관계가 변화되어 왔던 것

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보다 훨씬 더 심각하게 진행되고 있다. 아직은 미국이 한국의 최 대 우방이며 군사․외교․경제, 그 어떤 방면에서 조명하더라도 동맹의 관계를 떨쳐버릴 수 있는 국가는 아니다. 따라서 이명박 정부가 들어서 한미 동맹관계의 복원을 추진하는 이 시점에서 본 연구는 최근의 변화와 함께 한미 동맹을 재점검하고 가능한 변화 의 방향을 예측하고 더 나아가 이에 대한 대응책을 제시하려고 노력하였다.

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제1장 서 론

한미 동맹의 형성 및 변화 결정요인 분석과 향후 전망

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제1장 서 론 13

Ⅰ. 연구의 배경 및 목적

1953년 한미상호방위조약의 체결로 구축된 50여 년의 한미 동 맹은 최근 그 핵심인 주한미군의 미래지향적인 조정을 수반한 구 조적인 변화를 모색하고 있다. 한국의 안보 문제를 논하는 데 있 어 한미 동맹은 가장 중요한 변수 중 하나로 인식할 수 있으며, 따라서 한미 동맹의 최근 변화는 정․관계뿐만 아니라 학계에서 도 관심의 대상이 되고 있다. 특히 한미 동맹은 한국이 북한과 여 전히 적대적 대치 상태에 있는 것을 고려하면 단순히 한미 간 외 교 혹은 국방관계에서 그치는 문제가 아니다. 한국의 대북정책에 민감하게 반응해 왔고 냉전시대가 종결된 상황에서 세계 군사․

안보 지형에 많은 변화를 맞고 있는 최근에는 다양한 변수에 의 해 한미 동맹 관계가 변화를 겪는 것을 알 수 있다.

한국은 2000년 6월 제1차 남북 정상회담 개최 이후 남북관계에 대한 새로운 평가를 시도하며 ‘협력적 자주국방’의 기치 아래 한 미 동맹의 변화를 추구하여 왔다. 협력적 자주국방과 남북관계의 새로운 지형은 한미 동맹의 전통적인 이해를 벗어나 상호 불편한 관계를 초래하기도 하였다. 특히 한미 양국의 정․관계 당국 차원 뿐 아니라 국민들의 반응에서도 여러 가지 변화를 겪으면서 새로 운 한미 관계의 설정이 필요하게 되었다.

남북관계는 또한 2007년 10월 제2차 남북 정상회담을 통해 분 단 이후 반세기 이상 지속되어 오던 군사적 적대관계를 종식시키 고 항구적인 평화 체제를 구축해 나간다는 데 합의를 함으로써 새로운 지형으로 들어서게 되었다. 특히 남북 간 평화 체제를 구 축하기 위한 구체적인 실행방안으로 남북은 서해 평화수역을 설 정하기로 합의하였다. 그러나 이 과정에서 서해 해상분계선의 재

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설정에 대한 남북 간 이견이 서해 평화수역의 설정에 걸림돌이 되고 있다. 특히 한국이 주장하는 서해 해상분계선은 분단 당시에 미국을 주축으로 하는 유엔군에 의해 북한과 합의하에 설정된 것 이며, 지금까지 몇 차례에 걸쳐 남북 간 암묵적으로 인정해 온 해 상분계선임을 고려하면 최근 논란은 여러 가지 문제를 초래할 가 능성이 있는 듯하다. 특히 한미 동맹 차원에서 미국과의 공조하에 서해 해상분계선의 재설정을 논한다는 것은 남북관계뿐만 아니라 우리 내부에서도 논란의 여지를 제공하기에 충분하다.

남북관계뿐 아니라 미국의 정세 또한 최근 급격한 변화를 겪으 며 한미 동맹의 변화에 많은 영향을 끼치고 있다. 미국은 2001년 9･11 테러사태 발생 이후 자국의 안보를 강화하는 차원에서 새로 운 개념의 안보전략을 도입하고 있다. 미국의 신(新)안보전략의 핵 심은 2003년 11월 공식적으로 발표된 해외주둔군 재배치계획(GPR:

Global Defense Posture Review)인데, 이 계획이 주한미군을 통해 한미 동맹의 변화에 영향을 끼치는 역할을 하게 된다.

2004년 7월 제10차 미래한미동맹정책구상(FOTA: Future of the ROK-US Alliance Policy Initiative) 회의에서 17년 동안 진행되어 오던 주한미군 용산기지의 이전 협상이 마무리됨으로써 한미 동맹의 변화는 구체적으로 현실화되어 가고 있는 실정이다. 또한 주한미 군 감축 계획(제5차)이 확정되어 2008년 말까지 1만2,500여 명의 주 한미군이 GPR에 따라 한국을 떠나 세계 각지로 재배치되며 한국 내에서는 2만5,000명 수준에서 미군을 운용할 계획이다. 이러한 한미 동맹의 새로운 변화에 따른 실행방안을 구체적으로 논의하 는 협의체로서 한미안보정책구상(SPI: ROK-US Security Policy Initiative) 을 신설하여 미래 한미 동맹의 청사진을 제시하는 노력을 기울이 고 있다. 즉, SPI 협의체는 ‘한미 동맹 비전 연구’ 등 양국 간 미래 동맹의 청사진을 그리는 주요 의제를 다루어 왔다.

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제1장 서 론 15

한미 동맹은 지난 50여 년의 시간을 거치면서 굵직한 국제적인 사건들이나 국제정세의 흐름, 미국의 정책적 변화와 함께 영향을 받아왔던 것은 사실이다. 주한미군의 감축도 미국의 정책 변화와 함께 네 차례나 추진되었으며, 최근 진행되고 있는 GPR정책에 따 른 주한미군의 감축도 제5차 감축으로 볼 수 있다. 그러나 최근 5

∼6년 동안의 변화는 그 이전에 한미 동맹의 관계가 변화되어 왔 던 것보다 훨씬 더 심각하게 진행되고 있다. 아직은 미국이 한국 의 최대 우방이며 군사․외교․경제, 그 어떤 방면에서 조명하더 라도 동맹의 관계를 떨쳐버릴 수 있는 국가는 아니다. 따라서 최 근의 변화와 함께 한미 동맹을 재점검하고 가능한 변화의 방향을 예측하고, 더 나아가 이에 대한 대응책을 고려해 보는 것은 이 시 점에서 중요한 일이라 할 것이다.

본 연구는 한미 동맹의 변화 과정을 점검하고 향후 변화를 논 하는 데 있어서 미국의 외교정책, 특히 동맹국을 대상으로 하는 정책이 중요한 역할을 할 것이라는 데 초점을 맞춘다. 즉 한미 동 맹의 변화에 가장 중요한 역할을 해왔던 변수는 미국의 동맹정책 이었음을 부정할 수 없다. 이러한 시각을 가지고 먼저 미국의 동 맹정책을 살펴보고 미국의 동맹정책이 어떻게 한미 동맹의 변화 과정에 영향을 끼쳤는가를 분석하고자 한다. 특히 한미 동맹의 50 여 년 역사를 미국의 동맹정책 혹은 외교정책의 변화를 기준으로 하여 시대 구분을 하였는데, 이는 한미 동맹의 최근 변화를 이해 하는 데 도움이 될 수 있을 것이다. 마찬가지로 한미 동맹의 최근 변화 또한 미국의 정책이 급변하는 최근 상황에 연관 지어 분석 하였다. 한미 동맹의 최근 변화는 미래한미동맹정책구상(FOTA)과 한미안보정책구상^(SPI)을 중심으로 한미 동맹의 변화를 점검하는 것이 가장 적절할 것으로 판단된다.

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Ⅱ. 관련 연구

본 장에서 간략하게 살펴보고자 하는 기존 연구들은 한미 동맹 에 관한 구체적인 정책 연구와 보다 넓은 의미에서 동맹에 관한 일반적인 이론에 관한 연구를 들 수 있다. 한미 동맹에 관한 정책 연구들은 주로 국내 연구자들에 의해 제기된 정책 분석 및 대안 제시에 관한 내용들이고, 동맹에 관한 일반적인 이론은 주로 학계 에서 다루어진 고전적인 동맹 이론을 중심으로 최근 동맹 이론의 변화에 대해 간략히 살펴보고자 한다. 본 절의 말미에 본 연구가 한미 동맹 관련 기존의 정책 연구 및 이론에 관한 연구에 어떻게 연관되며 어떻게 차별될 것인가를 간략히 서술하겠다.

한미 동맹에 관해 구체적인 정책 연구의 문헌들로는 첫째, 한미 동맹의 역사적인 고찰과 한미 간 정치․군사적 역학관계에 기반 을 둔 분석 및 주한미군의 역할 등에 대한 연구로 백종천(2003), 이상현⁽²⁰⁰³⁾, 이근⁽²⁰⁰⁵⁾ 등을 들 수 있다. 백종천은 한미 동맹의 50년 역사를 군사적인 부분뿐만 아니라 정치․사회․문화적인 시 각으로 이해하려는 노력을 기울였으며, 한미 관계에 대한 미래지 향적인 정책 대응방안을 제시하였다. 이상현은 기본적으로 한미 관계를 비대칭 동맹관계로 인식하면서 한미 관계의 발전적 미래 를 위해 보다 실리적인 외교를 구사할 것을 주문하고 있다. 이상 현은 한미 동맹의 구심점 역할을 하는 것은 주한미군이고, SOFA 개정을 포함하여 보다 호혜적 관계를 지향하는 것이 향후 동맹관 계의 재정립에 핵심이 되어야 할 것을 주문하고 있다. 한편 이근 은 미국의 해외주둔군 재배치계획^(GPR)을 변화된 대(對)세계전략 의 한 축으로 이해하며 그 틀 안에서 한미 동맹관계를 파악하여 야 한다고 주장하고 있다.

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제1장 서 론 17

둘째, 최근 수년간 대두되어 온 한미 동맹관계 위기론의 확산에 대한 연구로 이춘근(2003), 이내영․정한울(2003) 등을 들 수 있다.

이춘근은 한미 동맹의 균열이 한미 간 북한에 대한 인식의 차이 때문에 생기는 것으로 분석하고, 한미 간 ‘공통의 적’이 무엇인가 를 재인식함으로써 한미 동맹의 지속․강화가 가능할 것이라고 제시하고 있다. 반면 이내영․정한울은 2002년과 2003년에 실시 한 여론조사를 근거로 당시 반미여론은 한미 동맹의 위기를 초래 할 정도는 아니었다고 주장하며 한미 동맹의 위기론 자체가 심각 한 수준은 아니라고 진단하고 있다.

셋째, 한미 동맹관계에서 제기되는 주요 이슈들을 동맹의 제반 이론적 모형을 통해 분석한 연구들이 있다. 성채기(1996)는 일반적 인 동맹관계에 있어서 책임분담에 관한 제반 이론들을 정리하고, 이를 한미 동맹관계에 적용하여 향후 제기될 한미 간 방위비 분 담에 대한 시사점을 파악하였다. 김태현(2003)은 주한미군의 규모 와 역사적 변천을 억제이론(deterrence theory)을 통해 분석하며 주한 미군의 역할을 한반도 내의 무력충돌을 억제하는 효과를 실증․

분석하였는데, 역으로 남북한 간 경제력 격차의 심화에 따른 북한 의 상대적 쇠퇴와 주한미군 규모의 축소를 당연한 상관관계로 해 석하였다.

한편, 동맹에 관한 이론과 관련한 문헌들로는 첫째, 동맹의 형 성, 형태 및 동맹을 구성하고 있는 국가 간 비용분담에 관하여 순 수공공재모형(pure public good model)과 연계부산물모형(joint product model)에 관련된 연구가 있다. Olson and Zeckhauser⁽¹⁹⁶⁶⁾는 동맹의 핵심으로 그 결과물(혜택)을 공동위협에 대한 억지력(deterrence)으로 보았는데, 이는 순수하게 공공재의 성격을 띠는 것으로 규정지음 으로써 결과물은 비경합적․비배제적 성격을 나타낸다고 주장하 였다. 따라서 기존 동맹에 새로운 국가의 가입은 그 결과에 영향

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을 미치지 않으며 단지 동맹의 한계비용만을 감소시키는 효과가 있어 동맹의 확대 가능성에 초점이 모아질 수 있다. 또한 이러한 모형에서는 동맹국 간의 동맹비용 분담은 경제력이 우월한 동맹 국이 경제력의 격차에 따라 우선적으로 부담하는 결과가 초래되 어 무임승차(free ride)의 문제가 제기될 수 있다고 주장하였다.

Russett(1970), Sandler and Cauley(1975) 등은 동맹의 결과물이 공 동 위협에 대한 억지력뿐만 아니라 동맹국 개별 국가의 위험 제 거 및 특정 이해관계에 관련한 효과를 유도함에 착안하여 기존 공공재모형을 반박하는 연계부산물모형을 제시하였다. 즉 동맹의 결과물은 경우에 따라 특정 동맹국에 전용될 수 있으며 특정 동 맹국이 효과를 누릴 경우 그 효과에 관해서는 타 동맹국들에게는 무용해지는 성격을 지님으로써 비경합적․비배제적 성격은 존재 하지 않는다고 주장하였다. 따라서 이러한 모형에서는 기존 동맹 에 새로운 국가의 가입이 어려워지고, 동맹국 간의 동맹비용 분담 은 동맹의 혜택이 얼마나 큰가에 따라 결정되는 구조를 지닌다는 것이다.

Olson and Zeckhauser의 순수공공재모형은 Olson(1965)의 공공재 성격을 이용하여 분석한 집단행동의 논리를 동맹에 응용하였으며, Russett과 Sandler and Cauley의 연계부산물모형은 Buchanan(1965)의

클럽재(club good)의 성격을 응용한 모형으로 볼 수 있다. 순수공공

재(pure public good)와 클럽재(club good)의 대표적인 구분은 재화의 배

제성(excludability)이 적용되는가에 따르는 데 동맹의 가입 및 결과에

배제성이 존재하는가에 따라 동맹을 규정하는 모형의 형태가 달라 질 수 있음을 핵심 논조로 삼고 있다.

좀 더 근본적인 단계로 올라가서 동맹의 정치적 형성에 관한 이론적 모형을 제시하는 문헌이 있는데, Waltz⁽¹⁹⁷⁹⁾는 동맹이 힘 의 균형을 유지하기 위하여 형성된다고 소개하면서, 제3국이 약

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제1장 서 론 19

한 국가(weaker state)와 동맹을 맺어 강한 국가(stronger state)를 견제 하는 형태로 동맹이 형성된다고 주장하고 있다. Walt(1987)는 Waltz의 균형론을 보완하여 힘의 균형보다는 위협(threat)의 균형에 강조를 두는 동맹의 형성을 주장하는데, 제3국이 약한 국가와 동 맹을 맺어 강한 국가를 견제하기 위한 조건으로 강한 국가가 위 협의 존재로 인식될 경우를 강조하고 있다. 그 밖의 Mearsheimer (2001)는 밴드왜건 효과를 통해 동맹 결성을 설명하거나 Schwelle^r (1994)는 실재론적(realist) 분석보다는 구조론적(constructivist) 분석을 통해 동맹의 형성을 설명하는 등 다양한 연구의 결과가 거론될 수 있다.

기존의 연구가 본 연구를 구성하는 기본적인 틀을 이해하는 데 일정 역할을 하고 있다. 특히 9･11 테러사태 이후 미국이 취하고 있는 안보에 관한 개념의 변화와 이에 따른 새로운 정책의 도입 등에 관한 이해는 기존 연구들의 많은 부분에서 공통되게 분석하 고 있고 본 연구의 기본적인 틀 일부를 구성하는 데 도움이 되고 있다. 한편 본 연구는 이러한 미국의 정책적 변화와 이에 따른 한 미 동맹에 대한 영향이 최근 새로운 경향 정도가 아니라 한미 동 맹의 50여 년 역사에서 지속적으로 나타나던 상호 역학적인 관계 임을 밝히고 있다.

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제2장 미국의 동맹정책

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제2장 미국의 동맹정책 23

Ⅰ. 주요 동맹

1. NATO

미국의 동맹국 외교정책의 핵심으로 북대서양조약기구(이하 나 토동맹, NATO: North Atlantic Treaty Organization)를 들 수 있다. 1949년 창설된 나토동맹은 현존하는 다국적 동맹 중 가장 큰 군사적 동 맹으로 미국, 캐나다와 함께 대부분의 유럽 국가로 구성되어 있 다. 나토동맹 조약은 기본적으로 어느 한 회원국이 외세의 군사적 침략에 노출되면 협력방어 체제가 자동적으로 가동되는 시스템을 구축하고 있다.¹⁾

나토동맹의 근본적인 목적, 즉 협력방어 체제의 구축은 그대로 유지하면서 다방면에서 변화를 꾀하고 있다. 특히 미국의 9･11 테 러사태 이후 세계 안보 질서에 대한 미국과 나토동맹 회원국의 시각이 변하면서 나토동맹의 목적 또한 새로운 변화를 겪게 된다.

각각의 회원국이 주변 외세의 침략에 노출되는 전통적인 안보 위 협과 함께 테러분자들의 대량 사상자를 초래하는 공격에 대한 방 어 개념이 주를 이루고 있다. 나토동맹의 최근 변화는 두 번에 걸 친 나토동맹 회원국 정상회담에서 잘 살펴볼 수 있다. 이 변화는 특히 미국의 GPR을 핵심으로 하는 신(新)안보전략과 밀접한 관계 를 가지고 있으며, 나토동맹의 변화가 곧 미국의 외교정책, 혹은 동맹정책의 최근 변화와 같은 맥락에서 이해될 수 있다.

2002년, 9･11 테러사태 다음 해 프라하에서 개최된 나토동맹 정

1) NATO와 관련된 제반 개요 및 정책, 활동 등은 본 연구에서 깊이 다루지 않고, 9･11 테러사태 이후 두 차례 개최되었던 나토동맹 회원국 정상회담과 이를 통한 나토동 맹의 정책적 변화만을 살펴보기로 한다. 보다 자세한 NATO 관련 내용은 U.S.

Department of State, The U.S. & NATO: An Alliance of Purpose, 2004를 참조

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상회담과 2004년 이스탄불에서 개최된 정상회담에서 나타난 나토 동맹의 변화는 나토동맹 역사상 비슷한 기간 동안 추진되었던 어 떤 변화보다 더 컸다. 나토동맹은 2002년 프라하 정상회담에서 발 트해로부터 중유럽을 거쳐 발칸반도에 이르는 지역에 위치한 7개 국(불가리아, 에스토니아, 라트비아, 리투아니아, 루마니아, 슬로바키아, 슬

로바니아)의 동맹 가입을 새롭게 결정하여 2004년 이스탄불 정상회

담에서 실행하였다. 이들 7개국의 가입은 중․동유럽 국가들, 특 히 냉전시대 사회주의 독재정치 체제를 지향했던 국가로서 나토 동맹에 상당한 변화를 의미한다. 기존의 회원국들은 그리스와 터 키를 제외하면 전부 서유럽 국가들로 구성되어 있었다. 따라서 2004년 신생 회원국의 가입으로 인해 명실상부 유럽 전역이 나토 동맹의 영향력 아래 놓이게 된 것이다. 이들 신생 회원국의 가입 은 나토동맹이 유럽에서 추구하고 있는 공동의 목표, 즉 전면적인 평화 체제, 안보와 번영의 공존을 추구하는 데 보다 근접해진 것 을 의미한다.

또한 2002년 프라하 정상회담에서 그동안 유엔 국제안보지원군

(UN ISAF)이 활동해 왔던 아프가니스탄 카불지역에서의 임무를 나

토동맹이 떠안는 결정을 내렸다. 이는 나토동맹 55년 역사상 최초 의 유럽 외 지역 군사작전으로서 나토동맹의 활동 범위를 확대하 여 과거 회원국이 소속되는 지역방어 차원에서 국제적인 테러리 스트의 위협이 있는 곳은 어디에서든지 공동대처해 나간다는 의 미를 갖고 있다. 이러한 변화는 미국의 GPR과 맥락을 같이 하는 정책적 변화임을 알 수 있다. 미국은 신(新)안보전략으로 해외에 주둔하고 있는 미군을 기존의 지역방어전략에서 탈피하여 신속한 기동력을 바탕으로 특정 상황에 적절히 대응하여 새로운 지역으 로 재배치하는 전략을 구사하고 있다.

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개최일: 2002년 11월 21∼22일 주요 합의 내용:

‣ 신규 회원국 가입 승인(New Members)

북대서양조약기구(NATO)는 에스토니아, 라트비아, 리투아니 아 등 발트해 3개국과 슬로베니아, 슬로바키아, 불가리아, 루마 니아 등 동구권 4개국을 2004년 5월 1일부터 정식회원국으로 등록하기로 승인함에 따라 1999년 체코, 헝가리, 폴란드 등 3개 국의 회원국 가입에 이어 냉전 이후 두 번째로 과거 적성국들 을 대상으로 한 기구 확대를 단행하였다.

‣ 방위능력 신장(New Capabilities)

나토는 군비현대화를 통한 동맹지역의 방위능력의 신장을 위 하여 세 갈래 새로운 이니셔티브로 Prague Capabilities Commit- ment(PCC)와 나토대응군(NRF: NATO Response Force)의 창설 그리고 군사지휘체계의 간소화 등을 제시하였다. 우선 PCC는 동맹국의 방위능력을 보강하기 위해 1999년 발족된 방위능력구상(DCI:

Defense Capabilities Initiative)보다 통합되고 발전된 개념으로 다시 제시되었으며 여기서 강조되는 여덟 가지 영역은 ①화학, 생물 학무기 및 방사능, 핵무기에 대한 방어 ②정보, 감시와 목표물 포착 ③공대지의 감시 ④지휘 및 제어체계와 교신 ⑤정밀유도 군수장비 및 적군의 대공방어의 무력화를 포함한 효과적인 전 투능력 ⑥전략적 해상수송 ⑦공중급유 ⑧동원 가능한 전투지원 부대 등이다.

또한 나토는 유럽 이외 지역에서 신속하고 융통성 있게 고강 도 임무를 수행할 수 있는 나토대응군(NRF: NATO Response Force)

<NATO 프라하 정상회담>

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을 창설하기로 합의하였다. NRF는 네트워크 중심전을 수행할 수 있는 훈련능력과 장비를 갖추어 지상병력과 해․공군 전력 약 2 만 명으로 구성된다. NRF는 적어도 2004년 10월까지 초기 운영 능력을 갖추도록 하며 그 후 2년 내에 완벽히 운영되도록 한다.

마지막으로 나토는 연합작전이나 새로운 위협에 좀 더 효율 적이고 효과적으로 활용할 수 있는 새로운 군사지휘체계를 구 성하는 데 합의했으며 각각 벨기에에 기지를 둔 군사력 운영을 위한 전략적 지휘체계와 미국이나 유럽지역에 기지를 두는 군 사력 전환을 위한 지휘체계로 구성된다.

한편, 나토 정상들은 테러에 대비한 새로운 군사체계 구상에 동의하고 대량살상무기에 대항하여 동맹국의 방어력을 증강시 킬 수 있는 핵무기 및 생화학무기 방어 이니셔티브의 이행에 합의하였다.

‣ 새로운 관계(New Relationships)

나토와 EU의 분쟁지역에서의 조정역할을 하고 내전을 예방 하기 위해 연합하였으며 평화와 안정강화를 위한 연합자금을 부담하는 전략적인 공동협력 형태로 구성되고 있다. 한편 러시 아와 나토는 동등한 동반자의 위치에서 평화유지, 방위체계 변 환, 대량살상무기 등에 관한 협력을 논의하며 대화에서 행동을 함께하는 관계로 전환되고 있다.

또한 나토는 광범위한 지중해지역과의 긴밀한 협조의 필요에 따라 지중해지역 국가와의 대화(MD: Mediterranean Dialogue)를 추 진해 오고 있다.

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개최일: 2004년 6월 28~29일 주요 합의 내용:

‣ 역할 확대(Expanding Operations)

나토는 아프가니스탄에 대한 원조의 일환으로 마자르-에-샤리 프, 마이마네, 페이자바드, 바그란 등 네 곳에 지방재건팀^(PRTs) 을 추가 파견하여 아프가니스탄 주둔 국제안보지원군(ISAF)의 작 전구역을 확대하기로 하였다. 이로써 아프가니스탄의 수도인 카 불과 그 주변지역, 북방지역의 일부가 ISAF의 작전구역 안에 들 게 된다. 또한 2004년 가을로 예정된 아프가니스탄 정부의 선거 기간 동안 선거과정의 지원을 위한 임시 군대를 배치하기로 하 였으며 1,000명에 달하는 급파병력을 배치하기로 하였다.

한편, 이라크 임시정부로 주권이 이양되면서 나토는 이라크 임시정부에 대해 협력하고 이라크 보안군의 훈련을 지원하기로 합의하였으며 이에 대한 이행방법은 나토이사회(NAC)에서 논의 하기로 하였다.

‣ 방위능력 개선(Improving Capabilities)

나토는 언제 어디서든 운영 가능한 통합작전능력의 향상을 목표로 하여 각 회원국의 군대 중 상당부분을 항상 통합작전에 동원할 수 있도록 유지하기로 하였으며 방위 계획과 병력증설 과정의 변경계획에 합의하였다.

한편, 테러위협이나 테러리스트의 공격을 받는 회원국을 지 원할 준비가 되어있음을 고지하였으며 정보공유와 최첨단 방위 체계의 증진을 통한 테러방지 노력을 강화하는 데 합의하였다.

<NATO 이스탄불 정상회담>

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‣ 협력 강화(Enhancing Cooperation)

이스탄불 정상회담은 나토의 새로운 회원국으로 승인된 7개 국의 정상이 처음으로 참석한 자리였다. 나토는 회원국 외에 동 반자^(partners)관계에 있는 20개국과의 관계 모색과 지원을 위한 PAP(Partnership Action Plan)를 개시하였으며 특히 코카서스와 중앙 아시아지역과의 동맹관계를 신장시키기 위해 해당 두 지역에 연락장교와 같은 특수대리인을 임명하기로 합의하였다.

한편, 나토는 보스니아헤르체코비나공화국과 세르비아몬테네 그로가 앞으로 평화를 위한 동반자협정(PfP: Partnership for Peace) 에 받아들여지기를 바라고 있으나 이들 국가와 몇몇 나토 회원 국들과의 관계로 인해 어려움이 있음을 명확히 하면서 양국의 PfP 자격 획득을 지원하기 위하여 나토의 Contact Point Embassy 임명 등의 지원책을 제시하였다.

또한 나토는 지중해지역 국가와의 대화(MD: Mediterranean Dialogue) 에 참여하고 있는 알제리, 이집트, 이스라엘, 요르단, 모리타이 나, 모로코, 튀니지 등 7개국을 초청해 더욱 의욕적이고 확장된 협력관계를 확립하고자 하였다. MD는 1994년에 창설된 이후로 나토와 7개국 간에 상호신뢰와 협동을 공고히 하는 데 기여했 다. 이를 바탕으로 새로운 협력관계를 통해 지역적 안보와 안정 을 강화토록 하는 데 중점을 두고 있다.

또한 이스탄불 협력구상(ICI: Istanbul Cooperation Initiative)을 발족 하여 방위비 및 방위계획과 군사협력 증진 그리고 불법거래의 근절 등에 관한 알맞은 방법을 제시하고자 하였다.

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2. Major Non-NATO Allies

비나토동맹국(MNNA: Major Non-NATO Allies)의 지위를 부여받은 국가는 나토 회원국과 같은 정도의 상호 방위 및 안전보장은 제 공받지 못하지만 국방상의 긴밀한 협조관계를 갖는다. 특히 첨단 무기 구입과 이전에 있어 우선권을 부여받는다.

비나토동맹국^(MNNA) 지위는 1989년 미국의 일반군사법(Title 10

of USC, Armed Forces)에 국무부의 동의하에 국방부는 비나토동맹국

에 정부 기술개발지원제도(CRADAs: Cooperative Research and Development Agreements)²⁾를 행사할 수 있다는 수정 조항을 첨가하 면서 생겨났다. 이 지위는 실제 미국의 대외군사판매(FMS: Foreign Military Sales)에 있어서 상대 국가에 대한 일정정도 차등을 두기 위해 사용되기도 한다. 수정안이 개정되었던 1989년 당시 비나토 동맹국의 지위를 부여받았던 초기 국가는 한국을 비롯하여 일본, 이스라엘, 호주, 이집트 등 5개국이었다.

1996년 미 대외원조법(Foreign Assistance Act of 1961) 수정 조항을 통해 비나토동맹국 지위를 부여받은 국가들에 대한 우대정책이 추가로 발효되었다. 그 내용은 미 무기수출통제법(Arms Export

Control Act)에서 지정하는 규제에 대해 나토동맹 회원국들에 부여

되었던 특례를 비나토동맹국 지위를 받은 국가에도 동일하게 부 여한다는 것이다. 또한 대통령에게 30일 전 국회 통고와 함께 한 국가에 비나토동맹국 지위를 부여하는 권한을 허용하였다. 이 수

2) Cooperative Research and Development Agreements(CRADAs)는 레이건 행정부가 착 수한 기술개발지원제도로서 정부와 사기업 간의 연구개발 협력을 기본목표로 하고 있음. 특히 고단위 연구비용을 감당할 수 없는 중소기업에 대한 연구개발비 지원을 목적으로 하고 있음(1994년 현재 에너지성만 해도 690개의 프로젝트 지원, 정부 지 원 6억4,200만 달러, 사기업 부담 8억5,800만 달러에 육박). 임윤철, 󰡔우리나라 국가 혁신 체제의 발전에 있어 정부의 역할조명과 향후 과제󰡕, 1996 참조

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정안의 통과와 함께 뉴질랜드가 비나토동맹국 그룹에 새롭게 추 가되었다.³⁾ 현재 비나토동맹국 그룹에 가입되어 있는 국가는 총 14개국으로서 뉴질랜드 이후 가입된 국가(가입연도)는 요르단⁽¹⁹⁹⁶⁾, 아르헨티나(1998), 바레인(2002), 필리핀(2003), 태국(2003), 쿠웨이트 (2004), 모로코⁽²⁰⁰⁴⁾, 파키스탄⁽²⁰⁰⁵⁾ 등 8개국이다.

비나토동맹국에 제공되는 혜택은 구체적으로 다음과 같다. 첫 째, 미 국방부 관할 기술개발지원제도^(CRDAs)에 비용분담 조건으 로 참여할 수 있다. 둘째, 특정 반테러구상(counter-terrorism initiatives) 정책에 참여할 수 있다. 셋째, 열화우라늄 대전차탄(depleted uranium anti-tank rounds)의 구입을 허용하고, 넷째, 보급식량, 전함 등 대부 분의 군수물자의 우선 공급 대상이 된다. 다섯째, 미 국방부가전 략적으로 미군기지 밖에 구축하고 있는 전시비축물자(WRSA: War Reserve Stocks for Allies)를 공유할 수 있도록 한다. 여섯째, 기술개발 지원제도에 따른 양국 간 공동 연구 및 개발 프로젝트에 수반되 는 장비 및 물자에 대한 지원이 제공되며, 일곱째, 특정 방위물자 의 구입 및 대여에 관한 재정적 지원을 허용한다. 그 밖에 양국 합동군사훈련을 실시하고 우주항공기술 등의 지원 과정이 가속화 되는 등 여러 가지 혜택을 제공하고 있다.

3) 뉴질랜드는 원래 미국과 ANZUS(Australia, New Zealand, US Security Treaty)동맹을 구성했었는데, 1984년 뉴질랜드가 핵보유 전함의 뉴질랜드 항구도시 접근 금지 법 안을 통과시킴으로써 ANZUS 동맹이 결렬되었다.

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Ⅱ. 최근 동맹정책의 변화

냉전 후 세계 유일 초강대국의 지위를 유지하고 있는 미국은 강력한 군사력을 바탕으로 외교정책을 추진하였다. 특히 부시 행 정부는 미국의 국익수호를 위해 보다 ‘선별적인 개입정책^(strategy of selective engagement)’을 추구하고 있다.

탈냉전기 미국 국가안보전략의 윤곽이 처음으로 제시된 것은 1993년 레스 애스핀 국방장관 때의 ‘국방태세의 전면적 재검토 (BUR: Bottom-Up Review)’를 통해서였다.

베를린장벽의 붕괴와 동유럽 공산국의 몰락(1989), 이라크의 쿠 웨이트 침공으로 시작된 지역 패권국의 부상과 지역분쟁의 확산 (1990), 소련 해체와 민주화(1991) 등 가히 세기말적 격변을 겪으면 서 국제 안보환경은 급물살을 타게 됨으로써 새로운 안보개념과 대응이 요구되기에 이르렀다. 특히 탈냉전기의 괄목할 만한 안보 상의 변화로는 소련의 대규모 핵공격 및 재래식 공격이라는 전 지구적 위협이 사라진 대신 소위 ‘불량국가(rouge state)’들에 의한 핵 및 생화학무기의 확산, 지역 패권국의 부상 및 인종․종교 갈 등, 구소련을 비롯한 권위주의 국가들의 민주화 시도 좌절 등을 들 수 있다.

BUR을 바탕으로 1997년과 2001년 각각 작성된 ‘4년 주기 국방 기획서(QDR: Quadrennial Defense Review Report)’와 ‘동아시아전략보고 서(EASR: East Asia Strategic Report, 1998년 11월)’, 1999년 백악관이 공 개한 국가전략방향 지침서인 ‘새 세기를 위한 국가안보전략(A National Security Strategy for a New Century)’ 그리고 ‘랜드^(RAND)보고서 (2001년 5월)’, ‘합동전망 2020(Joint Vision 2020. 2001년 5월)’, ‘핵태세검 토보고서(NPR: Nuclear Posture Review. 2002년 1월)’, ‘대량살상무기대응

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국가전략보고서(NSCWMD. 2002년 12월)’ 등을 통해 미국의 안보전략 은 더욱 구체화된다.

이러한 일련의 공식 보고서를 통해 추출할 수 있는 미국의 세 계전략의 핵심은 첫째, 미국의 국가안보를 확보하고, 둘째, 미국 의 경제적 번영을 지속하며, 셋째, 전 세계에 민주주의와 인권의 향상을 확산시킨다는 것으로 요약된다. 이 중 국가안보를 위한 구 체적 전략으로서는 크게 국제안보환경을 미국에 유리하도록 조성 하고(Shape), 위협과 도전에 적절히 대응하며(Respond) 미래의 불확 실성에 대비한다(Prepare)는 것을 들 수 있다.⁴⁾ 이러한 안보전략의 수립은 탈냉전기의 국제 체제가 근본적으로 변화하고 있다는 상 황인식을 바탕으로 하고 있다. 무엇보다도 21세기는 세계화․정 보화․개방화․지역화의 시대로, 한편에서는 경제․기술․문화 및 정치적 통합이 가속화되는 반면 다른 한편으로 대량파괴무기 (WMD), 테러, 마약, 인종 갈등, 실패한 국가 등 기회와 위험이 공 존하는 다양성과 복합성의 시대가 될 것으로 예상되고 있기 때문 이다. 이러한 시대 변화를 배경으로 미국의 안보전략은 미국의 전 략이익을 추구함에 있어서 고립주의와 세계 경찰이라는 양 극단 사이에서 선별적인 개입정책(strategy of selective engagement)을 추구하 고 있다.

부시 행정부의 신안보전략에서 한국과 관련해 특히 중요한 의 미를 지니는 부분은 대(對)동북아 및 대북전략의 변화이다. 부시 행정부의 대동북아정책의 핵심은 “일본을 끌어안고 중국을 견제 한다”는 것이 대명제이며, 이를 위해 미 주력 군사력 배치의 중심 을 유럽에서 아시아로 옮기는 동시에 동북아 중심의 전력배치 구

4) 미국 안보전략의 핵심이라 할 수 있는 Shape(조성), Respond(대응), Prepare(대비)의 개념은 클린턴 정부 때의 ‘1997 QDR’에 명시된 것이지만 부시 정부 때 발간된

‘2001 QDR’에는 이 내용이 삭제돼 있다.

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조를 동남아로 확대한다는 것이 골자다.

그러나 미국의 군사전략은 2001년 9･11 테러사태를 겪으면서 커다란 변화를 보인다. 9･11 테러사태는 국가 단위가 아닌 테러분 자 몇몇이 아무런 사전경고 없이 미국 본토를 공격할 수 있음을 입증한 사건이다. 따라서 미국의 안보는 보이지 않는 적과의 싸움 에서 승리하고 아울러 자국민을 보호하는 방향으로 전환했다. 미 국 외교․군사상 안보의 최우선 과제가 테러전 승리와 본토

(homeland) 수호라는 2대 명제로 바뀌기는 200여 년 역사에서 처음

있는 일이다.

부시 대통령은 그 같은 과업을 달성하기 위한 목표의 일환으로

‘부시 독트린’으로 불리는 두 가지 원칙을 천명했다. 먼저 전 세 계 국가에게 “테러 편에 설 것이냐, 아니면 미국 편에 설 것이냐”

를 강요했다. 적과 동지를 선과 악의 철저한 이분법적 흑백논리로 규정한 것이다. 설사 테러를 자행하지 않더라도 테러 편에서 이들 을 지원하는 국가나 단체는 미국의 적임을 분명히 했다. 그리고 한 걸음 더 나아가 그들도 악^(evil)으로 지칭했다.

부시 독트린을 뒷받침하는 또 다른 핵심전략은 예방차원의 ‘선 제공격(preemptive strike)’ 가능성을 열어두고 있다는 점이다. 종전의 전쟁 억지력(deterrence)은 테러분자들의 공격을 예방하는 아무런 수 단이 되지 못한다는 판단 때문이다. 테러분자들이 미국의 전쟁 억 지력이 무서워 테러공격을 포기할 이유가 없기 때문이다. 9･11 테 러사태 이후 치러진 아프가니스탄 전쟁이나 이라크 전쟁은 미국 의 선제공격으로 시작되었다. 적들이 미국을 공격하기 전에 먼저 그들을 친다는 초강경 군사노선을 들고 나온 것이다. 여기에는 핵 무기 공격 가능성도 배제하지 않고 있다.

도널드 럼스펠드 국방장관은 “최고의 방어는 양질의 공격”이라 면서 “대통령의 명령이 있으면 적의 영토를 점령하고 정권교체

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(regime change) 조건을 만들 능력까지 갖춰야 한다”고 밝혀 왔다.

2001년 테러사건 직후 발표된 QDR보고서와 2002년 초 국방부가 작성한 ‘핵태세검토보고서^(NPR)’⁵⁾ 등에서 윤곽이 드러난 부시 대통 령의 신(新)안보전략은 2002년 8월 이후 발표된 ‘2002년도 국방부

연례보고(Annual Report)’와 ‘국가안보전략’, ‘대량살상무기에 대한 국

가전략^(NSCWMD)’ 등에서 완성된 모습을 보이고 있다. 핵태세검토

보고서는 불량국가들에 대한 핵선제공격 가능성을 언급하고 있다.

이 같은 미국의 신(新)안보전략은 전방배치(forward deployment)에 초점이 맞추어져 추진되어 왔던 미군의 해외주둔전략에 커다란 영향을 미친다. 해외주둔군을 현지의 전쟁 억지력 임무에 국한하 지 않고 세계 어느 지역에서나 신속대응군으로서 대테러전 투입 이 가능토록 확대 운용하는 방안이 마련되기 시작한 것이다.

9･11 테러사태 후 럼스펠드 국방장관이 주도하고 있는 미군의 개편안을 보면 미국은 해외주둔군 재배치계획(GPR)을 통해 테러 공격이 일어날 경우 이에 신속히 대응하는 신속기동군 체제로 간 다는 방침을 정해 놓고 있다. 럼스펠드 국방장관은 동서 냉전이 막을 내린 뒤 10년이 지난 시점에서 해외주둔군은 테러집단에게 선제공격이 가능한 지역으로 분산 배치해 기동력을 갖추는 방향 으로 개편해 나가야 한다고 주장한다. 대규모 미군기지에 근거해 몇몇 지역에 한정된 포스트를 유지해 오던 종래의 주둔방식은 지 역 간, 대륙 간 이동성이 높은 테러리즘에 대처하기가 어려운 게 사실이다. 따라서 테러리즘에 전방위적 규모(global scale)로 대처하 기 위해 보다 작은 단위의 병력을 더욱 신속하게 배치하는 쪽으 로 미군 주둔 체제를 바꾼다는 것이다. 그럴 경우 종래에 한 달 또는 몇 달씩이 걸리던 미군 파병이 몇 시간 안에 이뤄질 수도 있 다는 판단이다. 현재 미 국방부가 잡고 있는 재배치의 큰 가닥은

5) Department of Defense, Nuclear Posture Review, January 8, 2002.

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경량화와 기동성이다. 구체적으로는 해외주둔군 병력 감축, 철수, 대규모 해외 주둔기지 폐쇄, 기동성을 갖춘 수십 개의 소규모 전 진 작전기지(forward operating base)의 건설이다. 새 기지들은 국지적 분쟁과 반미 테러집단의 움직임이 다른 곳에 비해 활발한 편인

‘불안정의 원호(arc of instability)’를 따라 건설된다. 국방부가 규정하 는 ‘불안정의 원호’란 일반적으로 북아프리카－중동－동남아시아 를 가리킨다. 그렇지만 보다 넓게는 ‘세계의 화약고’라 일컬어지 는 동유럽 발칸지역－북아프리카－중동－서남아시아－동남아시 아－타이완해협－한반도로 이어지는 지역을 뜻한다.

미국은 지난 100년간 7개의 중요한 전쟁(1･2차 세계대전, 한국전,

베트남전, 걸프전, 아프간전, 이라크전)을 비롯해 많은 전쟁에 군사적으

로 개입해 왔다. 현재 해외주둔군의 총병력은 세계 30여 개국 750 개기지 25만 명으로 유럽지역에 10만9,000명, 아시아지역에 9만 3,000명, 걸프지역에 2만3,000명이 배치돼 있다. 동아시아지역에서 의 미국의 군사력은 동아시아의 지역분쟁을 억지하고 한국․일본 등 동맹국의 이익을 지키는 역할을 수행하고 있다. 그러나 미국이 자국의 군사력을 해외에서 사용하는 것이 반드시 동맹국의 이익 만을 지키기 위한 것은 아니다. 미국은 나름대로의 원칙과 명분을 내걸고 미군의 해외주둔정책을 취하고 있으며, 이러한 기준의 원 칙과 바탕에는 바로 ‘국가이익(national interest)’이란 것이 깔려 있다.

따라서 미국은 자국의 이익에 반한다고 생각되면 언제라도 감 군․재배치․철수 등 미군의 해외주둔정책을 변경할 수 있다. 주 한미군의 이라크 차출 등 감축(제5차)도 이에 해당한다. 일반적으 로 미국의 해외주둔정책에 영향을 미치는 변수로는 전략적 환경 의 변화, 재정적 제약, 냉전 이후의 지정학적 이해 변화, 자체 전 력재편에 따른 군통합 심화 등을 들 수 있다.⁶⁾

6) 김일영․조성렬, 󰡔주한미군 역사 쟁점 전망󰡕, 2003 참조

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제3장 한미 동맹

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제3장 한미 동맹 39

Ⅰ. 역사적 고찰

우리나라의 대미 수교는 19세기 후반으로 거슬러 갈 수 있지 만,⁷⁾ 현대적 의미의 한미 관계는 정치적으로나 경제적으로 1945 년 제2차 세계대전 이후 미군의 한국 진주와 함께 시작한다고 볼 수 있다. 그 후 1950년 한국전쟁의 발발과 미군의 참전, 1953년 한 국전쟁의 휴전과 한미상호방위조약의 체결을 거치면서 한미 관계 는 그 틀을 갖추게 되었다.

한미상호방위조약은 한미 관계에 상당히 중요한 의미를 부여한 다. 이 조약에 따라 한국과 미국은 공식적인 상호 안보 및 방위의 체제를 가동하고 미국의 해외주둔군을 한국에 주둔할 수 있는 법 적 근거를 보장하고 있다. 즉 한미 관계는 단순한 외교적 관계를 의미하는 정도가 아니라 한미 동맹관계를 형성하고 있다는 것을 의미한다. 따라서 한미 동맹의 역사는 한미상호방위조약의 체결 과 함께 시작된다고 보는 것이 타당할 것이다.

한미 동맹은 지난 50여 년을 이어오면서 굵직한 국제적인 사건 이나 국제정세의 흐름과 함께 많은 변화를 거쳤지만, 최근 5∼6년 동안의 변화는 지난 50년 동안 겪었던 것보다 더 심각하게 진행 되고 있다. 이러한 한미 동맹의 변화는 여러 가지 요인에 의한 것 으로 그 변화의 주요 요인들을 파악하기 위해 먼저 한미 동맹의 형성 과정과 50여 년 동안의 역사를 사건 중심으로 살펴보는 것 이 중요하다.

7) 우리나라의 대미 관계는 1866년 제너럴셔먼호 사건으로 비롯된 1871년 신미양요 와 함께 최초의 군사관계가 시작된 이후, 1882년 5월 ｢조미평화수호통상 및 항해 에 관한 조약｣의 체결을 계기로 공식적인 국교 관계가 수립되었다.

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1. 한미 동맹관계의 형성

(1) 한미상호방위조약

한미상호방위조약은 1953년 한국전쟁의 확전의 기미와 함께 한 국전쟁에 유엔군의 일원으로 참전하고 있던 미군이 휴전 방안을 강구하자 이승만 대통령이 휴전의 전제조건으로 제안함으로써 이 루어진 조약이다.⁸⁾ 이 조약은 1953년 7월 한국전쟁의 휴전과 함 께 준비되어 같은 해 10월 1일 워싱턴에서 체결되고, 1년여 후인 1954년 11월 18일 비준서가 교환됨에 따라 발효되었다.

이 조약은 제2조의 자조와 상호원조에 의해 무력공격을 방지하 기 위한 적절한 수단을 지속․강화할 수 있다는 규정에 근거하여 한미안보협의회의(SCM: Security Consultative Meeting) 및 군사위원회회 의(MCM: Military Committee Meeting) 등을 통한 협의 기능을 강화해 왔고, 이와 함께 지속적인 군사력을 제고하는 데 협력관계를 유지 해 오고 있다.⁹⁾ 제3조의 당사국의 영토에 대한 무력공격을 자국 의 평화와 안전을 위협하는 것으로 인정하고 공동대처할 수 있다 는 규정에 근거하여 군사동맹의 관계가 성립되고, 또한 공동방위 의 근거가 마련된다. 제4조는 미군의 한국 내 주둔을 인정한다는 것을 명시함으로써 이 조약이 한미연합방위 체제를 구축할 수 있 는 법적 근거를 제공하는 항목이 된다.

이 조약이 체결된 이후 현재까지 한미 간 군사․외교적 관계는 많은 변화를 거쳤는데, 이 조약을 근거로 하는 총 50건의 군사․

8) 김규태, 󰡔한미안보협의회의(SCM)의 발전과정과 문제점󰡕, 1993 참조

9) 한미안보협의회의(SCM) 혹은 군사위원회회의(MCM)는 한미상호방위조약이 체결 될 당시에는 결성되지 않았으며, 1968년 한반도 및 주변 지역의 안보를 위협하는 일련의 사건들과 함께 한미 간 안보협의체를 구성해야 할 필요성을 느끼고 결성 되었다.

(41)

안보 관련 협정이 체결되었다.¹⁰⁾

<표 1> 한미상호방위조약 이후 체결된 한미 간 군사․안보 관련 협정

조약 명¹⁾ 서명일 발효일 조약번호

상호방위조약 1953. 10. 1 1954. 11. 18 34호 SOFA²⁾ 1966. 7. 9 1967. 2. 9 232호 한국노무단의 지위에 관한 협정 1967. 2. 23 1967. 3. 10 238호 방위물자 및 용역 구매에 관한 제1차 융자 협정 1971. 3. 31 1971. 4. 22 383호 군사비밀보호에 관한 보안 협정 1987. 9. 24 1987. 9. 24 940호 상호군수 지원 협정 1988. 6. 8 1988. 6. 8 952호 전략물자 및 기술자료 보호에 관한 양해각서 1987. 9. 11 1989. 5. 11 976호 SOFA의 일부 폐기를 위한 각서 교환 1991. 2. 1 1991. 2. 1 1038호

SOFA-방위비분담특별 협정³⁾

1991. 1. 25 1993. 11. 23 1995. 11. 24 1998. 6. 19 1999. 2. 25 2002. 4. 4 2005. 6. 9 2006. 12. 22

1991. 2. 21 1994. 1. 1 1996. 1. 1 1998. 6. 19

1999. 1. 1 2002. 1. 1 2005. 1. 1 2007. 4. 2

1040호 1209호 1327호 1457호⁴⁾

1480호 1592호 1738호 1844호 주한미군합동군 사업 무단 설치에 관한 협정 1991. 1. 25 1991. 2. 27 1030호 전시지원에 관한 일괄 협정 1991. 11. 21 1992. 12. 23 1104호 군사위원회 및 한미연합사령부 관련 약정의 개정

에 관한 교환 각서 1994. 11. 30 1994. 12. 1 1258호 SOFA 개정협정 등⁵⁾ 2001. 1. 18 2001. 4. 2 1553호 연합토지관리계획 협정(LPP: Land Partnership

Plan) 2002. 3. 29 2002. 10. 31 1610호 (계속)

10) 1948년 대한민국 정부수립 이후 현재까지 한미 간 조약 및 협정 건수는 총 227건 이며, 그 중 군사․안보 관련 조약 및 협정은 60건이다. 1954년 한미상호방위조 약이 체결된 이후 맺어진 군사․안보 관련 협정은 50건이다.

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조약 명¹⁾ 서명일 발효일 조약번호

상호군수 지원 협정의 개정 협정 2004. 2. 23 2004. 3. 3 1659호 주한미군을 위한 대량유류지원의 전환에 관한 합

의서 2004. 8. 9 2004. 8. 16 1678호

항공기 상호공수 지원에 대한 협정⁶⁾ 2004. 6. 25 2004. 8. 18 1679호 미합중국 군대의 서울지역으로부터의 이전에 관

한 협정, 합의서 2004. 10. 26 2004. 12. 17 1701호, 1702호 LPP에 관한 개정 협정 2004. 10. 26 2004. 12. 17 1703호 주: 1) ¹⁾은 각 조약의 명칭 앞부분에 ‘대한민국과 미합중국 간의’ 혹은 이와 비슷한 문구가

삽입된 것을 지면관계로 생략함. ²⁾는 대한민국과 미합중국 간의 상호방위조약 제4조 에 의한 시설과 구역 및 대한민국에서의 미합중국 군대의 지위에 관한 협정임. ³⁾은 SOFA 제5조에 대한 특별조치에 관한 대한민국과 미합중국 간의 협정(방위비분담특 별협정)임. ⁴⁾는 SOFA․방위비분담특별협정의 개정을 위한 교환각서, 조약1327호의 개정의 내용을 담고 있음. ⁵⁾는 SOFA 개정 협정, 합의의사록, 양해사항, 환경보호에 관한 특별양해각서, 한국인 고용원의 우선고용 및 가족구성원의 취업에 관한 양해각 서임. ⁶⁾은 대한민국 내 군사적 적대행위 발생 시 양측의 군대에 의하여 또는 군대를 위하여 운용되는 항공기 상호공수 지원에 대한 대한민국 정부와 미합중국 정부 간의 협정임.

2) 이 표에 수록된 협정 외에도 미국 함정 대여 관련 협정 12건 및 석유협정, 장비 및 물자 관련 협정, 각종 위원회 관련 협정 등이 있음.

(2) 한미안보협의회의

한미상호방위조약과 함께 현재의 한미 동맹을 형성할 수 있도 록 결정적인 역할을 한 것이 1968년 결성된 한미안보협의회의 (SCM: Security Consultative Meeting)이다. 한미안보협의회의는 한미상 호방위조약 및 각종 후속 한미 군사․안보 관련 협정들을 근거로 양국 국방장관을 대표로 하여 중요 현안 문제를 협의하는 회의체 이다.

한미안보협의회의는 1968년 1월 21일 청와대 기습 미수사건과 같은 해 1월 23일 미 해군 정보함 푸에블로호 피랍사건 등으로 인 해 한국 내에 갑자기 불어 닥친 군사적 긴장과 위기에서 비롯된

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것이다. 한국 정부는 이 사건들로 인해 한반도 정세에 대해 미국 과 상시적 협의 체제를 구축해야 할 필요가 절실하다고 느끼게 되었다. 미국도 북한과의 접촉을 통해 푸에블로호 및 승무원의 송 환을 위해 한국 정부의 협조가 당장 필요한 상황에 처한 것이다.

이에 따라 그 해 4월 양국은 정상회담을 갖게 되고, 이 회담에서 양국 간의 안보협력에 관한 제반 문제를 협의하기 위해 양국 국 방장관이 참여하는 연례회의를 개최하기로 합의하였다.¹¹⁾ 이때부 터 한미 동맹은 양국의 국방 책임자들이 1년에 한 번씩 정기적으 로 회동하며 안보협력을 협의하는 상호보완적 동맹관계를 형성하 는 단계로 발전하기 시작하였다.

한미안보협의회의의 설립 취지를 구체적으로 살펴보면 첫째, 북한 위협에 대한 평가와 공동대책 수립, 둘째, 한미 안보협력을 위한 의사 전달․조정의 기능을 확립하여 한미연합지휘 체계를 강화하고, 셋째, 한미 군수지원 및 협력 체제의 발전과 함께 한국 의 방위산업 육성을 위한 협력 강화 등 한미상호방위조약에 의한 한미안보 체제의 조직적이고 지속적인 발전을 위한 협의기구의 성격을 가지고 발족한다는 것이다.¹²⁾

한미안보협의회의의 조직은 군사위원회회의(MCM: Military Committee

Meeting)와 5개의 실무위원회회의로 구성되어 있다. 군사위원회회의

는 조직체계상 한미안보협의회의와는 별도 조직으로 구성되어 있 지만, 실제 운영은 하부조직으로 운영되고 있다. 주로 군사작전, 연 합방위전략 등 군사 문제에 대한 협의기능을 수행하고 있으며 필 요할 때는 한미 양국이 상호 발전시킨 전략 지시와 작전 지침을 연 합사령관에게 제공하는 최고 군령기구이다.

11) 1968년 5월 처음으로 개최된 회의부터 1970년까지 세 차례 회의는 각국 국방장관 을 수석대표로 하는 국방각료회의로 개최되었으나, 1971년 제4회부터 국방 문제 뿐 아니라 외교․안보 차원의 문제까지 다루는 안보협의회의로 개최되었다.

12) 김규태, 󰡔한미안보협의회의(SCM)의 발전과정과 문제점󰡕, 1993 참조

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<그림 1> 한미안보협의회의(SCM)의 구성

장 관 회 담

본 회 담

실무위원회회의

군사위원회회의(MCM)

정 책 검 토 위

안 보 협 력 위

군 수 협 력 위

방산․기술협력위

공 동 성 명 위 S

C M

주: SCM: 장관회담, 본회의, 실무위원회 회의로 구성 * 실무위: 분야별 실무협의 후 본회의에 결과 보고 * 정책검토위: 실무위 활동 조정 통제 및 장관회담 보좌 MCM: SCM으로부터 전략지침과 지시를 받음.

자료: 국방부, 󰡔국방정책자료집󰡕, 2006.

5개의 실무위원회회의는 정책검토위, 안보협력위, 군수협력위, 방산․기술협력위, 공동성명위 등이다. 정책검토위는 장관회담을 보좌하고 정책 협의 기능을 강화하기 위한 위원회이다. 그 밖의 위원회의 기능 및 책임선에 관해 <표 2>에 간략히 설명하고 있다.

한미안보협의회의는 2006년까지 총 38회에 걸쳐 개최되면서 한 미 관계의 변화, 한국 국내 정치 및 경제성장, 국제 정세의 변화, 냉전의 종식, 동북아 세력균형의 변화, 소련의 붕괴, 미국 내 정 치․경제적 변화에 따른 대한정책의 변화, 북한의 핵위협, 9･11 테러사태 및 미국의 신 군사․안보전략 변화 등 많은 변수에 따 라 영향을 받으면서 한미 간 현안 문제들을 협의해 왔다. 특히 주