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새 정 부 에 바 라 는 국 토 정 책 6
문제제기
개발의 강풍이 분다. 용인을 위시한 경기도에는 강풍의 정도가 가히 태풍 급이다.
강풍의 원인은 고층아파트 단지건설이다. 수대에 걸쳐 생업으로 일궈 왔던 논밭 이 뭉개지며 조상을 모신 선산이 무자비하게 파헤쳐졌다. 아침나절 아이들 손잡 고 약수를 길러 가던 오솔길은 덤프 트럭의 매캐한 먼지로 뒤덮힌 지 오래다. 아 파도 치료받을 병원이 없고 도둑이 들끓어도 지켜줄 경찰력이 태부족이다. 공사 판이 되어버린 학교는 또 어떡하란 말인가. 도대체 누구를 위한 개발인가. 주민을 위한 개발인가. 아니면 땅으로 돈벌려는 사람들을 위한 개발인가. 이것이 분명 계 획 없이 저질러지는 난개발일진대 정책담당자는 무엇을 하고 있는 것인가. 더욱 이 WTO체제를 빌미로 1994년에 국토면적의 27%를 준농림지로 만든 후 논바닥 에‘나홀로’고층아파트를 세웠다. 경관이 수려한 강변지역에는 카페와 음식점, 러브호텔이 도배를 하고 있다. 바야흐로 한반도는 한바탕 난개발의 강풍에 휘감 겨 있다.
이래서는 안 된다. 자고로 치산치수는 통치의 으뜸이라고 하지 않았던가. 대통 령부터 보통시민에 이르기까지 모든 국민이 나서서 이 거친 난개발의 강풍을 잡 아야 한다. 우리가 살고 있는 이 땅은 선조로부터 살아왔고 후손에게 물려주어야 할 생명의 기업이기 때문이다. 우리의 국토는 한 번 쓰고 버릴 일회용 소모품이 아니기 때문이다.
2000년에 이르러 난개발의 회오리바람을 잠재우려고 각계각층이 나섰다. 조선
난개발 문제 해소를 위한 새로운 패러다임
권용우｜성신여자대학교 지리학과 교수
계획 - 후개발’의 논리를 환기시켰다. 경제정의 실천연합 도시개혁센터를 위시한 시민환경단체 는 기반시설연동제, 광역도시계획, 용적률 하향 화 등을 주장하면서 국토의 계획적 관리를 요구 했다. 급기야 정부에서는‘난개발 종합대책’을 추진하기 위해 2000년 6월 국토정비기획단을 출 범시켰다. 동년 8월 개최된‘21세기 국토이용체 계 개편방안’에 관한 공청회에서는 개발허가제, 기반시설연동제, 용도지역제 개편안 등 진일보 한 정책이 제안되었다. 관계전문가, 지자체, 시 민단체 등이 수십 차례 함께 모여 토의하면서 난 개발 대책에 대한 광범위한 의견을 수렴하였다.
이러한 국민적 여론은 법제화로 이어졌다. 규제 개혁 및 지속가능심사위원회와 법제처 심사 그 리고 국회의 심의를 거쳐 2002년 2월 4일‘국토 의계획및이용에관한법률(이하‘국토계획법’으 로 표기)’이 제정·공포되었다. 준농림지역의 난개발과 개발제한구역제도 개선작업의 촉매로 제정된 국토계획법은 2003년 1월부터 시행되고 있다. 동법은 난개발 방지대책을 위시하여 우리 나라 국토의 계획과 토지이용에 관한 혁명적 변 화를 예고하고 있다. 이에 이 글에서는 국토계획 법을 중심으로 난개발 해소를 위한 새로운 패러 다임을 고찰해 보기로 한다.
난개발 방지를 위한 주요 패러다임
난개발은‘토지수용인구에 대한 전망과 이에 따 르는 기반·공공시설의 공급이 이루어지지 않은 채 무분별하게 진행되는 토지개발행위’를 뜻한
하게 구분하지 않으면서 마구잡이로 행해지는 개발이다. 난개발은 기반시설 부족으로 삶의 질 을 떨어뜨리고 주변환경을 악화시킨다. 난개발 의 정도가 심할수록 소수에게는 막대한 이익이 돌아가는 대신 다수에게는 엄청난 사회적 불이 익을 안겨준다.
난개발은 ① 기반시설을 갖춘 기존 시가지에 인접한 농지 및 산지가 기존 시설에 무임승차하 여 과다하게 개발됨으로써 기반시설의 용량이 초과되어 부정적인 외부효과가 발생하는 형태,
② 수려한 자연환경과 양호한 교통접근성을 활 용하여 농지 및 산지에 숙박업소, 무허가 공장, 아파트 등이 점(點)적으로 난립되면서 환경과 경관을 훼손하는 형태, ③ 기성시가지 내에서 저 밀도의 노후주택을 고층·고밀 아파트로 재건축 해 토지이용밀도가 기반시설의 용량을 초과하여 부정적인 외부효과를 유발하는 형태 등이 있다.
이러한 난개발을 방지하기 위해 국토계획법 에서 다루고 있는 주요 패러다임은 다음과 같다.
1. 국토계획체계 개편
난개발이 일어나는 지역은 주로 비도시지역인 농촌지역, 특히 준농림지역이다. 종래에는 비도 시지역이 계획체계 안에 들어오지 않았기 때문 에 계획적 개발이 이루어지지 않았다. 새로이 시행되는 국토계획법은 이러한 점을 개편하여
‘군(郡)’등 비도시지역이었던 곳을 모두 계획 지역 안에 포함시켜 선계획 - 후개발이 가능하 도록 했다.
국토계획법은 국토계획체계를 <그림 1>과 같
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이 수직적으로 국토종합계획 - 시·도종합계획 - 도시(군)계획으로 일원화하고 있다. 국토종합계획과 시·도종합계획의 틀 아래 모든 시·군은 행정구역 전역에 대해 도시계획기법을 적용하여 시는 도시계획을, 군은 군계획을 수립하며, 도시 를 광역적으로 관리할 필요가 있는 지역은 광역도시계획을 수립한다. 계획기간이 나 계획내용, 계획의 집행력 등 국토이용과 관련된 각종 지역계획과 부문별계획 도 국토계획체계와 연계되어야 한다. 그리고 도시(군)계획은 기본계획과 관리계 획으로 구분된다. 도시(군)기본계획은 시·군의 기본적인 공간구조와 장기발전방 향을 제시한다. 도시(군)관리계획은 현행 도시계획과 같은 성격의 집행적 계획으 로서 토지용도 부여와 기반시설 설치 등에 관한 계획이다.
2. 용도지역의 개편
종래 국토이용관리법은 용도지역을 도시·준도시·준농림·농림·자연환경보전 지역의 5개로 나누고 있다. 국토계획법은 이를 도시·관리·농림·자연환경보전 지역의 4개 용도로 개편하고, 다시 9개 지역으로 세분하고 있다. 도시계획법상의
4개 용도지역인 주거·상업·공업·녹지지역과 비도시지역의 농림·자연환경보
전지역은 종래와 같다(<그림 2> 참조).국토계획법에서 새로 도입한 관리지역은 준도시지역과 준농림지역에서 도시 지역으로 편입·관리되는 기존 고밀도 개발지역을 제외한 지역이다. 관리지역은 보전관리지역, 생산관리지역, 계획관리지역으로 세분된다. 즉 준농림지역과 준도 시지역을 폐지하고, 해당지역의 토지적성과 이용실태, 인구규모, 도시지역과의
국토종합계획
시·도종합계획
도시(군)기본계획
도시(군)관리계획
지역계획
- 광역권개발계획 - 수도권정비계획
- 다른 법률에 의한 지역개발계획
부문별계획
- 국가기간교통망 - 주택, 수자원 - 환경·문화·관광 - 공업배치 등
<그림 1> 국토계획체계 개편
출처: 김형복 외. 2002. “국토의 계획 및 이용에 관한 체계개편과 과제”. 「도시정보」4. 대한국토·도시계획학회. p4
인접 정도 등 개발잠재력을 기준으로 토지의 생 산성과 보전성, 입지성을 고려하여 관리지역을 세 가지 용도지역으로 다시 분류한 것이다. 보전 관리지역은 자연환경 보호, 수질오염 방지, 녹지 공간 확보 등을 위하여 관리가 필요한 지역이다.
생산관리지역은 농업·임업·어업 생산을 위하 여 관리가 필요한 지역이다. 계획관리지역은 계 획적이고 단계적으로 토지이용의 관리가 필요한 지역이다.
용도지역의 재편에 따라 용도지역별 행위규 제 내용도 바뀐다. 용도지역 변화가 없는 기존의 도시지역과 보전지역은 종래 수준을 유지한다.
농림지역과 자연환경보전지역은 훼손을 방지하 기 위하여 건폐율과 용적률을 강화한다. 계획관 리지역은 자연녹지지역 수준으로, 보전관리지역 은 보전녹지지역 수준으로, 생산관리지역은 생 산녹지지역 수준으로 행위를 제한하며, 공장의 경우 농업용과 공해가 없는 경우에만 개별입지 를 허용한다.
3. 기반시설연동제도
종래 국토이용관리체계는 도시계획의 대상에서 벗어나 있는 준농림지역에서 일정한 기준만 충 족하면 개발이 자유롭게 허용되어 있는 반면에 기반시설 설치에 대한 장치가 미흡했다. 이에 따 라 기반시설이 수용할 수 있는 용량을 고려하지 않고 개별 사업단위별로 개발사업을 시행함으로 써 기반시설에 대한 비용 부담 없이 무임승차하 는 난개발이 발생했다. 그 결과 저렴한 주거비용 보다는 생활의 불편에 따른 비용이 더 커졌다.
이러한 문제점을 방지하고 쾌적한 주거환경을 확보하기 위하여 기존 기반시설을 수용할 수 있 는 범위 안에서 개발을 허가하고 개발로 인하여 기반시설을 추가로 설치할 필요가 있을 때는 개 발행위자가 이를 부담하도록 하는 제도가 만들 어졌는데 이것이 기반시설연동제다.
기반시설연동제는 신규개발지역에 대해 적용 하는‘기반시설부담구역제도’와 기반시설 설치 가 어려운 기존 시가지에서 기존 기반시설의 수
출처: 안정근 외. 2002. “제2종지구단위계획제도의 의의와 성격”. 「도시정보」6. 대한국토·도시계획학회. p4
대분류 소분류 대분류 소분류
도시 지역
주거지역
도시 지역
주거지역
상업지역 상업지역
공업지역 공업지역
녹지지역 녹지지역
준도시지역 관리
지역
보전관리지역 생산관리지역
준농림지역 계획관리지역
농림지역 농림지역
자연환경보전지역 자연환경보전지역
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용범위를 고려하여 개발을 허가하는‘개발밀도관리구역제도’로 구분된다.
기반시설부담구역은 현재 시점에서 미개발지 또는 기성시가지로서 기반시설 이 전혀 없거나 부분적으로만 설치되어 있는 지역이 지정된다. 신 개발지역 내에 최소한의 소요시설만 설치할 경우 반드시 필요한 데도 불구하고 설치하지 않는 시설이 있다. 그 대표적인 시설이 초등학교다. 소규모 주택단지가 난립하는 난개 발이 진행된 후 나중에 초등학교를 설치하려 해도 부지확보마저 어려운 경우가 많다. 기반시설연동제를 실시해야 하는 시설은 도로, 수도, 하수도, 폐기물처리시 설, 초·중·고등학교, 공원·녹지 등이다. 기반시설부담구역은 개발행위가 집중 되는 지역과 10만m2 이상의 대규모 토지형질변경이 이루어지는 지역 및 그 주변 지역으로서 기반시설의 용량이 부족할 것으로 예상되는 지역이 지정된다. 기반시 설부담구역에서 기반시설 확보를 위해 부담해야 하는 총부담비용은 각 시설별로 소요되는 용지보상비, 공사비 등 합리적 근거를 기준으로 산출하고 필요한 비용 을 초과하여 과다하게 산정되지 않도록 한다. 총부담비용 중 각 개발행위자의 부 담분은 건축물의 연면적·위치·용도, 토지의 면적·위치·이용계획 등을 종합 적으로 고려하여 합리적이고 형평에 맞게 정한다. 기반시설부담계획의 수립시기 와 기반시설의 설치 또는 용지의 확보에 필요한 비용의 납부시기가 일치하지 않 는 경우에는 물가상승률 등을 고려하여 부담분을 조정할 수 있도록 한다.
개발밀도관리구역은 기성시가지의 기반시설 용량에 맞추어 개발밀도를 유지 하기 위해 지정된다. 기성시가지는 이미 시가화가 진행되었기 때문에 도로와 학 교 등의 추가적인 확보가 매우 어렵거나 막대한 비용이 투자되어야 한다. 따라서 도시환경의 질을 확보하기 위해서는 기반시설의 수용용량에 맞추어 도시개발사 업이나 재개발사업을 관리할 필요가 있다. 개발밀도관리구역에서는 건폐율과 용 적률을 강화하기 위한 근거가 되는 기반시설을 공급한다. 개발밀도관리구역은 도 로, 상·하수도, 학교 등 기반시설이 부족할 것으로 예상되는 지역과 재개발·재 건축 등 대규모 개발사업이 집중되거나 집중될 것으로 예상되는 지역이 지정된 다. 개발밀도관리구역의 경계는 경계선이 분명하게 구분되도록 도로·하천, 그밖 에 특색 있는 지형지물을 이용하거나 용도지역의 경계선을 따라 설정한다.
4. 제2종 지구단위계획제도
제2종 지구단위계획은 관리지역과 개발진흥지구에서 소규모의 산발적 개발로 인 한 기반시설 부족과 환경훼손 등의 난개발을 막기 위한 수단이다. 비도시지역에 서 발생하는 주거·상업·유통·관광휴양 등 다양한 개발수요를 종래의 도시계
종 지구단위계획으로 변경하고, 신 개발지역에 는 제2종 지구단위계획제도를 도입하여 계획적 개발을 도모하자는 것이다.
도시(군)계획으로 결정되는 제2종 지구단위 계획은 신규 개발압력의 진행 정도와 개발방향 에 따라 체계적·계획적 개발이 가능하도록 일 정규모 이상을 대상으로 구역을 설정해 단계별 관리계획을 수립하고 개발행위를 집단화시키게 된다.
제2종 지구단위계획은 계획관리지역 중 일부 지역과 개발진흥지구를 대상으로 한다. 계획관 리지역은 준농림지역 중 개발이 예상되거나 개 발이 필요한 지역이다. 과거 준농림지역의 난개 발로 국토가 산발적으로 개발되었기 때문에 제2 종 지구단위계획구역에서는 기반시설 확충이 전 제되어야 하므로 체계적·계획적 개발을 유도할 수 있는 적정규모의 지역설정이 요구된다. 제2 종 지구단위계획구역은 기반시설부담구역으로 자동 지정됨에 따라 계획구역 내에서 도로, 공 원, 녹지, 학교, 상하수도, 폐기물처리시설 등의 필요한 기반시설을 사업 시행자가 의무적으로 공급해야 한다. 주거계획의 규모는 주민들의 최 소 편익시설을 공급하고 학교를 포함한 기반시 설을 갖출 수 있는 약 2천 세대∼2,500세대의 근 린주구 규모가 적절하다. 근린주구 중심과의 최 대거리를 약 300∼400m로 설정하면 적정면적 이 30ha∼50ha가 되므로 주거계획구역의 최소 규모는 30ha가 적당하며 산업, 상업·유통, 관광 계획구역은 3ha 이상이 적정하다.
제2종 지구단위계획은 계획수립 대상지역이
는 구획된 일단의 토지규모와 조성계획, 건축물 의 건폐율, 용적률, 건축물의 높이, 교통처리계 획을 필수적으로 계획내용에 포함토록 하고 있 다. 특히 기반시설은 제2종 지구단위계획구역으 로 결정시 기반시설부담구역으로 지정된 것으 로 간주되기 때문에 기반시설부담계획으로 정 하는 기반시설의 종류 및 규모 등과 동일하게 정 해야 한다.
5. 개발행위허가제도
우리나라는 용도지역제를 근간으로 건축자유주 의 원칙을 적용하여 토지이용을 유도했다. 이에 따라 용도지역·지구제에 맞으면 기속(羈束)재 량행위로서 상위계획에 부합되지 않거나 환경·
경관 측면에서 문제가 있는데도 개발이 허용되 기 때문에 법령에 위반되지 않는 난개발 사업이 자행되었다. 이러한 문제를 해소하기 위해 종래 도시지역에서 일정규모 이상의 건축, 토지형질 변경 등의 개발행위에 대해 허가를 받도록 하는 제도가 도입되었는데 이것이 개발행위허가제다.
개발행위허가제를 통해 개발허가의 행위가 기속 재량행위에서 자유재량행위로 전환된다.
개발행위허가의 대상은 건축 또는 공작물 설 치, 토지형질변경, 토석 채취, 도시지역에서의 토지분할행위 등이다. 다만 재해 복구 또는 재난 수습을 위한 응급조치, 건축법상 신고대상 건축 물의 개축·증축·재축과 이에 필요한 토지의 형질변경 등 경미한 사항은 제외된다. 그리고 계 획의 적정성, 기반시설의 설치 및 용지의 확보 여부, 위해 방지, 환경오염 방지, 경관 및 조경
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등을 고려하여 허가, 불허가, 조건부허가를 결정할 수 있다.
6. 토지적성평가제도
종래 용도지역은 토지가 갖고 있는 이용잠재력에 대해 객관적, 과학적 기준이나 평가 없이 토지이용실태, 주민요구사항 등을 고려하여 지정하였다. 이로 인해 보 전이 필요한 곳은 개발하고 개발할 곳은 보전하는, 앞뒤가 뒤바뀐 토지이용과 무 분별한 농지 잠식 등의 난개발을 초래했다. 특히 난개발이 심했던 준농림지역을 3 개의 관리지역으로 세분하기 위한 객관적·합리적 기준을 마련할 필요가 있어 토 지적성평가제도가 도입된 것이다.
국토계획법과 동 시행령에는 도시관리계획을 수립할 때 건설교통부장관이 정 하는 바에 따라 실시하는 토양, 입지, 활용 가능성 등 토지의 적성에 대한 평가를 실시하도록 규정하고 있다. 즉 토지가 가진 자연적, 인문·사회적, 공간적·입지 적 환경을 평가하고 계량화하여 5개 등급으로 구분하되, 보전성이 강할수록 낮은 등급으로 분류하도록 되어 있다.
난개발 해소를 위한 향후 과제
난개발 방지를 위한 국민들의 열망으로 국토계획법이 완성되었다. 그러나 아직까 지 보완해야 할 내용이 적지 않다. 이에 난개발 해소를 위해 향후 풀어야 할 과제 를 검토해 보기로 한다.
첫째는 국토이용체계의 개편 문제다. 국토이용체계가 개편됨에 따라 향후에 보완해야 할 문제는 용도지역 및 계획체계의 정비, 도시(군)계획의 성격 재정립, 특별법에 의해 시행되고 있는 각종 개발관련 제도의 정비, 개발이익과 개발손실 의 형평성 확보, 국토정보망의 체계적 구축 등이다. 그리고 국토이용 부처의 권한 을 강화하고, 개별법에서 규정한 지역·지구·구역의 행위규제 내용을 표준화하 기 위한 법제 분석도 시급하다. 또한 택지개발촉진법 등의 특별법에 규정된 토지 개발에 관한 사항은 도시개발법으로 정비하여 법 체제를‘계획과 개발’로 구분함 으로써‘계획 후 개발체계’를 구축하는 것이 요망된다. 우리나라의 헌법과 토지공 법은 재산권행사의 사회적 제약을 인정해‘국토의 효율적이고 균형 있는 이용·
개발과 보전을 위하여 필요한 제한과 의무를 부과할 수 있다’라고 정하고 있는 만 큼, 공법이론상 토지소유권으로부터 개발권의 분리가 불가능한 것은 아니다. 우 리 현실에 적합한 소유권과 개발권 분리제도의 검토가 필요하다.
하락하거나 주택공급이 위축될 가능성이 있다는 점이다. 이를 보완하기 위해서는 가용토지를 적 절하게 공급하는 한편 개발행위허가에 따른 개 발이익의 사회적 환수가 제대로 이루어져야 한 다. 기반시설연동제를 시행하기 위해서는 사회 적으로 합의할 수 있는 환경적 수용용량과 기반 시설용량이 결정되어야 한다. 따라서 사회여건 의 변화에 따라 기반시설을 적정하게 조정하는 작업이 지속적으로 이루어질 필요가 있다. 그리 고 소규모 지역에서 자행되는 난개발을 막기 위 해서는 보다 정교한 기반시설연동제의 적용방안 이 마련되어야 한다.
셋째는 제2종 지구단위계획제도의 문제다.
제2종 지구단위계획은 계획의 목적에 부합되도 록 기반시설과 경관에 대해 세밀하게 원칙을 제 시하여 기준적 지침으로서의 성격을 갖도록 해 야 한다. 기타부문은 각 지역의 특성에 맞게 이 를 선택적으로 강화·적용할 수 있도록 운영의 묘를 살릴 필요가 있다. 개발유형 및 계획구역의 입지에 따라 기반시설 부담에 대한 지자체의 지 원 또는 다양한 인센티브 부여를 통해 제2종 지 구단위계획제도가 합리적으로 운용될 필요가 있 다. 계획구역이 서로 모여 있거나 인접해 있을 경우 계획구역 밖에 대한 기반시설 설치계획이 미흡하기 때문에 제2종 지구단위계획의 상위계 획인 도시기본계획 또는 도시관리계획에서 이에 대한 방안을 제시해야 한다.
넷째는 토지적성평가의 문제다. 우리나라의 각종 도면자료가 현실적으로 일치하지 않는 경 우가 있고 각종 주제 도면의 축척 차이로 평가
토지적성 평가값이 반영되지 못하는 부문에 대 한 보완도 필요하다. 그리고 일선 시·군의 토지 적성평가 담당자의 행정 자질에 따라 적성평가 결과가 좌우될 수 있기 때문에 오차의 여지를 최 소화할 수 있는 장치가 마련되어야 한다.
맺음말
새로운 시대에 새로운 행정부가 들어섰다. 과거 의 난개발 시대를 접고 꼼꼼하게 계획을 세워 튼 실하게 개발하는 계획주의 시대를 열어야 할 시 점에 와 있다. 이를 위해서는 지속가능성, 친환 경성, 시민주의의 국토관리철학으로 재정립해야 한다.
첫째는 지속가능성이다. 지난 세월 동안 우리 는 성장지상주의에 몰두하여‘선개발 무계획’의 자세에서 국토를‘지속 불가능한’지역으로 변 모시켜 왔다. 이제는 국토관리철학을 바꿔야 한 다. 우리의 국토를 지속가능한 삶의 터전으로 만 들기 위해서는 선계획 - 후개발의 원칙 아래 국 토를 다스려야 한다. 90여 개의 국토관련 법령도 과감하게 정비해 지속가능한 국토관리의 전거를 만들어야 한다. 둘째는 친환경성이다. 그동안 성 장드라이브의 건설정책은 반환경의 폐해를 낳았 다. 특히 국토의 27%에 달하는 준농림지가 무참 히 파괴되어 난개발의 온상이 되었다. 국토의
5.4%에 달했던 개발제한구역도 무너지고 있다.
이러다가는 녹지가 남아나질 않는다. 이제는‘친 환경’의 논리를 국토관리의 중심에 놓아야 할 때 다. 셋째는 시민주의다. 국토관리는 시민의 삶의
질과 안전을 도모하는 정책으로 진행되어야 한다. ‘참여 없이 개발 없다’는 시민 참여 모니터링 장치를 마련하고 일정규모 이상의 개발에는 주민의 의견청취를 의 무화해야 한다. 각종 도시계획위원회에 시민환경전문가의 참여가 제도적으로 마 련될 필요가 있다.
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