건설산업 선진화를 위한 상생협력 방안 A Study on Collaboration Measure
to Overcome the Construction Industry Polarization
국토연 2007-17 ․ 건설산업 선진화를 위한 상생협력 방안
지은이․김재영, 권혁진 / 편낸이․최병선 / 펴낸곳․국토연구원 출판등록․제2-22호 / 인쇄․2007년 12월 24일 / 발행․2007년 12월 31일
주소․경기도 안양시 동안구 관양동 1591-6 (431-712)
전화․031-380-0114(대표), 031-380-0426(배포) / 팩스․031-380-0470 ISBN․89-8182-495-2
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Ⓒ2007, 국토연구원
＊이 연구보고서의 내용은 국토연구원의 자체 연구물로서 정부의 정책이나 견해와는 상관없습니다.
국토연 200717
건설산업 선진화를 위한 상생협력 방안
A Study on Collaboration Measure to Overcome the Construction Industry Polarization
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김재영․권혁진연 구 진
연구책임 김재영 선임연구위원 연구반 권혁진 책임연구원
연구심의위원 박양호 부원장 (주심) 유재윤 선임 연구위원 손경환 선임 연구위원 김성일 연구위원
P ․ R ․ E ․ F ․ A ․ C ․ E
발 간 사
우리 경제의 여러 부문에서 나타나고 있는 양극화 현상이 지속될 경우 단기적 으로는 경기변동에, 장기적으로는 성장잠재력 제고에 필요한 생산성 향상에 부 정적 영향을 미쳐 우리 경제의 지속적 성장과 선진단계 진입에 장애요인으로 작 용할 우려가 있다.
정부는 우리경제 성장잠재력의 한계, 국제경쟁 구도의 변화, 혁신주도형 경제 형태로의 전환 등 대내외적 여건변화에 대처하기 위한 방안으로 상생협력을 정 책방향으로 설정하고 있다. 이에 따라 신 성장엔진으로 상생과 화합을 지목하고 대·중․소기업 상생협력 방안을 산업전반에 걸쳐 강조하고 있다.
최근 건설업계에서도 대․중․소 건설업체간 양극화 현상이 우려할 만한 수준 에 달했다는 지적이 나오고 있다. 그 근거로 지난해 건설업계 수주액 순위 30위 이내 대형 건설업체들의 수주비중은 41.6%로 지난 97년의 35.5%에 비해 6%포인 트 이상 높아졌으나 31위에서 1,000위까지의 중형업체들의 비중은 97년 46.3%에 서 지난해 34.4%로 크게 줄었다는 것을 들고 있다. 대형 건설업체에 대한 집중도 가 높아지는 양극화 현상이 나타나고 있는 것이다.
침체된 건설경기에 양극화 현상까지 겹치면서 중소건설업체들은 어려움을 겪 을 수밖에 없다. 이들 중소건설업체의 85% 이상이 지방 건설업체이다. 중소업체
들이 어려움을 겪게 되면 지방경제나 고용 등에 그대로 악영향을 미칠 수 있기 때문에 우려할 만한 상황이 올 수 있다.
그간, 건설업계는 건설양극화 해소를 위해 정부가 적극 나서줄 것을 요구해 왔 다. 민간부문은 시장원리를 따른다고 하더라도 공공부문은 정책이나 제도개선을 통해 적정한 물량 배분을 해주어야 한다는 것이다. 이를 위해서 대형업체와 중소 형업체 간의 공동도급 확대나 적정한 SOC예산 확보 및 집행 등의 정책적, 제도 적 지원방안을 마련해 주어야 한다는 주장이다.
최근 건설산업 구조개편의 시발점이 될 일반건설업체와 전문건설업체간 겸업 제한 조항 폐지가 이루어졌다. 사실상 건설업역이 통합되는 셈이다. 또한, 올해는 제2차 건설산업진흥기본계획이 종료됨에 따라 제3차 건설산업진흥기본계획 (2008～2012)이 수립 중에 있다. 제3차 계획에는 중소건설업체와 지방건설업체를 위한 상생협력 방안이 다각도로 제시될 것으로 기대된다. 건설산업의 양극화 현 상을 해소하고 바람직한 상생협력 기반을 다지기 위한 정책적․제도적 기반이 마련되고 있는 것이다.
본 연구를 통해 정부와 산업계의 양극화 해소와 상생협력을 위한 일련의 작업 들이 보다 효과적으로 진행될 수 있도록 논리적 근거와 여러 가지 정책대안들을 제시할 수 있을 것으로 기대된다.
끝으로 본 연구를 수행하는데 있어서 노고를 아끼지 않은 김재영 선임연구위 원과 권혁진 책임연구원에게 깊은 감사의 뜻을 전한다.
2007년 12월 국토연구원장 최 병 선
F ․ O ․ R ․ E ․ W ․ O ․ R ․ D
서 문
최근 건설산업 구조개편의 시발점이 될 건설산업기본법상의 일반건설업체와 전문건설업체간 겸업제한 조항 폐지가 이루어졌다. 사실상 건설업역이 통합되는 셈이다. 건설업역의 통합은 하나의 건설업체가 일반건설업과 전문건설업을 동시 에 등록할 수 있으며, 건설시장에 자유롭게 참여할 수 있음을 의미한다. 건설산 업을 둘러싼 구조와 환경이 급격하게 변화하고 있는 것이다.
그러나, 건설산업의 여건과 환경이 변화하고 있음에도 불구하고 최근 우리 건 설산업의 양극화 현상은 여전히 매우 심각한 것으로 나타나고 있다. 건설업체간 의 수주격차가 대․중․소 건설업체간의 양극화문제로 대두되고 있다. 즉, 대형 건설업체와 중소건설업체, 일반건설업체와 전문건설업체, 원도급업체와 하도급 업체, 수도권소재 업체와 지방소재 업체 간에 수주격차가 매우 심각하여 건설산 업의 양극화가 더욱 심화되고 있는 것이다.
2006년 3월 22일 건교부는 대통령 보고를 통해 양극화와 상생협력에 주목하였 으며, ‘건설산업 상생협력 혁신방안’을 제시하였다. 여기서는 하도급 건설업체의 보호, 공동도급제도의 개선, 파트너링 방식의 도입 등 여러 가지 상생협력 방안 을 제시하였다.
그러나 건설업체간의 양극화는 단순한 수주만의 관점에서 문제를 접근해서는 안된다. 양극화는 건설시장적 요인에 의한 구조적인 문제이며, 건설업체의 생산
성과 경쟁력 차이로 인해 발생하는 문제이다. 양극화에 대한 근본적인 해결책을 제시하기 위해서 본 연구에서는 설문과 통계분석 등 가능한 방법을 통해 심층적 인 분석을 수행하였다.
본 연구의 목적은 건설산업의 양극화 현상으로 인식되고 있는 건설업체간의 수주격차의 실태와 원인을 시장과 산업, 생산체계적 측면에서 분석하는 한편 이 를 해소하기 위한 개선방안을 다각도로 제시하는 데 있다. 특히 건설산업의 양 극화와 상생협력에 대한 이론적 접근과 건설업체를 대상으로 한 설문․실태조 사, 상생협력에 대한 국내외 사례 분석을 통해 양극화와 상생협력이 가지고 있는 근본적인 의미와 정책적인 시사점을 도출하여 실현 가능한 대안을 모색하고자 하였다.
건설산업의 양극화는 건설시장 구조적 요인과 건설산업 구조적 요인, 건설생산 체계(제도)적 요인에 의해 발생되고 또 심화된다. 이런 3가지 요인에 의해 발생하는 양극화를 해소하고 건설산업 구성원들이 서로 상생협력하기 위해서는 첫째 상생협 력 저해요인의 제거와 둘째 상생협력적 발주제도의 활성화, 셋째, 중소 하도급자 보호제도 강화 및 상시감시체계 구축 그리고 끝으로, 중소건설업체에 대한 육성 과 지원이 필요함을 본 연구를 통해 밝히고 있다.
본 연구를 통해서 후진산업으로 인식되고 있는 건설부문의 양극화 원인과 실 태를 정확히 파악하여 개선함으로써, 건설산업의 고질적인 고비용 저효율 구조 를 개선할 수 있을 것으로 기대된다. 또한, 국민경제에서 높은 비중을 점하는 건 설산업 양극화의 심화․확산을 방지하고 상생협력의 기반을 마련하게 됨으로써 국가 경쟁력 강화 뿐만 아니라 건설산업에 대한 국민적․사회적 인식을 제고하 고 선진산업으로 도약할 수 있는 계기를 마련할 수 있게 될 것으로 기대해 본다.
.끝으로 관련 자료 협조와 자문 등 지원을 아끼지 않는 건설교통부와 관계자 여 러분, 본 연구를 수행하는데 있어서 노고를 아끼지 않은 권혁진 책임연구원, 에 게 깊은 감사의 뜻을 전한다.
2007년 12월 김재영 선임연구위원
S ․ U ․ M ․ M ․ A ․ R ․ Y
요 약
본 연구는 최근 건설산업의 양극화 현상으로 인식되고 있는 건설업체간의 수 주격차의 실태와 원인을 다양한 접근방법을 통해 분석하는 한편 이를 해소하기 위한 개선방안을 다각도로 제시하고 있다. 특히 본 연구는 건설산업의 선진화가 대․중․소 건설업체간의 양극화 해소를 통해서 대외 경쟁력 제고와 균형발전 그리고 투명성과 공정성 제고를 목표로 하고 있다는 전제아래 건설교통부가 대 통령에게 보고한 ‘건설산업 상생혁신방안’을 건설산업 선진화의 수단으로 확 대․발전시키고 2008년 공포될 ‘제3차 건설산업진흥기본계획’에 반영하기 위해 수행되었다. 이와 함께 건설산업 양극화에 대한 통계적인 검증과 양극화의 요인 및 파급효과를 심층적으로 분석하여 건설산업의 양극화를 명확하게 정의하는 한 편 건설산업의 선진화와 양극화 해소가 동일한 맥락에서 검토되어야 한다는 점 을 밝히고 있다.
본 연구의 구성은 5개의 장으로 구성되어 있다. 제1장 서론을 통해 연구의 추진배경 및 목적, 연구 범위, 주요 연구내용과 방법론, 선행연구와의 차별성 등 에 대해 소개하고 있으며, 제2장에서는 건설산업 양극화 현상을 파악하기 위해 다양한 통계적 방법을 이용해 실증분석을 수행하였다. 제3장에서는 건설산업의 양극화가 발생하는 요인을 밝히고 있다. 제4장 외국의 건설산업 상생협력 사례에
서는 외국의 중소건설업체를 위한 보호제도와 건설산업에서의 상생협력 사례를 살펴보고 있다. 제5장 건설산업 선진화를 위한 상생협력 방안에서는 양극화를 해소하고 건설산업 구성원들이 서로 상생협력하기 위한 방안을 제시하고 있다.
제1장 서론
제1장 서론에서는 연구의 추진배경 및 목적, 연구 범위, 주요 연구내용과 방법 론, 선행연구와의 차별성 등에 대해 소개하고 있다. 본 연구의 목적은 건설산업 의 양극화 현상으로 인식되고 있는 건설업체간의 수주격차의 실태와 원인을 다 양한 측면에서 분석하는 한편 건설업체간의 수주격차가 발생하는 매커니즘을 파 악하고 이를 해소하기 위한 개선방안을 다각도로 제시하는 것이다. 특히 건설산 업의 양극화와 상생협력에 대한 이론적 접근과 통계분석, 건설업체를 대상으로 한 설문․실태조사, 상생협력에 대한 국내외 사례 분석을 통해 양극화와 상생협 력이 가지고 있는 근본적인 의미와 정책적인 시사점을 도출하여 실현 가능한 대 안을 모색하고자 하였다.
제2장 건설산업 양극화 현상의 실증적 분석
제2장에서는 건설산업의 양극화 현상에 대한 실증적 분석을 수행하고 있다.
분석을 위해 먼저 건설산업 양극화의 개념에 대해 현상학적으로 접근하고 있다.
‘서로 다른 계층 또는 집단이 점점 더 달라지고 멀어지거나 그렇게 되는 일’로 정의되는 양극화는 최근 건설산업에서 심화되고 있으며, 이를 분석하기 위해 일 반건설업체와 전문건설업체의 분위별 점유비율과 로렌측 곡선, 10분위 배율 및 지니계수 변화추이 분석 등 다양한 통계적 접근방법을 통해 양극화의 실태를 살 펴보고 있다.
건설업체간 수주의 불평등도 즉 양극화의 추이를 파악하기 위하여 1999년부터 2006년까지의 일반건설업체의 지니계수1)를 분석하였다. 1999년 0.7715에서 2002 년 0.7324로 약간 낮아졌으나 2003년에 0.7463에서 다시 높아져서 2006년에는
1) 지니계수는 1의 값에 가까울 수록 불평등도 즉 양극화가 심화되고 있음을 의미함
0.8004로 더욱더 높아졌다. 1999년과 비교하면 최근에 들어서 수주의 불평등도가 더욱더 커졌다고 할 수 있다.
전문건설업체의 지니계수 추정결과는 불평등도가 일반건설업체의 경우보다는 그리 크지 않음을 보여주고 있다. 지니계수는 1999년 0.5548로 양극화의 경계선 상에 있었으며 불평등도가 가장 낮았던 2001년에는 0.5071로 경계선상에 보다 더 가깝게 나타났다. 그러나 그 후 전문건설업체의 수주불평등도는 더 이상 개선되 지 않고 2002년에 0.5245로 불평등도가 좀 더 커졌으며 2006년에는 0.5715로 더 욱더 커졌다. 그러나 전문건설업체의 수주불평등도는 일반건설업체의 수주불평 등도보다는 낮았다.
전체 건설업체를 대상으로 한 분석에서도 1999년과 비교하면 최근 들어서 대․중․소 건설업체간의 건설수주 불평등도가 더욱더 증가하고 있음을 보여주 고 있다. 이는 지니계수에서도 동일하게 나타나고 있다. 1999년 0.7468에서 2001 년 0.7116으로 약간 낮아졌으나 2002년에 0.7174에서 다시 높아져서 2006년에는 0.7766으로 더욱더 높아졌다.
이상의 분석결과는 수주면에서 볼 때 건설업체간의 수주격차가 해소되지 못하 고 있음을 시사하고 있으며, 이를 근거로 건설업체의 양극화가 심화되고 있는 것 으로 해석할 수 있다.
제3장 건설산업 양극화 요인 분석
제3장에서는 건설산업의 양극화가 발생하는 요인에 대해 분석하고 있다. 건설산 업의 양극화가 발생하는 요인을 파악하기 위해 통계자료를 이용한 분석과 인터뷰와 설문조사를 이용한 분석을 동시에 수행하고 있다. 통계자료를 이용한 분석에서는 일 반건설업체와 전문건설업체의 수주실적을 분위별로 분석하고 있으며, 분위별 잠재력 도 분석하고 있다. 설문조사는 Kiscon.net을 통해 양극화의 원인과 대책에 대해 설 문하고 있다. 이를 통해 건설산업 양극화 요인을 건설시장(경기)적 요인 등 3가지 로 나누어 분석하고 있다.
일반건설업체의 경우 10분위 수주격차를 검토한 결과 상위 10분위와 9분위 건 설업체의 수주가 하위 4분위 이하 건설업체의 수주실적에 비해 월등히 높아 수 주불평등도가 매우 큰 것으로 나타났다. 적정하게 시장을 참여하고 적정하게 수 익을 얻는 중소 건설업체수가 점차 감소하고 열악한 수주실적과 수익을 얻는 중 소건설업체 수가 증가하는 양극화 현상을 보이고 있다.
그러나 전문건설업체의 경우 일반건설업체와 같이 상위 건설업체와 하위 건설 업체간에 수주불평등도는 컸으나 양극화의 경계선에 있는 것으로 분석되었다.
이러한 차이는 일반건설업체와 전문건설업체간의 건설시장 참여방식이 다르기 때문인 것으로 해석된다.
설문조사 및 실태조사에서도 건설산업 양극화에 대한 질문에 대해 건설업체 의 응답은 4.20으로 그 정도가 ‘매우 심각하다’고 응답하고 있다. 부문별로는 대․중․소 건설업체간의 수주물량의 양극화(4.26)가 가장 심각하다고 응답하고 있다. 양극화의 원인에 관해서는 응답자들은 양극화의 가장 큰 원인으로 공사물 량의 절대부족(4.24)을 지목하였으며, 대기업 선호의 발주자 성향(4.10) 건설업체 의 난립(4.06), 정부의 대․중․소 업체간 물량 배분정책(4.04) 등을 주요 원인으 로 지목하고 있다.
이상의 분석결과를 바탕으로 건설산업 양극화 요인을 ① 건설시장(경기)적 요 인과 ② 건설산업 구조적 요인, ③ 건설생산체계적 요인으로 나누어 분석하였다.
건설시장(경기)적 요인을 살펴보면, 외환위기 이후 건설경기가 침체국면에 접 어들면서 대규모 건설업체보다 중소 건설업체의 수주물량이 크게 감소하였으며, 대․중․소 건설업체간의 수주격차가 더욱더 심화되었다고 볼 수 있다. 즉, 건 설시장적 요인에 대형 건설업체보다는 중소 건설업체가 더 민감한 반응을 보이 고 있는 것이다.
건설산업의 구조적 요인을 보면, 건설시장은 대규모 건설업체가 참여하는 시 장과 중소건설업체가 참여하는 시장으로 구분되며, 나아가 건설업체의 규모별로 세분화되어 나타나고 있다. 따라서, 건설공사의 규모가 큰 건설시장에 참여하는 대형 건설업체의 경우 수주물량이 클 수밖에 없고 건설공사 규모가 작은 건설시
장에 참여하는 건설업체의 경우 수주물량이 작을 수밖에 없다. 결국 건설업체의 수주물량 격차는 어떠한 시장에 참여하는가에 따라서 이미 결정된 것이라고 할 수 있다.
건설생산체계적 요인을 보면, 건설생산체계는 일반건설업체(종합공사업), 전 문건설업체(전문공사업), 건설인력공급자, 자재납품업자와 장비 임대업자 등이 공정별로 참여하는 분업체계를 통해서 이루어진다. 건설생산체계는 이들이 건설 공사에 참여하는 방식을 의미하는 것으로 이에 따라서 건설참여주체들의 수주와 매출이 결정되고 건설참여주체의 수익과 종사자의 소득이 결정될 수 밖에 없다.
즉, 일반건설업체와 전문건설업체간의 수주격차는 원․하도급을 기반으로 하 는 건설생산체계가 갖는 특성에 의해 발생하게 된다.
제4장 건설산업 상생협력 사례
제4장 건설산업 상생협력 사례서는 외국의 중소건설업체를 위한 보호제도와 건설산업에서의 상생협력 사례를 살펴보고 있다. 외국의 중소건설지역건설업체 를 보호하는 제도는 대부분 입․낙찰과정에서 지역건설업체에 혜택을 주는 것을 주요 골자로 하고 있다. 한편 외국의 상생협력 사례를 살펴보면, 영국 및 미국의 경우 건설참여자간의 파트너링을 통해 협력 분위기를 조성하여 시공의 효율성을 극대화하고 있다. 처음에는 발주자와 건설업자간의 협력을 강조하였지만, 점차 건설업의 공급 사슬 전반에 걸쳐 발주자는 물론, 원도급자, 하도급자, 자재 및 부 품 공급업자 등 건설참여자 모두의 협력을 중시하는 방향으로 확산되고 있다.
파트너링은 발주자, 설계자, 시공자, 프로젝트 관련자들이 하나의 팀을 이루어 시공의 효율성을 극대화시키는 것을 말한다. 파트너링에서는 시공단계 전에 워 크샾을 통하여 프로젝트의 전반적인 목표를 확인하고 생산주체 각자의 역할을 이해시키고, 구체적인 행동 강령, 문제 해결방법 등을 정하여 협약을 체결하게 된다. 이를 토대로 생산과정에서 긴밀히 협조하고 상대방을 이해하며, 발생되는 과제를 협동하여 해결해 나감으로써, 프로젝트의 효율성을 극대화 시키는 일련 의 과정이다.
많은 연구에 의하면 건설업계가 파트너링에서 얻는 잠재성과는 비용 절감, 공 기 감축 등 매우 큰 것으로 전해지고 있다. Griffith and Watson (2004)은 파트너링 이 성공할 경우 비용, 품질 이외에도 다양한 편익이 발생한다는 것을 보여주고 있다.
제5장 건설산업 선진화를 위한 상생협력 방안
제5장에서는 건설산업 선진화를 위한 다양한 상생협력 방안을 모색하고 있다.
건설산업의 양극화는 앞에서 살펴본 바와 같이 ①건설시장(경기)적 요인과 ②건 설산업 구조적 요인, ③건설생산체계(제도)적 요인에 의해 발생․심화된다. 양극 화를 해소하고 건설산업 구성원들이 서로 상생협하기 위해서는 첫째 상생협력 저해요인의 제거와 둘째 상생협력적 발주제도의 활성화, 셋째, 중소 하도급자 보 호제도 강화 및 상시감시체계 구축 그리고 끝으로 중소건설업체에 대한 육성과 지원이 필요하다.
첫째, 상생협력 저해요인의 제거가 우선되어야 한다. 이를 위해서는 ①건설업 등록제도의 강화와 ②건설업체 등록․반납제도 강화, ③건설업체 전자적 등록관 리체계 구축, ④보증가능금액확인서 제도의 개선과 같은 조치가 필요하며, 이를 통해 건설업체 수를 적정하게 유지함으로써 수주격차로 인한 양극화를 해소할 수 있을 것으로 기대된다.
둘째, 상생협력적 발주제도의 활성화가 요구된다. 이를 위한 방안으로는 ①상 생협력 파트너링 건설공사방식 활성화와 ②주계약자형 공동도급방식의 활성화 등이 있으며, 이를 통해 중․소 건설업체 특히 전문건설업체의 수주기회 확대를 기대할 수 있다.
셋째, 중소 하도급자 보호제도의 강화 및 상시감시체계의 구축이 요구된다. ① 중소 하도급자 보호제도의 강화와 ②저가하도급 상시감시체계의 구축과 같은 조 치가 필요하며, 이를 통해 중소 전문건설업체의 수수기회 확대를 기대할 수 있다.
넷째, 중소 일반건설업체에 대한 육성과 지원이 필요하다. 이를 위한 조치로는
①대형건설업체와 중소건설업체간 공동도급의 활성화와 ②중소건설업체 육성․
지원등을 위한 건설산업진흥기금 조성, ③중소규모 건설시장의 창출과 같은 방 안의 추진이 요구된다. 이를 통해 중소 일반건설업체의 수주기회 확대를 통한 양 극화 해소가 가능할 것으로 기대된다.
￭ 색인어 _ 상생협력, 양극화, 건설산업 정책
C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
차 례
발 간 사 ··· ⅰ 서 문 ··· ⅲ 요 약 ··· ⅴ
제1장 서 론 ··· 1
1. 연구 배경 및 목적 ··· 1
2. 연구범위 및 연구내용 ··· 3
1) 연구 범위 ··· 3
2) 연구내용 ··· 4
3. 연구방법 ··· 5
1) 로렌츠 곡선, 지니계수 분석: 대․중․소 건설업체의 양극화 해석 ··· 6
2) 설문․면담조사 : 양극화 인식도 등 분석 ··· 7
4. 선행연구 및 차별성 ··· 8
5. 연구수행의 틀 ··· 10
6. 정책적 시사점 및 기대효과 ··· 11
제2장 건설산업 양극화 현상의 실증적 분석 ··· 13
1. 건설산업 양극화의 정의 ··· 13
2. 건설산업 양극화의 검증방법 ··· 16
3. 건설산업의 양극화 실태 검토 ··· 20
1) 개요 ··· 20
2) 일반건설업체 ··· 21
3) 전문건설업체 ··· 24
4) 건설업체 전체 ··· 28
제3장 건설산업 양극화 요인 분석 ··· 33
1. 건설업체 분위별 건설공사 수주실적 분석 ··· 33
1) 일반건설업체의 수주실적 ··· 34
2) 전문건설업체의 수주실적 ··· 42
3) 일반건설업체와 전문건설업체간의 수주격차에 대한 해석 ··· 48
2. 건설산업 양극화애 대한 인식도와 실태(설문조사) ··· 48
1) 일반사항 ··· 49
2) 양극화에 대한 인식 ··· 51
3) 양극화의 원인 ··· 52
4) 양극화 해소 방안 ··· 55
5) 기타 ··· 58
3. 건설수주 양극화 요인과 시사점 ··· 60
1) 건설시장(경기)적 요인 ··· 62
2) 건설산업 구조적 요인 ··· 66
3) 건설생산체계적 요인 ··· 68
제4장 건설산업 상생협력 사례 ··· 71
1. 외국의 중소건설업체 보호제도 ··· 71
1) 미국 ··· 73
2) 일본 ··· 74
3) 서구 기타 국가 ··· 75
2. 외국의 건설업체간 상생협력 사례 ··· 77
1) 미국 ··· 78
2) 영국 ··· 80
3) 일본 ··· 82
3. 국내의 상생협력 사례 ··· 83
1) 상생협력의 건설산업 도입배경 ··· 83
2) 상생협력의 모범 사례 ··· 86
4. 시사점 ··· 94
제5장 건설산업 선진화를 위한 상생협력 방안 ··· 97
1. 기본방향 ··· 97
2. 추진방안 ··· 101
1) 상생협력 저해요인의 제거 ··· 101
2) 상생협력적 발주제도의 활성화 ··· 107
3) 중소 하도급자 보호제도의 강화 및 상시감시체계의 구축 ··· 110
4) 중소 일반건설업체 육성․지원 ··· 112
참 고 문 헌 ··· 117
SUMMARY ··· 119
부 록 :건설산업 양극화 해소방안 모색을 위한 실태조사 ··· 123
T ․ A ․ B ․ L ․ E ․ C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
표 차 례
<표 1-1> 주요 선행연구와의 차별성 요약 ··· 9
<표 2-1> 일반건설업체 분위별 점유비율 ··· 22
<표 2-2> 전문건설업체 분위별 점유비율 ··· 25
<표 2-3> 전체건설업체 분위별 점유비율 ··· 29
<표 3-1> 일반건설업체 분위별 1개업체당 평균 수주액 ··· 35
<표 3-2> 일반건설업체의 분위변화의 분석(2004-2005년 기준) ··· 39
<표 3-3> 일반건설업체의 분위변화의 분석(2005-2006년 기준) ··· 39
<표 3-4> 일반건설업체 분위별 지역별 건설계약실적 (2005년) ··· 40
<표 3-5> 일반건설업체 분위별 건설업체 실태 (2005년) ··· 41
<표 3-6> 전문건설업체 분위별 1개업체당 평균 수주액 ··· 43
<표 3-7> 전문건설업체의 분위변화의 분석(2004-2005년 기준) ··· 45
<표 3-8> 전문건설업체의 분위변화의 분석(2005-2006년 기준) ··· 45
<표 3-9> 전문건설업체 분위별 지역별 건설계약실적 (2005년) ··· 46
<표 3-10> 전문건설업체 분위별 건설업체 실태 (2005년) ··· 47
<표 3-11> 설문업체 등록별 분포 ··· 49
<표 3-12> 설문업체 보유 등록수 ··· 50
<표 3-13> 설문업체 지역별 분포 ··· 51
<표 3-14> 양극화에 대한 인식 설문 ··· 51
<표 3-15> 부문별 양극화에 대한 인식 설문 ··· 52
<표 3-16> 건설시장부문 양극화의 원인에 대한 인식 설문 ··· 53
<표 3-17> 건설업체 경쟁력부문 양극화의 원인에 대한 인식 설문 ··· 53
<표 3-18> 건설산업 제도 부문 양극화의 원인에 대한 인식 설문 ··· 53
<표 3-19> 입찰․계약 제도부문 양극화의 원인에 대한 인식 설문 ··· 54
<표 3-20> 건설인력 부문 양극화의 원인에 대한 인식 설문 ··· 54
<표 3-21> 건설관행 부문 양극화의 원인에 대한 인식 설문 ··· 55
<표 3-22> 상시퇴출체계 구축 방안에 대한 설문 ··· 55
<표 3-23> 하도급자 보호정책 개선방안에 대한 설문 ··· 56
<표 3-24> 중소건설업체 보호정책 개선방안에 대한 설문 ··· 56
<표 3-25> 입찰․계약제도 개선방안에 대한 설문 ··· 57
<표 3-26> 건설인력 제도 개선에 대한 설문 ··· 57
<표 3-27> 건설관행 개선에 대한 설문 ··· 57
<표 3-28> 공동도급 방식에 대한 설문 ··· 58
<표 3-29> 주계약자 선정에 대한 설문 ··· 58
<표 3-30> CM 참여방식에 대한 설문 ··· 59
<표 3-31> 전문건설업체 공종별 분리발주에 대한 설문 ··· 59
<표 3-32> 분리발주시 전문건설업체의 직접시공 ··· 59
<표 3-33> 건설인력 취업구조 개선에 대한 설문 ··· 60
<표 3-34> 일반건설업체 수주추이 ··· 64
<표 3-35> 건설물량과 양극화에 대한 설문조사 ··· 65
<표 3-36> 건설산업 제도와 양극화의 상관관계에 관한 설문조사 ··· 67
<표 3-37> 건설관행과 양극화의 상관관계에 관한 설문조사 ··· 67
<표 3-38> 입찰․계약제도와 양극화에 대한 설문조사 ··· 69
<표 4-1> 한국, 일본 및 서구국가의 지방․중소건설업 보호 관련 제도 ··· 73
<표 4-2> 파트너링의 편익 ··· 78
<표 4-3> 파트너링의 개념 ··· 80
<표 5-1> 선진화를 위한 상생협력 방안 ··· 100
<표 5-2> 상생저해요인 관련 설문조사 ··· 101
F ․ I ․ G ․ U ․ R ․ E ․ C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
그 림 차 례
<그림 2-1> W지수의 척도 ··· 19
<그림 2-2> 집단 간과 집단 내 요인의 구분 ··· 19
<그림 2-3> 일반건설업체 계층별 누적수주비율 (로렌츠 곡선) ··· 22
<그림 2-4> 일반 건설업체의 10분위배율 및 지니계수변화추이 ··· 23
<그림 2-5> 전문건설업체 계층별 누적수주비율 (로렌츠 곡선) ··· 26
<그림 2-6> 전문 건설업체의 10분위배율 및 지니계수변화추이 ··· 27
<그림 2-7> 전체건설업체 계층별 누적수주비율 (로렌츠 곡선) ··· 30
<그림 2-8> 전체건설업체의 10분위배율 및 지니계수변화추이 ··· 31
<그림 3-1> 일반건설업체 연도별 분위별 평균 계약액 ··· 35
<그림 3-2> 최근의 건설경기 동향 ··· 37
<그림 3-3> 전문건설업체의 연도별 분위별 평균 계약액 추이 ··· 43
<그림 3-4> 대․중․소 건설업체간 양극화 매커니즘 ··· 62
<그림 3-5> 건설수주 장기추이 ··· 63
<그림 3-6> 건설수주 변동추이 ··· 63
<그림 3-7> 건설산업에서의 대형 건설업체와 중소 건설업체간의 관계도 ··· 69
<그림 4-1> 상생의 파트너링(Partnering)과 효과 ··· 78
<그림 4-2> 상생협력 성공모델 ··· 84
<그림 4-3> 상생협력 실패 모델 ··· 85
<그림 5-1> 파트너링 건설공사방식 체계도 ··· 109
<그림 5-2> 하도급공사정보망 ··· 112
<그림 5-3> 건설공사별 상생협의체 구성 ··· 116
1
C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 1
서 론
본 장에서는 연구의 추진배경 및 목적, 연구 범위, 주요 연구내용과 방법론, 선행연구 와의 차별성 등에 대해 소개한다. 본 연구의 목적은 건설산업의 양극화 현상으로 인식 되고 있는 건설업체간의 수주격차의 실태와 원인을 다양한 측면에서 분석하는 한편 건설업체간의 수주격차가 발생하는 매커니즘을 파악하고 이를 해소하기 위한 개선방 안을 다각도로 제시하는 것이다.
1. 연구 배경 및 목적
2006년 대통령이 연두기자회견에서 2) 대․중․소기업, 정규직과 비정규직, 소 득계측간의 양극화 문제를 거론하고 특히 소득격차가 심화되어 중산층이 줄어들 고 있는 현상에 대해서 우려를 표시하였다. 이에 따라서 2006년 3월 22일 건교부 는 대통령 보고를 통해 ‘건설산업 상생협력 혁신방안’으로, 하도급 건설업체 보 호, 공동도급제도 개선, 파트너링 방식의 도입 등을 제시하였다. 그리고 상생협력 시범사업을 실시하고 상생협력 우수사례를 발굴하여 홍보하는 등 대․중․소 건
2) ‘경제 전체를 보면 잘 가고 있다고 말할 수 있지만 내용을 들여다보면 심각한 문제가 있다. 바로 양극 화 문제이다. 대기업과 중소기업, 정규직과 비정규직, 소득 계층간 격차가 갈수록 벌어지고 있다. 지 난 10년간 고소득자와 저소득자는 많이 늘어났고 중간소득 계층은 오히려 줄어들었다. 이런 상태가 계속되면 우리 경제가 장기적으로 저성장의 길로 들어설 수도 있다. 양극화 문제는 반드시 해결해야 한다. 양극화 문제를 해결하는 핵심은 일자리이다. 중소기업을 활성화해야 한다. 정부는 구태의연한 지원방식을 버리고 벤처생태계를 조성하는 시장친화적 방식으로 바꿔가고 있다. 대통령이 직접 지휘 하고 있다. 대기업들도 중소기업과의 상생협력에 나서고 있다. 중소기업 스스로도 변화하고 있다.’
대통령 신년연설 내용에서 발췌, 2006.1.19.
설업체간 상생협력 촉진을 위한 다양한 조치를 취하였다. 이러한 조치를 취하게 된 이유는 건설산업의 양극화가 계층 간의 양극화로 이어질 뿐만 아니라 건설산 업의 선진화에도 장애요인이 되기 때문이다.
그러나 상생협력을 위한 다양한 조차가 취해진 이후에도 대․중․소 건설업체 간의 양극화문제가 해소될 기미를 보이지 않고 있다. 그 이유는 대․중․소 건설 업체간의 양극화가 여러 원인에 의해서 나타나기 때문이다. 우선 건설시장은 단 일시장이 아니고 규모나 품질 면에서 다양하며, 이에 따라서 건설시장이 여러 유 형으로 구분되기 때문에 생산성이나 경쟁력이 낮은 중소건설업체가 대규모 고품 질 건설시장에 참여하는 것은 현실적으로 어려울 수밖에 없을 것이다. 즉, 건설 시장적인 요인 때문에 건설산업 양극화는 구조화될 수밖에 없다는 것이다. 또한 건설공사발주제도, 분업화된 건설생산체계 등도 대․중․소 건설업체간 양극화 를 구조화시키는 요인이 되고 있으며 건설경기가 불황기에 접어 들 경우 건설업 체간의 경쟁이 심화되면서 경쟁력이 상대적으로 취약한 중소건설업체의 건설시 장 참여기회가 줄어들면서 양극화가 더욱더 심화되게 된다.
이는 건설산업의 양극화 해소를 위한 접근방법이 다른 산업의 양극화 해소를 위한 접근 방법과는 다를 수밖에 없음을 의미하는 것이다. 왜냐하면, 건설산업의 양극화를 보여주는 수주격차가 발생하는 요인이 다른 산업의 매출격차가 나타나 는 요인과 다르기 때문이다. 대․중․소 건설업체간의 수주격차가 건설업체의 생산성이나 경쟁력보다는 건설시장적 요인, 건설산업 구조적 요인 그리고 건설 생산체계적 요인에 의해서 나타난다는 점에서 단순히 생산성이나 경쟁력의 차이 에 의해서 양극화가 나타나는 제조업 등 다른 산업과는 다르기 때문이다.
따라서 건설산업의 양극화 해소는 중소 건설업체의 생산성과 경쟁력 제고만으 로는 한계가 있으며 생산성과 경쟁력 제고를 전제로 양극화 요인 즉, 건설시장 적 요인, 건설산업적 요인 그리고 건설생산 체계적 요인에 의한 수주격차를 해소 해주어야 한다. 이는 결과적으로 건설산업의 선진화와 맥을 같이 하는 셈이다.
즉, 건설산업의 선진화는 건설산업의 대외 경쟁력과 건설산업 각 부문의 균형발 전 그리고 건설공사의 투명성과 공정성 제고를 목표로 하고 있으며 이를 위해서
는 대․중․소 건설업체간의 수주격차 즉, 양극화를 해소하여야 하는 것이다. 이 러한 점에서 건설산업의 선진화는 대․중․소 건설업체간의 양극화 해소가 전제 되어야 한다.
본 연구의 목적은 건설산업의 양극화 현상으로 인식되고 있는 건설업체간의 수주격차의 실태와 원인을 다양한 측면에서 분석하는 한편 건설업체간의 수주격 차가 발생하는 매커니즘을 파악하고 이를 해소하기 위한 개선방안을 다각도로 제시하는 것이다. 특히 건설산업의 양극화와 상생협력에 대한 이론적 접근과 통 계분석, 건설업체를 대상으로 한 설문․실태조사, 상생협력에 대한 국내외 사례 분석을 통해 양극화와 상생협력이 가지고 있는 근본적인 의미와 정책적인 시사 점을 도출하여 실현 가능한 대안을 모색하고자 하였다.
본 연구는 건설산업의 선진화가 대․중․소 건설업체간의 양극화 해소를 통해 서 대외 경쟁력 제고와 균형발전 그리고 투명성과 공정성 제고를 목표로 하고 있다는 전제아래 건설교통부가 대통령에게 보고한 ‘건설산업 상생혁신방안’을 건설산업 선진화의 수단으로 확대․발전시키고 2008년 공포될 ‘제3차 건설산업 진흥기본계획’에 반영하기 위해 수행되었다. 이와 함께 건설산업 양극화에 대한 통계적인 검증과 양극화의 요인 및 파급효과를 심층적으로 분석하여 건설산업의 양극화를 명확하게 정의하는 한편 건설산업의 선진화와 양극화 해소가 동일한 맥락에서 검토되어야 한다는 점을 밝히고 있다.
2. 연구범위 및 연구내용
1) 연구 범위
본 연구는 전체 대․중․소 건설업체의 수주 격차를 통계적으로 분석하여 양 극화 현상을 파악하고 그 요인과 효과에 대해서 건설시장, 건설산업 구조, 건설 생산체계와 관련 지워서 정성적으로 분석하고 있다. 분석을 위한 자료수집은 전 체 건설업체의 수주실적 자료 수집이 가능한 1999년부터 2006년까지로 하였다.
요인분석과 양극화의 효과는 정성적으로 이루어지기 때문에 외환위기 이전인 1990년대부터 분석을 수행하였다.
분석대상 건설업체는 일반 및 전문 건설업체 6만여 개로 하되 실제적인 양극화 현상에 대한 분석에는 이들 건설업체증 각 년도에 건설공사 실적이 있는 건설업체 만을 대상으로 하였다. 이럴 경우 일반건설업체는 전체 일반건설업체의 약 50%, 전문건설업체는 전체 전문건설업체의 약 75%가 해당한다. 대․중․소 건설업체간 의 수주격차 발생요인 분석에 지역적인 요인도 고려할 수 있지만, 지역별 양극화 현상은 건설산업 이외의 경제․사회적 요인이 함께 작용하여 발생하는 현상이기 때문에 단순한 현황만 검토하였다. 따라서 공간적(지역적)범위는 전국을 대상으로 하였다3).
2) 연구내용
본 연구는 건설산업의 선진화를 위해서는 대․중․소 건설업체간의 양극화 해 소가 중요한 정책적 과제로 다루어져야 한다는 전제아래 양극화를 해소하기 위 한 방안으로 상생협력방안을 강구하고 있다. 대․중․소 건설업체간의 상생협력 방안은 이미 2006년부터 논의되어왔기 때문에 상생협력의 필요성이나 방향보다 는 구체적으로 건설산업 선진화를 위한 방안으로 대․중․소 건설업체간의 상생 협력 방안을 제안하는데 초점을 맞추고 있다. 보다 구체적으로는 대․중․소 건 설업체간의 상생협력형 발주방식 예컨대 공동도급제도의 확대와 파트너링 방식 도입 등의 근거가 되는 양극화 실태와 발생요인을 심도 깊게 분석하고 있으며, 건설업체간의 상생협력에 대한 국내외사례를 검토하고 있다.
연구내용을 좀더 구체적으로 정리하면 다음과 같다.
첫째, 건설산업의 선진화와 대․중․소 건설업체의 양극화 해소간의 연관관계
3) 지역별 양극화 현상에 대한 검토도 건설산업 선진화를 위한 상생협력방안을 모색하는데 있어서 수행 될 필요가 있지만, 본 연구는 건설산업정책 차원에서 상생협력 방안을 모색하는 것이기 때문에 시도 하지 않았다. 이에 대해서는 향후 지역별로 건설업체의 수주격차를 해소하기 위한 방안을 강구할 경 우 후속연구로 추진할 수 있을 것이다.
를 뒷받침하기 위하여 우선 양극화와 관련된 일반적인 논의를 검토하고 건설산 업의 양극화 논의방향을 도출하였다. 그리고 1996년부터 2006년까지의 일반과 전문건설업체의 수주실적 자료를 이용하여 불평등도를 추정하여 건설산업의 양 극화 실상을 파악하였다.
둘째, 대․중․소 건설업체간의 수주격차가 발생하는 이유를 검토하여 양극화 요인을 정성적으로 분석하는 한편 양극화 효과를 건설산업 선진화 즉 건설산업 의 경쟁력 강화, 균형발전, 투명성과 공정성 제고라는 관점에서 파악하였다. 이상 의 분석을 바탕으로 건설산업의 선진화를 위해서는 대․중․소 건설업체간의 수 주격차 즉, 양극화 해소가 매우 중요하고 이를 위해서는 상생협력방안이 강구되 어야 하는 당위성을 도출하고 있다.
셋째, 보다 투명하고 공정한 상생협력방안을 모색하기 위하여 국내외에서 이 미 시행하고 있는 상생협력 사례를 검토하였다. 이를 통해서 기존 상생협력방식 과 새로운 상생협력방식의 도입을 위한 시사점을 도출하고 있다.
넷째, 이상의 분석결과를 토대로 건설산업 선진화를 위한 상생협력방안을 제 안하였다. 본 연구에서는 양극화 해소와 상생협력을 위한 네가지 기본방향을 설 정하여 제시하고 있다. 첫째, 상생협력 저해요인의 제거와 둘째 상생협력적 발주 제도의 활성화, 셋째, 중소 하도급자 보호제도 강화 및 상시감시체계 구축, 끝으 로 중소 일반건설업체에 대한 육성과 지원을 제안하였다.
3. 연구방법
일반적으로 가구별 소득, 수출과 내수업종, 대기업과 중소기업, 제조업과 서비 스업 등 각 부문에서 확대되고 있는 성과격차가 양극화 현상으로 통용되고 있 다4). 이를 따를 경우 대형건설업체와 중소건설업체의 수주격차를 양극화 현상으 로 볼 수 있다. 그리고 기업, 산업, 노동시장 등에서 발생하는 성과격차가 결국 소득격차로 귀착된다는 점에서 양극화의 논의를 소득양극화를 중심으로 전개할
4) 민승규외 8인. 2008.「소극양극화의 현황과 원인」. 삼성경제연구소.
수도 있다5). 그러나 실제로 기업, 산업, 노동시장에서 발생하는 성과격차가 소득 격차로 귀착되는 과정을 명확하게 파악하기 어렵다는 점에서 성과격차와 소득격 차와의 관계를 명확하게 파악하고 대안을 작성하는 것은 현실적으로 한계가 있 다. 특히 양극화 발생요인이 타산업과는 다른 건설산업의 경우 대․중․소 건설 업체의 수주격차가 건설산업 종사자의 소득격차로 귀착되어지는 과정을 명확하 게 밝히는 것은 한계가 있을 수 밖에 없다6). 따라서 본 연구에서는 양극화의 실 상을 대․중․소 건설업체간의 수주격차 불평등도 추정 즉, 지니계수와 로렌츠 곡선 추정을 통해 분석하고 있으며, 양극화 요인과 선진화에 대한 효과는 통계적 자료와 관련현황 자료 그리고 설문조사 자료를 이용하여 분석하고 있다.
1) 로렌츠 곡선, 지니계수 분석: 대․중․소건설업체의 양극화 해석
소득 불평도는 소득분포를 하나의 수치로 나타내어 지수화하고 있으며 이 소 득불평등지수는 다양하게 정의될 수 있다. 그리고 두 개 이상의 불평등도를 비교 하고자 할 경우에는 블평등도의 의미를 정의한 공리로 부과하여 그 주어진 틀 내에서 서로 다른 소득불평등도에 대한 비교를 할 수 있다. 그러나 불평등지수가 반드시 양극화를 나타낸다고는 볼 수 없다. Wolfson(1994, 1997)과 Esteban and Ray(1994)는 공통적으로 불평등지수와 극화지수가 다르다는 것을 강조하고 있 다7). 이 때문에 소득분배의 양극화를 해석하기 위해서는 다양하게 소득불평등도 와 극화지수를 추정하여 분석한다8). 이러한 다양한 지수를 이용한 분석은 소득 분배의 양극화 분석을 통해서 중산층의 감소, 빈곤층의 분포 등을 보다 명화하게 파악하여 보다 정교하게 조치를 취하여야 하기 때문인 것으로 보인다. 즉 소득분
5) 전게서
6) 건설산업에 종사하는 건설기술자나 건설기능 인력간의 역할이 다르기 때문에 대중소 건설업체간의 수주격차가 바로 소득격차로 이어진다고 보기는 어렵고 건설생산체계의 구조적인 요인이 있기 때문 에 소극양극화를 해소하고 일자리 창출을 위한 양극화 해소방안을 강구하는 것은 현실적으로 불가능 할 것이다.
7) 유경준. 2007.「소득불평등도와 양극화」.한국개발연구원.
8) 전게서의 제3장 소득불평등도와 양극화의 추정은 다양한 방법으로 소득불평등도와 양극화를 추정 하 고 있다. 전게서 23족 - 35쪽 참고
배의 양극화 해소는 상당한 규모의 재정투자 등을 필요로 하기 때문이다.
이에 비해서 건설업체의 수주 불평등도는 수주분포를 수치로 나타내어 지수화 하고 있으며 이를 통해서 양극화를 파악하기 위해서는 별도의 극화지수를 작성 하여야 할 필요가 있다. 건설업체의 경우 대․중․소 건설업체간의 생산성이나 경쟁력 측면에서 차이가 크기 때문에 중위의 수주로 부터의 분산정도가 클 수록 양극화가 커진다고 정의하기 어렵기 때문에 중위 건설업체의 소멸이나 몰락을 양극화라고 보기 어렵고 양극화는 대형건설업체라고 할 수 있는 최고위 집단과 비교하여 그 이하의 집단의 수주 격차를 양극화로 정의할 수 있을 것이다. 이러 한 관점에 따를 때, 건설산업의 양극화 문제는 대․중․소 건설업체간의 수주격 차 변화로 파악할 수 있을 것이다.
소득 또는 수주 등의 불평등도를 측정하는 지수는 많으나 기본공리를 만족시 키며 로렌츠 곡선상의 비교와 같이 순위로 소득불평등도의 비교를 가능하게 하 는 지수는 한정되어 있다. 이러한 불평등도 지수를 로렌츠일치(Lorenz-consistent) 지수라 하며 가장 널리 쓰이는 지수가 지니계수이다 그리고 양극화지수도 로렌 츠 곡선을 통해 유도된다. 따라서 이 연구에서는 로렌츠 곡선을 작성하고 이를 토대로 지니계수와 불평등도를 측정하였다. 건설업체의 누적수주 점유도로 표현 되는 건설수주의 로렌츠 곡선은 건설수주 실적이 있는 일반건설업체와 전문건설 업체를 대상으로 하고 있다.
2) 설문․면담조사 : 양극화 인식도 등 분석
통계적인 기법을 적용한 양극화 현상에 대한 분석과 설문조사와 면담조사를 병행하여 실시하였다. 건설업체를 대상으로 한 설문조사와 면담조사 등을 통해 자료를 수집, 이를 통계적으로 분석하여 소득격차와 양극화에 대한 인식도를 파 악하고 해소방안 등에 대한 의견을 청취하였다.
지방건설업체 및 중소 건설업체와의 면담과 설문조사 등을 통해 건설업체 입 장의 양극화 실상 및 문제점을 파악하는 한편, 중앙과 지방의 공무원 및 전문가
와의 면담조사를 통해 정책결정자 입장의 실태 및 문제점, 개선방안을 파악하였 다. 조사를 위해 4월과 5월에 걸쳐 전국의 협회 지회 및 건설업체를 방문․조사 하였다.
4. 선행연구 및 차별성
그간 수행된 건설산업 선진화와 상생협력관련 선행연구를 살펴보면, 대부분의 경우 대․중․소 건설업체의 수주격차의 실태와 요인 등에 대한 심도 깊은 분석 에 근거하여 중소건설업체의 건설시장 참여 확충방안을 강구하기 보다는 수주격 차 해소를 건설산업정책적 과제로 보아 중소건설업체와 지역건설업체에 대한 지 원을 위한 근거를 제공하기 위한 연구가 다수이다. 그리고 이 들 연구의 대부분 이 건설업체의 수주실적에 대한 분석에 기초하기 보다는 수직적인 원하도급 관 계에 대한 분석을 기초하고 있다. 특히 기존 연구들은 생산체계 개편, 지역간 건 설수주 및 원 하도급관계와 같은 특정 분야에 논의의 초점을 한정하고 있다.
국토연구원에서 수행한 주요 선행연구로는 김재영(2006)의 ‘건설산업 상생협 력방안 연구’를 비롯해 ‘지역건설산업 실태와 활성화 방안 연구(김명수, 2001)’,
‘공동도급 계약제도 개선에 관한 연구(김명수, 2003), ‘제2차 건설산업진흥기본계 획 수립 연구(김재영, 2002)’, ‘건설산업 생산체계의 개편방안 연구(김재영, 2001)’, ‘건설산업 2020(김재영, 1999) 등이 있다. 김재영(2006)의 연구는 건교부 요청에 의해 TFT에 참석하여 단기간에 추진된 과제로, 대통령에게 보고된 ‘건설 산업 상생협력 혁신방안’에 언급된 양극화 실태를 중심으로 내용을 정리하고 후 속 추진과제를 개선방향 수준에서 정리하고 있다. 김명수(2003)의 연구는 지역건 설업체와 중소건설업체를 위한 수주분배 방안인 공동도급 계약제도라는 특정계 약제도에 대한 개선방안을 연구한 과제이다. 또한 김재영은 제2차 건설산업진흥 기본계획 수립 연구(2002)와 건설산업 2020(1999) 등의 연구를 통해 건설산업내 갈등구조와 해소방안에 관한 연구를 일부 수행한 바 있으나, 당시의 연구가 상생 에 초점을 맞추고 있지는 못하였다.
이와 달리 본 연구는 업역구조 및 원하도급 문제, 지역간 문제, 건설보증, 입찰 계약제도의 문제 등 건설산업 전반에 걸쳐서 양극화 문제를 접근하고 특히, 양극 화의 발생원인을 구조적으로 분석하여, 포괄적이고 다양한 대응방안을 제시하고 있다.
<표 1-1> 주요 선행연구와의 차별성 요약
구 분 선행연구와의 차별성
연구목적 연구방법 주요 연구내용
주 요 선 행 연 구
1
<과제명: 건설산업 상생협력 방 안 연구>
-건설산업내 양극화 실태를 통 계를 중심으로 분석하고 개선 방향을 제시
-건설산업DB의 공사대장 실적자료를 이용해 업역 간, 지역간 양극화 실태를 통계적으로 분석
-건설산업 양극화 추이 -건설산업 양극화 해소방향
2
<과제명: 지역건설산업 실태와 활성화 방안 연구>
-지역건설산업의 실태와 문제점 분석 및 활성화 방안 도출
-문헌연구, 계량적 접근, 설문조사 등
-지역건설산업 현황 -지역건설산업 실태조사 -지역건설산업 활성화 방안
3
<과제명: 공동도급 계약제도 개 선에 관한 연구>
-지방중소건설업체를 위한 공동 도급계약제도 운영개선방안 도 출
-문헌연구, 계량적 접근, 설문조사 등
-공동도급계약제도의 운영 -공동도급계약제도의 문제실태 점-공동도급계약제도의 개선
방안
4
<과제명: 제2차 건설산업진흥 기본계획 수립 연구>
-중장기 건설정책기조와 건설산 업 발전을 위한 제도개선 방향 을 제시하는 5년단위의 국가기 본계획
-문헌연구, 계량적 접근,
설문조사 등 -건설산업 동향과 전망 -기본방향과 중점과제 -중점과제별 추진계획 -과제별 추진체계
5
<과제명: 건설산업2020>
-향후 20년간의 건설산업 정책 방향을 전망하고 그에 대한 대 응방안을 국토정책과 연계모색
-문헌연구, 계량적 접근, 설문조사 등
-건설수요 변화전망 -건설산업 현황과 여건전망 -건설산업의 대응방안
본 연구
<과제명: 건설산업 선진화를 위 한 상생협력 방안>
-건설산업 양극화의 실태와 원 인을 다양한 측면에서 분석하 고 양극화 해소를 위한 상생협 력 방안을 다각도로 제시
-문헌연구와 통계분석 -전문가와의 인터뷰 및 실
태조사 수행
-상생관계자와의 연구협 의회 등 개최
-양극화의 현상학적 논의 -양극화의 구조적 접근과 -양극화 원인 분석문제점
-양극화 해소 및 상생방안
5. 연구수행의 틀
건설산업 양극화의 해석
지니계수 로렌츠 곡선
건설수주 불평등도
수주 분위별분석 연구의 틀
문헌조사 선행연구
자료 수집
Kiscon.net 통계청,
건설협회
수주 등 실적자
료 정책자료 실태
자료
양극화 요인분석
통계분석 설문․실태조사
건설산업 상생협력방안 시장적
요인 구조적
요인
체계적생산 요인
저해 요인 제거
상생발주제도 활성화
하도급자 보호체계
중소 건설업체 육성
6. 정책적 시사점 및 기대효과
대․중․소건설업체간 상생협력 방안은 참여정부의 중점 추진과제중 하나이 다. 건설교통부에서도 양극화로 인한 건설산업의 경쟁력 저하와 불균형 발전으 로 인한 건설산업의 불안정을 방지하고 부조리한 관행의 만연으로 인한 국민들 의 불신을 해소하기 위해 건설산업의 상생협력을 강조하고 있다.
본 연구를 통해서 단순히 건설산업의 특성에 의해서 나타날 수 있는 문제로 만 인식되던 건설산업의 수주격차를 불평등도와 양극화로 인식하여 그 요인을 심층적으로 분석하고 건설산업 선진화에 미치는 부정적 효과를 명확하게 함으로 써 차별화된 건설산업의 선진화 방안이 강구될 수 있을 것이다. 특히, 지금까지 도입의 필요성이 제기되고는 있으나 도입이 활성화되지 못하고 있는 주계약자 공동도급과 파트너링 방식 등 다양한 상생협력형 발주방식의 도입을 제안하고 있다.
또한, 국민경제에서 높은 비중을 점하는 건설산업 양극화의 심화․확산을 방 지하고 상생협력의 기반을 마련하게 됨으로써, 국가 경쟁력 강화 뿐만 아니라 건 설산업에 대한 국민적․사회적 인식을 제고하고 선진산업으로 도약할 수 있는 계기를 마련할 수 있게 될 것으로 기대된다.
끝으로 본 연구에서는 국가계약법 및 건설산업기본법 관련 개정사항 등을 구체 적으로 제시함으로써 입찰․계약제도의 개선에 기여할 것이며 이를 통해서 제시 된 상생협력방안은 제3차 건설산업진흥기본계획(2008～2012) 등에 반영되어 중 장기 건설산업 정책을 수립하고 추진하는데 근거가 될 수 있을 것으로 기대된다.
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C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 2
건설산업 양극화 현상의 실증적 분석
본 장에서는 건설산업의 양극화 현상에 대한 실증적 분석을 수행하고 있다. 먼저 건설 산업 양극화의 개념에 대해 현상학적으로 접근하고 있다. ‘서로 다른 계층 또는 집단 이 점점 더 달라지고 멀어지거나 그렇게 되는 일’로 정의되는 양극화는 최근 건설산업 에서 심화되고 있으며, 이를 분석하기 위해 일반건설업체와 전문건설업체의 분위별 점유비율과 로렌측 곡선, 10분위 배율 및 지니계수 변화추이 분석 등 다양한 통계적 접근방법을 통해 양극화의 실태를 살펴보았다.
1. 건설산업 양극화의 정의
‘양극화’ 라는 용어가 기업, 산업, 노동시장 등에서 발생하는 성과격차가 결국 소득격차로 귀착된다는 본질적인 의미와는 무관하게 사회전반에 걸쳐 사용되고 있다. 가구별 소득, 수출과 내수업종, 대기업과 중소기업, 제조업과 서비스업 등 각 부문에서 확대되고 있는 성과격차가 양극화 현상으로 광범위하게 통용되고 있는 것이다. 양극화에 대한 인식은 분배중시 관점인가 성장중심 관점인가에 따 라서 달라지게 되며, 그에 따른 진단과 처방도 달라지게 된다. 전자의 관점에서 는 소득불균형과 취약계층의 확대가 심각한 문제라는 인식아래 진단과 처방을 하고 있으며 성장중시의 관점에서는 양극화가 변화적응 능력에 따른 불가피한 성과격차로 보고 진단과 처방을 하고 있다9).
9) 민승규. 2006.「소극양극화의 현황과 원인」. 삼성경제연구소. 참고. 이 연구에서는 성과격차가 결국
건설산업에서의 양극화의 논의는 성과격차로 인한 소득 양극화로 전개되기 보 다는 대․중․소 건설업체간의 수주격차 즉, 성과격차 그 자체에 대한 논의로 전 개되고 있다. 그 이유는 대․중․소 건설업체간의 수주격차가 건설산업의 선진 화 즉, 건설산업의 경쟁력 제고, 균형성장, 투명성과 공정성 제고 등에 장애요인 이 된다고 보기 때문이다. 즉 건설산업의 양극화로 인한 건설기술자와 건설기능 인력의 소득양극화에 관심을 가지기 보다는 건설산업의 성장발전과 관련하여 양 극화를 진단하고 처방하고 있는 것이다.
양극화란 ‘서로 다른 계층 또는 집단이 점점 더 달라지고 멀어지거나 그렇게 되는 일’로 정의된다. ‘양극화(polarization)’는 사전적 의미로는 중간 부분이 해체 되면서 양 극단으로 모이는 현상이라고 풀이된다. 이는 원래 정치학, 사회학 등 에서 많이 사용되어 온 개념으로서 내부적 동질성을 가진 상호 이질적 집단(예컨 대 흑인/백인) 간의 격리거리가 증대되어 양 극단으로 몰리는 현상(투표행위, 사 회적 행태 등) 및 그에 따른 정치, 사회적 문제의 심각화를 말한다. 즉, 어떠한 사회적 현상이나 결과물에 대한 인식의 차이가 지극히 뚜렷하게 양분되어 나타 나고 그러한 정도가 매우 심화될 정도로 양분화 된 경우로 정의되는 것이다.
‘경제 양극화’는 대․내외 환경변화 등 충격에 대한 대응과정에서 경제주체들이 가지고 있는 이질적(heterogenous) 속성에 의해서 경제적 성과가 양극단으로 분화되 는 현상을 말한다. 경제주체의 다양한 차이들, 예컨대 산업 및 기업들의 기술수준 및 규모의 차이, 근로자의 적응능력 및 교육수준 등에 따라서 경제적 성과에 격차가 발생하여 양극화가 발생한다. 경제 양극화는 주로 대․내외 경제환경의 변화, 경제 의 구조적 문제, 그리고 내수부진과 같은 경기적 원인 등에 의해 발생하고 있다. 경 제 양극화는 단기적으로 산업이나 기업 그리고 고용 및 소득 등에 영향을 미치게 되나 장기적으로는 성장잠재력에도 영향을 미치게 되기 때문에 이에 대한 대책을
은 소득격차로 귀착된다는 점에서 이와 관련된 논의를 소득양극화를 증심으로 전개할 필요가 있다 고 주장하고 있다. 그러나 양극화 문제가 모든 분야에서 광범위하게 논의된다는 점에서 대상 분야에 따라서는 소득이외 성과의 양극화 자체에 대한 논의도 필요하다고 생각된다. 특히 건설산업의 경우 대․중․소 건설업체의 양극화가 선진화에 장애요인이 될 수 있다는 점에서 더욱더 성과(수주)격차 를 불균형도와 양극화라는 관점에서 논의할 필요가 있다.
강구해야 한다. 그러나 양극화와 소득의 불평등도는 다른 의미로 해석된다10). 건설산업에서의 양극화도 이에 따라서 정의될 수 있을 것이다. 즉 건설산업의 양극화는 대형건설업체와 중소건설업체간의 격차가 점차적으로 커지는 현상으 로 설명될 수 있다. 대․중․소 건설업체간의 격차는 기술경쟁력과 생산성, 시장 점유도, 경영성과 등 여러 각도에서 파악될 수 있다. 그러나 건설산업의 경제적 성과는 건설시장의 참여 결과 즉, 수주실적으로 평가될 수 있다는 점에서 건설산 업의 양극화는 수주격차로 정의될 수 있을 것이다. 즉 대형건설업체와 중소건설 업체간의 수주격차가 심화되어 산업의 경쟁력과 생산성이 더욱 하락하고 건설비 용이 증대되는 등의 부작용이 커질 경우 양극화가 심화되고 있다고 볼 수 있는 것이다.
대․중․소 건설업체간의 수주격차가 건설기술자와 건설기능인력의 소득격차 로 귀착되는가에 대해서는 건설생산체계와 건설시장구조가 다른 산업과 다르기 때문에 여러 각도에서의 분석이 필요하며 이에 대한 연구 성과가 없기 때문에 논의가 어렵다. 그러나 건설산업의 경우 다른 산업과는 다른 독특한 인력투입 구 조가 형성되어 있으며 인력투입이 유연하기 때문에 수주격차가 반드시 소득격차 로 이어진다고는 할 수 없다. 오히려 건설산업 종사자의 소득양극화는 건설생산 체계 내에서의 건설인력간 역할의 차이에 따라 발생한다고 볼 수 있다. 다시 말 해, 건설공사 관리자 즉, 건설기술자인가 또는 건설현장 작업자 즉, 건설기능인력 인가와 같은 기능과 역할의 차이에 따라서 소득의 차이가 나타나고 있으며 이러 한 차이는 다른 산업에서도 볼 수 있는 현상이다. 건설기술자와 건설기능인력간 에도 소득 불평등 현상이 나타날 수 있으며, 이러한 소득 불평등 현상을 양극화 현상으로 정의하기 위해서는 보다 심도 깊은 분석이 요구된다. 건설종사자간에 소득양극화가 나타난다고 하여도 단순히 이를 대․중․소 건설업체간의 수주격 차로 인한 것으로 단정하기는 어려울 것이다. 따라서 건설산업의 양극화 현상은 소득양극화를 중심으로 전개할 수 없다. 이러한 점을 감안하여 본 연구에서는 건 설산업의 양극화 현상에 대해 수주격차 현상을 중심으로 검토할 것이다.
10) 이에 대한 논의는 ‘유경준. 2007.「소득불평등도와 양극화」. 한국개발연구원’.을 참조하기 바란다.
2. 건설산업 양극화의 검증방법
건설산업의 양극화 문제는 건설산업의 선진화와 관련하여 중소건설업체의 경 쟁력제고와 대․중․소 건설업체의 균형발전 그리고 건설업체간의 수주경쟁 심 화 현상에 대한 대응방안을 강구하는 과정에서 논의되었다고 할 수 있다11)12).따 라서 건설산업의 양극화를 성과격차로 인한 건설산업 종사자간의 소득격차에 초 점을 맞추어 검증하기 보다는 대․중․소 건설업체간의 수주격차를 통해서 파악 하고자 한다. 이러한 접근방법은 양극화에 대한 본질적인 접근은 아니지만 건설 산업 구조 그리고 건설산업이 당면하고 있는 문제점을 진단하고 처방하는 데에 는 유용한 접근방법이라고 할 수 있다.
그러나 문제는 수주격차를 통해서 양극화를 검증할 수 있는 방법론이 정립되 어 있지 않다는 것이다, 따라서 본 연구에서는 소득의 불평등도와 양극화 현상을 파악하기 위해 일반적으로 사용되는 소득불평등 지수와 양극화 지수 추정방법을 활용하여 수주 불평등 지수와 양극화 지수를 추정하는데 활용하였다. 건설산업 양극화 검증에 소득불평등 지수나 양극화 지수를 적용하는 사례가 거의 없기 때 문에 접근방법의 합리성면에서는 다소 문제가 있을 수 있으나, 로렌츠 곡선을 근 거로 하는 지니계수와 불평등도 지수 등은 다른 분야에서도 격차를 해석하는데 적용하고 있다는 점에서 적용 가능한 접근방법이라고 할 수 있을 것이다13)14).
11) 이는 건교부가 대통령에게 보고한 ‘ ‘건설산업 상생협력 혁신방안’에서 하도급 건설업체 보호, 공동 도급제도 개선, 파트너링 방식 도입 등을 제시하고 있다는 데에서 알 수 있다. 이들 방안의 도출에는 상생협력을 통해서 중소건설업체의 참여를 확대하고 중소건설업체의 경쟁력 강화와 균형발전을 유 도할 수 있으며 투명성과 공정성도 제고할 수 있으리라는 배경이 깔려있다고 볼 수 있다.
12) 소득에서의 양극화 정의는 소득분포에서 중간부문이 소멸하는 현상과 분포의 어느 부분에서든 2개 의 이질적인 집단이 형성되는 이질적인 집중현상으로 정의된다. ‘민승규외. 2006.「소극양극화의 현 황과 원인」. 삼성경제연구소.’ 10쪽 참고
13) 소득 양극화 문제가 소득배분의 형평성과 관련하여 제기되기 때문에 최상위층과 최하위층의 소득격 차의 심화와 중산층의 축소 등이 문제시되고 소득분배차원에서의 대책이 강구된다. 반면에 건설산 업의 양극화 문제는 건설산업 선진화의 저해요인으로서 대․중․소 건설업체간의 수주격차가 문제 시되고 건설산업의 경쟁력 강화, 균형발전, 그리고 투명성과 공정성 제고차원에서 대책이 강구되기 때문에 건설수주 불평등도와 양극화 현상 파악에 초점이 맞추어지게 된다. 따라서, 분석도구로 로렌 츠 곡선을 근간으로 하는 지니계수와 불평등 지수 등의 활용은 큰 문제가 없을 것으로 생각된다.
14) 이는 건설산업의 양극화 현상을 수주격차 확대의 문제로 본다는 점에서 소득양극화와 관련된 국내 외 문헌에서의 극화(polarization)와는 다소 상이한 의미를 가질 수 밖에 없을 것이다.
