새로운 패러다임의 산지관리정책 연구

새로운 패러다임의 산지관리정책 연구

A Study of the Forestland Management Policy on the Perspective of New Paradigm

손학기,진정수,권용석,김진영,성선용,성영배,엄정희 외

▪ 연구진

연구책임 진정수 연구위원 연구책임 손학기 책임연구원 이승복 연구위원

최수 연구위원 권용석 책임연구원 배유진 연구원 김진영 연구원 성선용 연구원

▪ 외부연구진

성영배 고려대학교 교수

엄정희 한국환경정책․평가연구원 부연구위원 한윤정 한국환경정책․평가연구원 부연구위원

▪ 연구심의위원

박재길 국토연구원 부원장

김근용 국토연구원 주택토지연구본부 본부장 김동주 국토연구원 국토계획연구본부 본부장 정희남 국토연구원 선임연구위원

지대식 국토연구원 선임연구위원 신정엽 서울대학교 교수

한동길 산림청 산지관리과 사무관

｜ F ｜ I ｜ N ｜ D ｜ I ｜ N ｜ G ｜ S ｜

주요 결론 및 정책제안

본 연구보고서의 주요 결론은 다음과 같음

❶ 우리나라 산지는 백두대간 등 크고 작은 산줄기가 모여 유역을 형성하고, 유역별로 저마다 다른 산림 및 지형 특성을 가지고 있는 바, 기후변화에 대비하기 위해 지역별로 산지관리도 더 차별화 되어야 할 것으로 예상됨

❷ 산지관리정책 방향을 ‘산지전용을 통한 산업화·도시화 대응’이라는 현행의 패러다임에서 미래 여건변화를 대비하여 ‘산지관리계획을 통한 녹색복지국가 실현’으로 전환하는 것이 필요함

❸ 산지관리의 새로운 패러다임에 부합하면서 현행 산지관리의 문제점을 개선할 수 있는 40여개의 발전과제를 도출하고, 산지관리계획을 통한 실현방안을 제시함

본 연구보고서의 정책제안은 다음과 같음

❶ 제안된 산지관리 발전과제는 개별과제로 해결하기보다 산지관리기본계획을 통해서 위계와 순서에 맞추어 추진해야 함

❷ 지역특성을 반영한 지역맞춤형 산지관리를 위해서 산지관리지역계획은 유역의 특성과 유형에 따라 중요성과 실현 가능성을 검토하여 추진해야 함

❸ 현행 산지구분과 산림기능구분의 연계성 확보를 위해서 산지관련 지역지구를 산림기능에 따라 교차평가하고 그 기능에 따라 조정해야 함

❹ 표고(5부능선), 경사도(25°) 등 산지전용허가 기준이 전국에서 일률적으로 적용되는 바, 전국의 산지지형을 구분하고 그 기준을 차별화 하여야 함

❺ 기후변화와 도시열섬 등으로 인한 도시의 폭염을 완화하기 위해 도시주변산 지의 찬공기 생성기능을 활성화하고, 녹색에어콘으로 이용할 필요가 있음

｜ P ｜ R ｜ E ｜ F ｜ A ｜ C ｜ E ｜

발간사

최근 들어 산지와 관련한 여건들이 크게 변화하고 있다. 기후변화로 인해 폭염, 산사태와 같은 자연재해가 빈발하여 이에 대비하기 위한 사회적 관심이 증대되고 있다. IPCC 보고서에 따르면 기후변화에 따라 생태계가 교란될 뿐만 아니라 폭염, 홍수, 산사태 등 자연재해가 발생할 가능성이 지속적으로 증가하고 있다고 한다.

또한 급속한 산업화ㆍ도시화 이후 국토정책의 기조가 안정성장으로 변화함에 따라 대규모 산지전용이 감소하고 있다. 미래전망 보고서에 의하면, 우리나라의 개발수요 는 점차 감소할 것으로 전망되고 있다. 따라서 앞으로는 산지전용보다는 방치된 산지를 복구ㆍ복원하는 것이 산지관리의 중요한 과제가 될 것이다. 이 외에도 문화와 웰빙 등 삶의 질을 높이고, 사회적인 병리현상을 치유하기 위해서 산림을 적극 이용하 고자 하는 경향이 높아지고 있다. 소득증가 및 고령화로 여가와 휴양에 대한 수요가 증가하고 경쟁사회에서 지친 심신을 치유하기 위한 산림이용도 지속적으로 증가하고 있다.

하지만 우리나라 산지관리정책은 이상의 여건 변화들을 충분히 수용하지 못하고 있다. 이것은 현행 산지관리 제도가 산림경영과 밀접한 관련이 있는 임목의 유무에 의해서 보전과 이용이 주로 결정되는 데서 비롯된다. 또한 산지와 산림의 구분조차 명확하지 않은 상태로 산지관리정책이 이루어지는 구조적 한계에서 비롯된다. 2003 년에 산지관리정책의 법적 근거인 「산지관리법」이 제정된 이래 여러 차례 제도개선 이 있었지만 근본적인 문제점은 여전히 해결되지 못하고 있다. 다가올 미래 여건 변화에 부합하는 새로운 산지관리 체계와 정책을 수립해야 하는 상황이다.

이러한 상황에서 앞으로의 여건 변화를 장기적으로 바라보고 산지관리의 패러다임 을 재정립하는 연구가 수행되게 된 것을 다행스럽게 생각한다. 현행 산지관리의 문제점을 명확하게 인식하고 앞으로의 여건변화에 대응한 기본방향이 수립되지

않은 상태에서는 장기적인 개선방안이 나올 수 없기 때문이다. 특히 올해는 향후 10년간 산지관리의 틀이 되는 산지관리기본계획이 수립될 예정이다. 이 연구가 산지 관리기본계획과 궤를 맞추어 산지관리의 체계 및 장기적인 방안을 제시해 주기를 기대한다.

본 연구는 이를 위해 앞으로 산지이용ㆍ관리정책의 방향을 수립하고 이에 따른 제도 개선방안을 모색하였다. 아무쪼록 이번 연구가 장기적인 관점에서 제도개선 방안을 도출하는 시발점이 되어 향후 관련 전문가는 물론 일반국민에게도 산지관리의 중요성에 대해 폭 넓은 공감대가 형성되는 계기가 되기를 기대한다. 끝으로 본 연구를 수행하는데 노력을 아끼지 않은 연구진께 깊은 감사를 드린다.

2012년 12월 국토연구원장 박 양 호

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요약

제 1장 서론

세계적인 기후변화로 인해 우리나라의 산지는 앞으로 60년 후에는 백두대간을 제외한 전 국토가 아열대 기후로 변할 것으로 예상되고 있다. 게다가 폭염 및 폭우와 같은 극한기후는 자연생태계를 변화시키고 있다. 산사태 등 기후변화와 관련된 재해는 우리의 생활을 위협하고 있다. 산지에 대한 인식도 과거의 목재 생산 공간에서 최근에는 탄소흡수량 확보, 수원 함양, 재해방지, 문화 및 웰빙의 공간으로 확장되고 있다.

이 연구의 목적은 이러한 여건 변화에 따른 산지관리 패러다임 전환을 감안하여 이에 부합하는 산지관리정책의 새로운 발전과제를 도출하고 이를 실천할 수 있는 방안을 모색하는 것이다.

이 연구는 산지이용ㆍ관리정책의 패러다임의 변화를 도출하기 위해 관련 문헌 및 이론을 검토하였다. 그리고 기존 제도 실효성을 검증하기 위해 입목, 지형, 토공량 등 다양한 지표를 GIS를 이용하여 공간분석을 수행하였다. 도시열섬을 완화하기 위한 산지의 찬공기 이용에 대한 적정성을 평가하기 위해서 관련 전문가와 협동연구를 수행하였다. 마지막으로 담당공무원 및 전문가와의 자문을 통하여 실현가능한 산지관 리 정책에 대한 조언을 구하였다.

제2장 우리나라 산지의 자연적 특성과 산지관리정책의 역사적 변천 1. 산지의 자연적 특성

국토의 64%인 우리나라의 산지는 백두대간을 중심으로 한 정간과 정맥 형태의 산줄기체계로 대표된다. 백두대간은 길이가 1400km로 국토의 등뼈를 이루며 남과 북을 잇는 생태계의 중심축이다.

산줄기 사이에는 유역이 형성된다. 유역은 생태계 구성원이 밀접하게 상호작용을 주고받는 공간으로 생태계 보전과 함께 국토의 이용 측면에서도 중요한 공간단위이다.

산줄기와 유역으로 구성된 국토의 산지구조는 규모의 대소(大小)에 관계없이 동일한 형태를 띤다. 하지만 각각의 자연적·인문적 속성(예: 고도, 경사, 공시지가, 이산화탄수 흡수량, 토지이용 등)은 상이하다. 이러한 지역별 특성은 미래의 기후변화와 저성장시 대의 토지이용수요에 대응하여 지역 맞춤형 산지관리를 요구한다.

2. 산지의 이용 유형과 산지관리 수단

1) 산지의 이용 유형

산지 이용은 임업 생산을 위한 임업적 산지이용, 산림수자원 등 산림생태서비스를 제공하는 공익적 산지이용, 그리고 도시적 토지로 사용하는 생활용도 산지이용으로 나눌 수 있다.

생활용도적 산지이용 임업적 산지이용

산지이용공익적

경제림 조림지 유실수 재배

임산물 채취 임도

토석채취 수목원

자원관리 다랭이논

보호지역* 산지의자연친화적 저밀도 단지개발 플랜테이션농업 국립공원*

생태관광 자원 산림전체이용 묘지

자연친화적단지개발

종 및 서식지 관리지역* 댐건설

천연림 보호 구역

골프장 · 스키장 비무장 지대

학술적 엄정 보호구역* 산동네 원시 야생지역* 고산도시

<그림 1> 산지이용 유형과 사례

2) 산지관리의 수단

산지는 기본적으로 이용 목적에 따라 보전산지와 준보전산지로 구분되어 관리된다.

최근에는 계획적이면서 지역맞춤형 산지관리를 위해 산지관리기본·지역계획이 도입 되었다. 임업적 기능에 대해서는 임업을 진흥하기 위한 특정지역을 지정하거나 임도와 같이 임업진흥을 위한 시설을 설치할 수 있다. 공익적 기능에 대해서는 산지기능 구분과 보호 및 보전목적의 특정지역을 지정할 수 있다. 생활용도적 기능에 대해서는 전용이 불가능하거나 또는 촉진되어야 할 지역을 지정하거나 산지전용 및 개발행위를 인허가한다.

구분 관리대상

임업적 기능 공익적 기능 타용도 기능

관리 수단

총괄 산지구분과 산지관리기본 및 지역계획

기능별

특정지역의 지정(경우에 따라

행위제한 수반), 임도설치

산지기능구분, 특정지역의 지정(경우에 따라

행위제한 수반)

산지전용 및 개발행위에 대한 인허가, 전용제한 또는

촉진지역 지정

<표 1> 현재 산지관리의 대상과 관리수단

3. 산지관리의 변천사

1) 산지관리체계의 변천

산지 소유별 차별화된 산지관리는 일제 강점기 이후에 나타났다. 조선시대까지 산지는 무주공산(無主空山)으로 자유접근체계(open access system)¹⁾이었다. 산지의 사유화는 분묘 설치를 근거로 나타나기 시작하였다. 일제 강점기에 산지소유 관계가 명확해지면서 국유림과 사유림을 차별화하여 산지를 관리하였다. 1970년대부터는 산지이용구분조사를 통해 소유와 별도로 산지의 지형적, 임상적 특성에 따라 산지를

1) 소유체계는 일반적으로 open access system(자유접근), private property system(사 유), national property system(국유), common property system(공유) 4가지가 있다.

차별적으로 하기 시작하였다. 1970년대 전국의 산지를 경사, 임목 축적에 따라 절대임 지와 상대임지로 구분한 이래 1980년대 들어와 산지구분은 용도의 다양화 추세에 맞추어 점차 세분화되었다. 1990년대 이후 산지전용허가는 절대임지에서 모든 산지 로 확대 적용되었고, 새로운 산지구분에 따라 도입된 보전산지에는 행위제한이 추가되 었다.

2) 임업적 이용의 변천

고려시대부터 조선 후기까지의 우리나라 산지관리의 임업적 특징은 채취임업이었다.

일제강점기부터 인공조림과 같은 육성임업이 싹트기 시작하였으나 해방과 6·25전란의 사회적 혼란은 채취임업이 1960년대까지 이어지게 된 원인으로 작용하였다. 제1차 산지구분기(1969-1979)의 임업적 산지관리는 단순녹화 중심의 조림이었다. 제2차 산지구분기(1980-1993)에 들어와 단순녹화방식에서 벗어나 임업의 경제성을 고려하 여 경제림 중심으로 조림지를 대단지화하고 임도를 본격적으로 개설하였다. 제3차 산지구분기(1994-2001)에는 체계적이지 못한 임도 건설로 인해 산사태 등의 재해문제 가 발생하자, 임도구조 개선에 노력하였다. 제4차 산지구분기(2002-2010)에는 지속가 능한 발전과 생물종의 다양성의 개념이 산림경영에 도입되면서 채종지, 시험림, 경제림 육성단지 등을 새롭게 지정하였다.

3) 공익적 이용의 변천

고려시대부터 1970년대에 이르기까지 공익적 산지관리는 재해방지에 치중하였다.

고려시대, 조선시대는 황폐화 방지를 위한 방화금지, 개간지역 제한 등의 조치가 취해졌다. 일제강점기를 거치면서 재해예방을 위해 사방사업이 시작되었다. 이후 사방사업, 보안림 설정과 인공조림은 재해 예방을 위한 산지관리수단이었다. 1980년 대에 들어와 공익적 산지관리는 생태계 보호까지 확대되었다. 1990년대부터는 휴양 등 생활환경 개선과 밀접한 공익기능 수요 증가에 대응하기 시작하였다. 제3차 산지구 분기부터 도시공원안의 산림, 자연공원 및 공원보호구역안의 산림을 대상으로 생활환 경림이 지정되었다. 제4차 산지구분기에 들어와 휴양에 대한 산지이용 수요에 대응하

여 자연휴양림, 테라피단지 등 한층 다양화된 산지관리가 이루어졌다.

4) 생활용도적 이용의 변천

고려시대, 조선시대를 거쳐 1970년에 이르기까지 생활용도적 산지관리는 주로 농지 개간이었다. 제1차 산지구분기를 거치면서 한국사회의 식생활 패턴이 변화하면 서 농지보다는 초지, 목지로 활발히 전용되었다. 1980년대부터 농업용도에서 비농업 용도로 산지전용의 주요 용도가 변화하였다. 제2, 3차 산지구분기 동안 인구증가와 도시화, 산업화에 따라 산업용지 및 택지 개발의 필요성 증가함에 따라 도시용도의 산지 전용이 늘어났다. 2000년대 이후의 생활용도적 산지관리는 휴양 중심으로 이루어졌다. 골프장, 스키장 등 휴양 수요가 증가하면서 이러한 용도로 전용되는 산지의 비중이 높아졌다.

5) 산지관리 패러다임의 변화

일제 강점기 이전까지 산지관리 패러다임은 무주공산이었다. 산지는 공유재로서 충분한 임산물이 존재하여 자유로운 채취가 허용되었다. 기술력의 부족으로 농지개간 도 특정지역에 한정되어 이루어졌다. 따라서 별도의 산지관리가 이루어지지 않았다.

70년대 들어 산지관리 패러다임은 산지구분을 통한 농·임업기반 확보로 변화하였다.

목재수요 증가, 식생활패턴 변화에 따라 연료림 및 경제림 조성과 농지·초지·목야지 확보가 당시 산지관리에 있어 주요 이슈였다. 때문에 당시 산지관리정책은 산지이용구 분조사를 통한 초지개간가능 산지의 선정과 같이 산지의 경작지화에 산지관리의 초점이 맞춰졌다. 80년대부터 2010년까지 산지관리 패러다임은 산지 전용을 통한 산업화·도시화에의 대응이었다. 80년대는 도시화, 산업화에 따른 인구증가 및 생활수 준 향상에 따라 택지, 산업용지 등 도시용도의 산지수요가 급격히 증가하였다. 이 시기에는 전용기준의 합리화 등 산지의 타용도 전용을 중심으로 산지관리정책이 펼쳐졌다.

제3장 산지관리의 새로운 패러다임 1. 여건 변화

현재 우리나라는 성장 이후 기후 변화라는 성장의 폐해가 나타나고 있는 상황이다.

이러한 폐해로부터 피해를 최소화하기 위해서는 기후변화 취약성을 저감하는 노력이 필요하다.

<그림 2> 국토환경의 순응순환

안정적 국토성장에 따라 산지 잠식은 감소될 것으로 예상된다. 현재 우리나라는 과잉개발로 인해 산지훼손이 발생하고 있는 상태이다. 향후에는 방치된 전용산지와 소규모 산지전용에 대한 대응이 필요하다.

<그림 3> 토지이용의 순응순환

소득수준이 향상되고 고령화가 진전되면서 산지에서의 여가 및 관광수요가 증가하고 있다. 효율을 위한 경쟁이 심화됨에 따라 사회병폐가 증가하고 있다. 산지관리는 산림치유 를 지원하여 국민의 피폐된 심신을 회복시키는데 일조할 필요가 있다.

•알레르기성 질환 증가

•정신스트레스 증가 안정성회복

공동체사회

심신피폐

경쟁사회 ^K

r Ω

α

현 재

•고령화

•실업자 증가

•주거환경 저하 시장경제

산림치유 (connectedness)

(potential)

변화 적응력

사회∙문화자본

<그림 4> 국민건강의식의 순응순환

2. 새로운 산지관리 패러다임

먼 미래의 산지관리는 지속가능한 발전을 통해서 금수강산을 만듦으로써 녹색복지 국가는 만드는 것이다. 이를 위해 가까운 미래의 산지관리는 거시적으로 기후변화에 적절히 대응하고, 산지를 생태적으로 복원하며, 미시적으로 산지 속에서 산림치유를 할 수 있는 환경을 마련하도록 요구 받고 있다.

이 연구에서는 새로운 산지관리의 패러다임으로 ‘산지관리계획을 통한 녹색복지국 가 실현’을 제안한다. 지속가능한 발전을 통해서 우리국토를 금수강산으로 변화시킴 으로써 녹색복지국가를 만들자는 것이다. 이때 거시적으로 기후변화에 적절히 대응하 고, 산지를 생태적으로 복원하며, 미시적으로 산지 속에서 산림치유를 할 수 있는 다양하고 폭넓은 산지관리정책 과제가 필요할 것이다. 이 개별 과제의 수행은 개별적 인 수행보다 위계와 선후 관계를 설정할 수 있는 산지관리계획을 통해서 이루어지는

것이 합리적이다. 지속가능한 발전을 통해서 금수강산으로 가는 도중에 훼손이 발생할 수 있다. 이때는 산지관리계획에 바탕을 둔 녹화를 통해서 지속가능한 발전으로 이어지도록 해야 한다.

산지관리계획을 통한 녹색복지국가 실현

녹화

훼손

기후변화대응

산지복원

산림치유

산지관리계획

금수강산

지속가능한 발전

<그림 5> 산지관리 패러다임 전환

제4장 현행 산지관리의 문제점 1. 산지관리체계의 문제점

산지구분과 산림구분 간에 부정합이 존재하며 산림의 기능 구분은 현재 국유림에 한정되어 있어 산지구분과는 공간적으로도 일치하지 않는다.

산지관리 관련 31개 용도지역 중 12개 지역은 토지이용에 대해 행위제한이 없어 용도지역 지정의 목적을 달성하기 어렵다. 행위제한을 수반하는 용도지역들이 중복 지정되어 행위제한 상의 충돌이 발생할 수 있다. 또한 산지 및 산림관련법상 용도지역 지정에 있어 상호연계성이 부족하여 정책목적을 달성하지 못하고 있다.

현행 산지구분조정체계는 크게 일제조정정비와 사안별조정정비로 나눌 수 있다.

일제조정정비제도(산지구분타당성조사)는 사문화되었고 사안별조정정비제도(보전 산지 해제)는 필지단위로 이루어져 거시적 차원에서 볼 수 있는 생태계 연결성과 탄소흡수원 관련 기능을 고려하지 못한다.

이외에 산지구분이 타당한지 여부를 조사하는 산지특성평가제도는 자료, 지표, 유형화방식 등 여러 측면에서 개선될 여지가 있다.

2. 임업적 산지이용 상의 문제점

탄소흡수원 확보에 있어 임업용산지의 역할이 매우 중요하나, 현재 탄소흡수기능이 탁월한 지역과 임업용산지 지정지역과는 불일치하고 있다. 산지를 온전히 관리하면 탄소를 저장하는 흡수원(sink)으로 유용하게 활용할 수 있지만, 산지관리가 적절하지 못해 훼손된다면 오히려 탄소 배출원(source)이 될 수 있다.

산림경영을 위한 임업용산지보다 개발압력이 높은 준보전산지에 더 조밀하게 설치되 어 있다 그 결과 임도시설이 본연의 역할을 하지 못하고 산지경관 및 산림생태계 훼손의 원인으로 전락하였다. 불법전용과 불법개발이 주로 임도를 따라 성행하고 있으며, 잘못된 구조로 설계된 임도는 집중호우 시 산사태의 원인이 되고 있다.

3. 공익적 산지이용 상의 문제점

백두대간 외에 주요 산줄기에 대해서는 명확한 개념과 관리범위가 없어 생태축이 단절되고 산지가 파편화 되는 등의 문제가 발생하고 있다. 그리고 기후변화에 따라 가뭄, 폭염, 산사태 등 자연재해가 급증할 것으로 보이지만, 이를 저감할 수 있는 수원함양 목적의 산림보호구역이 다른 기능에 비해 월등히 많이 해제되고 있다. 재해방지 목적의 사방사업, 산림재해방지림, 재해방지보호구역 등 타법에 의한 유사제도와 상호연계가 미흡하며, 지구온난화로 발생하는 도시열섬현상을 완화하기 위해 산지에서 생성되는 찬공기를 활용하는 방안이 모색되지 못하고 있다.

4. 생활용도적 산지이용 상의 문제점

농림어업 목적의 이용을 위한 산지전용기준이 그 외의 목적의 이용을 위한 개발행위 허가 기준보다 느슨하기 때문에 산지훼손이 용이하다. 경사도나 표고, 입목축적의 기준 등은 산지의 특성과 밀접한 관련이 있지만 개발행위허가가 더 엄격한 기준을 적용하는 모순이 있다.

산지 복구를 조건으로 제한된 용도로 일정기간 동안 산지의 형질을 변경하는 일시사용제도의 경우 일시사용이 가능한 용도를 한정하고 있어 매우 제한적으로 제도가 운용되고 있다. 산지보전에 대한 강도가 높은 경우로 산지를 적극적으로 이용하는 데에는 한계가 있다. 또한 일시사용 기간이 10년 이내로 되어 있지만 연장이 가능하기 때문에 장기화 될 수 있으며 계획적인 관리가 다소 미흡하다.

산지개발의 경우 지형 변화를 수반하여 지반침하, 산사태, 사면붕괴 등의 가능성을 높이고 있다. 그럼에서 개발허가 시 지형변화와 밀접한 절토와 성토에 대한 검토는 이루어지지 않고 있다.

제5장 산지관리정책 발전과제와 실천방안 1. 산지관리정책의 발전과제 도출

1) 산지관리체계의 발전과제

□ 산지구분과 산림기능 구분간의 연계성 확보

단기적으로는 상충되는 용도지역 조정, 산림보호구역 및 재해방지구역 지정 확대 및 통합관리, 지정 목적이 유사한 임업진흥권역과 경제림육성단지의 정비가 필요하 다. 장기적으로는 전국 산지에 산림기능 구분을 확대하는 것이 필요하다.

□ 산지구분 조정체계의 정비

단기적으로는 보전산지 지정ㆍ해체의 전문성과 현장성 확보, 사문화된 산지구분 일제조정제도 부활, 보전산지의 소규모 필지분할 제한, 산줄기의 산지전용제한지역 지정이 필요하다. 장기적으로는 산림기능 구분에 따른 산지구분 재조정, 2018년 산지구분타당성조사를 통한 산지구분체계의 변경이 필요하다.

□ 산지특성평가제도의 개선

단기적으로는 상관성이 높은 지표 대신 새로운 지표를 사용한다. 필지가 아닌 생태권역이나 광역시도 별로 평가할 수 있는 체계 마련, 고해상도 및 정밀한 자료의 확보 등이 필요하다.

장기적으로는 산지의 보전과 이용에 대한 표준 개념모델 정립, 특수목적 용도지역 지정 시 산지특성평가를 협의의 기준으로 사용하도록 하는 것이 필요하다.

□ 지역맞춤형 산지관리

단기적으로는 산지관리지역계획을 통해 산지유역별로 산지관리의 목표 제시, 산지관 리 목표를 활용한 지역별 산지관리 제도 운영이 필요하다. 장기적으로는 산지유역별 산지관리목표를 특정 용도지역 지정 등 협의에 사용, 산지관리목표를 참고하여 전국 일제 산지구분의 조정이 필요하다.

3) 임업적 산지이용의 발전과제

□ 임업 관련 중복된 용도지역의 정비

단기적으로는 임업관련 유사 용도지역의 근거법령 정비가 필요하다. 효과적이고 효율적 인 제도 운영을 위해 산림자원 육성을 위한 임업진흥권역, 산림보호구역, 경제림육성단지를 통합, 정비할 필요가 있다. 장기적으로는 산지이용실태조사를 활용하여 전국 산지의 임업적 기능을 주기적으로 평가하고, 이를 산지관리계획에 반영하여 우수지역은 보전하고 기능이 낮은 지역은 단계적으로 해제하는 것이 필요하다.

□ 임업 기능의 강화를 위한 적지적소의 임도 관리

단기적으로는 기존 임도의 구조 개선이 필요하다. 임도의 구조적 결함은 산림경영에 지장을 줄 뿐만 아니라 산사태를 유발한다. 이미 설치된 임도 중 구조적 결함이 있는 도로를 개선하는 것도 필요하다. 장기적으로는 목재생산기능이 탁월한 지역을 선정하 여 산지관리계획 수립 시 임도개설 우선지역으로 선정한다. 기능이 미흡한 지역은 산지관리기본계획에 맞춰 임도감축계획을 수립하여 임도를 중심으로 발생하는 난개발 에 계획적으로 대처하는 것이 필요하다.

□ 임업용산지를 통한 탄소흡수 기능의 증진

단기적으로는 보전산지 지정ㆍ해제 시 탄소흡수기능 고려, 탄소흡수 목적의 임업용 산지 지정이 필요하다. 중장기적으로 산지관리법 상 임업용산지의 지정 목적에 탄소흡 수기능을 포함하는 것이 필요하다. 장기적으로는 임상도(林相圖)를 바탕으로 5년마 다 탄소흡수기능이 탁월한 산지를 평가하고 산지관리지역계획에 반영하여 탄소흡수 기능이 우수한 산지를 우선적으로 임업용산지로 지정하는 것이 필요하다.

4) 공익적 산지이용 상의 발전과제

□ 산지관리에 국토생태축 개념의 도입

단기적으로는 백두대간 및 정맥의 훼손지역을 국토생태축과 연계해서 복원하고, 한국형 그린인프라 구축을 위한 도시인근 산지 활용이 필요하다. 중장기적으로는 현재 유명무실한 산지전용제한지역을 주요산줄기를 중심으로 확대하여 산지의 그린 인프라를 구축하고, 훼손이 불가한 지역을 사전에 확보하는 것이 필요하다.

□ 타법에 의한 용도지역 지정 시 협의 강화

단기적으로는 타법에 의한 용도지역 지정 시 유역관리 개념에서 경계조정을 협의하 는 것이 필요하다. 자연생태보전을 목적으로 지정하기 위해 산림청과 협의 시 생태계 관리단위인 유역을 도입하도록 유도해야 한다. 중장기적으로는 산림청이 아닌 다른 부처 간 협의 시에도 관리단위로 유역을 도입할 필요가 있다.

□ 산림수자원 및 산림재해 관리 강화

단기적으로는 6개 산림기능구분에 따라 수원함양 보호구역 등 보안림 지정 확대, 산사태위험등급도 등을 각종 조사에 반영하여 산림재해의 사전 방지, 산지주변부 도시에 영향을 미칠 수 있는 지역을 대상으로 산림재해관리 강화가 필요하다. 중장기 적으로는 산림보호구역에 통합된 보안림은 독립하여 지정면적을 늘리고, 궁극적으로 산지구분의 장기과제인 ‘보안산지’로 지정하는 것이 필요하다.

□ 도시열섬 완화를 위한 도시 주변산지 활용

단기적으로는 차고 신선한 공기생성원을 도심과 연계하여 도시열섬을 저감하고 산지의 찬공기를 도시로 유도하는 산줄기 기반의 그린인프라 확충이 필요하다. 중장기 적으로는 찬공기 생성 산지를 행위제한이 없는 용도지역으로 지정하여 체계적으로 관리할 필요가 있다.

5) 생활형 산지이용 상의 발전과제

□ 산지개발체계의 정비

단기적으로는 산지전용기준을 국토계획법의 개발행위허가와 최소한 동일한 수준 으로 강화한다. 지역별로 차등화되는 개발행위허가와 같이 산지전용도 산지구분에 따라 차등화하는 것이 필요하다. 중장기적으로는 개발행위허가 기준과 중복되는 부분을 축소하고, 유역 및 산줄기 등 거시적 차원에서 산지고유의 특성을 반영하여 산지전용허가 기준을 설정하는 것이 필요하다.

□ 산지지형 특성을 반영한 산지전용타당성평가

단기적으로는 추상적인 산지전용허가 기준을 세부검토 기준으로 구체화한다. 그리 고 해당필지를 대상으로 하는 평가에서 주변지역을 함께 고려하는 평가로 전환해야 한다. 중장기적으로는 형질변경 면적과 토공량 등 직접적인 산지훼손과 관련된 기준을 확대하고 산지관리계획에서 제시한 산지관리 목표에 따른 산지전용허가 기준을 차등화하는 것이 필요하다.

□ 자연친화적인 산지이용허가제도의 도입

현재 제한된 이용에 한정된 일시사용제도를 포함하되 대상시설을 확대한다. 그리고

「자연친화적 이용기준」을 새로이 설정하여 시행하는 것이 바람직하다. 또한 휴양목 적의 시설의 경우 산지의 지형과 원형을 유지하면서 물리적인 복구가 가능한 공사를 허용한다면 산지이용 수요를 모두 충족할 수 있을 것이다.

2. 산지관리정책 발전과제의 실천방안

1) 발전과제의 산지관리기본계획 반영방안

앞서 도출된 산지관리정책 발전과제는 제1차 산지관리기본계획의 전략에 일대일로 대응한다. 발전과제의 산지관리체계 부문은 기본계획 전략과제 중 ‘합리적 산지관리 체계 구축’과 대응되고, 임업용산지이용과 공익용산지이용은 ‘산지기능의 보전과 복원’으로, 생활형 산지이용은 ‘자연친화적 산지이용 및 복구’에 대응된다.

산 지 의 계 획 적 보 전 과 이 용 을 통 한 녹 색 복 지 국 가 실 현 비 전

재해에 안전한 녹색국토축 형성

목 표 _{생태계서비스 증진}^{산지기반의} _{산지이용 유도}^{자연친화적}

산지관리체계합리적

전 략 구축 ^{자연친화적산지이용}

및복구

효율적 산지정보 관리 지역맞춤형

산지관리 산지기능의

보전과 복원

<그림 6> 제1차 산지관리기본계획의 비전․목표․전략 (안)

2) 발전과제의 산지관리지역계획 연계방안

산지관리지역계획은 지역의 특성을 반영한 산지관리가 기본 목적이다. 지역 맞춤형 산지관리는 산지관리기본계획에서 제시된 전략과제 중에서 지역특성에 부합되는 과제를 선정하고 주민을 포함한 계획수립 주체간의 논의를 거쳐 계획기간 동안 추진하 는 것이다. 지역특성에 부합하는 과제(이하 지역과제)는 기본계획에서 도출된 전략과제 를 ‘산지유역유형’과 ‘산지이용유형’을 가로와 세로축으로 구분함으로써 선정한다.

구분 도시권산지 도시주변산지 농∙산촌형산지 주요산줄기 인접산지 관련 추진과제 Ⅱb1,Ⅱd2, Ⅱe2, Ⅱe3,

Ⅱf1, Ⅱf3, Ⅲc1, Ⅲc2,

Ⅲb4

Ⅰb3, Ⅱa2, Ⅱb1, Ⅱb4,

Ⅱd2, Ⅱe1, Ⅱe2, Ⅱe3,

Ⅱf2, Ⅱf3, Ⅲc1, Ⅲc2,

Ⅱb2, Ⅱc2, Ⅱd4, Ⅱe1,

Ⅱe2 Ⅱd1, Ⅱd4, Ⅱd2,

Ⅱe1 보전적 이용^* Ⅱd2, Ⅱe2, Ⅱe3 Ⅱd2, Ⅱe1, Ⅱe2, Ⅱe3 Ⅱd4, Ⅱe1, Ⅱe2 Ⅱd1, Ⅱd4, Ⅱd2

Ⅱe1

생산적 이용 ^{Ⅱb1 Ⅱa2, Ⅱb1 Ⅱb2, Ⅱc2 -}

자연휴양적 이용 Ⅱf3, Ⅲc1, Ⅲc2 Ⅱf2, Ⅲc1, Ⅲc2 - -

계획적 이용 Ⅱf1, Ⅱf3, Ⅲb4 Ⅰb3, Ⅱb4, Ⅱf3 - -

※ 전국적용 이 외 추진과제

① 산지유역 유형

산지② 이용유형

<그림 7> 전략과제의 지역화(지역과제) 방안

도출된 지역과제는 지역별 특성을 분석한 산지관리지표를 이용한 검증을 통해서 해당 지역의 최종 지역과제로 선정된다. 이러한 방식은 산지관리기본계획과 산지관리 지역계획과의 연계성을 최대한 보장해 줄 수 있는 장점이 있다.

① 산지유역유형

산지② 이용유형

③ 산지관리지표

지역과제

도시권, 도시주변, 농∙산촌산지, 주요산줄기 인접

보전적,생산적, 자연휴양,

계획적

기반∙ 임업적∙공익적∙

타용도 산지이용지표

산지관리기본계획 산지관리

지역계획

계획내용

지역특성화

<그림 8> 산지관리기본계획의 지역과제를 통한 산지관리지역계획과의 연계

제6장 결론 및 향후 과제

본 연구보고서의 주요 결론은 3가지로 요약할 수 있다. 첫째, 우리나라 산지는 백두대간 등 크고 작은 산줄기가 모여 유역을 형성하고, 유역별로 저마다 다른 산림 및 지형 특성을 가지고 있는 바, 기후변화에 대비하기 위해 지역별로 산지관리도 더 차별화 되어야 할 것으로 예상된다. 둘째, 역사적으로 우리나라 산지관리는 3차례의 패러다임 전환이 있었으며, 미래여건변화에 대응해서 현재의 패러다임은 ‘산지관리계 획을 통한 녹색복지국가 실현’으로 전환될 것으로 예상된다. 셋째, 현행 산지관리의 문제점을 개선하기 위해서 40여개의 발전과제를 발굴하였으며, 이를 위계와 순서에 맞게 해결하기 위해서는 산지관리계획을 통한 통합적 산지관리가 요구된다.

이를 토대로 4가지의 정책을 제언한다. 첫째, 산지관리정책 방향을 ‘산지전용을 통한 산업화·도시화 대응’이라는 현행의 패러다임에서 미래 여건변화를 대비하여

‘산지관리계획을 통한 녹색복지국가 실현’으로 전환하는 것이 필요하다. 둘째, 발굴된 산지관리 발전과제는 개별과제로 해결하기보다 산지관리기본계획을 통해서 위계와 순서에 맞게 해결해야 녹색복지국가가 실현 가능하다. 셋째, 지역특성을 반영한 지역맞춤형 산지관리를 위해서 산지관리지역계획은 유역의 여러 특성과 유형에 따라 중요성과 실현 가능성에 바탕을 두고 과제를 선정해야 한다. 넷째, 대표적인 산림관리 수단인 산림기능구분과 산지관리 수단인 산림기능구분의 연계성을 높여 산지관리가 산림관리에 기여하고 역(逆)으로도 가능해야 한다.

｜ C ｜ O ｜ N ｜ T ｜ E ｜ N ｜ T ｜ S ｜

차례

주요 결론 및 정책제언 ⅲ

발간사 ⅴ

요약 ⅶ

Ⅰ. 서론

1. 연구 배경 및 목적 3

1. 산지의 자연적 특성 13

1) 연구 배경 3

2) 연구목적 4

2. 연구의 범위 및 방법 5

1) 연구 범위 5

2) 연구 방법 5

3) 연구의 틀 8

3. 선행연구와의 차별성 9

1) 선행연구 현황 9

2) 선행연구와 본 연구와의 차별성 10

Ⅱ. 우리나라 산지의 자연적 특성과 관리정책의 역사적 변천

1. 산지의 자연적 특성 15

2. 산지의 이용 유형과 산지관리 수단 18

1) 산지의 이용 유형 18

2) 산지관리의 수단 22

3. 산지관리의 변천사 23

1) 고려시대 23

2) 조선시대 25

3) 일제 강점기 29

4) 과도기 (1945 ~ 1968) 33 5) 제1차 산지구분기 (1969~1979) 36 6) 제2차 산지구분기 (1980~1993) 41 7) 제3차 산지구분기 (1994~2001) 45 8) 제4차 산지구분기 (2002~2010) 48

9) 종합 51

Ⅲ. 산지관리의 새로운 패러다임

1. 여건 변화 59

1) 기후 변화에 따른 국토환경의 취약성 증가 59

2) 저성장 시대의 토지이용 대응 66

3) 소득수준 향상 및 고령화에 따른 국민건강의식 변화 69

2. 새로운 산지관리 패러다임 72

1) 기존 패러다임의 한계 72

2) 여건 변화에 대응한 새로운 패러다임 73

Ⅳ. 현행 산지관리의 문제점

1. 산지관리체계 81

1) 산지와 산림 구분제도 간의 부정합 81

2) 산지구분 조정체계의 미흡 86

3) 산지특성평가제도의 문제점 89

2. 임업적 산지이용 94

1) 탄소 흡수와 무관한 임업용산지의 지정 94 2) 적지적소에 어긋난 임도 설치로 산지훼손 유발 95

3. 공익적 산지이용 96

1) 국토생태축이 부재한 산지관리 96

2) 산지관련 재해 증가에 반하는 보호지역제도 운영 98 3) 도시 열섬현상에 미흡한 대응 102

4. 생활용도적 산지이용 105

1) 산지개발 체계의 실태와 문제점 105

2) 산지일시사용의 문제점 111

3) 산지지형을 고려하지 못한 산지개발 113

5. 산지관리의 문제점 종합 115

1) 산지관리체계의 문제점 115

2) 임업적 산지이용 상의 문제점 115 3) 공익적 산지이용 상의 문제점 116 4) 생활용도적 산지이용 상의 문제점 116

Ⅴ. 산지관리정책 발전방향과 실현방안

1. 산지관리정책의 발전과제 도출 119

1) 산지관리정책 발전과제의 도출 방향 119

2) 산지관리체계의 발전과제 120

3) 임업적 산지이용 상의 발전과제 124 4) 공익적 산지이용 상의 발전과제 125 5) 생활형 산지이용 상의 발전과제 127

6) 산지관리정책의 발전과제 종합 130

2. 산지관리정책 발전과제의 실천방안 132 1) 발전과제의 산지관리기본계획 반영방안 132 2) 발전과제의 산지관리지역계획 연계방안 138

Ⅵ. 결론 및 향후 과제

1. 연구의 결론 및 정책제언 147

1) 결론 147

2) 정책제언 148

2. 연구의 성과와 향후 과제 149

1) 연구의 성과 149

2) 향후 과제 151

참고문헌 153

｜ 표 ｜ 차 ｜ 례 ｜

<표 Ⅰ-1> 산지관리 주요 연구 내용 분석 10

<표 Ⅰ-2> 선행연구와의 차별성 11

<표 Ⅱ-1> 전국 및 지역별 산지 특성 17

<표 Ⅱ-2> 현재 산지관리의 대상과 관리수단 22

<표 Ⅱ-3> 고려시대 산지관리 25

<표 Ⅱ-4> 조선시대 산지관리 29

<표 Ⅱ-5> 일제 강점기 산지관리 33

<표 Ⅱ-6> 과도기 산지관리 36

<표 Ⅱ-7> 제1차 산지구분의 기준 37

<표 Ⅱ-8> 휴경지 발생 면적의 추이 40

<표 Ⅱ-9> 제1차 산지구분기 산지관리 41

<표 Ⅱ-10> 제2차 산지구분의 기준 41

<표 Ⅱ-11> 국토이용 구조의 변화전망(1986 – 2011) 44

<표 Ⅱ-12> 제2차 산지구분기 산지관리 44

<표 Ⅱ-13> 공익 기능 유형별 산지관리방법 46

<표 Ⅱ-14> 제 3차 산지구분기의 산지관리 47

<표 Ⅱ-15> 제4차 산지구분기 산지관리 51

<표 Ⅱ-16> 우리나라 산지이용구분체계 변천(1972~2009년) 52

<표 Ⅱ-17> 시대별 산지관리특징 54

<표 Ⅲ-1> 산림분야 기후변화 대응 64

<표 Ⅲ-2> 산지관리의 변화와 미래 78

<표 Ⅳ-1> 기능별 산림 구분 82

<표 Ⅳ-2> 임업진흥권역과 산림보호구역 주요 차이점 84

<표 Ⅳ-3> 산림보호구역의 임업진흥권역과의 중복지정 면적 84

<표 Ⅳ-4> 경제림 육성단지 지정현황 85

<표 Ⅳ-5> 전체 산지에서 보전산지와 준보전산지 비율 87

<표 Ⅳ-6> 산지특성평가 지표 92

<표 Ⅳ-7> 산지특성평가의 유형화 방법 93

<표 Ⅳ-8> 탄소흡수기능과 임업용 산지 94

<표 Ⅳ-9> 산줄기 위계와 계획과의 관계 96

<표 Ⅳ-10> 산림보호구역 구분 및 지정 98

<표 Ⅳ-11> 종전 보안림 세분 99

<표 Ⅳ-12> 연도별 산림보호구역 해제 현황 (단위: ha) 99

<표 Ⅳ-13> 재해방지 관련 지역 지정 제도 100

<표 Ⅳ-14> 산지관련 토지이용규제 지역별 지정목적 비교 101

<표 Ⅳ-15> 산지전용 허가기준 106

<표 Ⅳ-16> 산지전용허가 세부기준 주요 내용 107

<표 Ⅳ-17> 분야별 개발행위 허가기준 108

<표 Ⅳ-18> 개발행위별 개발행위허가기준 108

<표 Ⅳ-19> 용도지역별 개발행위허가기준 109

<표 Ⅳ-20> 충청남도 시·군 개발행위허가 허가기준 109

<표 Ⅳ-21> 산지개발과 관련된 개발행위허가기준개정(안) 주요 내용 110

<표 Ⅳ-22> 산지전용과 개발행위의 세부 허가기준 비교 111

<표 Ⅳ-23> 산지일시사용허가 기준 112

<표 Ⅳ-24> 산지일시사용허가 기준 112

<표 Ⅴ-1> 산지관리정책 발전과제 130

<표 Ⅴ-2> 전략 Ⅰ: 합리적인 산리관리체계 구축 (안) 134

<표 Ⅴ-3> 전략 Ⅱ: 산지 기능의 보전과 복원 (안) 136

<표 Ⅴ-4> 전략 Ⅲ: 자연친화적 산지이용 및 복구 (안) 137

<표 Ⅴ-5> 남양주시 ‘A’ 산지유역 산지관리지역계획의 내용 143

｜ 그 ｜ 림 ｜ 차 ｜ 례 ｜

<그림 Ⅰ-1> 순응 순환(adaptive cycle: 좌)과 Panarchy(우) 7

<그림 Ⅱ-1> 프랙탈 구조를 지닌 유역 16

<그림 Ⅱ-2> 산지이용 유형과 사례 21

<그림 Ⅱ-3> 조선후기 헐벗은 산지 26

<그림 Ⅱ-4> 조선임야분포도 32

<그림 Ⅱ-5> 제2차국토종합개발계획상의 산지 및 구릉지의 이용체계 40

<그림 Ⅱ-6> 산지전용실태(2000~2008) 50

<그림 Ⅱ-7> 산지관리 패러다임의 변화 55

<그림 Ⅲ-1> 한반도 미래 기온전망 2011~2040(좌), 2071~2100(우) 60

<그림 Ⅲ-2> 기후변화에 따른 소나무림 축소 61

<그림 Ⅲ-3> 연도별 우리나라 산사태 피해현황 변화 62

<그림 Ⅲ-4> 우리나라 기후변화 전망 63

<그림 Ⅲ-5> 저탄소 녹색성장 국가전략 63

<그림 Ⅲ-6> 국토환경의 순응순환 65

<그림 Ⅲ-7> 우리나라 경제성장률 변화 추이 66

<그림 Ⅲ-8> 산지면적 감소추세 66

<그림 Ⅲ-9> 일본 산지전용 추이 67

<그림 Ⅲ-10> 보호가치와 무관한 현재의 산지관리 67

<그림 Ⅲ-11> 토지이용의 순응순환 68

<그림 Ⅲ-12> 우리나라 1인당 GDP전망(상) 및 고령화 추세(하) 69

<그림 Ⅲ-13> 여가공간으로서 산지활용 70

<그림 Ⅲ-14> 휴양림 방문자수 70

<그림 Ⅲ-15> 국민건강의식의 순응순환 71

<그림 Ⅲ-16> 기후변화 대응에 우선한 산지관리 74

<그림 Ⅲ-17> 개별적 관리에서 통합적 산지관리로 전환 75

<그림 Ⅲ-18> 계획을 통한 산지관리 76

<그림 Ⅲ-19> 산지관리 패러다임 전환 77

<그림 Ⅳ-1> 산림기능과 산지구분과의 관계 83

<그림 Ⅳ-2> 산지구분별 주요 산림기능 83

<그림 Ⅳ-3> 보전산지해제 절차 86

<그림 Ⅳ-4> 보전산지 필지분할 사례 88

<그림 Ⅳ-5> 산지 관련 자료와 실제지형과의 불일치 90

<그림 Ⅳ-6> 임업용산지 대비 임도밀도 비교 95

<그림 Ⅳ-7> 백두대간의 훼손 예 97

<그림 Ⅳ-8> 백두대간과 및 산지전용제한지역 분포도 97

<그림 Ⅳ-9> 우리나라 주요 대도시 지역 및 비 대도시지역의

지난 40년간 온도 상승 102

<그림 Ⅳ-10> 산악 지형적 요인에 의한 지역의 바람체계 103

<그림 Ⅳ-11> 도시지역의 차고 신선한 공기흐름 (서울 일부지역) 104

<그림 Ⅳ-12> 산지개발 절차 105

<그림 Ⅳ-13> 경사면의 지형형태 114

<그림 Ⅴ-1> 제1차 산지관리 기본계획의 비전․목표․전략 (안) 132

<그림 Ⅴ-2> 전략과제의 지역화(지역과제) 방안 138

<그림 Ⅴ-3> 산지관리기본계획의 지역과제를 통한

산지관리지역계획과의 연계 139

<그림 Ⅴ-4> 전국 산지유역유형 구분(안) 140

<그림 Ⅴ-5> 산지이용유형분류의 작성방법 141

<그림 Ⅴ-6> 산지유역 유형과 산지이용 유형의 중첩 142

<그림 Ⅴ-7> 산지유역 특성별의 추진과제 143

chapter 1

서론

C ｜ H ｜ A ｜ P ｜ T ｜ E ｜ R ｜ 0 1

서론

제1장에서는 본 연구를 수행하게 된 배경 및 목적을 정리하고, 연구를 수행하기 위한 구체적인 방법 및 체계를 제시한다. 그리고 이 연구가 나아가는 논리적 흐름과 추진과정을 담은 연구의 틀을 제시한다. 이 연구의 목적으로 산지관련 여건변화에 대응하기 위한 새로운 패러다임의 산지관리정책을 도출하였고, 한국산지의 특성과 기존 산지관리제도의 자체 미비점을 고려한 산지관리제도의 개선방안을 제시하였다.

1. 연구 배경 및 목적

1) 연구 배경

최근 세계적 기후 변화에 따라 우리나라의 산지는 60년 후 백두대간을 제외하고 전 국토가 아열대 기후로 변할 것으로 예상되고 있다. 뿐만 아니라, 폭염 및 폭우와 같은 극한기후는 자연생태계를 변화시키고 있다. 산사태 등 기후 변화와 관련된 재해는 우리의 생활에 위협적으로 다가오고 있다. 한편 과거 목재생산에 한정되었던 산지와 산림에 대한 인식이 최근에는 탄소흡수량 확보, 수원 함양, 재해방지 등으로 확장되고 있다. 사회적 인식 측면에서는 문화와 웰빙 등 높아진 삶의 질에 따라 산지 및 산림의 다양한 역할이 강조되고 있다.

하지만 이러한 여건 변화에 대한 산림 및 산지정책은 초보적인 수준에 머무르고

있다. 수원함양림 등의 산림 기능에 따른 산림정책을 시행하기 위해서 제4차 산림기능구분 부터 도입된 ‘산림기능구분’는 아직 국유림만 대상으로 한다. 전체 산림의 60% 이상을 차지하는 사유림은 관리의 사각지대에 있는 실정이다. 과거 도시화·산업화를 지원하기 위해서 백두대간 등 국가생태축의 훼손지는 기후 변화에 대응하기 위한 생태계 연결성 확보를 위해서 다시 복원하고 산줄기체계로 관리되어야 하지만 산지전용을 통한 도시용지 공급방안에 제도가 치우쳐 있다.

이제 우리나라 국토의 64%를 차지하고 있는 산지를 이용하여 기후 변화에 대응하고, 산지이용 시 자연재해는 저감하여야 한다. 나아가 산지가 녹색성장의 원동력이 되기 위해서는 산지관리 및 산림제도의 관리 정비가 필요한 시점이다. 이를 위해서는 몇몇 제도의 개선이 아니라, 산지의 이용 및 관리 정책의 대전환이 필요하다. 즉 산지의 다양한 기능을 발휘하고 여건변화에 부합하는 산지 이용 관리 체계를 확립할 필요가 있다.

2) 연구목적

이 연구의 목적은 산지관련 여건 변화에 대응하기 위한 산지관리의 새로운 패러다임 을 제시하고, 현행 산지관리제도의 발전 과제와 실현방안을 제시하는 것이다. 이를 위해 본 연구에서는 우리나라 산지의 특성과 구조를 분석하고 과거에서 지금까지의 시대별 산지관리의 변천사를 고찰한다. 미래를 대비하기 위해 기후변화 등 여건변화를 고찰하여 새로운 산지관리정책의 패러다임을 정립한다. 그리고 현행 산지관리 제도를 분석하여 문제점을 도출한다. 도출된 문제점을 토대로 산지관리정책의 발전과제를 발굴한다. 마지막으로 발굴된 산지관리정책의 발전과제의 실천방안을 제시하고자 한다.

2. 연구의 범위 및 방법

1) 연구 범위

본 연구는 전국토의 64%를 차지하고 있는 산지가 공간적 대상이며, 법률에서 규정하고 있는 산지의 이용 및 관리에 대한 정책²⁾ 전반이 대상이다. 시간적으로는 제2차 산지관리기본계획의 수립 연도인 2018년 이전을 단기, 이후를 장기로 설정하고 산지관리제도의 개선방안을 제시하였다.

2) 연구 방법

이 연구는 관련문헌 고찰을 통해 기후변화 대응문제, 국토정책의 새로운 기조, 산림정책의 변화, 사회적 인식의 변화추이를 분석하여 산지이용 관리 정책의 패러다임 의 형성과정을 고찰하였다. 그리고 관련 법률에 명시된 산지이용․관리정책을 규정하여 지표를 도출하였다. 또한, 새로운 패러다임에 적합한 산지이용․관리정책을 평가할 수 있는 지표를 발굴하고 이론적 근거를 제시하고자 하였다. 관련 문헌 고찰을 통한 이론적 근거를 바탕으로, 산지의 특성에 대한 이해를 도울 수 있는 지표에 대한 공간분석을 실시하여 연구에 반영하였다.

여건변화와 패러다임을 체계적으로 설명하기 위해서 새로운 생태계 이론인 순응순 환(adaptive cycle)을 검토하였다.

현행 산지이용․관리정책 지표의 문제점과 개선방안, 새로운 지표의 검증 및 새로운 패러다임에 맞는 산지이용 및 관리정책의 발전방향을 모색하기 위하여 전문가 자문을 실시하였다. 동시에 산지 지형에 대한 이해를 높이고, 법률에서 산지와 관련하여 제시하고 있는 토석 및 골재의 채취, 산지의 찬공기 생성원으로서의 역할 분석을 위하여 해당 전문가들과 협동연구를 시행하였다.

2) 산지이용 및 관리에 관련 정책은 국계법, 사방법, 산림자원의 조성 및 관리에 관한 법, 산지 관리법 등에 규정되어 있으며, 대표적인 정책으로는 산지에서의 개발행위허가, 형질변경, 토석채취 등이 있음

범위계적(panarchical)³⁾ 순응순환(adaptive cycle)⁴⁾

◦ 순응 순환(adaptive cycle)이란 환경요소들은 서로 영향을 주고받는다는 이해에 기초하 여 생태학에서 도입된 개념으로 의 4단계로 이루어짐(참조)

◦ 일반적으로 하나의 계는 하단 그림과 같이 조직화(α: reorganization), 쇠약(r: exploitation), 안정(K: conservation), 해체 (Ω: release) 순에 따라 순응 순환하는 발전패턴을 지니며, 순응 순환계는 potential, connectedness, resilience 세 가지 요소로 특징 지워짐 - potential은 변화잠재력(inherent potential available for change)으로, 이는

미래 선택의 폭을 결정하는 요소임. 즉, 사회·문화 자본을 의미함

- connectedness는 변화 적응력 또는 내적 조절능력(internal controllability)으로 내부 조절변수와 과정간의 연관정도가 밀접할수록 조직이 경직되면서 조절능력 이 저하됨

- resilience는 적응 능력(adaptive capacity)과 동의어로 이는 뜻밖의 충격에 대해 계가 원상태로 회복되는 능력이며, 이에 대치되는 개념은 취약성 (vulnerability)임

- 하단 그림에서 보는 바와 같이 순응 순환은 양면적임. 한 편은(r-> K) 축적과 성장의 과정을 의미하며, 또 다른 한 편은(오메가->알파) 변화와 재정비의 과정을 의미함

3) Panarchy란 다양한 위계(hierarchy)에서 나타나는 현상간의 연관성을 설명하기 위해 C.S.

Holling et al. (2002)이 처음 사용한 개념임. Panarchy는 ‘pan+hierarchy’의 조합어로서 pan은 모둠, 총합을 의미하는 그리스어로 panarchy는 개별 위계들을 모두 아우르는 ‘범(凡) 위계’라고 번역할 수 있음

4) C.S. Holling. 2001. “Understanding the complexity of economic, ecological, and social systems”. Ecosystems. Vol.4. pp. 390-405.

범위계적 순응순환관리(panarchical adaptive management)⁵⁾

◦ 기후 변화의 대응으로써 다차원적으로 존재하는 문제들을 복합적으로 인지하고 그에 대한 해답을 찾기 위한 방법으로 ‘범위계적 순응순환관리’가 최근 주목받고 있음

- 순응 순환(adaptive cycle)이란 환경요소들은 서로 영향을 주고받는다는 이해에 기초하여 생태학에서 도입된 개념임

- 일반적으로 하나의 계는 <그림 28> 우측과 같이 조직화(reoragnization), 쇠락(exploitation), 안정(conservation), 해체 (release) 순에 따라 순응 순환하 는 발전패턴을 지니며, 이러한 계들이 다수 공존할 때에 위계를 넘나드는 관계가 형성됨

- 이와 같이 다수의 상이한 차원의 순환계가 연계된 상태를 일반적으로 panarchy 라고 하며, Panarchy란 hierarchy에서 파생된 개념으로 범위계적 상호관계를 동적으로 이해하려는 새로운 인식방식임

◦ panarchy 이론은 상위의 장기적이면서 느리게 변화하는 요소가 하위의 단기적이고 빠르게 변화하는 요소를 제어(remember)한다고 봄⁶⁾

자료: http://www.sustainablescale.org/

<그림 Ⅰ-1> 순응 순환(adaptive cycle: 좌)과 Panarchy(우)

5) Holling, C. S., L. Gunderson, and D. Ludwig. 2002. In Quest of a Theory of Adaptive Change. P. 3-24 in: Panarchy: Understanding Transformations in Human and Natural Systems. L.H. Gunderson and C.S. Holling, eds. Island Press, Washington, D.C.; Hughes, J. Donald. 1986. Pan: environmental ethics in classical polytheism. in Religion and Environmental Crisis, E. C. Hargrove, editor. The University of Georgia Press, Athens.

3) 연구의 틀

6) C.S. Holling. 2001. “Understanding the Complexity of Economic, Ecological, and Social Systems”. Ecosystems 4: 390-405

3. 선행연구와의 차별성

1) 선행연구 현황

산지와 관련된 선행연구로는 크게 계획적인 산지관리 방안을 제시한 연구와 자연친 화적인 산지관리․이용을 제시한 연구로 나누어 볼 수 있다.

첫 번째로 산지관리 방안을 제시한 연구로는 ‘계획적 국토관리를 위한 산지관리 제도의 개선 방향(채미옥 외, 2005)’, ‘합리적인 산지관리제도 개선 방안 연구(진정수 외, 2008)’ ‘자연친화적 산지관리계획 수립방안 연구(손학기 외, 2011)’ 등이 있다.

주요내용을 살펴보면 ‘계획적 국토 관리를 위한 산지관리 제도의 개선 방향(채미옥 외, 2005)’은 산지전용 수요 및 보전 필요성에 합리적으로 대처할 수 있도록, 국토의 계획적 관리 차원에서 효율적인 산지관리체계 제시하였다. 또한, ‘합리적인 산지관리 제도 개선 방안 연구(진정수 외, 2008)’는 산지의 관리 및 이용체계 개선방안과 산지구분 및 평가제도 합리화 방안과 함께 산지관리종합계획 수립방향을 기술하였다.

‘자연친화적 산지관리계획 수립방안 연구(손학기 외, 2011)’는 국토, 환경, 산림 등 관련 공간계획과의 연관성을 고려하여 산지관리계획의 위계와 수립방안을 제시하 였다.

두 번째로 자연친화적인 산지관리·이용을 제시한 연구로는 ‘자연친화적 산지이용 기준 정립연구(진정수 외, 2009)’, ‘산줄기·물줄기를 고려한 산지구분 및 합리적인 산지관리방안 연구(손학기 외, 2010)’ 등이 있다. ‘자연친화적 산지이용기준 정립연 구(진정수 외, 2009)’는 기존 산지전용허가제도의 획일성과 평면식 개발을 전제로 한 허가기준에서 발생하는 문제점을 해결하고자 산지의 식생 및 지형 보호와 입체적 산지이용을 촉진할 수 있는 자연친화적 산지이용 기준 제시하였다. ‘산줄기·물줄기를 고려한 산지구분 및 합리적인 산지관리방안 연구(손학기 외, 2010)’는 산지와 물줄기 의 연결성과 산림의 공익적 기능 측면에서 현행 산지구분의 문제점을 분석하고, 이에 대한 대안으로 산줄기·물줄기를 고려한 산지구분과 산지관리 방향을 제시하였 다.

연구자

(년도, 제목) 여건전망 제안정책 제안제도 주요 시사점

손학기 외 (2010, 산줄 기. 물줄기를 고려한 산지 구분 및 합리 적 관리방향 연구)

∙ 지구온난화로 인한 동식 물다양성의 감소

∙ 우리나라 산지에 대한 동 일한 기준 적용으로 자연 및 경관이 훼손되고 재해위험 이 증가하고 있음

∙ 산림공익기능 의 제고

∙ 산지는 산림을 담는 container 로서 산지관리

산줄기 물줄기를 고려한 산지구분

산 지 특 성 을 고려한 산지 관리가 필요 함

채미옥 외 (2010, 산지 관리 성과향 상을 위한 산 지보전 및 개 발제도 개선 연구)

∙ 산지전용 지속적인 증가 추세 (레저용도, 도시용지)

․산지와 산림의 이원화 운영 되어 통합적 관리 미흡

∙ 자발성이 없는 정부위주 의 산지관리

∙ 산지는 개발가용지로 인 식됨

∙ 소극적에서 적 극적 산지관리 로의 전환

∙ 산지전용과 산 림투자의 연계

산지전용권 거래제도

적극적 산지 관리로의 인 식 전환이 필 요함

진정수 외 (2009, 자연 친화적 산지 이용기준 정 립 연구)

∙ 녹색성장에 따른 자연친 화적 산지이용이 중요해짐

∙ 자연친화적 산 지이용을 위한 기준제시

자연친화적 산 지 이 용 허가제

산 지 특 성 이 고려된 자연 친화적 산지 이용이 요구 됨

채미옥 외 (2005, 계획 적 국토관리 를 위한 산지 관 리 제 도 의 개선방향)

∙ 도시주변 산지 중심의 신 규개발 수요 증가

∙ 한계농지와 산지가 관광·

휴양 목적의 가치 증가

∙ 자연생태계 및 환경요소 로서 산지 중요성 부각

∙ 적극적인 산지 관리로의 전환

산지개발 허가제

산지를 지속 적으로 관리 할 수 있는 제 도가 마련되 어야 함

<표 Ⅰ-1> 산지관리 주요 연구 내용 분석

2) 선행연구와 본 연구와의 차별성

기존 연구는 현재의 당면 과제 해결과 자연친화적인 산지관리를 위한 산지 연구가 다수이다. 본 연구는 패러다임의 변화에 부응하여 산지관리정책에 대한 새로운 패러다임을 정립하였으며, 이를 위해 현행 산지관리제도의 현황과 문제점 분석 및 시사점을 도출하고 새로운 산지관리에 관한 지표 개발 및 새로운 지표를 반영한