머 리 말
현재 세계 각국은 지식 ․ 기술 중심의 새로운 경제발전 모델로의 전환과 저 출산 ․ 고령화 사회로의 진입이라는 커다란 경제사회적 변화가 초래한 새로운 압력에 대응하기 위해 다양한 노력을 기울이고 있다 특히 혁신주도형 경제. 는 소수의 혁신하는 주체에게 더 많은 보상을 주고 새로운 일자리를 창출하는, 만큼이나 기존의 일자리를 없애는 다산다사(多産多死)의 효과를 보여줌으로써 세계 각국 노동시장의 양극화를 심화시키는 요인으로 작용하고 있다 뿐만. 아니라 저출산 ․ 고령화 사회로의 급격한 전환에 따라 기존의 사회정책 패러 다임이 실효성을 발휘하기 어렵게 되었다.
앞으로 우리가 이러한 국내외적 환경변화에 능동적으로 대처해 나가기 위 해서는 고용 ․ 인적자원개발 중심의 새로운 사회정책 패러다임으로의 전환이 절실히 필요하다 그리고 이를 보다 용이하게 추진해 나가기 위해서는 사회. 적
파트너들 사이의 사회적 대타협과 민주적 거버넌스 확립 등의 정책방안들을 적극 추진해 나가야 할 것이다.
이 연구는 한국직업능력개발원2006년 기본연구 2006-41번으로 진행되었 으며 박동 박사가 책임자로서 장홍근 박사와 공동으로 연구를 수행하였다, . 이 연구는 지식정보화의 급속한 진전 저출산, ․ 고령화 사회로의 진입 등 전 지구적 경제사회 환경 변화에 직면하여 유럽 선진국들이 추진하고 있는 사회 정책 패러다임의 전환사례를 살펴보고 이를 통해 우리나라에서 지속적인 경, 제 발전과 사회통합을 동시에 추진할 수 있는 고용․ 인적자원개발 중심의 새로운 사회정책 패러다임을 위한 과제를 제시하는 것을 목적으로 이루어졌다 본. 보 고서는 총 장으로 구성되어 있다 각 장은 고용5 . ․ 인적자원개발 중심의 새로운 사회정책 패러다임으로의 전환이라는 관점에서 사회정책을 둘러싼 국내외의 이론적 논의들을 살펴보고 유럽 선진국의 사회정책 패러다임 전환사례를 통, 해 우리나라 사회정책의 전환을 위한 시사점을 도출하였다 그리고 이에 입각하. 여 우리나라 사회정책의 전개과정과 문제점 분석을 수행하였고 끝으로 인적자, 원 개발 중심의 새로운 사회정책 패러다임을 위한 정책과제를 제시하고 있다.
지식정보화 사회에서 유능한 사람의 확보와 그들에 대한 교육훈련 문제는 노동자 개개인은 물론이고 국가와 기업 모두의 경쟁력과 직결되는 사항이다.
또한 우수한 인적자원을 보유한 기업은 고용안정과 동시에 노사관계의 안정도 이루어갈 수 있다 결국. 사람이 희망인 사회를 만들어 나가지 않으면 안된다.
본 보고서의 내용은 이러한 취지에 잘 부합하여 우리나라의 고용 ․ 인적자원 개발 중심 사회정책 패러다임 전환에 보탬이 될 것으로 판단된다 끝으로 본. 보고서를 집필하는 데 헌신적 노력을 아끼지 않은 박동 박사와 장홍근 박사, 그리고 심층면접에 임해 주신 각계의 사회정책 전문가 여러분들께 감사의 말씀을 드린다 아울러 이 연구의 진행을 위해 자료수집 보고서 편집 등의 작업에. , 열성을 다해준 박문수 연구원의 노력에도 감사드린다.
년 월 2006 12
한국직업능력개발원 원장 이 원 덕
목 차
요 약
제 장 서론 1
제 장 사회정책 패러다임 변화에 대한 이론적 논의 2
제 장 유럽 선진국의 사회정책 패러다임 전환사례 3
제 장 우리나라 사회정책의 전개과정과 문제점 분석 4
제 장 5 HRD 중심 사회정책 패러다임으로의 전환을 위한 정책과제
제 장 결론 6
표목차
〈 〉
그림목차
[ ]
요약
【 】
연구의 개요 1.
이 연구는 지식기반 경제시대의 도래 및 사회양극화의 심화 저출산, ․ 고령화 사회로의 진입 등 전 지구적 경제사회 환경변화에 따라 유럽 선 진국들이 추진하고 있는 사회정책 패러다임의 전환 사례를 살펴보고, 이를 통해 우리나라에서 인적자원개발 중심의 새로운 사회정책 패러다 임을 구축하기 위한 과제를 제시하는 것을 목적으로 한다 특히 이 연. 구는 성장과 분배의 선순환 구조가 약화되는 우리나라의 현실을 반영하 여 정부가 최근 추진하고 있는 비전2030 정책의 성공적 추진을 위한 정책적 보완방안을 제시함으로써 우리 사회에서 적극적 사회정책 패러 다임이 조기에 구축될 수 있는 방안을 찾고자 하였다.
비전 2030 은 성장과 복지가 함께 가는 사회정책 패러다임으로의 전 환을 목표로 하고 있다 여기서 기본적 문제의식은 미래의 경쟁력은 사. 람에게 있으며 복지는 소비가 아니라 사람을 키우는 투자라는 것이다, . 이를 위해 성장동력 확충 인적자원 고도화 사회복지 선진화 사회적, , , 자본 확충 능동적 세계화 등 대 전략별, 5 , 50대 핵심과제를 추진해 나 갈 것임을 천명하였고 이를 구체적으로 실천해 나가기 위해 낡은 시스, 템을 지속적으로 고쳐 나가는 제도혁신을 추진하고 성장동력 확충과, 삶 의 질 향상을 위해 필요한 곳에 미리미리 대비하는 선제적 투자를 해 나갈 것임을 밝혔다 그러나 정부의. 비전 2030 이 단기적으로 복지투자 를 늘리는 데 그치지 않고 사람을 키우는 투자로 자리매김하려면 사회 정책 패러다임의 근본적 전환을 병행추진해 나가야 할 것으로 판단된다.
이러한 관점에서 이 연구는 사회정책 개념을 소득이전 등 재분배적 기능뿐만 아니라 일자리창출 인적자원개발을 위한 교육훈련 적극적, ,
노동시장정책 등 보다 적극적인 기능을 포괄하는 것으로 새롭게 정의한 토대 위에 우리나라에서 인적자원개발 중심의 새로운 패러다임이 구축 되는 데 필요한 정책적 대안을 모색하고 있다.
연구의 결과 2.
유럽 선진국들은 최근 사회정책에서 과거와 같은 소극적 소득이전 정책에서 벗어나 고용과 인적자원개발을 활성화 하는 방향으로 패러다 임 전환을 이루어 나가고 있다 사회정책 패러다임의 전환을 이루는 데. 있어 국가와 사회파트너들 사이의 관계의 구조를 반영하여 다양한 방식 이 활용되고 있다는 사실을 확인할 수 있었다.
스웨덴의 경우 노사파트너들의 적극적 참여에 입각한 거버넌스를 구 축하고 사회협약을 통해 고용가능성을 촉진하기 위한 일련의 개혁을, 추진하고 있는 것으로 밝혀졌다 이에 반해 독일은 오랫동안 사회적 대. 화를 추진해왔음에도 불구하고 사회협약 방식보다는 법제화를 통해 사 회정책 패러다임의 전환을 추진하고 있다 이탈리아는 노사참여가 제한. 적이지만 단속적으로 사회협약을 체결함으로써 불균형적 사회보장제도 를 개혁해 나가고 있는 것으로 확인되었다 끝으로 아일랜드는 노사정. 뿐만 아니라 농민 시민단체 정당 등이 모두 참여하는 국민대타협에, , 입각하여 과거의 시장중심주의에서 벗어나 사회협약 모델로의 전환을 이루어냈다.
이러한 사회정책 패러다임의 전환 과정에서 국가의 역할도 크게 변 화하고 있다 유럽 선진 개국에서 국가는 과거와 같은 정부주도 모델. 4 에서 탈피하여 사회파트너들의 참여와 연대책임을 강조하는 사회서비스 국가 또는 활성화(activation) 국가로 변모하고 있다 이를 위해 사회파. 트너들의 참여에 의한 민주적 거버넌스를 강화하고 있으며 정부는 여, 기서 적극적 조정자로서의 역할을 수행하고 있다 이제. 정부가 아니면
안된다 는 인식은 근본적으로 변화하고 있는 것이다.
경제위기 이전까지 우리나라의 사회정책은 성장중심의 경제정책 IMF
의 하위 정책수단으로서의 기능을 수행함으로써 사회복지지출의 수준이 절대적으로 부족한 것으로 나타나고 있다 특히 시혜적이고 일회성의. 소극적 지원이 주가 됨에 따라 복지지출의 확대에도 불구하고 국민이 체감하는 복지수준은 매우 낮은 실정이다 뿐만 아니라 정부가 주도하. 는 공급자 중심의 사회정책 추진으로 인해 사회파트너들의 참여도가 낮 고 국민들의 평생학습참여율은, OECD국가 중 최하위를 기록하고 있다.
이러한 소극적 사회정책을 탈피하여 보다 적극적인 복지정책을 추진 하기 위해 정부는 최근 비전2030 을 제시한 바 있다 그러나. 비전2030 은 거의 동시기에 이루어진 미국 일본의 미래비전과 비교평가해 볼, 때 문제설정은 장기적인 데 반해 그 해법이 매우 단기적이라는 사회정, 책구조상 비대칭성을 내포하고 있는 것으로 나타났다 뿐만 아니라. 비 전2030 의 성공적 추진을 위해서는 다음과 같은 몇 가지 문제점들을 해 소해 나가야 할 것으로 판단된다.
첫째, 2030년까지 막대한 재정소요를 충당하기 위해 사회파트너들과 의 보다 긴밀한 사회적 거버넌스 체제를 갖추어 나가지 않으면 안된다.
우리나라는 국가재정만으로 OECD 선진국 수준의 복지체제를 갖추기 어렵다 특히 인적자원개발 투자의 경우에는 정부의 공공투자보다 더. 많은 민간투자가 이루어지고 있다는 점을 감안하여 정부의 재정투자와 민간의 사회적 투자를 병행하는 방안을 적극 모색해 나가야 할 것이다.
둘째 수요자 중심의 사회정책 패러다임을 구축해 나가야 한다 선진, . 국의 사례들이 보여주는 바와 같이 이해관계자들의 적극적 참여를 통해 사회정책의 형성과 집행에 있어서 정당성과 추진력을 강화하지 않으면 안된다 특히 우리나라 사회복지 시스템의 선진화를 위해서는 국가의. 독점영역으로 간주되어온 사회보험 영역에서 수요자들의 실질적 참여를 제도화해 나가야 한다 이를 위해서는 노사파트너들과의 사회적 대타협.
을 추진할 필요가 있다.
셋째 선진국의 경우처럼 국가의 역할을 서비스 국가 또는 활성화 국, 가로 재설정해 나갈 필요가 있다 특히 정부의 조정자로서의 역할을 강. 화함으로써 복지의 절대적 양을 늘리는 일 뿐만 아니라 복지수혜자의 인적자원개발을 통해 평생 고용가능성을 늘리는 일에 있어서도 국가능 력을 제고시켜 나가야 할 것이다.
정책적 과제 3.
유럽 선진국의 최근 추세를 반영하여 우리나라에서 인적자원개발 중 심의 새로운 사회정책을 추진하기 위해서는 크게 다음과 같은 세 가지 정책적 과제를 추진할 필요가 있다.
첫째 고용, ․ 인적자원개발관련 위원회 등 정부기구내에 사회파트너들 의 실질적 참여를 확대함으로써 주요 이해관계자들을 포괄하는 민주적 거버넌스를 확립해야 한다 혁신주도형 경제로의 전환에 따라 인적자원. 개발에 대한 사회적 투자가 매우 중요한 국가적 과제로 부상하고 있는 현실을 감안하여 다양한 영역에 걸쳐 사회적 거버넌스 체계를 구축함으 로써 시민사회의 참여를 통해 정책결정뿐만 아니라 정책집행에서 효과 성과 수행능력을 제고시켜 나가지 않으면 안된다 이에 따라 사회행위. 자들의 정부 정책결정기구들에 대한 참여를 확대함은 물론이고 지방분 권화 등을 통해 중앙정부의 권한을 지방으로 이양하는 방안을 적극 추 진해 나가야 할 것이다.
둘째 인적자원개발을 위한 사회협약 체결을 추진해 나가야 한다 현, . 재 정부가 추진중인 비전2030 정책에서는 인적자원개발이 혁신주도형 경제성장과 사회통합의 요체라는 점을 누차에 걸쳐 강조하고 있다 그. 러나 문제는 인적자원개발이 중요하다는 주장에서 더 나아가 노동자 개 개인이 고숙련의 필요성을 인식하도록 만드는 일이 선행되지 않으면 안
된다 이를 위해서는 사회 파트너들 사이의 사회적 대화를 보다 활성화. 하고 더 나아가 인적자원개발을 위한 사회협약 체결 등 사회적 대화의, 아젠다를 근본적으로 전환시켜 나갈 필요가 있다 그렇게 함으로써 궁. 극적으로 국가전체 차원에서 고숙련연합(National Skill Alliance)을 구 축해 나가야 할 것이다 이를 위해서는 전국수준 지역수준. - ․ 산업수준- 기업수준 등 다층적 대화채널을 활성화해야 하며 사회적 대화를 촉진, 할 수 있고 합의가능한 새로운 의제를 설정하는 일이 매우 중요하다.
셋째 인적자원개발과 관련한 제도개혁을 적극 추진해야 한다 특히, . 인적자원개발기본법의 기본정신에 입각하여 정부 각 부처별로 산재한 인적자원개발 관련 법령들을 인적자원개발기본법의 하위법령으로 통합 ․ 조정해 나가야 할 것이다 아울러 지역내에서 중복적으로 추진되고 있. 는 중앙정부의 인적자원개발 사업을 통합 ․ 조정할 수 있는 가칭 지역인 적자원개발위원회 를 설치할 필요가 있다 이를 통해 중앙정부 차원에. 서 지방에 중복 설치한 고용 ․ 인적자원개발 기구들에 대한 통폐합을 추 진함과 동시에 새로운 지역인적자원개발기구의 설치를 명문화함으로써 지역혁신 주체들이 중심이 되는 기구로 전환시켜 나가야 할 것이다.
제 1 장
서 론
제 절 연구의 필요성과 목적 1
연구의 필요성 1.
최근 우리나라는 경제발전 패러다임의 전환 사회양극화와 고령화로 대표, 되는 사회적 변화 등 급격한 국내외적 환경변화에 따라 커다란 사회통합의 위기에 직면하고 있다 세계화 및 지식정보화의 심화에 따라 전 세계적으로. 확산되고 있는 혁신주도형 경제 (innovation-driven economy)1)는 정보화 격차 기술 격차 등 혁신의 역설 고용 없는 성장 소득불평등 확대 등 우리, , , 가 과거에 마주치지 않았던 새로운 사회문제들을 양산하고 있다 이에 따라. 경제정책과 사회정책을 병행 추진하지 않으면 지속적 경제발전도 사회통합도 유지하기 어려운 조건이 형성되고 있는 것이다.
또한 우리 사회는 세계적으로 그 유례를 찾아보기 어려울 정도의 빠른 속 도로 초저출산국가로 변모하고 있다 최근 발표된. OECD 교육지표 조사결과
1) 여기서 혁신주도형 경제는 산학협력 및 연구개발 투자 등을 통해 창의적이고 현장적응력이 높은‘ 인력을 양성하고 새로운 기술을 창출할 뿐만 아니라 기술의 사업화 및 상업화를 촉진시켜 국부, 자체를 증대시키는 경제 를 가리킨다 국가균형발전위원회’ ( , 2004: 66).
에 따르면 우리나라는, 2015년 5~14세의 학령인구가2005년의 71% 수준으 로 OECD국가 중 가장 높은 감소추세를 나타내고 있다 교육인적자원부( , 이와 더불어 노인인구가 급증하면서 세계에서 가장 빠른 속도로 초 2006).
고령 사회로 진입하고 있다 이러한 저출산. ․ 고령화 추세는 남녀간 성 역할 분 담의 변화 보육의 사회화 여성의 경제활동참여 확대를 위한 고용정책 고, , , 령자를 위한 일자리창출 생산가능인구의 감소에 따른 연금제도의 개혁 등, 사회정책에서의 커다란 변화를 요청하고 있다.
이뿐만 아니라 우리나라의 노동시장은 기업규모별 산업부문별로 매년 양, 극화가 급격히 심화되는 추세를 보여주고 있으며 파트타임 임시직 등 비정, , 규직이 폭발적으로 증가하고 임금소득 불평등이 심화되는 양상을 나타내고 있다 이러한 소득 양극화는 노동자들의 상대적 박탈감을 강화시켜 근로의욕. 과 생산성을 크게 떨어뜨리고 있을 뿐만 아니라 노동자 내부의 연대성과 공 동체 의식을 파괴하는 악영향을 초래하고 있다 이제 우리 사회에서 더 낮은. 교육 더 낮은 숙련을 갖춘 노동력은 더 적은 임금 더 높은 실업 위험에 노, , 출될 수밖에 없는 조건에 처하게 되었다.
우리가 이러한 국내외적 환경변화에 능동적으로 대처해 나가기 위해서는 노사정을 포함한 사회경제 주체들 사이에 보다 긴밀한 협력체제를 구축하지 않으면 안된다 그럼에도 불구하고 사회적 대화는 활성화되지 못하고 있으. 며 이에 따라 우리나라의 노동시장은, 협의적 조정 의 미정착과 대립적 노사 관계의 지속 단기주의적 투자와 분배갈등 기업복지체제의 붕괴 및 사회안, , 전망의 미비 협력적 학습복지체제 구축 실패 등 여러 가지 문제점에 봉착하, 고 있다 그 결과 대외적으로 전투적 노동운동 국가의 이미지를 벗어나지 못. 하고 있으며 국내적으로는 비정규직 급증 등 노동시장 양극화가 심화되고, 있다 특히 전통적 기업중심 복지시스템이 붕괴했음에도 불구하고 보편적 사. 회복지 시스템 구축이 뒷받침되지 못함으로써 노동시장 불안정이 사회적 불 안요인으로 작용할 가능성이 날로 커지고 있다.
우리나라는 개방적인 수출경제체제를 갖추고 있다 그런데 최근 중국 인. , 도 브라질 러시아 등 저임 노동력을 앞세운 신흥경제국, , (BRICs)의 급부상으
로 인해 국가경쟁력이 날로 약화되고 있는 실정이다 스위스 국제경영개발원. 의 년도 조사자료에 따르면 우리나라의 국가경쟁력은 개국 중
(IMD) 2006 , 61
위로 전년도보다 계단이나 하락한 것으로 나타났다 다른 한편 우리나라
38 9 .
노사관계의 대외적 이미지는 년 연속 최하위를 기록해 전 세계적으로 가장4 적대적인 것으로 평가받고 있다(IMD, 2006). 이러한 조건 속에서는 외자유 치는 물론이고 국내투자의 활성화를 통해 양질의 일자리를 창출하는 일이 더 욱 어려워질 수밖에 없다 다른 한편 중소기업들은 국민연금 건강보험 고. , , 용보험 산재보험 등 대보험조차 부담스러워 할 정도의 상황에 이르렀다, 4 . 즉 기업주도의 가족주의적 복지체제가 그 한계점에 도달하면서 새로운 사회 복지 패러다임으로의 전환이 불가피해진 것이다.
여기서 중요한 것은 우리나라가 서구 선진국의 전통적 복지국가모델을 그 대로 적용할 수 있는 사회적 ․ 물적 토대가 매우 취약하다는 사실이다 이에. 따라 우리는 전통적 복지(welfare)의 확충은 물론이고 새로운 일자리창출을, 통한 고용복지(workfare)의 확대 근로자의 평생직업능력개발을 위한 학습복, 지(learnfare) 체제의 구축 등 한국형 복지모델을 시급히 구축해 나가지 않 으면 안 되는 상황에 처해 있다.
연구의 목적 2.
이 연구는 지식정보화의 급속한 진전 저출산, ․ 고령화 사회로의 진입 등 전 지구적 경제사회 환경 변화에 직면하여 유럽 선진국들이 추진하고 있는 사회정책 패러다임의 전환사례를 살펴보고 이를 통해 우리나라에서 지속적, 인 경제발전과 사회통합을 동시에 추진할 수 있는 인적자원개발2) 중심의 새 로운 사회정책 패러다임을 위한 과제를 제시하는 것을 목적으로 한다.
정부는 최근 사회경제 환경의 급격한 변화에 따라 사회통합의 위기가 심 화되고 있는 상황을 고려하여 앞으로 우리 사회가 나아가야 할 정책방향을
제시한 바 있다. 2006년 월에 발표된8 사회비전 2030: 선진복지국가를 위 한 비전과 전략 이하( 비전2030 이 바로 그것이다 이를 통해 정부는 현재) . 우리사회가 직면한 사회경제적 도전을 극복할 수 있는 정책비전과 과제를 제 시하였다 대통령자문 정책기획위원회( , 2006; 정부․ 민간합동작업단, 2006).
비전2030 은 성장과 복지가 함께 가는 사회정책 패러다임으로의 전환을 목표로 하고 있다 즉 과거처럼 성장위주만으로는 분배문제를 해결할 수 없. 으며 분배 없이는 성장도 없다는 문제의식 하에 동반성장 패러다임으로의, 전환을 시도하고 있는 것이다 여기서 기본적 문제의식은 미래 경쟁력은 사. 람에게 달려 있으며 복지는 소비가 아니라 사람을 키우는 투자라는 것이다, .
이에 따라 비전2030 은 성장동력 확충 인적자원 고도화 사회복지 선진, , 화 사회적 자본 확충 능동적 세계화 등 대 전략별, , 5 , 50대 핵심과제를 추진 해 나갈 것임을 천명하였다 그리고 이를 구체적으로 실천해 나가기 위해 낡. 은 시스템을 지속적으로 고쳐 나가는 제도혁신을 추진하고 성장동력 확충과, 삶의 질 향상을 위해 필요한 곳에 미리미리 대비하는 선제적 투자를 해나갈 것이라는 점을 밝혔다 대통령자문 정책기획위원회( , 2006).
이러한 정부의 새로운 사회정책 추진방침에 따라 기획예산처는 2007년도 예산안에서 사회복지 ․ 보건 분야의 예산을 전년보다10.4%가 증가한61 8천조 억원으로 책정하였고 교육분야와 연구개발분야의 예산은 각각, 7.4%, 10.5%
가 증가되도록 편성하였다 이에 따라 사회복지와 교육 연구개발 등의 분야. , 에 약 조 천억원의 투자가 증가할 전망이다 기획예산처8 8 ( , 2006).
이러한 정부의 재정투자 증가는 IMF 경제위기 이후 사회안전망이 아직도 미구축된 우리의 현실을 감안할 때 불가피한 측면이 있다 정부가 추진하려. 는 비전2030 은 우리 사회가 직면한 사회문제를 해소하고 인적자원개발을 통해 21세기 지식기반사회를 대비하는 데 있어 매우 중요한 정책전환을 나 타내는 것이라고 할 수 있다 그러나 정부의. 비전2030 에 대해 여러 가지 상반된 의견들이 제시되고 있다.
현대경제연구원은 일본의 비전2030과의 비교평가를 통해 비전2030 은 여 전히 시혜적 복지에 치중하고 있으며 큰정부를 지향하고 정부가 주도하는, , 공
급자 중심이라는 비판을 내놓았다 현대경제연구원( , 2006). 다른 한편 한국개 발연구원(KDI), 삼성경제연구소 등 비전2030 민간작업단에 참여한 학자들 은 사회안전망과 소득재분배는 내적 갈등을 상생적으로 전환시켜 국민 합의 도출의 토대가 될 것이라는 의견을 제시하였다 정부( ․ 민간 합동작업단, 2006).
다른 한편 한겨레신문 경향신문 한국일보 등은 정부의 복지정책이 실효성, , 을 가지려면 보다 과감한 증세정책을 추진해야 한다는 점을 강조하는 반면, 조선일보 중앙일보 동아일보 문화일보 등은 정부의 증세정책에 반대하는, , , 기사와 사설들을 게재하는 등 증세논쟁이 치열하게 이루어지고 있는 실정이다.
이러한 상황 속에서 이 연구는 정부가 추진하고 있는 비전2030 의 성공을 위한 하나의 방안으로서 인적자원개발 중심의 사회정책 패러다임을 제안하고 자 한다 이제는 과거와 같은 소극적 복지 위주의 정책만으로는 사회문제를. 해결할 수 없는 것이 세계적 추세이다 이에 따라 이 연구에서는 최근 유럽. 선진국에서 추진되고 있는 사회정책 패러다임의 전환사례들을 살펴보고 우, 리나라의 사회정책이 나아가야 할 대안적 패러다임을 위한 과제들을 탐색해 나가도록 할 것이다.
제 절 연구의 내용과 방법 2
연구의 내용 1.
이 연구에서는 인적자원개발 중심의 새로운 사회정책 패러다임의 구축과 활성화를 위한 정책방안을 제시함으로써 보다 적극적인 사회정책의 추진에 기여하고자 한다 이에 따른 연구의 세부적인 목표들은 다음과 같다. .
첫째 사회정책의 개념과 포괄범위를 구체적으로 설정하고 이에 입각하여, 최근의 이론적 논의를 체계적으로 정리하도록 할 것이다 사회정책 개념은. 논자마다 매우 다양한 의미로 사용되고 있다 뿐만 아니라 사회변화의 추세.
에 따라 사회정책의 포괄범위도 꾸준히 변화해왔다 따라서 이 연구에서는. 이러한 변화를 반영하여 연구를 진행하고자 한다.
둘째 유럽 선진국의 사회정책 패러다임의 전환사례를 분석함으로써 우리, 나라의 사회정책 패러다임의 전환을 위한 시사점을 도출하도록 할 것이다.
현재 유럽 국가들은 사회정책에 있어서 대전환기를 맞이하고 있다 이러한. 사회정책 패러다임의 변화는 혁신주도형 경제의 확산과 고령화 사회로의 진 입 등에 의해 촉발된 것이다 이는 우리 사회가 직면한 도전과 크게 다를 바. 가 없다 이 연구에서는 유럽국가들의 사회정책 유형을 노르딕형 대륙유럽. , 형 앵글로색슨형 남부유럽형 등 크게 네 가지로 분류하고 각 유형을 대표, , 하는 스웨덴 독일 아일랜드 이탈리아의 사례들을 살펴볼 것이다 이를 통, , , . 해 우리나라의 사회정책 패러다임 전환을 위해 필요한 교훈점들을 이끌어 낼 수 있을 것으로 판단된다.
셋째 우리나라의 기존 사회정책이 전개되어온 과정을 살펴보도록 할 것, 이다 우리나라의 사회정책은. IMF 위기를 전후로 커다란 변화를 경험하고 있다 크게 보면 현재 우리나라는. IMF 경제위기에 의해 변화된 노동시장이 부과하는 여러 가지 제약들을 극복해 나가는 과정에 있다고 말할 수 있을 것이다 따라서. IMF 위기를 전환점으로 삼아 한국의 사회정책이 추진되어온 과정과 그 특징들을 분석해 나갈 것이다 특히 최근 정부가 발표한. 비전 2030 에 분석의 초점을 맞추어 새로운 사회정책의 추진배경과 전략 다른 나, 라의 사회정책과의 비교평가 등을 실시하고자 한다 이러한 과정을 통해 우. 리는 현재 우리나라의 사회정책이 어떠한 지점에 위치하고 있으며 앞으로, 나아가야 할 방향은 어디인가를 보다 분명하게 파악할 수 있을 것이다.
넷째 새로운 사회정책 패러다임의 구축을 위한 정책과제들을 제시하도록, 할 것이다 여기서는 현재 정부가 추진중인. 비전2030 이 구체화되는 과정에 서 반드시 해결해야 하는 과제들을 제시하는 데 중점을 두었다 인적자원개. 발 중심의 적극적 사회정책 패러다임을 구축하기 위해서는 사회파트너들이 참여하는 새로운 사회적 거버넌스(social governance)3)의 확립이 필수적이
다 이에 입각해 학습복지체제의 구축을 위한 사회적 대화와 사회협약 체결. 등을 추진해 나가야 한다 특히 인적자원개발 중심의 사회정책 패러다임을. 위한 제도개혁 방안을 보다 구체적으로 살펴볼 필요가 있다 이에 따라 이. 연구에서는 이러한 제도개혁을 위한 다양한 정책방안을 분석하고 있다.
연구의 방법 2.
이 연구는 사회정책 개념 및 범위에 관한 선행연구 그리고 최근의 변화, 에 대한 연구 각종 통계자료 문헌 등을 수집, ․ 분석함으로써 새로운 사회정 책 패러다임과 관련한 최근의 국내외 연구동향을 파악하고 이에 입각해 이, 연구를 위한 분석틀을 마련하였다 특히 국내외의 사회정책 사회협약 국내. , , 의 사회정책 관련 연구결과물들을 수집하여 사회정책 패러다임의 내용체계 및 구성요소 패러다임 전환 등을 분석하였다, .
유럽 선진국의 사회정책의 최근 동향과 관련해서는 스웨덴 독일 아일랜, , 드 이탈리아 등 사회적 대화를 통해 사회정책 패러다임의 전환을 용이하게, 추진한 나라들을 유형별로 분석하였다 이들 국가들에 대한 자료는 최근의. 방문을 통한 보고자료 인터뷰 자료 인터넷 보고서 등을 통해 확보하였다, , .
다음으로 이 연구를 위해 우리나라 사회정책 관련자들에 대한 심층면접, 을 실시하였다 특히 최근 참여정부의. 비전2030 정책을 수립하는 데 중요 한 역할을 수행한 정책기획위원회 등 정부관계자들과의 집중인터뷰 공동연, 구 등을 통해 국내의 최근 정책변화의 실태를 파악할 수 있었다 이뿐만 아. 니라 노사단체 시민사회단체의 주요 관계자 및 연구자들을 대상으로 한 심, 층토론 등을 통해 기존 사회정책이 갖는 한계와 새로운 패러다임의 모색방안 을 검토하였다.
끝으로 사회정책 패러다임 전환과 관련하여 주요 기관에 종사하는 연구, 자들이 참석하는 전문가협의회를 개최하여 연구의 방향과 사회정책 패러다임
전환 방향에 대해 정책토론을 실시하였다 그리고 분석된 사회정책 패러다임. 의 기존 현황 및 문제점에 대한 의견을 청취하였으며 회의결과에서 나타난, 의견을 적극 수렴하여 연구결과 및 정책제안의 내용을 재검토하였다.
제 절 연구의 한계 3
이 연구는 사회정책과 관련한 선행연구와 자료 등의 문헌분석 해외사례, 에 대한 방문조사 및 최근 현황에 대한 자료 분석 사회정책 전문가 정책토, 론 및 세미나 등을 통해 수행되었다 이를 통해 최근 유럽 선진국들의 사회. 정책 패러다임 전환에 대한 여러 가지 새로운 사실들을 발견할 수 있었다.
이러한 새로운 사실들에 입각하여 우리나라의 사회정책이 나아가야 할 방향 에 대한 중요한 시사점들을 도출해내고자 하였다.
특히 이 연구는 인적자원개발을 둘러싸고 이해관계자들이 어떠한 관계구 조를 맺고 있는가 하는 점에 초점을 맞추어 새로운 사회정책 패러다임을 모 색하였다 이를 통해 우리나라의 사회정책 패러다임이 갖는 한계점과 새로운. 정책방향을 모색하는 데 일익을 담당하고자 하였다 그러나 우리나라에서는. 인적자원개발 중심의 사회정책 패러다임에 대한 사회파트너들의 인식이 아직 도 매우 낮은 실정이다.
이에 따라 이 연구는 제 장의5 인적자원개발 사회협약 체결방안 의 경우 구체적인 실행방안이 충분히 제시되지 못하는 한계를 지니고 있다 현재 노. 사정위원회를 중심으로 새로운 고용 ․ 인적자원개발 패러다임이 논의되고는 있으나 기업수준에서 노사는 여전히 분배중심의 관행을 지속하고 있다 따라. 서 인적자원개발 중심의 새로운 사회정책 패러다임이 이해관계자들의 충분한 공감대 형성과 폭넓은 참여하에 구축될 수 있는 방안을 모색하기 위해서는 현장수준에서 노사의 인적자원개발 참여를 가로막고 있는 요인들에 대한 미 시적인 연구가 이루어질 필요가 있다 그렇게 해야만 전국수준에서 시도되고.
있는 인적자원개발 사회적 대타협을 위한 구체적 실행방안이 보다 현실성을 가질 수 있을 것으로 판단된다.
이 연구는 사회정책이라는 새로운 관점에서 인적자원개발이라는 연구영역 을 개척하고자 하였다 이러한 연구가 앞으로 심도있는 경험분석과 실태조사. 등을 통해 뒷받침된다면 우리나라에서 인적자원개발 중심의 새로운 사회정책 패러다임이 조기에 정착되는 데 중요한 기여를 할 수 있을 것으로 기대한다.
제 2 장
사회정책 패러다임 변화에 대한 이론적 논의
제 절 사회정책 환경변화와 패러다임 전환의 필요성 1
현재 세계 각국은 지식 ․ 기술 중심 경제발전모델로의 전환과 고령화 사회 로의 진입이라는 커다란 경제사회적 변화가 초래한 새로운 압력에 대응하기 위해 다양한 노력을 기울이고 있다 특히 혁신주도형 경제는 소수의 혁신하. 는 주체에게 더 많은 보상을 주고 새로운 일자리를 창출하는 만큼이나 기존, 의 일자리를 없애는 다산다사(多産多死)의 효과를 보여줌으로써 세계 각국 노동시장의 양극화를 심화시키는 요인으로 작용하고 있다 뿐만 아니라 저출. 산 ․ 고령화 사회로의 급격한 전환에 따라 기존의 사회정책 패러다임이 실효 성을 발휘하기 어렵게 되었다.
선진국들에서 최근 사회정책 패러다임의 전환에 관한 논의는 복지국가의 재조정(Ferrera and Hemerijck, 2003), 현대화(EC, 1997), 구조조정(Pierson, 2001), 개조(Ferrera and Rhodes, 2000) 등 다양한 개념들을 통해 이루어 지고 있다 이러한 논의들이 공통적으로 전제하고 있는 것은 전통적인 소득. 이전 중심의 소극적 사회정책 패러다임으로는 복지국가의 틀을 유지할 수 없 다는 사실이다 이제 선진국의 복지국가는 단순히 복지의 전달자의 역할만을. 수행하는 것이 아니라 사회 파트너들과 긴밀한 협력체제를 구축함으로써 복
지의 수혜자들이 스스로 고용가능성을 높이도록 만들고 새롭게 창출된 일자, 리에 배치하는 기능까지 담당하는 활성화 국가의 역할을 수행하고 있다.
이처럼 선진국들이 복지국가의 재조정에 심혈을 기울이고 있는 가운데에 서도 우리는 여전히 사회안전망의 절대부족으로 인해 사회통합의 위기를 맞 이하고 있다 유럽 선진국들의 경우 복지과잉에 따른 재정위기를 극복하는. 일이 급선무라고 한다면 우리나라는 복지결핍에 따른 사회적 위기를 극복하, 는 데 우선순위가 부여되어야만 하는 상황인 것이다 이러한 조건속에서 참. 여정부는 2006년 월 고용과 능력개발을 복지와 연계하는8 비전2030 이라는 새로운 사회정책 패러다임을 제시하고 이를 실행에 옮기기 위해 정부재정지, 출의 대폭적인 확대를 추진 중에 있다 여기서 중요한 것은 전통적인 소득이. 전 방식의 소극적인 사회정책 패러다임만으로는 새로운 사회변화에 적절히 대응하기 어렵다는 사실이다 이에 따라 고용. ․ 인적자원개발 등을 중심으로 하는 보다 적극적인 사회정책 패러다임이 요청되고 있다.
인적자원개발 중심의 새로운 사회정책 패러다임은 글로벌화 지식과 기술, 에 기반한 혁신주도형 경제로의 전환 신흥경제국, (BRICs)의 급부상 등 국내 외 경제환경이 급변하는 조건속에서 양극화 해소를 통한 사회통합과 새로운 성장 잠재력 제고를 동시에 이룰 수 있는 대안적 사회정책 모델이라고 할 수 있다 이러한 새로운 사회정책 패러다임으로의 전환을 용이하게 추진하기. 위해서는 사회적 파트너들 사이의 사회적 대화를 활발하게 이루어 나갈 필요 가 있다(<표 Ⅱ-1> 참조).
최근 선진국의 추세를 보더라도 사회정책 패러다임의 변화는 노동시장 주 체들간의 사회적 대화와 이에 입각한 사회협약(social pact)을 통해 이루어 지는 것이 일반적이다 최근 유럽 각국에서 합의된 사회협약의 내용을 보면. 과거의 분배연합에서 노동시장 주체들간의 협력을 통해 고용창출과 고숙련 을 모색하는 숙련연합으로 전환하고 있는 점을 분명하게 확인할 수 있다.
선진국들이 사회정책의 전환을 이루는 데서 사회적 합의를 중시하는 이유는 과거의 분배연합에서는 특정 경제주체를 배제하거나 개별 경제주체들의 무임 승차가 가능했던 것과 달리 이제는 노동시장 주체들 사이의 긴밀한 파트너십
에 입각한 협력이 없이는 새로운 사회정책 패러다임을 구체화하고 이를 집행 하기 어렵기 때문이다.
그럼에도 불구하고 우리나라는 아직도 노동시장 주체들 사이에 분배갈등 이 해소되지 못하고 있으며 인적자원개발 중심의 사회정책 패러다임에 대한, 국민적 공감대가 폭넓게 확산되지 못하고 있다 사회적 대화의 활성화 등을. 통해 숙련연합을 위한 컨센서스 형성이 이루어지지 못하면 전국가적 수준에 서 인적자원개발 투자가 극대화 될 수 없다 특히 사회적 합의가 이루어지지. 않은 상태에서 사회정책에 대한 정부투자를 확대할 경우 정부의 재정부담이 커지는 반면 효과는 반감될 수밖에 없는 것이 일반적인 현상이다 이에 따라. 우리나라에서 새로운 사회정책 패러다임에 대한 공감대를 확산시키기 위해서 는 정부 각 부처는 물론 노사정위원회 사람입국일자리위원회 등을 포함한, 다양한 소통기구들을 중심으로 각급 수준의 사회적 대화채널을 활용하여 인 적자원개발 투자를 확대하기 위한 다양한 정책과제들을 발굴하고 추진해 나 가야 할 것이다.
이 연구는 사회양극화 확대 및 사회통합 약화 저출산, ․ 고령화 사회의 도 래라는 조건 속에서 인적자원개발이 시민권적 기본권으로 확대되고 이에 따
라 정부재정지출이 크게 늘어날 것으로 전망됨에 따라 사회적 거버넌스의 구 축 사회적 대화와 사회협약을 통한 괜찮은 일자리창출 및 인적자원의 질 향, 상 등의 추진 인적자원개발 관련 법제의 정비 등의 과제를 추진함으로써 새, 로운 사회정책 패러다임을 정립할 수 있는 방안을 제시하고자 한다.
제 절 사회정책의 개념과 범위 2
전통적으로 사회정책은 경제시스템이 그 자체로 달성할 수 없는 결과를 이 루어내도록 경제시스템의 작동을 초월 보충 또는 수정하기 위해 정치권력을, 활용하는 것이라고 정의할 수 있다 즉 사회정책은 시장실패. (market failure) 를 교정하여 지역간 계층간 세대간 재분배를 수행하려는 노력을 총칭한다, , .
서구 유럽에서 이러한 사회정책의 기원은 자본주의 산업화와 밀접한 관련 을 맺고 있다 그러나. 사회정책(social policy)이라는 전문용어를 최초로 사 용한 나라는 산업화를 가장 먼저 시작한 영국이 아니라 독일이다 즉 사회정. 책이라는 말은1873년 독일에서 창립된 사회정책학회 의 명칭에서 유래한다.
이처럼 독일에서 사회정책이라는 용어가 먼저 사용되기 시작한 것은 독일의 산업화가 갖는 특수성 때문이다.
후발 산업국인 독일은 영국 프랑스 등 선발국과 달리 국가 주도의 산업, 화정책을 추진하였다 이에 따라 경제발전의 속도가 빠른 만큼이나 사회적. 역효과도 매우 빠르게 나타났는데 그 대표적인 분야가 노사관계였다 독일, . 의 경우 노사가 원만하고 협력적인 관계를 유지할 수 있는 역량 및 시간을 충분히 갖지 못했다 따라서 노사대립을 조정할 수 있는 자적 개입이 요청. 3 되었고 국가의 책임인식이 수반되어, 1880년 사회보험의 효시인 비스마르크 사회보험법이 발효되었다 김상균( , 1995: 28).
독일에서 시작된 사회정책은 유럽 선진국을 중심으로 빠르게 확산되어 나 갔다 이러한 사회정책을 둘러싼 견해는 크게 네 가지로 분류가능하다 이와. .
관련하여 조지와 윌딩은 사회정책의 이데올로기라 볼 수 있는 근본적 사회가 치 사회와 국가에 대한 태도 정부의 역할 복지국가에 대한 태도 등 네 가, , , 지를 기준으로 사회정책에 대한 입장을 반집합주의(Anti-Collectivism), 소 극적 집합주의(Reluctant Collectivism), 페이비안 사회주의(Fabian Socialism), 맑스주의(Marxism) 등으로 분류하고 있다(George and Wilding, 1994).
또한 룸은 복지사회학적 분석을 통해 사회정책에 관한 주요한 입장을 시 장자유주의 정치적 자유주의 사회민주주의 네오 맑스주의 등으로 분류하, , , 고 있다(Room, 1985). 여기에서 반집합주의는 시장자유주의 그리고 소극적 집합주의는 정치적 자유주의와 거의 유사한 사상적 조류를 표현한 것이며, 페이비안 사회주의는 영국을 중심으로 한 사회민주주의 사상이고 맑스주의의 현대화는 곧 네오- 맑스주의를 나타낸다 이는 각각 우파 중도우파 중도좌. , , 파 좌파의 사상적 조류를 표현하고 있다, .
또한 여기서 반집합주의와 시장자유주의는 고전적 자유방임주의에 더 근 접한 사상적 조류이고 소극적 집합주의와 정치적 자유주의는 자유방임에서, 벗어나 자유시장의 결함을 보완하는 수정된 형태의 자유주의 사상 조류이다.
이러한 사회정책을 둘러싼 기본입장들을 분류하면 다음의 표< Ⅱ-2>와 같다.
사회정책의 개념규정은 주로 영국 학자들을 통해 이루어져 왔다 대표적으. 로 마샬(Marshall)과 티트머스(Titmuss)를 들 수 있다 먼저 마샬은 사회정. , 책을 시민들에게 서비스와 소득을 제공함으로써 그들의 복지에 직접적인 영 향을 미치게 하는 조치와 이와 관련된 정부의 정책 으로 규정한다(Marshall,
다시 말해 사회정책은 사회복지서비스
1965: 1). 4)의 전달과 관련한 정부의 정책임을 강조하고 있는 것이다 이러한 개념정의를 통해 마샬은 사회정책의. 목표를 제시하고 있으며 또한 사회정책은 정부의 여러 가지 정책들 중 하나, 라는 점을 분명히 하고 있다.
마샬은 사회정책의 개념적 범위를 넓게 잡느냐 좁게 잡느냐에 따라 복지 정책 사회복지정책 공공정책 사회행정 등의 다양한 용어가 사회정책과 동, , , 의어가 될 수도 있고 안될 수도 있다는 점을 강조한다 그리고 정부정책과, . 시민의 복지에 영향을 주는 행위인 사회정책에 사회보험 등 사회안전망 공, 적부조 보건과 복지서비스 주택정책을 포괄시키고 있다, , (Marshall, 1965: 15).
이러한 마샬의 사회정책 개념에 있어서 무엇보다 중요한 것은 시민권 이다 그는 과거의 잔여적 복지모형에 근거한 사회정책 개념을 (Citizenship) .
인간의 기본권에 바탕을 둔 사회정책 모형으로 바꾸었다 이러한 맥락에서.
그는 현대 산업사회에서 복지국가 및 사회정책의 정당성과 이에 필요한 도덕 적 기반을 찾고자 하였다.
역사적으로 시민적 권리는 18세기에 들어서 프랑스대혁명을 계기로 봉건 적 구체제(ancient regime)가 붕괴하면서 일반화되었다 마찬가지로. 19~20 세기에 걸친 정치적 권리 및 사회경제적 권리의 발전은 노동운동의 전개와 중산층의 사회개혁운동으로부터 시작되었으며 제 차대전 종전 결과로 사회, 2 경제적 권리가 대폭 확장되기에 이르렀다 이러한 시민권의 전개과정은 한. 국가의 정치 경제 또는 사회적 발전특성에 따라 다양한 방식으로 이루어졌, 다(Marshall and Bottomore, 1992: 55).
위의 표< Ⅱ-3>은 이러한 시민권의 전개과정을 정리한 것이다 이러한 시. 민권의 전개과정은 한편으로는 국가의 시민사회에 대한 서비스 기능과 관리 역할의 확대과정이고 다른 한편으로는 시민사회 내부의 다양한 사회집단이, 각자의 정치경제적 이해관계를 실현시키기 위해 서로 갈등하고 타협 ․ 협력함 으로써 공존의 질서를 구축해 온 과정이기도 하다 시민적 권리는 시민계급. 이 자신들의 강화된 경제적 위치를 토대로 새로운 정치사회적 질서를 구축하 기 위해 봉건귀족으로부터 쟁취해 낸 것이며 정치적 권리는 산업자본주의, 시대에 이르러 새로운 정치세력으로 부상한 중간계급과 노동계급이 자기보호
를 위한 정치적 방법을 모색하는 과정에서 강화되었다.
끝으로 사회경제적 권리는 노사를 주축으로 한 사회세력들이 자본주의, 경제질서를 유지하면서 재분배차원의 정의를 추구하는 과정에서 계급타협을 통해 이루어졌다 이러한 시민권의 확장은 사회정책의 발전과정이 단지 국가. 의 잔여적 복지모형에서 출발한 것이 아니라 시민권의 전개과정에서 변화된 국가모형에서 발전하였다는 사실을 보여준다 따라서 마샬의 사회정책 개념. 에서는 단순한 빈곤퇴치를 위한 정책만이 아니라 국민을 위한 국가의 공적 조치와 서비스가 포함된다.
티트머스 역시 사회정책의 개념을 폭넓게 이해하고 있다 그는 국가가. 소수의 빈곤자들에게 제공하는 서비스를 협의의 사회정책이라고 규정하고 있 으며 진정한 사회정책은 광의의 사회정책이라고 설명한다 그가 말한 광의, . 의 사회정책에는 협의의 사회복지를 포함할 뿐만 아니라 직장인들에게만 제 공되는 직업복지(Occupational welfare)와 담세 능력이 있는 사람에게만 적 용되는 조세감면과 같은 조세복지(fiscal welfare)도 포함된다.
티트머스는 사회정책을 사회의 통합된 제도로 간주하고 시장외부의 영역 에서 보편주의적 서비스를 제공하는 것으로 보았다 이것은 부분적으로 사회. 변동과 경제제도의 다양한 효과에 관한 이론과 사회평등의 원리에 기초하고 있다 이에 따라 티트머스는 사회정책 개념의 핵심이 시민의 경제적. ․ 비경제 적 복지에 있다고 보고 최저 수준과 재분배적 기능을 매우 중요시 하고 있 다(Titmuss, 1974).
마샬과 티트머스로 대표되는 고전적 사회정책 학자들의 논의를 정리하면, 사회정책 개념은 인간 개개인의 기본적 수요의 충족을 위한 사회적 서비스 의 제공에 필수적인 세부사항 프로그램 설정 인력배치 재원확보 입법조( , , , , 치, 여론형성 등 에 관한 정부의 정책 또는 행동지침) 으로 정의할 수 있을 것이 다 그러나 이러한 사회정책 개념은 최근에 들어 사회변화가 가속화되면서. 그 외연이 대폭 확장되기에 이른다.
특히 1990년대에 들어서 서구의 복지국가들이 경제위기에 따른 저성장과 고실업 만성적 재정적자 등으로 여러 가지 어려움에 봉착하면서 과거와 같,
은 소극적 접근만으로는 사회정책의 실효성을 담보할 수 없다는 인식이 확산 되기 시작하였다 이에 따라 기든스. (Giddens, 2002)는 사회정책의 개념이 일방적인 소득이전과 수혜관계가 아니라 공동체의 시민들에게 역동적인 생 활기회를 부여하는 적극적 복지의 수단으로 정의되어야 함을 강조하기도 하였다.
위의 그림[ Ⅱ-1]에 나타난 바와 같이 사회정책은 그 대상영역 및 대상인 구가 지속적으로 확대되어 개념의 확장이 불가피하게 되었다 사회정책의 대. 상영역은 최초에는 빈곤정책으로부터 시작하여 교육 환경 여성 노동정책, , , 등 다양하고 복잡한 정책영역으로 확장되었다(<표 Ⅱ-4> 참조).
뿐만 아니라 대상인구도 빈곤층에서 전 국민을 대상으로 확대되고 있다.
이에 따라 사회정책 개념도 소득이전 등 재분배적 기능만이 아니라 일자리창 출 인적자원개발을 위한 교육훈련 적극적 노동시장정책 등 보다 적극적인, , 기능을 포괄하는 것으로 새롭게 정의할 필요가 있다.
제 절 3 HRD 중심의 사회정책 개념과 분석틀
최근 선진국에서는 세계화와 지식기반화 고령화 등에 따라 기존의 복지, 위주의 사회정책에서 탈피하여 평생학습 등 인적자본 향상 정책 직업교육, 및 훈련 강화 평생학습체계 구축 적극적 노동시장정책 등으로 사회정책 패, , 러다임을 근본적으로 전환시켜 나가고 있다 이러한 전환은 노동시장 주체들. 사이의 긴밀한 사회적 대화를 통해 이루어지는 것이 일반적이다 서구 선진. 국들에서 가장 빈번히 행해지는 사회적 대화의 내용을 살펴보면 노동시장 주 체들간의 핵심이슈가 임금안정을 토대로 한 안정적 일자리창출 인적자본투, 자 확대 등 공급측면에 집중되고 있다는 사실을 확인할 수 있다(Crouch and Traxler, 1995; Berger and Compston, 2002; Zeitlin and Trubek, 2003).
유럽 선진국들이 과거의 분배위주의 사회적 대화모델에서 공급측면의 모 델로 전환함에 따라 직업교육훈련을 비롯한 인적자원개발의 중요성이 그 어 느 때보다 강조되는 추세이다 최근의. OECD 보고자료에 따르면 국민의 평 생학습 참여율과 인당1 GDP사이에는 긍정적 상관관계가 존재하는 것으로 밝혀졌다(OECD, 2002). 이뿐만 아니라 유럽 13개국에서 고용안정과 생산성 간의 상관관계를 분석한 결과에 따르면 고용이 안정되면 안정될수록 더 높은 생산성을 보이는 것으로 나타났다(Auer, Berg and Coulibaly, 2005). 이는 학습과 훈련을 통해 직업능력을 개발하고 보다 양질의 보다 생산적인 일자, 리에 취업하는 것이 국민소득을 증대시키는 가장 강력한 대안이라는 점을 의 미한다 이에 따라 유럽 선진국에서는 노동시장의 유연성과 고용안정성을 동. 시에 추진함으로써 노동시장 주체들간 이해관계의 창조적 공존을 위한 방안 을 강구하는 것이 일반적 흐름으로 자리매김하고 있다.
우리나라의 경우에는 1997년말 IMF위기 이전까지는 사회경제적 권리를 중심으로 한 사회정책에 대한 연구가 매우 제한적이었으나 IMF위기를 맞이 하면서 생산적 복지(workfare)를 중심으로 새로운 논의가 진행되기 시작하 였다 대통령 비서실 삶의질기획단. (1999)에서는 생산적 복지를 위한 세 가지
기본축으로 ①공정한 시장질서 확립을 통한 분배, ② 국가에 의한 재분배적 복지, ③자활을 위한 사회적 투자 등을 제시하기도 하였다.
국민기초생활보장제도의 도입 등 자활을 중심으로 한 정부정책이 구체화 되면서 저소득 빈곤층의 직업능력개발에 대한 다양한 연구들이 진행되었다.
특히 오영훈 ․ 손유미(2001), 박능후 외(2003) 등의 연구는 복지전달시스템이 부재하다시피한 현실속에서 저소득층을 위한 직업능력개발이 훈련과 고용, 복지서비스 등과 연계되어 종합적으로 추진되어야 한다는 점을 강조하고 있다.
국민의 정부의 생산적 복지정책에 입각한 자활정책은 경제위기로 야기된 절대빈곤과 실업의 해소에 초점이 맞추어져 있었다 그러나 이러한 자활사업. 은 그 성공률이 2002년 6.9%, 2003년 6.8%, 2004년 5.4% 등에 불과해 재 정투자에 대비해 그 성과가 매우 낮다는 문제점을 노정하였다 또한 차상위. 계층 참여 등 사업의 확대를 위한 지원 인프라 부족 프로그램의 다양성 부, 족 취업대상자에 대한 지역내 자치단체 및 고용안정센터 등의 효율적인 업, 무연계 미흡 등으로 자활참여자의 가난을 고착화시킨다는 비판이 제기되기도 하였다.
이러한 상황속에서 우리나라에서도 학습복지(learnfare)에 입각한 사회정 책 패러다임을 구축하려는 논의들이 이루어지기 시작하였다 정원호. (2004)는 유럽에서의 유연안정성(flexicurity) 논의에 대한 분석을 통해 EU차원에서 사회보호체계는 직업간 이동능력을 증진시키고 지속적인 훈련과 숙련향상을, 위한 적절한 시설을 제공하며 고용 및 소득의 보장 등의 방식으로 사회적 안정성을 가져다 주는데 이러한 사회적 보호는 더 이상 사회적 부담으로 작, 용하기보다 개방된 통합사회를 창출하는 데 도움이 되는 투자로 작용하고 있 다고 주장한다.
그리고 오영훈 ․ 고혜원(2005)은 최근 교육과 훈련이 가장 필요한 사람들일 수록 평생학습의 필요성과 평생학습의 효과에 대한 인식이 낮아지는 학습의 양극화 현상이 초래되고 있다는 점을 강조하면서 사회적 배제의 대상이 되고 있는 저소득층을 위한 학습복지체제 구축방안을 제시하였다 또한 국민경제. 자문회의(2006)는 복지의존성을 유발하는 사회보험적 지출보다는 여성의 노
동시장 참여를 활성화할 수 있는 보육서비스나 인적자본 및 사회적 자본 형 성에 도움이 되는 직업훈련과 근로소득보전제도 등 적극적 노동시장정책이 필요함을 역설하고 있다.
이러한 유연안정성 또는 학습복지체제 논의에 입각하면 기업주들은 유연 한 고용관계만이 아니라 안정적 고용관계에도 관심을 가질 필요가 있다 뿐. 만 아니라 노조의 경우에도 노동자들에게 평생 고용가능성(employability)과 훈련 소득보호를 제공해주는, 보호된 이동성이라는 틀이 보장되는 경우 더 유연한 노동시장을 두려워할 이유가 없다 이러한 고용과 생산성의 측면에서. 노사는 공통의 이해관계를 갖고 있으며 이것이 생산적이고 괜찮은 고용 등, 새로운 사회정책 패러다임을 구축하기 위한 사회적 대화의 훌륭한 출발점이 될 수 있을 것으로 판단된다.
이상과 같은 논의 흐름 속에서 이 연구는 평생학습 평생근로 평생복지가- - 체계적으로 연계된 인적자원개발 중심의 사회정책 패러다임을 제시하고자 한 다 특히 인적자원개발과 새로운 사회정책 패러다임을 통합적으로 접근하는. 관점에서 분석을 진행해 나가도록 할 것이다 최근 정부가 발표한. 비전2030 의 경우에도 기본적으로는 나눠주기식 복지 를 탈피하여 인적자원개발 등 투 자적 관점에서 경제성장과 양립가능한 방향으로 사회정책 패러다임을 설정할 필요가 있다는 점을 강조하고 있다 대통령자문 정책기획위원회( , 2006).
지식과 기술에 입각한 혁신주도형 경제에서 새로운 지식 정보 기술과 기, , 능 경험과 지혜 등을 체화한 인적자원을 개발하는 일은 국가발전을 이루기, 위한 핵심전략이라고 할 수 있다 따라서 교육 훈련 연구개발 등을 통해. , , 국민 개개인의 잠재력을 극대화하는 것이야말로 새로운 사회정책이 지향해야 할 궁극적 목표점이며 이는 경제성장과도 전혀 모순되지 않는다 결국 한국, . 사회의 지속적 성장과 사회통합을 동시에 이룰 수 있는 대안은 인적자원개발 을 중심으로 하는 새로운 사회정책 패러다임의 확립에 크게 의존하고 있다고 말할 수 있다.
국가 전체 차원에서 학습복지 모델을 확립해 나간다면 우리 사회는 당면 한 저성장과 양극화를 일정한 정도로 극복해 나갈 수 있을 것으로 판단한다.
특히 전통적 공동체가 붕괴하고 비정규직 등 사회적 약자들에 대한 배제 문, 제가 심각한 국가적 난제로 부상한 상황에서 빈곤의 악순환을 끊고 사회계층 간 이동성을 제고하기 위해서는 인적자원개발 중심의 사회정책 패러다임으로 의 전환을 가속화해 나가야 할 것이다 이러한 인적자원개발 중심의 사회정. 책의 영역을 보면 아래 그림, [ Ⅱ-2]와 같이 복지분야뿐만 아니라 노동 여, 성 가족 연구개발 환경 지역산업 등 국가성장 전략과 밀접한 영역을 모, , , , 두 포괄하고 있다.
인적자원개발 중심의 사회정책 패러다임을 구축하기 위해서는 인적자원개 발과 관련한 주요한 이해관계자들의 참여를 위한 거버넌스를 확립하는 일이
매우 중요하다 노사를 중심으로 하는 사회적 파트너들의 참여와 협력을 통. 해 이해관계자들의 요구가 충분히 반영되고 조정되어 인적자원개발의 효과가 극대화될 수 있기 때문이다 뿐만 아니라 참여적 직업능력개발은 근로조건을. 둘러싼 대립적 노사관계를 숙련지향적인 협력적 노사관계로 전환시키는 중요 한 기제로 기능할 수 있다 정원호( ․ 임운택 ․ 인수범 ,2005).
이에 따라 노사의 사회적 파트너를 포함한 인적자원개발의 주요 이해관계 자들이 모두 참여하여 고용 인적자원개발 등의 아젠다를 중심으로 하는 사, 회협약을 추진해 나갈 필요가 있다 뿐만 아니라 인적자원개발 중심의 새로. 운 사회정책 패러다임을 구축할 수 있는 각종 법률과 제도를 전면적으로 개 혁해 나가도록 해야 할 것이다 그렇게 함으로써 우리는 궁극적으로 기존의. 소득이전 중심의 소극적 사회정책 패러다임을 극복할 수 있는 새로운 사회정 책 패러다임을 구축할 수 있을 것이다 아래의 그림. [ Ⅱ-3]은 이 연구의 분 석틀을 도식화한 것이다.
H R D 중 심 의 새 로 운 사 회 정 책 패 러 다 임
• 혁 신 주 도 형 경 제 로 의 전 환
• 사 회 양 극 화 심 화
• 저 출 산 ·고 령 화 사 회 로 의 진 입 사 회 정 책 환 경 변 화
기 존 의 소 극 적 사 회 정 책 패 러 다 임 H R D
거 버 넌 스 구 축
수 준 별 H R D 사 회 협 약
체 결
H R D 관 련 법 제 정 비
사 회 적 대 화
제 3 장
유럽 선진국의 사회정책 패러다임 전환사례
최근 유럽 선진국들은 고용증대 소득불평등 완화 그리고 건전재정 유지, 라는 트릴레마의 제약 속에서 기존의 사회정책 패러다임을 전환하기 위해 전 력을 기울이고 있다. 1990년대 중반 이후 가속화되고 있는 유럽의 복지국가 재조정 논쟁은 더 이상 분배적 정의나 소득유지 이슈에 집중하는 것이 아니 라 일자리와 관련된 가치 학습사회 구축 남녀간 노동분업의 변화 등에 초, , 점이 맞춰지고 있다 이러한 의미에서 복지국가 위기 논쟁은 이러한 변화를. 포괄하기에는 그 범위가 너무 제한적이라고 말할 수 있다.
유럽 국가들의 사회정책에서 근본적 변화를 초래한 요인은 장기실업의 증 가 저출산, ․ 고령화 등과 같이 우리가 현재 직면한 문제와 크게 다르지 않다.
유럽 선진국들은 노동시장 내부자와 외부자간 긴장의 격화 성 역할의 변화, , 세대간 새로운 계약체결 필요성 증대 등 새로운 도전에 대응하기 위해 경제 사회 주체들간에 새로운 거버넌스를 구축하는 데 주력하고 있다 이 장에서. 는 이러한 유럽국가들의 최근 변화 흐름을 살펴봄으로써 한국의 사회정책 패 러다임 전환을 위한 중요한 시사점들을 파악해보고자 한다.
제 절 선진국의 최근 추세와 사회정책 유형 1
선진국의 최근 추세 1.
전후 유럽 복지국가는 실업자 노인 병자 등 사회적 취약계층들을 가난에, , 서 벗어나게 함과 동시에 사회 ․ 정치적 배제로부터 보호한다는 규범적 목표 에 기초하고 있었다 그러나 이러한 소극적 접근만으로는 새롭게 제기되는. 수많은 사회문제들에 대응하기 어렵다는 공감대가 폭넓게 형성되고 있다.
이러한 인식의 변화를 촉발한 중요한 요인으로는 무엇보다도 지식과 기술 에 기반한 혁신주도형 경제의 확산을 들 수 있다 소위. 신경제 라고도 불리 우는 혁신주도형 경제하에서 더욱 가속화된 기술변화와 글로벌 경쟁이 고용 증가 없는 성장 을 동반함에 따라 유럽 각국은 서비스 분야를 중심으로 새로 운 고용확대를 추진하고 있다 이러한 서비스 분야 고용의 폭발적 증가는 전. 통적인 남성 가장 중심의 가구형태에 근본적인 변화를 가져다 주었다 즉 서. 비스 분야에 대한 여성의 노동시장 참가율이 대폭 증가하면서 남녀간 성 역 할 분담이 광범위하게 이루어지고 있는 것이다 이러한 측면에서 출산율 감. 소는 여성의 경제활동참가율 증대와 동전의 양면을 이루고 있다고 말할 수 있다 일부 학자들은 이러한 현상을 두고. 21세기 유럽 복지국가의 재정적 생 존가능성이 여성의 경제활동참여 확대에 따른 세입에 달려있다고 주장하기도 한다(Ferrera and Hemerijck, 2003: 90).
다음으로 생산시장에서 국제경쟁이 가열화되면서 수출부문의 숙련수준, 향상이 중대한 과제로 부상하고 있다 저숙련 집단이 고임금의 수출부문에. 고용될 가능성이 점점 낮아지는 추세이다 이는 유럽 노동시장에서 숙련에. 기반한 내부자와 외부자간 균열이 강화되고 있다는 사실을 의미한다 이러한. 문제점에 대처하기 위해 유럽 국가들은 노동력의 숙련수준을 제고하기 위한 투자를 확대하고 있다 특히 가난이 더 낮은 교육 더 열악한 숙련도 더 높. , , 은 실업위험 가능성으로 이어지는 악순환의 고리를 차단하기 위해 국가가 더
욱 적극적인 역할을 수행하고 있는 것이다 어떤 의미에서 유럽 각국은 과거. 의 소극적 복지국가와 다른 형태의 새로운 적극적 복지국가 로 전환하고 있 다고 말할 수 있다(Esping-Andersen, 2002; Giddens, 2002).
사회정책과 관련한 국가의 역할에 있어서의 변화는 크게 두 가지 방향에 서 이루어지고 있다 하나의 방향은 유럽통합으로 인한 초국가적 기구의 영. 향력 확대이다 특히. 1997년과2002년 사이에 암스테르담 조약과 리스본 정 상회담을 통해 유럽차원에서의 초국가적 고용정책에 대한 합의가 이루어졌 다 이러한 조약과 합의는 구속력이 없지만 고용정책을 둘러싼 상호학습을. 가능하게 함으로써 새로운 초국가적 거버넌스의 확립을 가능하게 만들었다.
년 암스테르담 조약을 통해 고용정책이 유럽국가들의 공통 관심사가 1997
되었으며 각국은 이 조약에 입각해 정책을 조율하도록 주문받고 있다 암스, . 테르담 조약이 체결된 직후 유럽고용전략(EES)의 세부적 내용이 마련되었 다 이에 따라 각국은 매년 다음과 같은 절차를 준수해야 한다. .
매년 회원국들은 공통의 목표를 상술하는 고용 가이드라인에 합의한다 )
ⅰ ;
각국 정부는 고용목표를 달성할 전략을 세부화한 )
ⅱ 국가고용행동계획
을 입안한다 (NAP) ;
위원회의 초안에 기초하여 유럽 평의회와 위원회는 공통의 고용보고 )
ⅲ
서를 작성하며 이를 통해 회원국의 고용정책뿐만 아니라 국가고용행, 동계획을 평가한다;
유럽평의회는 매년 보고서를 검토하며 고용 가이드라인을 수정한다
) , .
ⅳ
년 월 리스본 정상회담에서 유럽 각국 정상들은 유럽고용전략을
2000 3 공
개적 조정방법(OMC)이라 불리운 새로운 거버넌스로 전환시켜 나갔다 이러. 한 접근방법은 사회적 포용 연구개발 연금 등 사회정책 전반으로 확대되고, , 있다 유럽의 정치지도자들은. 유럽의 사회모델이 좋은 경제성과 높은 수준, 의 사회적 보호 및 교육 사회적 대화에 기초하고 있다, 는 점을 밝히고 완, 전고용과 더 나은 일자리를 창출함으로써 2010년까지 EU를 세계에서 가장 역동적이고 경쟁력있는 지식기반경제로 만들 것이라는 목표를 발표하였다 (European Council, 2000).
다른 하나는 국내적 수준에서의 새로운 변화이다 유럽 각국은 고질적 장. 기실업 높은 사회보험 부담 인적자원개발 투자 확대 등의 문제를 해결하기, , 위해 사회적 파트너들의 참여를 확대함과 동시에 중앙정부의 권한을 지방정 부로 대폭 이양하고 있다. 1990년대 초까지만 해도 유럽에서는 정부가 복지 국가를 떠받치는 거의 유일한 행위자였다 그러나 이제는 고실업과 사회적. 불 평등에 대처할 수 있는 정부의 정책수단이 매우 제한적이고 재정압박이 심, 화됨에 따라 사회적 대화와 사회협약 등을 통해 새로운 시민사회 행위자들의 참여와 역할증대를 모색할 수밖에 없는 상황이 조성되고 있다(Rhodes, 2001).
유럽 각국은 사회적 대화가 새로운 사회정책 패러다임으로의 전환을 용이 하게 한다는 점을 인식하고 최근 노동시장 및 복지개혁을 추진하는 과정에서 노사정 협의를 강화하고 있으며 경제사회 주체들의 참여를 보다 더 제도화, 하기 위한 방안으로 새로운 사회적 거버넌스를 구축하는 데 역량을 집중하고 있다 사회정책에서 인적자원개발이 매우 중요한 위치를 점하게 되면서 이를. 위한 사회적 거버넌스의 구축이 긴요한 국가적 과제로 떠오르게 된 것이다.
특히 인적자원개발 투자의 경우에는 전국수준에서 중앙정부만이 아니라 지역수준에서 다양한 사회행위자들의 참여를 통해 추진하는 것이 더욱 효과 적인 것으로 판명되고 있다.5) 이 같은 지역수준에서의 협력체제의 강화는 국제경쟁의 심화 재정부담의 증가 등에 따라 복지제공과 고용촉진에서 중앙, 정부의 역할이 매우 제한적일 수밖에 없다는 현실인식에 기초하고 있다 이. 에 따라 유럽 각국은 더욱 다수준의 보다 광범위한 다행위자가 참여하는 거, 버넌스를 구축하는 데 정책의 초점을 맞추어 나가는 추세이다.
유럽의 사회정책 유형 2.
유럽의 복지국가에 대해서는 다양한 유형화가 이루어져왔다 먼저 에스핑. , -
앤더슨은 탈상품화 압력에 대한 대응방식을 기준으로 복지자본주의의 유형을 자유주의 모델 유럽대륙의 보수주의 모델 북구의 사회민주주의 모델 등으, , 로 구분한 바 있다 에스핑 엔더슨에 따르면 자유주의 모델은 시장복지를. - , 강조하며 여기서 국가는 잔여적 역할을 수행한다 그리고 유럽대륙의 보수, . 주의모델은 국가 사회보험의 전통과 가족주의를 결합한 것이다 끝으로 사. , 민주의모델은 포괄적이고 보편적인 사회적 시민권을 통해 개인복지를 탈상품 화하고 탈가족화하는 것으로 파악된다(Esping-Andersen, 1990).
최근에는 사회적 보호의 수준과 노동시장의 효율성이라는 두 가지 변수에 입각해 유럽대륙의 보수주의모델을 크게 대륙유럽형과 남부유럽형으로 세분 화하고 있다(Ferrera and Hemerijck, 2003; Wunsch, 2006). 이들의 유형 화에 따르면 노르딕형과 대륙유럽형은 사회적 보호를 위한 지출과 총 조세가 매우 높은 수준을 나타내고 있다 다음으로 실업률 여성 고용 공공 고용. , , , 등 노동시장의 효율성 측면에서는 노르딕 국가들과 앵글로색슨 국가들이 보 다 나은 수준을 보여주는 것으로 나타난다.
노동시장의 효율성 정도
고 저
사 회 적 보 호 수 준
고
노르딕형 대륙유럽형
저 앵글로색슨형 남부유럽형
이러한 구분에 입각해보면 유럽국가들의 사회정책 유형은 위의 그림[ Ⅲ 에 나타난 바와 같이 노르딕형 대륙유럽형 앵글로색슨형 남부유럽형
-1] , , ,
등으로 세분화할 수 있을 것이다.
첫째 노르딕 유형의 국가로는 스웨덴 노르웨이 덴마크 핀란드 등을 들, , , , 수 있다 이들 국가에서는 사회적 보호가 시민의 권리이고 포괄범위도 보편. , 적이며 모두가 사회적 위험에 직면하여 동일한, 기본적 양을 보장받는다.
이러한 노르딕 유형은 ⅰ) 광범위한 공공 사회서비스의 제공, ⅱ) 적극적 노 동시장 프로그램의 제공을 통한 산업인력 재훈련, ⅲ) 남녀의 높은 경제활동 참가 및 공공부문 고용의 높은 비중, ⅳ) 매우 높은 과세를 통한 복지국가 유지 등을 공통점으로 하고 있다.
이들 국가들은 사회적 서비스에 대한 강조로 인해 고도로 훈련된 전문가 들을 위한 고용기회가 높을 뿐만 아니라 중간수준의 공식교육과 훈련을 거친 사람들에게도 괜찮은 일자리를 제공한다 스웨덴은 노르딕 국가 중 대표적. 나라에 속한다 스웨덴 방식의 공공부문 일자리 증가와 적극적 노동시장정책. 은 엄격한 예산제약에 직면해 지식기반 경제에 적합한 노동시장의 교육훈련 부문에 많은 투자를 하고 있으며 실업위험에 대한 소극적 보상에서 고용가, 능성의 적극적 촉진으로 정책전환을 이루어가고 있다 이러한 스웨덴 사례는. 새로운 사회정책 패러다임을 모색하고 있는 우리나라에 많은 시사점을 가져 다 줄 수 있을 것으로 판단된다.
둘째 대륙유럽형 국가군은 독일 프랑스 베네룩스 국 오스트리아 스, , , 3 , , 위스 등을 포함한다 이들 대륙유럽형 국가들의 사회정책은 제도적 측면에서. 크게 네 가지 공통점을 갖고 있다. ⅰ) 사회보험에 기초한 소득대체 급부의 수준이 높고 장기간 지속된다는 점, ⅱ) 급부가 주로 소극적이며 보상적인 성격을 갖는다는 점, ⅲ) 갹출을 통한 재원충당, ⅳ) 높은 최저임금 등이 바 로 그것이다(Ferrera and Hemerijck, 2003: 108).
이들 대륙유럽형 국가들은 노동시장을 유연화함과 동시에 유연화를 통해 창출된 일자리에 대해 국가보조금 지급과 사회보험 가입조건 완화 파트타임, 노동자에 대한 보호확대 등을 추진하고 있다 뿐만 아니라 이러한 정책을 원. 활하게 추진할 수 있도록 노사정간 사회협약을 활발하게 추진해 나가고 있는 상황이다 독일은 이러한 대륙유럽형 국가의 특성을 가장 잘 보여주는 국가.
