한 국 규 제 학 회Korea Society for Regulatory Studies

(1)

2008년도 한국규제학회 춘계학술대회 발표논문집

정부규제의 정치경제

▶ 일 시 : 2008년 6월 19일(목) 1:00-6:30

▶ 장 소 : 숙명여자대학교 순헌관(본관) 612호

▶ 주 최 : (사)한국규제학회․한국경제연구원

한 국 규 제 학 회

(2)

(3)

【2008년 한국규제학회 춘계학술대회 일정】

1:00-1:30 등록 및 안내 개 회 개회사 : 축 사 :

최신융(한국규제학회 회장) 김종석(한국경제연구원 원장) 1:30-3:00 제1세션:

사 회 : 발표 1 :

발표 2 : 발표 3 :

우리나라 규제영향분석의 실태 김진국 (건양대학교)

2007년도 정부 규제영향분석서 평가 발표 : 여차민 (국회예산정처)

토론 : 이종한 (한국행정연구원)

규제영향분석 사례연구 - 소비자 안전규제를 중심으로 발표 : 김주찬 (광운대학교)

토론 : 임헌진 (기술표준원)

공장집적과 지가의 상관성에 관한 연구 - 경기도를 대상으로 발표 : 오정일 (경북대학교), 박성균 (건국대학교)

토론 : 김은경 (경기개발연구원) 3:00-4:10 제2세션:

사 회 : 발표 1 :

발표 2 : 발표 3 :

규제대안의 모색 전영평 (대구대학교)

주민-정부간 자율협약 - 대포천 사례를 중심으로 발표 : 김금수 (호서대학교)

토론 : 김 신 (한국행정연구원)

공동규제(Co-Regulation)에 대한 시론적 유럽연합(EU)의 사례를 중심으로 발표 : 최유성 (한국행정연구원)

토론 : 김정렬 (대구대학교) 대기업집단규제와 기술혁신

발표 : 이우성, 정승일 (과학기술정책연구원) 토론 : 양준석 (가톨릭대학교)

4:10-4:20 휴 식 4:20-6:00 제3세션:

사 회 : 발표 1 :

발표 2 :

(한국경제연구원세션) 분야별 규제개혁의 지향과 시사점 문정숙 (숙명여자대학교)

여성․가족․청소년 부문의 규제개혁 문제 발표 : 황승흠 (국민대학교)

에너지네트워크부문의 규제개혁 발표 : 이근대 (에너지경제연구원)

(4)

(5)

개 회 사

초청의 말씀

그간 안녕하셨습니까?

한국규제학회는 6월 19일 목요일 오후에 “정부규제의 정치경제”라는 주제로 춘 계학술대회를 개최하고자 합니다. 우리 규제학회와 회원들은 그 동안 정부 규제에 관한 이론적 논의는 물론 분석적이고 경험적인 분야별 연구를 통하여 규제와 규 제개혁에 관하여 선도적 역할을 해 왔다고 자부하고 있습니다.

정부규제나 규제개혁에 대한 대부분의 논의들은 명시적으로든 묵시적으로든 정 부와 시장, 정부와 시민사회간의 긴장관계를 전제로 하고 있으며, 각종 이해 집단 의 첨예한 대립과 갈등은 물론 이념적 대결양상까지 보이고 있습니다. 단임 정부 의 한계 속에 새 정부가 출범하고 새로운 국정철학과 비전을 제시하면서 해묵은 규제와 규제개혁에 대한 논란이 또 다시 점화되고 있습니다. 정부규제에 대한 비 판과 의구심이 점증되고 있는 이 시점에서 규제와 규제개혁에 대한 논의들의 정 치경제적 성격을 재조명해 보는 것은 정부의 책임성과 시장의 효율성, 그리고 사 회의 자율성이 조화된 선진사회로 가는 지혜를 모색해보는 좋은 기회가 될 것으 로 생각합니다.

정책수단으로서의 규제와 규제개혁 수단으로서의 규제영향분석, 규제대안 및 새 정부의 분야별 규제개혁 지향에 관한 다양한 논문들을 통하여 우리 사회가 나아 가야할 제도 개선의 기본 방향을 가늠하고 구체적 대안을 제시하는 창조적이고 실용적인 학술 토론의 장이 될 것으로 기대합니다.

바쁘시겠지만 부디 참석하시어 고견주시기를 부탁드립니다.

2008년 6월

(6)

(7)

< 목 차 >

제1세션 : 우리나라 규제영향분석의 실태

1. 2007년도 정부 규제영향분석서 평가 : 여차민 (국회예산정책처)․․․․․

2. 규제영향분석 사례연구 - 소비자 안전규제를 중심으로 :

김주찬 (광운대학교)․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․

3. 공장집적과 지가의 상관성에 관한 연구 - 경기도를 대상으로 :

오정일 (경북대학교), 박성균 (건국대학교)․․․․․․․․․․․․․․․

제2세션 : 규제대안의 모색

1. 주민-정부간 자율협약 - 대포천 사례를 중심으로 :

김금수 (호서대학교)․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․

2. 공동규제에 대한 시론적 유럽연합의 사례를 중심으로 :

최유성 (한국행정연구원)․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․․

3. 대기업집단규제와 기술혁신 : 이우성, 정승일 (과학기술정책연구원)․․․

제3세션(한국경제연구원세션) : 분야별 규제개혁의 지향과 시사점

1. 여성․가족․청소년 부문의 규제개혁 문제 : 황승흠 (국민대학교)․․․․

2. 에너지네트워크부문의 규제개혁 : 이근대 (에너지경제연구원)․․․․․․

3. 소비자보호 규제개혁의 방향성 : 최숙희 (삼성경제연구소)․․․․․․․

3

25

55

77

89

144

160 196 215

(8)

제 1 세션

우리나라 규제영향분석의 실태

2007년도 정부 규제영향분석서 평가

(국회예산정책처 여차민)...3

규제영향분석 사례연구 - 소비자 안전규제를 중심으로

(광운대학교 김주찬)...25

공장집적과 지가의 상관성에 관한 연구 - 경기도를 대상으로

(경북대학교 오정일․건국대학교 박성균)...55

(9)

(10)

2007년도 정부규제영향분석서

3

2007년도 정부규제영향분석서 평가

여 차 민¹⁾

Ⅰ . 서 론

²⁾

2006년 현재 OECD 30개국 회원국 중 23개국이 규제영향분석을 수행하고 있다 고 한다. 그간 규제영향분석은 비용을 절감하는 기술적 방법이라는 협소한 시각에 서 벗어나 정책논의에 좀 더 풍부하고 다양한 정보를 제공함으로써 유연하고 정 치하게 문제 해결을 가능하게 하는 방법이라는 시각으로의 전환이 이루어져 왔다 (Jacobs, 2006).

우리 정부 역시 ｢행정규제기본법｣이 제정된 이듬해인 1998년부터 규제영향분석 제도를 도입하여 운영하고 있다. 하지만 지난 10년간의 경험은 규제영향분석제도 운영의 성과에 의문을 갖게 한다. 규제영향분석의 수준이 아직 만족할만한 수준에 이르지 못하였다는 평가가 우세하기 때문이다. 규제영향분석의 질적 수준의 문제 는 비단 우리나라에만 국한된 문제는 아닌 것 같다. Jacobs(2006)는 지난 20여 년 간 세계적으로 규제영향분석이 긍정적인 측면에서 발전하여왔음에도 불구하고 규 제영향분석의 질적 수준은 저하되고 있다고 지적한 바 있다.

그럼에도 불구하고 규제영향분석의 질적 수준에 대한 평가 사례는 기대만큼 그 리 많지 않은 것이 현실이다. Harrington(2004: 1)은 규제영향분석이 그 명성에 걸 맞는 기여를 하는지를 확인하기 위한 체계적인 평가가 거의 이루어진바가 없다고 주장하였다(OECD, 2004: 26).

규제영향분석이 질적 수준이 도외시된 채 단순하게 행정절차로 전락되어서는 안 된다. 왜냐하면 규제영향분석이 단순하게 행정절차로 인식될 경우 규제 도입의 명확한 근거를 입증할 수 없을 뿐만 아니라 규제영향분석이 지향하는 본래적 성

1) 국회예산정책처 경제사업평가팀, 사업평가관

2) 본 연구는 국회예산정책처에서 수행하고 있는 「2007년도 정부규제영향분석서 평가」보고서 의 내용을 수정하거나 요약․정리한 것으로 보고서가 아직 발간되지 않은 관계로 저자의 명 시적인 양해가 없는 어떠한 형태의 인용도 삼가주시기 바랍니다.

(11)

과를 달성할 수 없게 될 것이 분명하기 때문이다(European Policy Centre, 2001;

Ferris, 2006). 이것은 규제영향분석의 평가가 필요한 명확한 이유라 할 수 있다.

국회예산정책처는 2007년에 이어 금년에 정부의 2007년도 규제영향분석서를 평 가하였다. 2007년의 평가가 2008년의 평가와 평가항목, 척도 및 기준이 다르기 때 문에 결과의 차이를 언급하는 데는 어려움이 따른다. 하지만 2008년의 평가결과 역시 전반적으로 규제영향분석의 질적 수준이 낮은 것으로 나타났다.

한편 금번 평가는 평가과정에서 또 하나의 함의를 찾을 수 있었다는 데 의의가 있다. 그것은 평가과정을 통해 규제영향분석에 있어 적절한 교육과 훈련의 실효성 을 확인한 것이라 할 수 있는데 개략적인 내용은 다음과 같다.

금번 평가는 국회예산정책처 사업평가국의 전 사업평가관들이 개별 정부부처의 규제영향분석서를 평가하는 방식으로 이루어졌다. 규제영향분석 평가를 시작하기 전 평가관들의 규제영향분석에 대한 평균적인 이해의 수준이 높지는 않았으며 이 해의 편차 또한 존재하였다. 그럼에도 불구하고 지속적인 워크숍과 내부토론의 과 정은 평가관들의 규제영향분석에 대한 이해의 폭과 깊이를 향상시켰으며 평가관 들 간 문제점에 대한 인식의 공유를 가능하게 함으로써 애초의 편차 문제를 일정 부분 해소함으로써 정부 규제영향분석서에 대한 평가를 수행할 수 있었다.

따라서 본 연구는 국회예산정책처의 2007년도 정부 규제영향분석서 평가의 결 과를 개괄적으로 살펴보는 한편 평가과정에서의 함의를 규제영향분석에 있어 교 육․훈련과 연계시켜 간략하게 언급해보고자 한다.

이를 위해 본 연구는 먼저 우리 정부의 규제영향분석 제도를 간략하게 검토한 다. 그리고 국회예산정책처에서 실시한 2007년도 정부 규제영향분석 평가의 결과 를 개괄적으로 살펴본다. 그런 연후 정부 규제영향분석 평가과정을 구체적으로 검 토함으로써 규제영향분석서 작성에 있어 교육․훈련에 주는 함의를 도출하고자 한다.

Ⅱ. 정부 규 제 영 향 분 석 평 가 의 개 요

(12)

5

여 국민의 일상생활과 사회․경제․행정 등에 미치는 제반영향을 객관적이고 과 학적인 방법을 사용하여 미리 예측․분석함으로써 규제의 타당성을 판단하는 기 준을 제시하는 것”으로 정의하고 있다. 그리고 ｢행정규제기본법｣ 제7조는 중앙행 정기관이 규제를 신설 또는 강화하고자 할 때는 규제영향분석서를 작성하도록 규 정하고 있다. 한편 동법 시행령 제6조는 규제개혁위원회가 규제영향분석서의 작성 지침을 수립하여 중앙행정기관에 통보하도록 규정하고 있다.

규제개혁위원회는 규제영향분석 작성지침³⁾을 통해 문제의 필요성 및 목표, 규 제의 비용․편익 분석 및 비교, 규제내용의 적정성 및 실효성 등 3개 평가항목과 8개 평가요소에 대해 규제영향분석서를 작성하도록 하고 있다⁴⁾. 이 지침은 규제 영향분석 시 평가요소를 중심으로 가급적 계량적 자료를 제시하여 기술하고, 기존 규제의 분석에 있어서도 단순히 강화․기한연장의 필요성에 대해서만 분석하기보 다 가급적 제로베이스(신설규제 차원)에서 분석하도록 하고 있다. 이를 통해 정부 가 규제영향분석을 ‘정부가 규제를 신설․강화하고자 할 때 규제의 비용과 편익, 그리고 영향을 측정하여 정책목표의 달성을 가능하게 하는 대안을 탐색하고 해당 규제에 대한 포괄적인 정보와 실증적 데이터를 정책결정자들에게 제공하는 수단’

으로 인식하고 있음을 알 수 있다.

3) 규제개혁위원회(국무조정실)(2006).

4) 1998년 ｢행정규제기본법｣ 제정 시행령에서는 8개 평가항목과 20개 평가요소를 규정하였으나 2006년 3월 시행령 개정 때 이를 시행령에서 삭제하고 3개 평가항목 8개 평가요소로 간소화 하여 규제영향분석 작성지침에서 규정하고 있음.

(13)

가. 규제의 필요성 및 목표 ① 규제의 신설 또는 강화의 필요성

② 규제 목표 및 기대효과

③ 규제외 대체수단의 존재 및 기존규제와의 관계

나. 규제의 비용 / 편익 분석 및 비교

다. 규제내용의 적정성 및 실효성 ① 경쟁에 미치는 영향

② 규제의 명료성 ③ 이해관계자 협의 ④ 집행상 예상 문제점

자료: 규제개혁위원회(국무조정실), 2006.

[표 1] 규제영향분석서의 평가요소

규제영향분석의 작성대상은 원칙적으로 신설 ․ 강화되는 모든 규제이지만, 정 부는 ‘중요규제’와 중요규제가 아닌 규제 즉, ‘비중요규제’로 구분하여 분석의 수 준을 조정할 수 있도록 하고 있다. 중요규제에 대해서는 비용․편익분석 등에 대 한 외부전문가의 자문(또는 용역)을 거치는 등 각 평가요소에 대해 충분한 분석을 실시하도록 권고하는 반면, 비중요규제에 대해서는 부처가 규제개혁위원회 사무국 과 협의하여 일부 평가요소를 생략할 수 있고 ‘규제의 비용과 편익의 비교’ 등의 분석에 있어 계량적인 분석에 따른 비용과다, 분석기간 장시간 소요 등 어려움이 있을 경우 서술적인 분석으로 대체할 수 있도록 하고 있다.

중요․비중요규제에 대한 판단은 규제가 국민의 일상생활 및 사회․경제활동에 미치는 파급효과를 고려하여 규제개혁위원회가 최종 결정하며 그 구체적 기준은 [표 2]와 같다.

(14)

7

① 규제영향비용이 연간 100억원 이상인 규제

② 피규제자의 수가 연간 100만명 이상이 되는 규제

③ 명백하게 경쟁제한적인 성격의 규제

④ 국제기준에 비춰 규제정도가 과다하거나 불합리한 규제

⑤ 기타 관계부처 또는 이해당사자간 이견이 있거나 사회 ․ 경제적으로 상당한 부작용이 우려되는 규제

－ 입법예고 시 신설 ․ 강화 필요성 등에 대해 문제 제기가 있었던 규제

－ 부처 ｢규제심사위원회｣에서 개선 ․ 철회권고가 있었으나 반영되지 않은 규제

－ 규제의 신설 ․ 강화내용이 규제개혁위원회의 과거 의결 내용의 취지와 모순되는 경우

－ 신산업분야에 있어 시장기능에 과도하게 개입하는 규제

－ 신설 ․ 강화규제 중 전문기관에 의한 ｢비용편익분석｣ 절차를 거쳤거나 거칠 필요가 있는 규제

－ 수도권 입지, 대기업 정책 등 정책적 규제와 관련되는 사항

－ 규제의 신설 ․ 강화 시 경제적 ․ 사회적으로 상당한 부작용이 우려되는 규제

－ 개인의 신분 ․ 자격의 박탈 등 개인의 자유를 제한하는 규제

[표 2] 중요규제의 기준

자료: 규제개혁위원회(국무조정실), 2006.

정부는 작성된 규제영향분석서를 입법예고기간에 국민에게 공표하고 이에 대해 제출된 의견을 검토하여 규제영향분석서를 보완하고 의견을 제출한 자에게 그 의 견의 처리결과를 통지하여야 한다. 또한 정부는 규제영향분석의 결과를 기초로 규 제의 타당성에 대하여 자체심사를 하여야 하며 이 때 관계전문가의 의견을 충분 히 수렴하여 심사에 반영하여야 한다. 자체심사를 거친 규제는 규제개혁위원회의 심사를 받아야 하는데 이 때 중요규제가 아닌 비중요규제는 규제개혁위원회의 심 사를 받은 것으로 본다. 이러한 규제심사 절차를 도해하면 [그림 1]과 같다.

(15)

(각급 행정기관) (규제개혁위원회) 법령안 개요 작성

부처 협의 (10일 이상)

규제개혁위원회 사전협의 (중요규제 포함여부 자문) 법령안 개요 및 규제영향분석서

작성 입법 예고 (20일 이상)

부처 자체 심사

규제개혁위원회 규제 심사 (중요규제 대상) 법제처심사

개정안(30일) 제정안(50일)

국무회의 상정 * 근거법령

- 행정규제기본법

- 행정규제기본법 시행령

[그림 1] 규제심사 절차

(16)

9

Ⅲ. 2007 년 도 정 부 규 제 영 향 분 석 서 평 가 개 요

1. 평가의 범위

평가대상은 2007년도 규제개혁위원회 심사를 받은 총 1,259건의 정부의 규제영 향분석서 중 규제개혁위원회의 중요규제 분류 기준에 근거하여 국회예산정책처가 자체적으로 중요규제로 판단한 총 328건의 정부 규제영향분석서이다.⁵⁾

한편 평가는 규제사무별 규제영향분석서의 ‘작성 수준’을 평가하는 데 평가의 범위를 한정하고 있다. 예컨대 <수질오염총량제 규제>의 경우, 규제영향분석서에 대한 평가결과가 낮은 것은 동 규제의 타당성이 낮다는 것을 의미하는 것이 아니 라 <수질오염총량제 규제>에 대하여 작성된 “규제영향분석서”의 수준이 낮다는 것을 의미할 뿐이다.

평가대상 기관은 2008년 정부조직법 개편에 따른 신정부조직을 기준으로 기획 재정부, 교육과학기술부 등 14개 부와 경찰청, 소방방재청 등 6개 청 등 총 20개 정부 중앙행정기관이며⁶⁾ 현황은 [표 4]와 같다.

5) 평가대상 선정의 구체적 과정은 다음과 같다. 먼저 2008년 1월 규제개혁위원회 홈페이지에서 2007년 규제개혁위원회의 심사를 받은 중앙행정기관의 규제영향분석서를 입수한 후 누락 여 부에 대한 소관 중앙행정기관의 검토․의뢰를 거쳐서 2007년 신설․강화된 규제 리스트를 확 보하였다. 그런 연후 국회예산정책처가 중요규제로 자체 판단한 총 328개의 규제사무를 평가 대상으로 확정하였다.

6) (구)정부조직법상으로는 19개 부와 6개 청이 평가 대상기관임.

(17)

[표 3] 중앙행정기관별 2007년도 평가대상 규제사무 및 관련 법령 현황

부 처 규제사무(건) 법령(개)

교육과학기술부

((구)교육인적자원부) ¹⁰ ⁵

국토해양부

(구)건설교통부 54 25

(구)해양수산부 11 12

기획재정부

((구)재정경제부) ⁵ ³

노동부 21 16

농림수산식품부

(구)농림부 7 4

(구)해양수산부 5 4

문화체육관광부

((구)문화관광부) ¹² ⁷

법무부 5 2

보건복지가족부

(구)국가청소년위원회 1 1

(구)보건복지부 81 45

(구)여성가족부 1 1

외교통상부 1 1

지식경제부 ((구)산업자원부)

20 30

행정안전부 ((구)행정자치부)

5 4

환경부 35 31

공정거래위원회 3 3

방송통신위원회

(구)방송위원회 14 4

(구)정보통신부 10 6

경찰청 2 2

기상청 2 2

문화재청 4 1

산림청 2 3

소방방재청 6 5

식품의약품안정청 11 8

합 계 328

주: 2개 이상의 구조직이 통․폐합된 신조직의 경우, 평가대상 규제사무가 없는 구조직은 표에서 제외하였음.

(18)

11

구 분 기 관 명 계

부단위

교육과학기술부((구)교육인적자원부), 국토해양부((구)건설교통부, (구)해양수산부), 기획재정부((구)재정경제부), 노동부,

농림수산식품부((구)농림부, (구)해양수산부), 문화체육관광부((구)문화관광부), 법무부, 보건복지가족부((구)보건복지부, (구)여성가족부,

(구)국가청소년위원회), 외교통상부, 지식경제부((구)산업자원부), 행정안전부((구)행정자치부), 환경부, 공정거래위원회,

방송통신위원회((구)정보통신부, (구)방송위원회)

14개

청단위 경찰청, 기상청, 문화재청, 산림청, 소방방재청, 식품의약품안전청 6개

[표 4] 정부 규제영향분석서 평가 대상기관

2. 평가과정

○ 2008년 1월 국회예산정책처(사업평가국)는 2007년 정부 규제영향분석을 평가 하기 위한 평가항목을 설정하고 평가기준을 마련하기 위해 우리나라 규제개 혁위원회의 규제영향분석 작성 지침, OECD와 미국 및 영국의 규제영향분석 작성 관련 자료를 검토함. 더불어 수차례 전문가 간담회를 개최하여 규제개 혁 관련 전문가들로부터 자문을 받음.

○ 2008년 1월 규제영향분석 심사기구인 규제개혁위원회 홈페이지에서 2007년 규제개혁위원회의 심사를 받은 중앙행정기관의 규제영향분석서를 입수한 후 누락 여부에 대한 소관 중앙행정기관의 검토․의뢰를 거쳐서 2007년 신설․

강화된 규제 리스트를 확보함.

○ 2008년 1월부터 2월까지 국회예산정책처 자체의 평가항목 및 평가기준을 마 련하기 위해 관련 자료를 검토하고 내부 워크숍을 개최함. 동시에 규제개혁 위원회의 중요․비중요규제 분류 기준을 참고하여 2007년 신설․강화된 정 부 규제 사무에 대해 국회예산정책처가 중요규제로 자체 판단한 총 328개의 규제사무를 평가대상으로 확정함. 이와 함께 평가대상 규제사무에 대한 규제 개혁위원회 심의결과 및 부처별 후속조치 등을 조사․검토함.

(19)

○ 2008년 3월부터 4월까지 평가기준에 따라 각 평가관 별로 담당 평가대상기관 의 규제영향분석서에 대한 평가에 착수하여 평가초안을 작성 완료함.

○ 2008년 4월부터 5월까지 수차례에 걸쳐 원고내용에 대한 확인 및 검증 과정 을 거침. 구체적으로는 각 평가관별 교차확인, 팀장․ 국장 확인 및 정부 해당부처 와 대면 업무협의 또는 유선 협의 등을 통한 수정․ 검증과정을 거침.

3. 평가항목 및 평가기준

국회예산정책처는 2007년 국회예산정책처의 정부 규제영향분석 평가에서 사용 한 평가 기준을 토대로⁷⁾ OECD, 미국, 영국 등의 규제영향분석 관련 자료 등을 참고하여 평가항목을 선정하고 평가기준 및 척도를 마련하였다.⁸⁾

미국을 포함한 다른 대부분의 OECD 국가들이 규제영향분석제도를 도입하고 있음에도 불구하고 지금까지 규제영향분석서의 질적 수준이나 활용 정도에 대한 평가 사례는 많지 않다(Harrington and Morgenstern, 2004).⁹⁾ 이를 감안하여 국회 예산정책처는 실제 규제영향분석 평가사례에서 사용된 평가항목 및 기준은 물론 OECD의 규제영향분석 체크리스트와 가이드, 미국, 영국 등의 규제영향분석 작성 가이드 등을 종합적으로 검토하여 정부 규제영향분석서에 대한 국회예산정책처 자체의 평가항목 및 평가기준을 마련하였다.¹⁰⁾

7) 국회예산정책처, ｢정부의 규제영향분석에 대한 실태평가｣, 2007.

8) 정부 규제영향분석 평가는 규제개혁당국이 제시한 규제영향분석 작성지침을 얼마나 충실하게 따르고 있는가를 평가하는 방향에서 이루어지는 것이 일반적이나 본 보고서는 현재 우리 정 부의 규제영향분석서 평가요소 선정의 적합성을 점검하고 강조하기 위한 차원에서 별도의 평 가항목과 평가기준을 마련함.

9) 규제영향분석서 평가사례에 대해서는 OECD(2004.6)를 참고바람.

10) 영국 감사원(NAO)은 2004년부터 규제영향분석에 대한 평가를 수행하고 있으며 우리 정부 역시 2005년부터 정부 규제영향분석 평가를 실시해오고 있음.

영국감사원의 평가항목은 다음과 같음.

2006년과 2007년은 범위와 목표, 자문, 비용 ․ 편익, 순응 및 집행, 감독과 평가, 경쟁제한성 등 6개의 평가항목을 사용함(NAO, 2006; 2007). 2005년은 문제의 정의, 대안의 확인, 비용 ․ 편익 분석, 경쟁제한성 평가, 순응도 분석, 중소기업 영향 검토, 감독과 평가 등 7개 평가항목 을 사용함(NAO, 2005). ‘2004년은 규제영향분석이 충분히 이른 시기에 시작되었는가?’, ‘협의 는 효과적이었는가?’, ‘규제영향분석서가 비용을 철저하게 평가하고 있는가?’, ‘규제영향분석서 가 편익을 철저하게 평가하고 있는가?’, ‘규제영향분석서가 규제의 순응도를 현실적으로 평가 하고 있는가?’, ‘규제가 효과적으로 감독되고 평가될 수 있는가?’ 등 6가지 질문을 체크리스트 로 사용함. 이 체크리스트는 2001년 NAO가 발간한 ｢Better Regulation: Making Good Use of

(20)

13

국회예산정책처에서 선정한 정부 규제영향분석서에 대한 9개의 평가항목과 이 에 대한 평가기준은 다음과 같다.

규제의 필요성: 시장실패, 문제의 정의, 문제발생의 원인의 규명 여부를 기준 으로 평가

규제대안의 검토: 무규제 대안, 비규제 대안, 다른 규제대안의 검토 여부를 기준으로 평가

집행 및 준수가능성: 집행상의 어려움, 피규제자의 규제 순응도 검토 여부를 기준으로 평가

비용항목의 확인: 직접비용, 간접비용 등의 확인 여부를 기준으로 평가

비용의 측정: 계량화, 정성적 기술, 근거 데이터 제시 여부 등을 기준으로 평가

편익의 측정: 계량화, 정성적 기술, 데이터 제시 여부 등을 기준으로 평가

할인율: 적용의 일관성, 물리적 가치 적용 여부 등을 기준으로 평가

불확실성: 규제도입 필요성, 비용과 편익의 크기, 집행 및 준수가능성 등에 영향을 주는 여건의 변화 검토 여부를 기준으로 평가

분배적 함의: 경제적․사회적 약자 등에 대한 영향 검토 여부를 기준으로 평가

평가기준과 함께 평가척도를 구성하였는데 평가척도는 해당사항이 없거나 별도 의 구분이 필요한 경우를 제외하고는 이분척도로 구성하였다. 이는 평가결과를 보 다 명료하게 제시하기 위한 본 보고서의 평가의도를 반영한 결과이다. 9개의 평가 항목별 평가기준과 평가척도는 다음 [표 5]와 같다.

우리 정부는 별도의 체크리스트를 만들지 않고 행정규제기본법과 규제영향분석 작성 지침에 서 각각 규정하고 있는 평가항목을 그대로 평가지표로 사용하여 규제영향분석을 평가한 바 있음.

(21)

4. 평가항목별 평가결과

¹¹⁾

[표 5] 국회예산정책처의 정부 규제영향분석서 평가기준 및 평가척도

평가영역 평가항목 평가기준 평가척도

규제도입 의 정당성

1.규제의 필요성

규제의 필요성을 시장실패, 문제의 정의, 문제발생의 원인과 관련시켜 엄밀하고

상세하게 규명하였는가?

명료 보통 미흡 2.규제대안의

검토

무규제 대안을 포함한 규제대안을 구체적으로 충실하게 비교하고 있는가?

모두검토 일부검토 검토안함 3.집행 및

준수가능성

규제의 집행가능성을 집행비용 혹은 현재의 집행여건과 연계시켜 구체적 수준에서

검토하고 있는가?

적절 미흡

규제의 비용편익

분석

4.비용항목의 확인

규제비용을 기회비용의 차원에서 가능한 한 모두 구체적으로 상세하게 확인하고 있는가?

적절 미흡 5.비용의 측정 최대한 많은 데이터와 근거 자료를 활용하여

적절하고 상세하게 비용을 추정하고 있는가?

적절(계량화) 적절(정성적)

미흡 6.편익의 측정 최대한 많은 데이터와 근거 자료를 활용하여

적절하고 상세하게 편익을 추정하고 있는가?

적절(계량화) 적절(정성적)

미흡 7.할인율

할인율이 일관성 있게 적용되고 있으며 화폐화 항목뿐만 아니라 물리적 가치에도

적용되고 있는가?

적절 미흡 해당없음

8.불확실성

규제도입의 필요성 및 집행, 그리고 그 효과와 관련된 ‘주요한 불확실성’이 의사결정에 충실하게 반영되고 있는가?

9.분배적 함의

규제의 도입에 따른 ‘분배적 영향이 명백하거나 주요한 경우’, 그 영향의 정도를

충실히 검토하고 있는가?

11) 국회예산정책처는 정부가 2007년에 작성한 모든 중요규제에 대한 규제영향분석서를 전수조 사하여 그 적정성을 평가하였다. 다만 현시점에서 아직 보고서가 출간되지 않은 관계로 그 평

(22)

15

Ⅳ. 정부 규 제 영 향 분 석 서 평 가 과 정에 서 의 함 의: 규 제 영 향 분 석 에 있 어 서 교 육 ․ 훈 련 에 주 는 함 의

규제영향분석이 제 몫을 다하기 위해서는 무엇보다 질 좋은 규제영향분석서가 생산되어야 한다. 하지만 규제영향분석이 행정절차의 일부분인 한 관료들은 규제 영향분석을 일종의 요식적인 절차로 인식하는 경향을 갖는다(NAO, 2006). 이러한 인식을 불식시킬 수 있는 하나의 방안으로 규제영향분석을 논하는 문헌들은 규제 담당 공무원들에 대한 교육․훈련의 중요성을 강조한다. 교육․훈련의 중요성을 감안하여 호주, 유럽연합(EC), 아일랜드, 영국 등은 규제영향분석의 훈련에 관심을 기울이고 있다고 한다(Jacobs, 2006).¹²⁾

본 장에서는 이처럼 규제영향분석에 있어서 중요한 요소인 교육․훈련에 대한 함의를 국회예산정책처의 정부 규제영향분석 평가과정을 통해 도출해 보고자 한 다. 이를 위해 정부 규제영향분석서 평가과정을 좀 더 상세하게 검토함으로써 적 절한 교육․훈련을 위한 하나의 준거를 예시하게 된다.

1. 평가과정별 주요 내용

(1) 규제영향분석의 기초적 이해를 위한 교육

본 평가는 국회예산정책처 사업평가국의 사업평가관 모두가 평가에 참여하는 방식으로 이루어졌다.¹³⁾ 그렇기 때문에 규제영향분석서에 대한 평가를 시작하기 이전 규제영향분석에 대한 평균적 이해가 충분한 수준이었다고 평가하기 어려웠 으며 개별 평가관들의 편차 또한 존재하였다. 따라서 우선 요구되는 것은 규제영 향분석에 대한 기초적 이해를 다지고 정부 규제영향분석서를 평가하기 위한 역량 을 강화하는 것이었다. 이를 위해 사업평가국은 총 4차례에 걸친 내부워크숍과 1

12) 이에 반해 미국은 조직적인 규제영향분석 훈련 프로그램을 가지고 있지 않다고 한다(Jacobs, 2006).

13) 국회예산정책처 사업평가국은 정부의 중요한 정책․사업을 평가하는 국회조직으로 2008년 6 월 현재, 3개의 팀으로 구성되어 있다. 평가를 위한 인력은 국장 1명, 팀장 3명, 사업평가관 13명, 사업평가관보 3명으로 구성되어 있다.

(23)

차례의 외부 전문가 간담회를 가졌다. 규제영향분석에 대한 기초 이해를 위해서는 1차: 규제개혁과 규제영향분석, 2차: 규제영향분석의 의의, 3차: 규제영향분석의 기 법, 4차: 규제영향분석 사례연구 등의 주제로 내부워크숍을 진행하였으며 규제영 향분석에 대한 이해의 심화를 위해서는 “주요국의 규제영향분석 제도”라는 주제 로 외부전문가 간담회를 1회 개최하였다.

규제영향분석과 관련하여 일정수준 이상 사업평가관들의 이해와 개념이 정립되 었다고 판단된 후에는 정부 규제영향분석서를 평가하기 위한 평가항목을 선정하 고 평가항목의 기준과 척도를 설정하는 단계로 진행하였다.

(2) 평가항목, 기준 및 척도의 선정과 이해

정부 규제영향분석서를 평가하기 위해서는 우선 평가항목을 선정하고 그 기준 및 척도를 설정하여야 한다. 그리고 평가관들이 이를 분명히 숙지할 수 있어야 한 다. 평가항목의 선정은 내부 워크숍의 형식으로 이루어졌다. 2007년도의 국회예산 정책처 평가항목을 토대로 하되 좀 더 중요하게 고려되어야 할 평가항목들을 재 선정하고 이의 평가기준 및 척도를 마련하였다. 이의 과정을 통해 평가관들은 실 제 규제영향분석서에서 사용되는 평가요소 또는 항목들의 개념들을 더욱 분명하 게 이해하게 되었다. 실제 내부 워크숍 과정에서 평가관들은 평가항목들에 대한 명확한 개념들을 숙지하는 한편 평가 총괄팀에서는 평가기준의 일관성을 유지하 기 위해서 평가리스트와 가이드를 작성하여 평가관들에게 배포하였다. 또한 우리 정부의 규제영향분석 작성 지침을 동시에 배포하여 우리나라에서 사용되고 있는 규제영향분석서의 평가요소와 개념 등을 습득하게 함으로써 평가의 주 초점을 분 명하게 할 수 있도록 하였다.

(24)

17

[표 6] 평가항목 평가가이드 예시

4. 비용항목의 확인

규제비용을 기회비용의 차원에서 가능한 한 구체적으로 상세하게 확인하고 있는가?

□ 평가의 필요성

○ 규제의 비용은 규제 도입 시 사회 총후생 수준에서 규제가 초래하는 부정적 효과를 의미함. 그러므로 규제를 도입할 때 규제당국은 규제가 피규제자 혹 은 사회전체에 유발하는 비용의 항목을 직접비용뿐만 아니라 간접비용까지 항목별로 철저하게 확인하여야 함.

□ 평가기준

○ 규제비용을 기회비용의 차원에서 가능한 한 모두 구체적으로 상세하게 확인 하고 있는가를 기준으로 평가함. 규제비용은 다음과 같이 나눌 수 있음.

○ 직접비용: 규제로 인해 직접적으로 발생하는 비용

집행비용: 집행에 소요되는 비용으로 인건비, 수용비, 자재구입비 등이 포함 됨.

준수비용: 규제를 준수하는 피규제자에게 발생하며 협의의 준수비용, 우회비 용, 왜곡비용 등이 포함됨.

○ 간접비용: 규제의 직접적 비용이 아니라 규제의 환류작용으로 발생할 수 있 는 비용

경제성장 및 침체, 관련산업의 성장 또는 도산, 고용효과, 소득효과, 지역개발 효과, 인플레이션 등 경제적, 사회적, 환경적 효과 등이 여기에 해당함.

□ 평가척도

적절: 직접비용과 간접비용 등 규제로 인해 발생가능 한 비용을 상세하게 규 명하고 있는 경우

미흡: 비용을 열거하지 않고 ‘추상적’, ‘포괄적’으로 확인하고 있는 경우

(25)

(3) 시험평가의 수행과 문제점의 환류 및 보완

본격적인 평가에 앞서 평가관들은 정부의 규제영향분석서를 표본으로 선택하여 시험평가를 실시하였다. 이 과정은 평가관들이 실제 평가 시 직면하는 문제점들과 평가기준과 척도에 대한 평가관들의 주관적 인식의 편차를 줄이기 위한 하나의 단계로 진행되었다. 각 평가관들은 시험평가에서 나타난 문제들을 제기하고 이를 교정할 수 있는 방안들을 모색하는 시간을 가졌으며 평가기준 및 척도에 대한 판 단에 있어 주관적 편차가 발생할 수 있는 부분들에 대해 토론함으로써 평가의 기 준이 좀 더 일관성 있고 정교해 질 수 있도록 하였다.

시험평가를 통해 나타난 문제점들과 이에 대한 보완책은 기존에 배포된 평가체 크리스트와 평가 가이드에 반영되고 평가관들은 새롭게 업데이트된 평가체크리스 트와 가이드를 다시 숙지하는 과정을 거쳤다.

(4) 본 평가: 채점과 세부평의 기술, 지속적 환류

시험평가 후 본 평가가 이루어졌는데 본 평가는 두 단계의 과정으로 진행되었 다. 먼저 개별 규제에 대한 평가항목별 채점이 이루어졌다. 채점은 평가척도에 따 라 이루어졌다.¹⁴⁾ 평가항목별 채점 과정에서 나타난 이견과 문제들은 다시 팀내부 회의를 통해 의견이 취합되었으며 이를 다시 전체회의에서 논의함으로써 그 결과 가 개별 평가관들의 평가에 환류 될 수 있도록 하였다.

다음으로 평가항목별로 그 평가결과가 미흡한 개별 규제들 중 대표적인 사례를 선정하여 이에 대한 세부평가를 작성하였다. 평가항목별 세부평을 작성하는 과정 에서도 지속적으로 워크숍을 통해 문제점들을 논의하고 개선이 필요한 내용을 환 류함으로써 개별 평가관들의 평가 수행에 도움이 될 수 있도록 하였다. 이러한 방 법의 내부 워크숍은 2008년 1월 16일부터 3월 17일까지 모두 8차례 진행되었다.

(26)

19

[표 7] 평가항목별 세부평 예시

2. 규제대안 검토의 미흡 또는 결여

｢한국주택금융공사법 시행규칙｣의 <금융기관 출연기준금대출금 명확화 및 출연요율 인상> 규제에서 정부는 “소요재원의 정부출연은 재정부담을 가중시 키고, 차입자에게 보증료를 부담시키는 것도 불합리하기 때문에 출연요율을 기존의 최고 0.165%에서 0.3%로 상향조정”한다며 ‘정부출연’과 ‘차입자 부담’

대안에 대해 일부 검토를 하고 있음. 그러나 2005년도에 기존의 최고 출연요 율 0.15%를 0.165%로 10% 인상했는데 또다시 2007년도에 0.3%로 80% 넘게 인상해야 하는 근거에 대해 규제영향분석서에 충분한 설명을 제시하지 않음.

즉 0.3%안과 그 외의 다른 인상률 사이의 비교를 통해 규제대안을 검토하는 것이 미흡함.

5. 비용 측정의 미흡 또는 결여

｢지상파 텔레비전방송의 디지털 전환과 디지털방송의 활성화에 관한 특별 법｣의 <아날로그 방송 종료> 규제의 경우, 2006년 12월말 현재 디지털 TV 보 급률은 24.4%에 불과하므로 아날로그 텔레비전 방송이 종료되는 2012년까지 는 대부분의 가정에서 아날로그 TV 대신에 디지털 TV를 구입한다고 가정하 면 동 규제로 인해 발생하는 일반 시청자의 디지털 TV 구입에 따른 비용을 보다 구체적으로 추정할 수 있을 것이나 이에 대한 고려는 없었음.

(5) 업무협의를 통한 환류

평가가 완료된 후 평가관들은 평가항목별 세부평을 해당 부처에 송부하고 부처 의 검토의견을 취합하였다. 그리고 유선 혹은 대면으로 업무협의를 통해 부처가 검토한 의견에 대한 반영여부를 조율한 후 이를 다시 본 평가에 환류하여 평가를 종료하였다.

(27)

[그림 2] 평가 과정

평가 종료 전문가 간담회

내부 workshop

환류 평가 체크리스트 ․ 가이드 작성

내부검토

환류 내부 workshop 평가항목/기준/척도 개념 이해

RIA 기초 이해

시험 평가 /문제 검토

항목채점 본평가

항목별 세부평가

전문가 간담회

업무협의

내부검토

2. 규제영향분석에 있어 교육․훈련에 주는 함의 및 한계

정부 규제영향분석서의 평가과정을 통해 규제영향분석의 교육․훈련에 있어 얻 을 수 있는 함의는 다음과 같다. 먼저 규제영향분석에 있어 규제영향분석에 대한 기초적 이해와 함께 이를 심화시킬 수 있는 교육․훈련이 필요하며 이러한 교 육․훈련은 적절하고 충분한 수준에서 이루어져야 한다는 점이다. 여기서 적절하

(28)

21

숍과 내부토론과 같이 규제영향분석과 관련된 교육이 꾸준하게 지속적으로 이루 어질 수 있는 수준을 뜻한다. 즉 규제영향분석 작성과 관련된 교육이 1회성으로 또는 형식적으로 이루어져서는 안 된다는 것이다.

다음으로 얻을 수 있는 함의는 규제영향분석 작성과정에서 환류의 중요성이 강 조되어야 한다는 점이다. 평가과정에서 예시된 바와 같이 평가관들이 환류과정을 통해 규제영향분석의 평가과정에서 직면하는 오류들을 시정할 수 있었던 것처럼 아직 규제영향분석에 익숙하지 않은 규제담당 공무원들은 규제영향분석을 작성하 는 과정에서 발생할 수 있는 오류를 환류과정을 통해 시정할 수 있어야 한다. 이 러한 환류과정은 부처 내부의 자율적 절차에 의해서든 제도적인 절차에 의해서든 규제영향분석서에 대한 검토의 과정이 체계적이고 지속적으로 이루어지는 여건이 마련됨으로써 가능할 것으로 보인다.

마지막으로 얻을 수 있는 함의는 규제영향분석 과정에 관련자들의 집단적 참여 와 토론이 활성화되어야 한다는 것이다. 이는 앞서 언급한 환류와도 연관되는 것 으로 규제영향분석 관계자들이 실무에서 직면하는 문제점들을 집단적으로 토론하 는 과정에서 이를 해결할 수 있는 단초를 발견할 수 있기 때문이다. 실제 국회예 산정책처의 평가과정에서 평가체크리스트와 가이드는 내부의 집단토론을 통한 환 류과정을 거쳐 수정되고 보완되었다. 이러한 과정을 통해 개별 부처는 해당부처에 적합한 규제영향분석 작성 매뉴얼을 완성할 수도 있을 것이다.

평가과정을 통해 규제영향분석에 있어 교육훈련에 주는 함의를 확인할 수 있음 에도 불구하고 다음과 같이 실제 행정부의 규제영향분석에 있어 교육․훈련이 갖 는 한계가 지적될 수 있다.

첫째, 평가자와 규제담당자의 규제영향분석에 대한 인식의 차이가 교육․훈련 의 성과를 다르게 나타나게 할 수 있다. 평가자와 달리 규제담당 공무원은 규제를 도입하고자 하는 유인이 강하기 때문에 좀 더 중립적이고 비판적인 관점에서 규 제영향분석을 작성하는 것이 어렵다. 왜냐하면 규제담당 공무원은 규제 도입의 비 용을 당연하게 생각하는 경향이 강하고 실제 편익을 과장하여 발표하려는 경향이 강하기 때문이다. 이러한 경향은 실제 행정부 차원에서 규제영향분석의 교육․훈 련의 성과를 반감시킬 수 있다. 그렇기 때문에 행정부의 교육․훈련은 규제의 속

(29)

성을 충분히 이해하고 체득할 수 있는 내용이 더욱 강조되어 포함되어야 한다. 규 제 담당 공무원들이 규제가 선이라는 편향적인 인식에서 탈피할 수 있도록 규제 에 대한 다양한 시각과 관점을 형성할 수 있는 교육이 집중적으로 이루어져야 한 다.

둘째, 교육을 통해서도 비용과 편익에 대한 주관적 인식의 차이를 쉽게 극복하 기란 어렵다. 왜냐하면 비용․편익분석은 객관적이면서 동시에 주관적인 성격을 갖고 있기 때문이다. 그렇기 때문에 비용과 편익에 대한 주관적 인식의 편차를 줄 이기 위해서 부처의 규제담당 공무원들이 집단적으로 참여하는 내부학습의 기회 를 가질 수 있어야 한다. 국회예산정책처는 비용과 편익의 개념을 분명히 하고 주 관적 인식의 편차를 줄이기 위해 모든 평가관들이 참여하는 워크숍을 수차례 개 최하였다.

Ⅴ. 결 론

본 연구는 국회예산정책의 2007년도 정부 규제영향분석서 평가결과를 통해 여 전히 규제영향분석서의 질적 수준이 낮다는 사실을 확인한 것과 동시에 한편으로 평가과정을 통해 규제영향분석에 있어 교육․훈련이 갖는 함의를 확인할 수 있었 다는 잠에서 의의를 갖는다.

규제영향분석이 본래의 취지를 구현하기 위해서는 품질 좋은 규제영향분석서가 작성되어야 한다. 이를 위해서는 우선 규제영향분석서를 작성하는 공무원들의 규 제영향분석에 대한 충분한 이해가 전제되어야 하며 이를 토대로 품질 좋은 규제 영향분석을 작성할 수 기술의 연마가 필요하다. 이에 대해 본 연구는 국회예산정 책처의 정부 규제영향분석서 평가과정을 상세하게 검토하여 행정부의 규제영향분 석에 있어 필요한 교육․훈련의 준거를 예시하였다.

(30)

23

참고문헌

규제개혁위원회(2008), 「규제개혁백서」.

규제개혁위원회(국무조정실)(2007), 「규제영향분석 및 자체심사 업무 매뉴얼」.

규제개혁위원회(국무조정실)(2006), 「규제영향분석 및 자체심사 업무 지침」.

규제개혁특별위원회(2005.6), ｢규제개혁특별위원회 활동결과보고서｣.

규제개혁혁신포럼(2005), ｢규제대안 개발을 위한 매뉴얼｣.

규제개혁혁신포럼(2005), 「규제영향분석서 작성 매뉴얼」.

국회예산정책처(2007), ｢정부의 규제영향분석에 대한 실태평가｣.

김명환(2006.12), ｢규제영향분석 표준사례 작성｣, 한국행정연구원.

김민호(1998), “의회의 행정입법통제에 관한 연구”, ｢헌법학연구｣, 4:(2).

김태윤(2004), ｢비용․편익분석의 이론과 실제: 공공사업평가와 규제영향분석｣, 서 울, 박영사.

김태윤, ｢규제영향분석서 사례연구｣, 한국행정연구원, 1999.

김태윤(1998), ｢규제영향분석을 위한 비용․편익분석 기법｣.

최병선(1992), ｢정부규제론: 규제와 규제완화의 정치경제｣, 법문사, ｢행정규제기본법｣

European Policy Centre. (2001). Regulatory Impact Analysis: Improving the Quality of EU Regulatory Activity.

Ferris, Tom. (2006). Good RIA Practices in Selected EU Member States.

IDPM. (2004). Regulatory Impact Assessment. CRC Policy Brief: 3. available from http://dipm.man.ac.uk/crc/public.html.

Harrington, W. and Morgenstern, R. D. (2004). Evaluating Regulatory Impact Analyses.

Jacobs, S. (2006). Current Trends in Regulatory Impact Analysis: The Challenges of Mainstreaming RIA into Policy-Making. Washington DC:

Jacobs and Associates.

(31)

Lutter, R. (1999). The Role of Economic Analysis in Regulatory Reform.

Regulation. 22(2): 38-46.

NAO. (2007). Evaluation of Regulatory Impact Assessments. 2006-07.

NAO. (2004). Better Regulation: Making Good Use of Regulatory Impact Assessments.

OECD. (2007a). Building a Framework for Conducting Regulatory Impact Analysis(RIA): Tools for Policy-Makers.

OECD. (2007b). Methodological guidance and frameworks for RIA

OECD. (2006), Determinants of Quality in Regulatory Impact Analysis, SG/GRP 3.

OECD. (2004.6). Regulatory Performance: Ex-Post Evaluation of Regulatory Tools and Institutions.

OECD, 1995, Recommendation of the Council of the OECD on improving the quality of Government Regulation tools for policy-makers:

OMB Circular A-4. (2003.9).

Parker, David, Regulatory Impact Assessment, Management Focus, Issue 24, 2006.

Regulatory Impact Assessment, http://www.co-web.co.uk/regualtion/ria/ria_guidance Rodrigo, Delia, Regulatory Impact Analysis in OECD Countries: Challenges for

Developing Countries, OECD, 2005.

UK. Treasury Guidance, The Green Book: Appraisal and Evaluation in Central Government.

UK, Impact Assessment Guidance http://www.berr.gov.uk/files/file44544.p

(32)

규제영향분석 사례연구 - 소비자 안전규제를 중심으로

25

규제영향분석 사례연구 - 소비자 안전규제를 중심으로

김 주 찬¹⁾

1. 서론

2. 규제영향분석의 기본요건

3. 소비자 안전규제 규제영향분석 사례 4. 규제영향분석제도의 성공을 위한 제언

1. 서론

규제영향분석은 특정한 규제대안의 효과들을 체계적․실증적인 방법으로 분석 하여 정책결정의 객관적 근거를 정책결정자에게 제공하는 일련의 과정이라 정의 할 수 있다(김태윤, 2004:165). 보다 구체적으로는 규제로 인해 실제 예상되는 영 향을 객관적이고 과학적인 방법을 사용하여 미리 예측․분석함으로써 규제의 타 당성을 판단하는 기준을 제시하는 것을 의미한다(규제개혁위원회, 2006: 803). 규 제영향분석을 통해 불필요한 규제가 신설되는 것을 방지하고 합리적인 규제수단 과 대안들을 모색하며 더 나아가 기존 규제의 합리적 개선을 도모하는데 활용하 는 의사결정의 도구인 것이다.

우리나라에서는 행정규제기본법에 의거하여 규제영향분석 및 자체심사 제도를 명문화하여 규제를 신설 도는 강화하고자 하는 경우에는 규제영향분석을 실시하 고 규제영향분석서를 작성해야하며 이러한 분석의 결과를 토대로 규제의 대상․

범위․방법과 그 타당성을 심사하도록 하고 있다. 이렇게 합리적인 수단들에 대한 모색을 통해서 만들어진 규제는 효율적인 규제, 고품질의 규제가 되어 정책의 합 리성을 높이는데 기여할 것으로 기대할 수 있다.

1) 광운대학교 행정학과, 교수

(33)

그러나 우리나라의 규제영향 분석은 그 내용이 부실하여 형식적인 분석이 이루 어지고 있다는 비판을 받고 있다(이성우, 2000; 최무현, 2004; 김명환, 2006). 규제 영향분석이 부실하게 이루어지는 경우 규제정책의 질 또한 저하될 수밖에 없을 것이다. 우리나라의 규제개혁 작업이 지난 10여 년간의 노력에도 불구하고 그다지 긍정적인 평가를 받지 못하고 있다면 그 이유 중의 하나가 부실한 규제영향분석 이 될 수 있을 것이다.

이 연구는 안전규제에 대한 기존의 규제영향분석 사례에 대한 연구를 통해 규 제영향분석에 대한 이해를 도모하고 더 나아가 규제영향분석의 수준을 높이기 위 한 방안을 도출하고자 하는 목적을 가지고 있다. 지금까지의 규제영향분석과 관련 한 논의는 주로 OECD나 미국등 주요 선진국의 사례와 지침에 바탕을 두고 있다.

선진국의 이론이나 지침들이 우리나라 규제영향 분석의 수준을 높이는데 일조한 것은 분명하나 분석에 활용되는 데이터의 양적, 질적 수준의 차이나 정책결정단 계에서 규제영향 분석의 활용 정도 등을 고려할 때 규제영향 분석의 수준을 높여 가기 위한 현실적 대안의 모색이 필요하다고 판단해서이다. 여기에 소개하고 있는 규제영향분석사례는 한국규제학회가 기술표준원의 의뢰를 받아 수행했던 규제영 향평가의 내용 중 일부분임을 밝힌다.

2. 규제영향분석의 기본요건

규제개혁위원회에서는 2006년 기존의 규제영향분석제도의 개선안을 마련하여

「규제영향분석 및 자체심사 업무지침」을 통해 기존의 규제영향분석서에서 총 8 개 항목 20개 평가 요소를 3개 평가항목 20개 평가요소로 정비한 바 있다. 3개 평 가항목은 첫째, 규제의 필요성 및 목표, 둘째, 규제의 비용․편익분석의 비교, 셋 째, 규제내용의 적정성 및 실효성으로 구분되어 있으며 그 구체적인 내용은 표와 같다.

(34)

27

평가항목 평가요소 내 용

규제의 필요성 및

목표

규제의 신설 또는 강화의

필요성

□ 필요성 작성에 대한 점검사항 - 문제를 정의하였는가?

· 심각한가? 또는 그럴 가능성이 있는가?

· 문제의 범위가 직접적인 관계와 간접적인 관계를 구분 하고 포괄하고 있는가?

- 문제발생의 원인을 규명하였는가?

· 직접적·간접적 원인을 구분하였으며 인과관계가 타당한 가?

규제의 목표 및 기대효과

□ 규제목표 및 기대효과에 대한 점검사항 - 정부개입의 목표를 적정하게 제시하였는가?

- 목표기간이 설정되었으며 계량화되어 있는가?

장·단기 목표가 구분되는가?

규제외 대체 수단의

존재 및 기존규제와

의 관계

□ 규제외 대체수단의 존재 및 기존규제와의 관계 작성에 대한 점검사항

- 무규제 대안을 통한 대체가능성을 검토하였는가?

- 비규제 대안을 통한 대체가능성을 적정하게 분석하였으 며, 사무국과 협의하여 검토하였는가?

- 기존규제 및 유사규제와의 중복여부 및 도입규제와의 비 교, 규제 변천사, 외국사례 제시 등 관련규제들과의 관계 가 잘 설명되어 있으며, 충분한 자료가 제시되었는가?

- 규제간의 체계가 도식화하여 제시되었는지?

- 규제의 확대 재생산 가능성은 없는가?

규제의 비용·편익 분석 및 비교

□ 비용과 편익의 비교분석 작성에 대한 점검사항

- 간접적 또는 직접적 비용·편익의 요인들을 구분하고 이 를 규명하였는가?

- 비용의 부담자와 편익의 수혜자를 결정하였는가?

- 각각의 영향요인들에 대한 측정지표를 결정하였는가?

- 적절한 분석시점을 결정하였는가?

- 무규제 및 비규제대안의 가치변화를 측정하였는가?

- 무규제 대안과 규제대안간의 차이를 계산하였는가?

- 영향요인들을 공통단위로 수렴시키는 측정수단을 결정하 였는가?

<표 1> 우리나라 규제영향분석의 세부 분석항목

(35)

평가항목 평가요소 내 용 규제의 비용·편익 분석

및 비교

- 불확실성을 고려하는 적절한 신뢰구간을 부여하였는가?

- 각각의 시간대별로 영향요인들의 변화추이를 정리하였는 가?

- 계량화 시키지 못한 영향요인들이 존재하는가?

만약 그렇다면 이러한 영향요인들에 대한 처리방법을 결 정하였는가?

- 할인율을 결정하였는가?

- 다음과 같은 사항에 주의하였는가?

· 채택한 가정과 전제의 명시

· 화폐화되지 못한 비용과 편익의 내용과 성격의 기술 · 화폐화되지 못한 비용과 편익의 고려

· 복원불가능한 상황을 규제가 초래하는 경우의 고려 규제내용의

적정성 및 실효성

경쟁에 미치는

영향

□ 경쟁에 미치는 영향 작성에 대한 점검사항

- 제시된 규제대안이 시장전체 및 개별기업(외국기업과의 비교 포함) 의 경쟁성에 미치는 영향을 구분하여 구체적 으로 적정하게 분석하였는가?

- 제시된 규제대안이 혁신 및 경쟁수준에 미치는 영향을 검토 하였는가?

규제의 명료성

□ 규제의 명료성 작성에 대한 점검사항

- 규제기준과 절차를 사용자 중심으로 기술하였는가?

- 규제의 법적근거를 명확히 규정하였는가?

- 포괄적인 규제법정주의의 내용(비례원칙 등 포함)에 위배 되지 않은가?

이해관계자 협의

□ 이해관계자 협의에 대한 점검사항

- 중요 이해관계자 단체의 확정범위가 적정한가?

- 중요한 집단을 포괄하였으며, 정치적으로나 사회적으로 활동적이지는 않으나, 규제의 영향을 많이 받게 되는 집 단을 고려하였는가?

- 주요 이해관계자 단체의 의견이 누락되지 않았는가?

- 반대의견에 대한 조치는 적정한가?

- 공식적인 의견수렴 절차 중 생략된 절차는 없는가?

집행상 예상 문제점

□ 집행상 예상 문제점 작성에 대한 점검사항

- 규제를 뒷받침하는 집행수단이 실효적이고 현실성이 있 는가?

- 해당 규제의 정치적·기술적·행정적 실현가능성을 검토 하 였는가?

(36)

29

규제의 필요성과 목표는 가. 규제의 신설 또는 강화의 필요성, 나. 규제의 목표 및 기대효과다. 규제외 대체 수단의 존재 및 기존 규제와의 관계 등을 의미한다.

그 각각이 필요한 이유 등을 규제영향분석서의 품질 제고를 통한 규제 품질 제고 라는 관점에서 살펴보면 다음과 같이 요약될 수 있다 (김태윤 2004; 178-196)

규제의 신설 또는 강화의 필요성 : 이는 우선 규제가 해결하고자 하는 문제의 정의가 제대로 되어야 함을 의미한다. 규제영향분석제도는 우선 규제의 필요성을 입증하는 것에서 출발하는 것이다. 즉 규제의 목적이 무엇인가를 식별하는 것에서 규제영향분석은 출발한다. 즉, 정부의 개입이 필요한 심각한 문제가 있음을 사회 구성원이 공감해야 하며 그 심각성의 정도를 객관적으로 표현할 수 있어야 한다.

아울러 시장실패 등으로 인해 해당 문제에 대해 정부가 개입하는 경우 발생할 수 있는 정부실패의 가능성에 대한 판단을 필요로 한다.

규제목표 및 기대효과 : 규제의 목적을 가능한 한 구체적인 목표의 체계로 구 성해야 한다. 규제의 정당성을 평가하기 위한 구체적인 목표수준이나 바람직한 상 태에 대한 기술을 필요로 한다. 구체적인 목표수준이 이해되면, 규제 목적의 타당 성과 현실성에 대한 판단도 가능해 진다.

규제외 대체수단의 존재 및 기존규제와의 관계 : 주어진 목표를 달성하는 데 규제를 신설 또는 강화하는 것 보다는 그냥 그대로 방치하는 것, 즉 무규제가 오 히려 최선의 대안인 경우가 있다. 따라서 규제입안자는 제안하는 규제가 무규제대 안에 비해 우수함을 보여야 한다. 즉 무규제대안을 채택하였을 경우, 즉 현 상황 을 그대로 방치하였을 경우보다는 규제가 도입되었을 때의 상황이 더 바람직하다 는 것을 증명해야 한다. 비규제대안이란 규제가 아닌 정책수단을 의미하며 민간부 문의 자율규제를 포함하는 광의의 개념이다. 비규제대안은 보편적으로 규제에 비 해 민간의 활력과 시장의 기능을 활성화하기 때문에, 가능하면 규제보다는 비규제 대안을 선호하는 것이 규제개혁의 정신과도 부합한다. 아울러 규제가 규제를 낳는 규제의 확대 재생산의 가능성에 대한 검토가 필요하다. 규제의 본질이 민간의 활 동을 제약하는 것에 있기 때문에 그 집행과정에서 규제의 목적을 실현하기 위한 추가적인 규제의 필요성이 제기되는 경우가 많기 때문이다.

(37)

규제의 비용편익분석과 비교

규제의 비용이란 규제로 인해 발생하는 사회총후생 수준의 저하, 즉 사회가 포 기해야 하는 희생의 수준이 된다. 이러한 비용은 크게 집행비용과 준수비용으로 이루어진다. 집행비용은 규제를 집행하는 행정기관이 규제를 집행하기 위하여 발 생시키는 비용을 의미하며 준수비용은 피규제자들이 주어진 규제를 준수하는 데 소요되는 비용으로서 추가적인 비용지출, 시간, 추가적인 불편 등을 포함한다. 일 반적으로 준수비용은 미래에 발생하기 마련이기 때문에 그에 대한 정확한 확인과 규모의 산정이 어렵다. 또한 규제입안자의 입장에서는 쉽게 간과하는 경향도 있 다. 그러나 규제의 비용 중 가장 큰 부분을 차지하는 것이 준수비용이므로, 준수 비용에 대한 고려가 없는 비용분석은 큰 의미를 갖기 어렵다.

규제의 편익이란 규제에 의해 사회총후생 수준의 증가에 기여한 긍정적 효과를 의미한다. 일반적으로 편익은 규제로 인하여 문제가 감소되거나 제거되는 등 상황 의 개선을 의미한다. 규제영향분석시 고려해야 하는 요인들로는 편익의 수혜자에 대한 적절한 고려, 편익 측정의 과학적이고 전문적인 방법론의 활용 등이 강조되 고 있다. 특히 안전규제와 같은 경우 저감된 사고에 대한 경제적 가치를 부여하는 작업등은 상당한 정도의 자료 축적과 전문적 판단을 필요로 하는 분야라 할 수 있다.

3. 소비자 안전규제 규제영향분석사례

이 연구에서는 우리나라의 소비자 안전규제의 규제영향 분석 사례를 소개하고 이에 대한 토의를 통해 규제영향분석서 작성의 질적 수준을 높이기 위한 토론의 단초를 제시하고자 한다. 이를 위하여 공산품 안전규제의 대표사례로 자율안전확 인제도를 위한 규제영향분석, 승강기 관련 사고가 빈발하면서 강화된 승강기 안전 관련 규제영향분석, 그리고 어린이 놀이시설 안전 규제 강화와 관련한 규제영향 분석의 사례를 소개하고자 한다.

일반적으로 안전규제는 직접적인 사전규제와 사후적 규제로 구분된다. 기준, 검 열, 해당 제품에 대한 안전성 시험 및 기타 직접적인 사전규제들은 해당 제품의

(38)

31

확보하려고 한다. 사후적규제는 제품책임제(product liability)와 같이 해당 제품의 결함 때문에 소비자가 위해를 입었을 때 제조자나 수입업자등으로 하여금 그 손 해를 배상토록 하는 것 등을 의미한다. 이러한 사후적 규제의 방법은 공급자로 하 여금 소비자에게 안전한 제품을 제공토록 하는 유인으로 작용하게 된다.

공산품안전규제란 각종 공산품으로 인한 위해를 방지하고 해당 공산품의 안전 성 향상을 도모하여 소비자에게 해당 제품의 위해성 정보를 제공하여 안정성을 높이기 위한 정부의 규제를 의미한다. 즉 공산품안전규제는 식품안전규제등과 마 찬가지로 인체에 미치는 위해의 정도와 가능성 등에 대한 평가와 함께 규제가 시 행되었을 경우 안전성 수준의 향상으로부터 기대할 수 있는 안전성의 증가 등 각 종 비용과 편익을 종합적으로 평가하여 적용하여야 한다.

공산품의 구매행위는 이론적으로 보면 소비자가 공산품과 관련한 위험 정보에 바탕을 두고 경제적으로 효율적인 수준에서 이루어진다. 따라서 소비자가 해당제 품에 대한 위해 정확한 위해 정보를 가지고 있다면 정부의 규제가 없다고 하더라 도 합리적인 수준의 소비행위가 이루어질 것이고 구매자의 책임 하에 해당 제품 의 사용이 이루어질 수 있다. 그러나 공산품은 많은 경우 그 성격상 위해의 가능 성에 대한 정보가 시장에서 충분히 제공되지 않을 가능성이 높으며 설사 해당 정 보가 제공된다 하더라도 소비자가 이를 충분히 고려하여 판단하기 위해서는 정보 에 대한 상당한 수준의 해석능력을 요구한다. 즉 시장의 기능만으로는 적정 수준 의 안전이 담보되는 상품의 제공이 이루어지기 어려운 경우에 해당한다. 따라서 이에 대한 정부의 규제 필요성이 제기되고 합리적 수준의 규제제도의 필요성이 제기된다.

현재 우리나라의 공산품 안전규제는 안전인증, 자율안전확인, 안전․품질표시 제도에 의해서 관리되어 주로 사전규제 중심으로 시행되고 있다. 「품질경영 및 공산품안전관리법」과 시행령, 시행규칙의 전면개정을 통해 공산품을 위해 등급에 의해 구분하는 현행 안전관리 제도는 공산품 안전관리를 위한 대표적인 사전규제 제도라 할 수 있다. 안전인증제도는 대상 공산품의 제조업자 또는 외국제조업자 (대리인 포함)가 출고 전 또는 통관 전에 모델별로 안전인증기관으로부터 제품검 사와 공장심사를 하여 공산품에 대한 안전성을 증명하는 안전인증을 받는 제도로