국내 전략환경평가의 사회·경제성 부문 기능 확립을 위한 기초연구
이상윤/최준규/이영재 외 Working Paper 2013-18
참여연구원 최준규 (한국환경정책ㆍ평가연구원 선임연구위원) 이영재 (한국환경정책ㆍ평가연구원 부연구위원) 주용준 (한국환경정책ㆍ평가연구원 전문연구원) 오진관 (한국환경정책ㆍ평가연구원 연구원)
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발행인 이병욱
발행처 한국환경정책･평가연구원
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http://www.kei.re.kr 인쇄 2013년 11월 25일 발행 2013년 11월 30일 출판등록 제17-254호
ISBN 978-89-8464-802-9 93530
본 연구는 현재 전략환경영향평가의 제도 내에서 사회ᆞ경제성 기능확립 방안의 강구를 목표로 하고 있다. 환경불평등은 환경부담이나 환경편익이 특정 계층에 집중이 되었는지를 고찰하기 때문에 이에 대한 평가가 가장 합리적인 전략환경영향평가에서 사회ᆞ경제성 기능확립의 대안으로 판단되었다. 따라서 영국 전략환경평가를 중심으로 환경불평등 운용에 대한 해외사례를 분석하고, 이를 바탕으로 국내 전략환경영향평가 의 사회ᆞ경제환경 부분의 평가기반을 확립하기 위하여 수행되었다.
유럽연방은 2001년에 유럽전략환경평가 지령를 통해 연방회원국을 대상으로 전략환 경평가를 수행할 수 있는 법적인 근거를 마련하였다. 유럽전략환경평가 지령를 바탕으 로 영국에서는 광역공간계획이나 지자체 중심의 개발계획에 대해서 지속가능성 평가를 의무화하였고, 지속가능성 평가의 구조를 전략환경평가의 포로토콜에 맞추어 개정하였 다. 스코틀랜드의 경우는 2005년 스코틀랜드 전략환경평가법을 만들었고, 전략환경평 가의 대상사업을 모든 공공계획, 프로그램, 전략으로 확대하였다.
영국 전략환경평가의 주요 목적은 지속가능한 발전에 있으며, 지속가능한 발전이 한 축으로 사회적 형평성이 존재한다. 특히 환경불평등(미국에선 환경정의)이 핵심적인 가치로 대두되었다. 영국은 다양한 연구를 통해서 영국 내 환경불평등을 심각한 사회문 제로 인식하였으며, 이의 해결을 위해 지속가능성 평가에서 환경불평등을 중요한 평가 항목으로 고려하도록 하였다. 스코틀랜드에서는 정치권과 학계에서 전략환경평가 시 환경불평등이 핵심적인 가치가 되어야 한다고 천명하였다.
영국의 지속가능성 평가에 활용되는 목적중심 분석기법은 지속가능성이나 환경불평 등에 관한 구체적인 목표설정의 어려움으로 문제점이 노출되고 있으며, 전문가에 의존 한 평가로 인해 대중참여 기회의 제한이 문제점으로 제기되었다. 스코틀랜드는 환경불
평등에 대한 개념이 명확히 확립되어 있지 않으며, 환경불평등이 스코틀랜드 전반적인 문제라는 인식이 부재한 상황이어서 단순히 정치적ᆞ학술적 선언 단계에 그치고 있다.
이러한 영국의 사례를 통해 환경정의 평가의 국내 도입과 관련된 정책적 제언은 환경불평등 평가기법의 고찰, 환경불평등 평가와 관련된 정보체계의 구축, 전략환경평 가 과정에서 절차적 측면 개선방안, 정치적 기회에 따른 대응책, 계획의 적절성과 연계 된 지속가능성 평가가 제시되었다.
주제어: 전략환경평가, 지속가능성 평가, 환경불평등, 환경정의
제1장 서 론 ···1
1. 연구 배경 및 목적 ···1
2. 연구 범위 및 방법 ···4
제2장 전략환경평가 운용실태 ···7
1. 국내 전략환경영향평가 운용현황 ···7
2. 유럽 전략환경평가 지령 ···11
3. 영국 전략환경평가 운용실태 ···14
4. 소결 ···19
제3장 환경불평등의 개요 ···21
1. 유럽의 환경불평등 해소를 위한 제도적 노력 ···22
2. 영국의 환경불평등 이슈 ···25
3. 소결 ···30
제4장 영국의 전략환경평가와 환경불평등 ···32
1. 영국 지속가능성 평가와 환경불평등 연계 ···33
2. 스코틀랜드 전략환경평가와 환경불평등 연계 ···36
3. 소결 ···38
제5장 정책적 제언 ···39
1. 환경불평등 평가기법 고찰 ···39
2. 환경불평등 평가에 필요한 정보체계 구축 ···40
3. 절차적 측면 개선방안 ···42
4. 정치적 기회 ···43
5. 계획의 적절성과 연계된 지속가능성 평가 ···44
참고문헌 ··· 46
Abstract ··· 50
<표 1-1> 선행연구 현황 및 선행연구와 본 연구의 차별성 ···6
<표 3-1> 환경불평등 발생요인 ···22
그림 차례
<그림 1-1> 지속가능한 발전의 기본모형 ···2
<그림 1-2> 도시계획의 관점에서 지속가능한 발전의 모형 ···3
제1장 서 론 1
제1장 서 론
1. 연구 배경 및 목적
우리나라에서 환경영향평가(Environmental Impact Assessment)는 일반 적으로 도시개발, 도로건설 등 구체적인 개발사업에 대하여 협의과정을 거치고, 사업의 구상단계인 계획, 정책, 프로그램에는 전략환경평가(Strategic Environment Assessment) 협의과정을 거치게 된다.
국제적으로 전략환경평가는 계획이나 정책의 지속가능성(sustainability) 확 보에 초점이 맞추어져 있으며, 지속가능성이라는 것은 현재와 미래 세대 간의 자원의 형평성(inter-generational resource equity)을 확보하자는 취지에서 나온 개념이다. 이는 현재의 무분별한 자원의 소비로 인해 후대 세대가 사용할 자원이 고갈될 수 있고, 이것은 후대 세대에는 생존과 직결된 문제이기 때문에 현 세대에서 부문별한 자원소비에 대한 관리가 필요함으로 강조한 것이다.
지속가능성은 환경보호, 경제개발, 형평성(또는 사회정의)의 조화를 통해 가 능하고 <그림 1-1>은 보편화된 지속가능한 모델(Agyeman and Evans, 2004) 을 보여주고 있다. 이 모형에 따르면 지속가능한 발전이란 환경보호, 경제성장, 형평성이 모두 포함된 부분으로 정의된다.
<그림 1-1> 지속가능한 발전의 기본모형 자료: Agyeman and Evans(2004).
이와 달리 도시계획 분야의 지속가능한 발전 모델은 영역간의 상관관계를 갈등관계로 정의하고, 환경보호와 경제개발 간에는 자원갈등이, 환경보호와 형 평성 간에는 개발갈등이, 형평성과 경제개발 간에는 재산갈등이 있다고 정의했 다(그림 1-2 참조: Campbell, 1996). 이 모델은 각각의 갈등관계를 해결하기 위한 수단이 강구되어야 하며, 도시계획의 경우에는 도시계획으로 갈등의 해소 와 함께 지속가능한 발전을 이룰 수 있음을 강조하고 있다.
이와 동일한 관점에서 현재의 사회구조에서는 개발로 인한 다양한 갈등이 존재하고 전략환경평가를 통해서 갈등의 상당부분이 조정될 수 있다. 이러한 측면을 고려할 때, 지속가능한 개발을 이루기 위한 갈등조정을 위하여 전략환경 평가가 도구로 활용될 수 있음을 보여주고 있다.
제1장 서 론 3
<그림 1-2> 도시계획의 관점에서 지속가능한 발전의 모형 자료: Campbell(1996).
우리나라에도 개별개발계획이나 정책계획의 경우 전략환경영향평가 협의과 정을 거치도록 되어 있고, 전략환경영향평가의 목적은 제안된 계획이나 정책이 지속가능한 발전과 부합되는지를 평가하는 것이다. 하지만 우리나라의 전략환 경영향평가는 사회정의와 경제발전보다는 환경성 평가에 중점을 두고 운영되고 있다. 예를 들어 전략환경영향평가서 작성 가이드라인에 의하면, 평가서에 수록 되는 사회ᆞ경제적 환경 부문의 세부평가 항목은 인구, 주거, 산업이며, 경제성 을 평가할 수 있는 것은 산업 항목이 유일하다. 따라서 우리나라의 사회ᆞ경제환 경에 대한 평가는 사실상 사회적 영향에 국한된다. 이와 더불어 환경성 평가에서 사회ᆞ경제성 평가의 필요성에 대한 회의적인 시각이 존재하는데, 이는 환경성 평가를 개발의 큰 걸림돌로 인식하는 경향이 있기 때문이라고 판단된다(조공장 외 2011). 이러한 한계를 고려하면 현재 전략환경영향평가에서 새로운 항목을 신설하기보다는, 현재 평가되는 항목을 새롭게 조합하는 방법으로 사회ᆞ경제
성 평가의 기능을 확립하는 것이 필요하다.
2. 연구 범위 및 방법
본 연구는 우리나라 전략환경영향평가에서 사회ᆞ경제성 부문 평가의 기능 확립을 위해 현재 제도에서 운용이 가능한 방안을 마련하고자 한다. 달리 말하면 현재 전략환경영향평가에서 계획이나 정책으로 인한 환경적 영향을 면밀히 조 사하도록 하고 있다. 사회ᆞ경제환경의 경우, 앞서 언급했듯이 계획이나 정책으 로 인한 인구, 주거, 산업에 대한 영향을 평가한다. 이 두 가지로 평가를 할 수 있는 방법은 계획이나 사업으로 인한 환경불평등에 대한 평가이다. 환경불평 등 평가는 환경부담이나 환경편익이 특정 계층에 불공평하게 집중되고 있는지 를 고찰하는 것이다. 따라서 전략환경영향평가에서는 정책이나 계획으로 인해 환경성 평가를 인구학적 구성으로 재 구성함으로써 환경불평등을 평가할 수 있다. 이러한 평가는 현재 전략환경영향평가에서 수행할 수 있는 좋은 사회ᆞ경 제성 기능확립 방안이라고 하겠다.
이를 위해서 영국의 사례를 검토하여 전략환경평가에서 환경불평등 운용 실 태를 파악하고, 이를 토대로 국내에 적용을 위한 정책적 제언을 하고자 한다.
영국은 지속가능성 평가를 전략환경평가의 대용으로 할용하여 광역공간계획을 수립하는 과정에서 계획으로 인한 사회적ᆞ경제적ᆞ환경적 요인을 통합적으로 분석하고 있다(Office of the Deputy Prime Minister, 2005).
스코틀랜드의 경우 2002년 맥코넬(McConnell) 수상이 역동적 지구 (Dynamic Earth) 연설에서 환경불평등을 포함한 사회정의가 지속가능한 발전 의 근간이 되어야 한다고 주장했다(Slater and Pedersen, 2009). 또한 2002년 정부보고서(Executive’s 2002 report)에는 전략환경평가는 지속가능한 발전에 근거를 두고 있기 때문에 환경불평등이 하나의 중요한 축을 이루어야 한다고
제1장 서 론 5
명시했다(Scottish Executive, 2002).
본 보고서의 구성 및 내용은 다음과 같다.
제1장 서론에 이어 제2장에서는 우리나라와 영국의 전략환경평가 운용실태 를 고찰하고 이것을 통해 시사점을 도출하였다.
제3장은 유럽에서 환경불평등을 고찰하였는데, 세부적으로는 유럽연방의 환 경불평등 관련된 주요 법령과 영국의 환경불평등 이슈와 기존연구, 지속가능한 발전과 환경불평등 간의 연계성을 살펴보았다.
제4장은 영국의 지속가능성 평가에서 환경불평등의 역할과, 스코틀랜드에서 정치권이나 학계에서 내세우는 환경불평등에 대한 관심이 전략환경평가에 얼마 나 반영되고 있는지를 고찰하였다.
제5장은 우리나라 전략환경영향평가에서 환경불평등과 관련한 검토 및 도입 을 위한 정책적 제언과 후속연구를 제언하였다.
본 연구는 문헌조사를 바탕으로 한다는 것을 미리 밝혀둔다.
구 분 선행연구와의 차별성
연구목적 연구방법 주요연구내용
주 요 선 행 연 구
1
-과제명: 전략환경 평가제도의 효율적 운영기법 마련을 위 한 연구 (II) -연구자(연도): 환 경부(2008a) -연구목적: 효울적 인 사전환경성 검토 제도 운영방안과 환 경성 평가방법 제안
-문헌조사 -평가서 분석 -검토의견 분석
-행정부담을 유발하 는 환경성검토회의의 운영 개선
-효율적인 스코핑방 안 검토
-검토범위의 재설정
2
-과제명: 전략환경 평가 내실화를 위한 평가단계별 방법론 마련연구
-연구자(연도): 환 경부(2011) -연구목적: 전략환 경평가 시 관련계획 과 일관성 및 포괄적 인 관리방향의 검토
-관련법령 검토 -평가서 검토 -대안설정 및 비교
-포괄적인 환경적 관 리방안 검토
-대상계획을 기능적 ᆞ내용적으로 유사한 행정계획 그룹화 -그룹별 특성에 따른 평가항목 및 평가내용 의 차별적 설정
본 연구
-영국 전략환경평 가 시 환경정의 운용 실태 조사
-문헌조사 -법령검토 -사례조사
-전략환경평가 시 환경정의 평가의 목 적과 의의
-평가 시 운용실태 파악
-국내 평가제도 도 입의 시사점 마련
<표 1-1> 선행연구 현황 및 선행연구와 본 연구의 차별성
제2장 전략환경평가 운용실태 7
제2장 전략환경평가 운용실태
이 장에서는 영국에서 운용되고 있는 전략환경평가에 대해 전반적으로 고찰 하였다. 영국의 전략환경평가를 이해하기 위해서는 2001년 유럽연방이 제정하 여 공표한 유럽전략환경평가 지령(The European Strategic Environmental Assessment Directive)에 대한 고찰이 선행되어야 한다. 이를 바탕으로 해서 영국의 지속가능성 평가(Sustainability Appraisal)와 전략환경평가 지령와의 관계 규명 및 2005년에 통과된 스코틀랜드 전략환경평가법(Scottish Strategic Environmental Asessment Act)을 조사ᆞ분석하였다.
1. 국내 전략환경영향평가
2012년에 개정된 환경영향평가법의 근본 목적은 이원화되어 있었던 환경영 향평가법을 일원화시키는 것이다. 예를 들면, 기존에는 전략환경영향평가의 전 신격인 사전환경성검토의 근거법은 환경정책기본법이었고, 환경영향평가의 근 거법은 환경영향평가법이였다. 법 개정을 하면서 전략환경영향평가와 환경영향 평가의 근거법이 환경영향평가법으로 통일된 것이다.
또한 전략환경영향평가에서 정책계획의 경우에는 평가과정에서 주민참여를 하지 않고 전문가 의견수렴만 하도록 되어 있지만, 개발기본계획은 평가과정에 서 주민참여를 의무화하고 있다. 전략환경영향평가 대상사업은 환경영향평가법 제9조에 명시되어 있다.
제9조(전략환경영향평가의 대상)
① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 계획을 수립하려는 행정기관의 장은 전략환경영향평가를 실시하여야 한다.
1. 도시의 개발에 관한 계획
2. 산업입지 및 산업단지의 조성에 관한 계획 3. 에너지 개발에 관한 계획
4. 항만의 건설에 관한 계획 5. 도로의 건설에 관한 계획 6. 수자원의 개발에 관한 계획
7. 철도(도시철도를 포함한다)의 건설에 관한 계획 8. 공항의 건설에 관한 계획
9. 하천의 이용 및 개발에 관한 계획 10. 개간 및 공유수면의 매립에 관한 계획 11. 관광단지의 개발에 관한 계획
12. 산지의 개발에 관한 계획 13. 특정 지역의 개발에 관한 계획 14. 체육시설의 설치에 관한 계획 15. 폐기물 처리시설의 설치에 관한 계획 16. 국방ᆞ군사 시설의 설치에 관한 계획
17. 토석ᆞ모래ᆞ자갈ᆞ광물 등의 채취에 관한 계획
18. 환경에 영향을 미치는 시설로서 대통령령으로 정하는 시설의 설치에 관 한 계획
② 제1항에 따른 전략환경영향평가 대상계획(이하 "전략환경영향평가 대상 계획"이라 한다)은 그 계획의 성격 등을 고려하여 다음 각 호와 같이 구 분한다.
1. 정책계획: 국토의 전 지역이나 일부 지역을 대상으로 개발 및 보전 등에 관한 기본방향이나 지침 등을 일반적으로 제시하는 계획
2. 개발기본계획: 국토의 일부 지역을 대상으로 하는 계획으로서 다음 각 목 의 어느 하나에 해당하는 계획
가. 구체적인 개발구역의 지정에 관한 계획
나. 개별 법령에서 실시계획 등을 수립하기 전에 수립하도록 하는 계획으 로서 실시계획 등의 기준이 되는 계획
③ 전략환경영향평가 대상계획 및 제2항에 따른 정책계획 및 개발기본계획 의 구체적인 종류는 대통령령으로 정한다.
제2장 전략환경평가 운용실태 9
전략환경영향평가의 평가항목은 계획의 적정성과 입지의 타당성을 평가하도 록 되어 있지만, 입지가 확실하지 않은 정책계획은 입지의 타당성을 평가하지 않는다. 계획의 적정성은 계획의 환경목표와의 부합성을 바탕으로 검토해야 하고, 환경목표에는 국제적ᆞ국가적ᆞ지역적 환경기준이나 계획과 부합해야 한 다. 몬트로올 의정서나 기후변화협약 등과 같은 국제적 환경관련 협약이 국제적 인 환경기준의 좋은 예이다. 이와 마찬가지로 국가환경종합계획, 환경비전 21, 생물다양성 국가전략, 대기 또는 수질오염 총량제 등은 국가의 환경 및 계획기준 이 된다. 국가의 환경 및 계획기준의 예로는 지방자치단체에서 제정한 환경보전 조례나 자연경관보전조례 등이 있다.
계획의 건전성 및 지속가능성의 평가에는 환경계획의 건전성과 지속가능성과 의 부합성을 검토한다. 환경계획의 건전성을 평가할 때 광역적 생태, 녹지축 등 다양한 보호지역을 고려하여 계획을 하였는지를 검토한다. 지속가능성과의 부합성 평가에서 지속가능한 발전(World Summit on Sustainable Development)을 고려해서 계획을 수립하였는지, 그리고 이를 달성하기 위한 구체적인 전략이 수립되었는지를 검토한다. 마지막으로 계획의 일관성의 평가 에는 수직적(상ᆞ하위 계획 간의) 일관성과 타 행정계획과의 연계성(수직적뿐 아니라 수평적으로도)을 검토한다.
입지가 구체적으로 제시되지 않는 정책계획에서는 입지의 타당성을 평가하지 않아도 되지만, 그렇지 않은 정책계획이나 개발기본계획에서는 입지의 타당성 을 평가해야 한다. 입지타당성 평가항목은 환경부가 발행한 환경영향평가 등 업무 편람에 수록되어 있다(제24조 3항).
11. 입지의 타당성 가. 저연환경의 보전
1) 생물다양성ㆍ서식지 보전 2) 지형 및 생태축의 보전 3) 주변자연경관에 미치는 영향 4) 수환경의 보전
나. 생활환경의 안정성 1) 환경기준의 부합성 2) 환경기초시설의 적정성 3) 자원ㆍ에너지 순환의 효율성
다. 사회ㆍ경제환경과의 조화성: 환경친화적인 토지이용
사회ᆞ경제환경과의 조화성을 평가하는 경우 해당 계획이 인구ᆞ주거ᆞ산업 사회ᆞ경제환경과 조화를 이루는지 제시한다고 명시되어 있다. 하지만 우리나 라에서는 전략환경영향평가에서 사회·경제환경 부문에 대한 평가가 사실상 제 대로 이루어지지 못한 실정이다. 우선 사회ᆞ경제환경을 평가하기 위한 항목이 제한적이다. 종합적인 사회ᆞ경제환경의 평가를 위해서는 계획이나 정책의 경 제적 수익성이나 계획 및 정책이 지역 공동체에 끼치는 긍정적인 또는 부정적인 영향을 평가해야 하지만, 인구ᆞ주거ᆞ산업 항목으로는 평가가 불가능하다.
사회ᆞ경제환경 부문의 세부 평가항목은 스코핑에서 평가대상 항목에서 제외 되는 경향이 있어 다수의 전략환경영향평가서에는 사회ᆞ경제환경 부문에 대한 평가가 이루어지지 못하고 있다. 또한 전략환경영향평가에서 사회ᆞ경제환경에 대한 평가대상 범위는 대부분 계획이나 정책이 행해지는 시ᆞ군ᆞ구인 경우가 대부분이다. 물론 계획이나 정책의 사회ᆞ경제적인 영향이 시에까지 미칠 수 있지만, 계획이나 정책 대상지 인근지역(예: 마을이나 아파트 단지)에 미치는 사회ᆞ경제적 영향을 평가하기 위해서는 평가범위의 재검토도 필요하다. 마지
제2장 전략환경평가 운용실태 11
막으로 전략환경영향평가 작성 가이드라인에 사회·경제환경 부문은 “사회·경제 환경과의 조화성: 친환경적 토지이용”에 포함되고 있어서 평가의 중심이 토지이 용이라는 오해를 불러올 수 있다.
이러한 제도적ᆞ운영적 한계와 함께 환경평가에서 사회·경제성 평가의 필요 성에 대한 회의적인 시각과 맞물려 현재 전략환경평가에서는 계획이나 정책으 로 인한 사회ᆞ경제적인 영향에 대한 평가가 미흡한 실정이다. 이러한 맥락에서 급격한 개혁보다는 현재의 제도와 운용 가이드라인에 순응한 사회ᆞ경제환경의 기능확립이 중요하다고 판단된다.
2. 유럽 전략환경평가 지령
유럽연합은 2001년에 유럽전략환경평가 지령를 선포하였다. 이 지령의 목적 은 환경적 영향이 있는 다양한 분야(농업, 임업, 수자원, 에너지, 산업단지, 교통, 폐기물, 도시계획 및 토지이용 등)의 계획과 프로그램을 평가함으로써 환경자원 을 보호하는 데 있다(Jackson and Illsley, 2007). 또한 계획과 프로그램의 수행으로 발생이 예상되는 월경성 환경피해에 대해서도 주변국가들과 협의를 통해 국가간의 분쟁을 사전에 해소하는 것을 목표로 한다(Jackson and Illsley 2007).
유럽 전략환경평가 지령에는 전략환경평가 절차에 대해 개략적으로 명시하고 있다. 평가절차는 크게 스코핑, 환경평가서, 협의, 의견표명, 의사결정, 정보제 공으로 요약이 될 수 있다(환경부, 2008b). 평가대상은 첫째, 제3조 2항에 의거 해 이미 규정된 계획 또는 프로그램, 둘째, 서식지 지침(Habitat Directive)의 제6조와 7조에 해당되는 계획 또는 프로그램, 셋째, 사안별로 스크리닝 평가를 통해서 부정적인 환경피해가 크다고 판단되는 계획 또는 프로그램 등이다(환경 부, 2013). 이는 사업의 종류와 규모에 따라서 획일적으로 평가대상사업을 선
정하는 우리의 제도와는 상이하다. 환경평가협의회와 회원국은 전략평가를 통 해 얻어진 경험을 교환해야 하고, 이것을 토대로 전략환경평가의 응용과 효용성 에 대한 1차 보고서를 유럽의회에 제출해야 한다(환경부, 2013).
환경보고서는 월경성 영향이 예상되는 국가뿐 아니라 계획 또는 프로그램으 로 영향을 받을 수 있는 대중과 함께 그들과 이해관계가 있는 모든 시민을 포함 한다(환경부, 2013).
대중(public)에게도 공개가 되어야 하고, 대중은 우리나라의 경우 환경영향 평가 과정에 참여할 수 있는 대상은 사업으로 인해 영향을 받는 시민으로 한정하 고 있기 때문에(윤순진, 2001), 시민단체가 사업으로 영향을 받는 지역에 기반 을 두지 않으면 환경영향평가 과정에 의미 있는 참여가 힘든 실정이다. 이러한 의미에서 유럽 전략환경평가 지령에서는 대중의 범위를 더 넓게 적용하고 있다.
협의는 월경성 영향을 받는 인접 국가에 평가서를 공개하고 지명기관으로부터 검토를 받아야 한다(환경부, 2008b). 특히 계획이나 프로그램의 초안과 평가서 에 대한 공중의 입장을 적절히 개진할 수 있게 하기 위해서 협의기간을 충분히 설정하여야 한다(환경부, 2013). 평가서를 받은 회원국은 평가서에 대한 의견 개진을 할 수 있고, 협의가 필요하다고 판단이 되면 협의를 신청할 수 있다(환경 부, 2008b). 협의를 통해 결정된 계획 또는 프로그램은 채택을 위한 입법절차를 시작할 수 있다(환경부, 2008b).
2003년에는 유엔유럽경제기구(United Nation Economic Commission for Europe)가 유럽 전략환경평가 지령를 구체화시키기 위한 모임을 우쿠라이 나(Ukraine) 키예프(Kyiv)에서 열었다(환경부, 2008b). 키예프 모임에서 유 럽 전략환경평가의 프로토콜(protocol)이 마련되었고, 이 프로토콜은 2010년 6월 11일부터 효력이 생겼다(UNECE undated). 유엔유럽경제기구에 의해 만들어졌지만, 필요한 경우에 모든 유엔 회원국들에 공개될 수 있다. 이 프로토
제2장 전략환경평가 운용실태 13
콜은 유엔유럽경제기구 회원국은 계획 또는 프로그램의 초안에 대한 환경적 영향을 평가해야 하지만, 정책이나 제정법에 대한 평가는 의무사항이 아니다 (UNECE undated). 이는 정책이나 제정법은 각 나라의 문화, 관습, 다른 법률 과의 순응성 등 고려해야 할 부분이 많기 때문에, 하나의 제도에서 일괄된 평가 지침을 마련하여 적용하는 것은 불합리하므로 의무조항에서 삭제된 것으로 보 인다. 이와 더불어 이 프로토콜은 전략환경평가가 지속가능한 발전을 이루는 하나의 중요한 방법이고, 이는 전략환경평가가 환경적 영향의 저감보다는 사전 적 예방에 초점이 맞추어져 있기 때문이다(UNECE, undated). 또한 지속가능 한 발전에서 2개의 중요한 축인 경제개발과 개발의 공평한 분배를 고려하기 위해 계획 또는 프로그램으로 인한 사회ᆞ경제적 영향도 함께 분석하고 있다.
물론 키예프 프로토콜이 환경불평등의 대한 평가를 특정지어서 언급을 하지는 않지만, 전략환경평가에서 사회ᆞ경제성 평가의 중요성을 언급했고, 이는 사회 ᆞ경제성 평가의 하나의 방법으로 환경불평등을 다룰 수 있는 기회를 제공했다 는 점에서 의의가 있다.
키예프 프로토콜은 전략환경평가에서 절차적인 참여방법도 명시하고 있다.
정부의 의사결정 과정에서 공중은 참여를 해야 하고, 제안된 계획 또는 프로그 램에 대한 의견을 개진할 수 있으며, 개진된 의견이 반영이 되지 않았으면 반영 되지 않은 사유에 대해 구체적인 설명을 요구할 수 있다(UNECE, undated).
미국 환경청이 정의한 환경불평등 중에 절차적인 부분은 환경과 관련된 의사결 정 시 참여기회의 보상과 의미있는 참여를 명시하고 있으며(US EPA, undated), 이는 본 프로토콜과 동일하다. 이러한 공중참여를 전략환경평가에 의무조항으로 명시한 근거는 월경성 환경영향평가 회담(Convention on Environmental Impact Assessment in a Transboundary Context)과 오 르후스(Aarhus) 회담에서 찾을 수 있다. 공중참여와 함께 키예프 프로토콜은
건강영향에 대한 평가의 중요성을 언급하였다. 이는 단순한 환경영향뿐 아니라 환경영향으로 야기될 수 있는 건강상의 문제도 전략환경평가에서 다루어야 하 는 사항으로 정의하였고, 이는 세계보건기구와 1999년 런던에서 열린 환경과 건강에 관한 고위관계자 회담과도 연관이 있다(UNECE undated). 전략환경평 가에서 건강영향에 대한 평가는 환경과 인간의 환류 시스템(feedback system)을 바탕으로 계획 또는 프로그램으로 인한 환경적 영향이 다시 인간에 게 미치는 영향을 평가한다는 의의가 있다.
3. 영국 전략환경평가 운용실태
영국 연방은 잉글랜드, 스코틀랜드, 웨일스, 북아일랜드로 구성되었다. 잉글 랜드는 2004년 7월에 계획과 프로그램에 관한 환경평가규정을 제정하였고, 이것의 효력 범위는 잉글랜드와 북아일랜드에 국한된다(Jackson and Illsley, 2007). 스코틀랜드와 웨일스는 각각의 전략환경평가법이 있고, 특히 스코틀랜 드는 2005년에 스코틀랜드 전략환경평가법(Scottish Strategic Environmental Asessment Act)을 통과시켰다(McLauchlan and João, 2012). 따라서 영국 연방에는 3개의 상이한 전략환경평가법이 존재한다. 잉글 랜드와 북아일랜드를 대상으로 하는 전략환경평가법은 유럽 전략환경평가 지령 를 바탕으로 해서 제정되었고, 전략환경평가법은 유럽 전략환경평가 지령에서 명확하지 않은 부분을 구체화하고 있다(환경부, 2013). 예를 들면, 대상 계획이 나 프로그램의 경우 대부분 유럽 전략환경평가 지령와 동일하지만, 대상 계획 또는 프로그램의 거대범주(예: 농업, 임업, 토지이용)를 구체화하여 명시하고 있다.
2001년 영국에서는 지속가능성 평가를 전략환경평가의 하나의 기술적인 방 법으로 명시했다. 지속가능성 평가는 지속가능한 발전의 모델을 바탕으로 해서
제2장 전략환경평가 운용실태 15
지속가능성 평가 시 고려해야 할 사항
1. 현재의 기술수준을 고려한 합리적인 평가법의 제시
지방자치단체가 수립한 개발계획을 다양한 계획의 환경적ᆞ경제적ᆞ사회적 영 향으로 평가하는 방법이다(Office of the Deputy Prime Minister, 2005).
지속가능성 평가 초기에는 전략환경평가와 연계되지 못했는데, 이는 평가의 절차가 전략환경평가의 기준에 부합하지 않았기 때문이다. 하지만 2001년 유 럽 전략환경평가 지령를 통해 지속가능성 평가를 전략환경평가 기준에 부합하 도록 수정하여 지속가능성 평가가 전략환경평가의 하나의 기법으로 활용될 수 있었다(Spaul, 2009). 따라서 지속가능성 평가는 전략환경평가의 영역을 모두 포함하고 있으며, 스코핑에서부터 영향분석의 전략 구축, 평가서의 준비, 평가 서의 외부 자문기관 검토, 사후 모니터링 계획 등의 절차를 거치도록 하고 있다.
이들 각각의 영역에는 세부적으로 다루어야 하는 구체적인 항목이 명시되어 있다(Office of the Deputy Prime Minister, 2005).
2001년에 제정된 유럽 전략환경평가 지령와 함께 2004년에 통과된 영국 계획법인 Planning and Compulsory Purchase Act에 의하면, 지속가능성 평가는 광역공간계획(Regional Spatial Development)의 수정에 지속가능한 발전을 사회ᆞ경제ᆞ환경 부분에서 통합적으로 이루어질 수 있도록 유도하는 역할을 한다(Office of the Deputy Prime Minister, 2005). 이와 함께 개발 계획문서(Development Plan Documents)나 부수적인 계획문서 (Supplementary Planning Documents)를 새로 작성하거나 작성된 문서를 수정하는 경우에도 지속가능성 평가가 포함이 되어야 한다(Office of the Deputy Prime Minister, 2005). 지속가능성의 평가는 별도의 문서로 준비할 필요는 없지만, 다양한 계획을 지속가능성을 평가할 경우 고려되어야 할 사항을 구체적으로 명시하고 있다.
2. 계획의 내용과 세부사항 3. 계획의 목적과 공간적인 범위 4. 현재 의사결정 과정의 단계
5. 지속가능성 평가가 현재의 의사결정 단계에서 고려되는 것이 바 람직한가에 대한 평가
자료: Office of the Deputy Prime Minister(2005).
이에 반해서 스코틀랜드는 유럽 전략환경평가 지령보다 더욱 엄격한 법령인 스코틀랜드 전략환경평가법을 2005년에 제정하였다(Kelly et al., 2012;
McLauchlan and João, 2012). 예를 들면 유럽의 전략환경평가 지령에는 특 정 계획 또는 프로그램이 전략환경평가의 대상으로 명시하고 있지만, 스코틀랜 드 전략환경평가법은 모든 공공부분에서 행해지는 계획 또는 프로그램뿐만 아 니라 공공부분이 수립한 모든 전략서까지 평가대상에 포함시켰다 (McLauchlan and João 2012). 또한 평가대상인 계획, 프로그램, 전략서는 다른 여타 관련된 계획, 프로그램, 전략서과의 관계를 설정하고 있다(환경부, 2013).
스코틀랜드에서 공공부분이 수행하는 모든 계획, 프로그램, 전략서가 전략환 경평가의 대상이 된 이유에는 환경관련 비정부기구들(NGOs)의 역할이 컸다.
전통적으로 스코틀랜드에서는 환경관련 비정부기구들의 정치적 영향력이 컸으 며, 그중에서도 왕립조류보호단체(Royal Society for the Protection of Birds)나 국제적인 비정부기구인 스코틀랜드 지구의 친구(Friends of the Earth Scotland)가 대상 계획, 프로그램, 전략서의 확장에 큰 기여를 하였다 (McLauchlan and João, 2012). 스코틀랜드 정부는 만일 전략환경평가의 대 상사업이 확대 시행되는 경우 공중의 참여를 더욱 적극적으로 유도할 수 있다고 기대하였다(Jackson and Illsley, 2007). 이는 더 많은 계획, 프로그램, 전략서
제2장 전략환경평가 운용실태 17
가 전략환경평가를 받고 그 문서가 공개되면 대중들이 그것들에 대한 관심이 높아져서 이후 평가과정에 더욱 적극적으로 참여할 것으로 판단한 것이다. 대중 참여는 절차적 평등에도 크게 기여하며, 환경과 관련된 의사결정이 투명해지고, 계획, 프로그램, 전략서의 효과성이 높아지는 효과를 기대할 수 있다. 공중참여 를 통해 환경계획의 효과성이 높아지는 이유는 문서화되지 않은 특정지역에 관한 환경정보는 그 지역에 오래 거주한 주민들이 알고 있기 때문이다(Coburn, 2003).
대중참여를 유도하기 위해서 스코틀랜드 정부는 스코틀랜드에서 행해지는 전략환경평가를 총괄하는 전략환경평가 게이트웨이(SEA Gateway)를 만들었 으며, 이곳에서 모든 평가서와 검토의견을 관리하도록 하였다(Jackson and Illsley, 2007). 스코틀랜드 전략환경평가서를 3개의 독립적인 기관이 검토하 고 있는데, 그들은 스코틀랜드 환경청(Scottish Environmental Protection Agency), 스코틀랜드 자연유산(Scottish Natural Heritage), 역사적 스코틀 랜드(Historic Scotland)이다(Kelly et al., 2012). 이들은 스코핑 문서부터 사후 모니터링 문서까지 검토하기 때문에 검토의견의 일관성을 유지할 수 있다.
2005년 이전의 전략환경평가법은 스크트랜드에서 행해지는 모든 전략환경평 가를 공개대상으로 규정하지 않았고, 평가대상인 계획, 프로그램, 전략서를 요 약하는 수준에 그쳤다(McLauchlan and João, 2012). 하지만 2005년 법령의 제정으로 2009년부터 스코틀랜드 정부는 모든 전략환경평가서와 검토의견을 일반에게 공개했고(McLauchlan and João, 2012), 웹 기반을 둔 전략환경평 가 게이트웨이는 공중의 전략환경평가에 대한 접근성을 획기적으로 향상시켰 다. 우리나라도 EIASS를 만들어 공중이 다양한 평가서를 열람할 수 있도록 하였지만, 회원제로 운용이 되고 있어서 모든 공중에게 제한없이 공개되고 있지 못한 실정이다.
현황조사 시 유의사항
1) 현재의 환경상태가 양호한가?
전략환경평가에서 중요한 요소는 지역개황, 대안의 설정, 평가 항목 및 범위, 현황조사, 영향 예측 및 평가에 있다(SEPA, 2011). 지역개황은 계획, 프로그 램, 전략이 수립되기 이전에 개괄적인 환경 현황을 파악하는 것을 목적으로 하고, 가능한 지리정보 시스템을 최대한 활용해서 공간적인 특성도 함께 파악한 다(환경부, 2013). 전략환경평가에서 대안은 계획, 프로그램, 전략의 목적달성 을 위한 구체적인 방법일 뿐 아니라, 더욱 합리적인 결론을 유도하는 방안이다 (SEPA, 2011). 대안선정은 실현 가능하며 타당성이 확보되어야 하고, 대안이 설정된 이유에 대해 명확히 기술을 해야 한다(환경부, 2013).
평가항목은 스코핑을 통해서 중점평가항목을 선정할 수 있지만, 모든 평가항 목에 대해서 대안별 환경영향을 평가하여야 한다(SEPA, 2011). 평가항목은 특별히 지정이 되어 있지 않고 스코핑에서 결정이 되지만, 평가항목에 대한 검토는 생태계, 토양, 수징, 대기질, 기후변화 요인, 경관, 물적 자산, 문화유산, 공중건강, 인구에 국한되는 경향이 있다(환경부, 2013). 평가의 범위도 스코핑 을 통해서 결정이 되지만, 계획, 프로그램, 전략 대상지 인근지역을 포함해야 한다(SEPA, 2011).
현황조사의 경우 사후 모니터닝의 수행에 있어서 중요한 배경이 되기 때문에 면밀한 조사가 요구된다(SEPA, 2011). 현황조사 시 유의사항은 현재 환경상 태, 트랜드 분석, 민감지역 여부, 영구적인 영향 등이 있다(환경부, 2013). 영향 예측은 정량적인 예측을 원칙으로 하지만 정성적인 예측을 하는 경우에는 방법 과 해석에 대한 분명한 기준을 제시하여야 한다. 예측된 결과에 대한 평가는 가능한 쉽고 간결하게 서술하고, 확인된 부정적인 영향에 대해서도 사실대로 명확히 기술하여야 한다.
제2장 전략환경평가 운용실태 19
2) 환경상태가 과거로부터 호전되고 있는가?
3) 영향을 받는 지역 중 민감지역이 있는가?
4) 영향을 저감하거나 상쇄하기 어려운 지역이 있는가?
5) 환경영향이 일시적인가 영구적인가?
유럽 전략환경평가 지령는 유럽에서 수립되는 계획이나 프로그램의 지속가능 성을 확보하기 위한 목적으로 만들어졌으며, 영국의 지속가능성 평가나 스코틀 랜드의 전략환경평가법은 이를 바탕으로 도입되었다. 따라서 지속가능성의 한 축이 사회적 형평성인 것을 고려하면, 영국이나 스코틀랜드의 전략환경평가는 환경정의를 하나의 중요한 평가항목으로 삼을 수 있는 제도적 기반이 마련되었 다고 볼 수 있다.
4. 소결
앞서 언급했듯이 국내 전략환경영향평가에서 사회ᆞ경제환경에 대한 평가가 제대로 이루어지지 못하고 있으며, 전면적인 제도의 개혁을 통해 계획이나 정책 으로 인한 사회ᆞ경제적인 영향을 평가하기는 한계가 있다. 따라서 현재 운용되 고 있는 제도의 틀에서 가용한 자원을 활용하여 전략환경영향평가에서 사회ᆞ 경제적 평가의 기능을 강화하는 것이 현질적인 대안이라 할 수 있다. 환경불평 등에 대한 평가는 계획이나 정책으로 인한 환경적 영향(예: 대기질, 수질, 토양) 을 계획이나 정책 대상지 인근 주민의 인구학적 구성과 연계하여 계획이나 정책 으로 인한 환경적인 영향이 특정 계층에 불평등하게 발생하고 있지 않는지를 고찰하는 것이기 때문에 전략환경평가와 연계하여 평가하는 것이 가능하다.
실제로 영국에서는 지속가능성 평가에서 환경불평등에 대한 평가가 이루어 지고, 스코틀랜드 경우 환경불평등의 해소를 전략환경평가의 하나의 목적으로
삼고 있다. 환경불평등은 미국에서 탄생한 개념이며 환경성평가에서 개별항목 으로 선정되어 있어, 계획이나 프로그램이 환경불평등을 해소하는지 혹은 악화 시키는지를 평가하도록 하고 있다. 이런 측면에서 미국은 모범적인 사례라 할 수 있지만, 미국은 우리나라와 사회적 환경이 많이 다르기 때문에 미국의 제도 를 국내에 도입하는 경우 많은 주의가 요구된다.
미국의 환경불평등은 인종에 기반을 두고 발생하였다. 미국은 환경부담이 인종간에 불평등하게 집중되고 있고, 소수인종 밀집지역에 환경부담이 더 많이 집중되는 경향이 있다. 인종은 선택이 불가능하고 개인의 노력을 통해서 바뀌지 않기 때문에, 인종에 기인한 불평등은 정부의 정책적인 노력을 통한 해소가 필요했다.
이에 반해 우리나라와 영국은 불평등이 사회ᆞ경제적인 요인에 의해 발생하 고 있는 특징이 있다. 따라서 환경불평등의 해소가 정부의 주요 정책으로 수립 되기 위해서는, 불평등이 사회구조적인 요인으로 발생한다는 구체적인 근거와 불평등에 따른 부작용이 심각하다는 국민적 공감대가 있어야 한다. 비록 우리나 라는 이러한 공감대가 폭넓게 형성되어 있지는 못하지만, 영국의 경우 환경불평 등은 사회ᆞ경제적 불평등에서 시작되었으며, 이러한 이유로 본 연구에서는 미국보다는 영국을 사례연구 대상으로 선정하였다.
제3장 환경불평등 개요 21
제3장 환경불평등의 개요
영국과 스코틀랜드의 전략환경평가는 지속가능성의 관점에서 계획이나 프로 그램을 평가하는 데 목적이 있다. 지속가능성의 한 축으로 사회적 형평성이 있고 환경평가라는 특수성을 고려할 때, 환경불평등에 대한 평가가 전략환경평 가에서 계획이나 프로그램의 지속가능성을 평가하는 중요한 하나의 영역이라 할 수 있다.
환경불평등(미국에선 환경정의)은 미국에서 시작된 사회운동으로 주요 내용 은 환경부담이나 편익이 특정 계층에게 집중되어 있지는 않은지와 이로 인해 발생하는 다양한 영향을 이해하는 것이다(Mohai et al., 2009). 일반적으로 환경 부담에 대해서는 특정 계층이 사회적ᆞ경제적ᆞ정치적 약자이고, 환경편익의 경우에는 사회적ᆞ경제적ᆞ정치적 강자이다. 환경은 하나의 공공재이기 때문에 사회ᆞ경제적 지위에 상관없이 공공재에 대한 접근도가 공평하게 분배가 되어 야 한다. 하지만 사회구조적인 요인에 의해 환경불평등이 발생하고, 사회구조적 인 요인에는 사회적ᆞ경제적ᆞ정치적 요인들이 복잡하게 얽혀있다(표 3-1 참 조; Bullard, 2000; Mohai and Saha, 2007). 따라서 이러한 복잡한 요인들을 이해하고 환경불평등에 대한 해결책을 마련하는 것이 중요하다. 전략환경영향 평가에서 환경불평등이 중요한 이유는 개발행위를 하는 과정에서 사회구조적인 요인들에 의해 불평등이 발생하기 때문에 불평등이 발생하는 초기에 이에 대한 진단과 해결책을 제시할 수 있기 때문이다.
환경 불평등 핵심 질문
환경부담이 사회적ᆞ경제적ᆞ정치적 약자에게 불공평하게 부과되어 있는가?
구분 핵심 요점 예시
경제적 요인
사용자의 경제적인 이익에 의한 입지선정이 환경 불 평등을 유발함.
상대적으로 지대가 저렴한 토지 인근에 사회적ᆞ경제 적ᆞ정치적 약자가 밀집되 어 거주하는 경향.
정치적 요인
사용자가 입지를 선정하는 중요한 요소로서 인근 주 민들의 정치적 활동성을 고려함.
정치적 활동성이 약한 주 민들은 환경유해시설물이 입지하려고 할 때 입지선 정과 관련된 정치적 영향 력이 미비.
사회적 요인
과거에서부터 행해져 온 제도화된 차별정책으로 현 재의 환경불평등을 야기 함.
토지이용의 경우 과거에는 인종차별에 근거해 개발이 되었고, 현재에는 인종차 별에 근거해 시행되지는 않지만 과거의 영향으로 불평등을 심화시킴.
<표 3-1> 환경불평등 발생요인
1. 환경불평등 해소를 위한 유럽의 제도적 노력
1980년대에 미국에서 시작된 환경정의 운동(Environmental Justice movement)은 1990년대에 유럽연합에도 영향을 미쳤다. 특히 지속가능한 발전 을 효과적으로 수행하기 위해서 환경불평등이 중요하게 인식되었다. 이는 환경 불평등이 지속가능한 발전의 세 가지 큰 축인 환경보호, 경제개발, 사회정의를 모두 포함한 개념이기 때문이다.
유럽 환경불평등과 관련된 중요한 사건은 1998년 6월 25일 덴마크 오르후스 에서 열린 제4회 유럽을 위한 환경 각료회의에서 국제연합 유럽경제위원회가 의결한 정보에 대한 접근, 의사결정 과정의 대중참여, 권리구제를 위한 사법적
제3장 환경불평등 개요 23
접근(Access to Information, Public Participation in Decision-making and Access to Justice in Environmental Matters)에 대한 조약이다. 조약에서는 환경불평등 해소를 위한 가장 중요한 요소로서 대중들이 생활환경에 대한 정보 를 공유하고, 공유된 정보를 토대로 의사결정에의 참여를 제시하였다. 2000년대 에 처음으로 대기환경과 관련된 환경불평등 실태조사를 실시한 나라는 영국이 다(Laurian, 2008). 스코틀랜드는 환경불평등의 해소를 전략환경영향평가에 중 요한 지침으로 삼아야 한다고 천명을 했다(Laurent, 2011). 이후 유럽 각국에서 다양한 환경불평등 연구가 진행되었다(Laurian, 2008).
오르후스 회동 이후인 2000년 6월에 소집된 유럽연합 각료이사회에서는 인종 이나 출신민족에 의한 차별방지를 위한 방안(인종평등지령: Racial Equality Directive)을 공표하였다. 인종평등지령의 목적은 유럽연합 회원국들이 공공부 문이나 민간부문에서 발생할 수 있는 인종이나 출신민족에 의거한 차별적 대우 를 없애고 평등한 대우를 보장하는 최소한의 기준을 마련하는 데 있다. 기존에 유럽연합에 가입한 회원국은 2003년 6월까지 인종평등지령을 각 나라의 국가법 령으로 제정하고, 2005년 6월까지 국가법령의 실시에 대한 첫 번째 보고서를 유럽연합에 제출해야 한다. 유럽연합에 새로이 가입한 회원국은 회원국이 된 시기에 따라 2004년 아니면 2007년까지 인종평등지령을 각 나라의 국가법령으 로 제정해야 한다. 2005년에는 유럽법원(European Court of Justice)은 독일, 오스트리아, 룩셈부르크, 필란드가 인종평등지령을 국가법령으로 제정하지 않 았기 때문에 유럽 커뮤니티법(European Community Law)을 위반했다고 선 고했다. 인종평등지령을 국가법령으로 제정한 많은 나라들 또한 인종이나 출신 민족에 의거한 차별을 방지하는 중요한 법률적 부분이 없는 실정이다. 따라서 인종평등지령을 국가법령으로 만들어서 인종이나 출신민족에 의거한 차별을 방지하는 것이 효과적인지 대한 논란은 계속되고 있다. 하지만 인종이나 출신민
족에 의거한 차별을 방지를 위한 유럽연합의 노력은 시사하는 바가 크다. 인종평등지령은 인종이나 출신민족에 의한 직접적인 차별뿐만 아니라 간접적 인 차별까지 금지하고 있고, 교육, 의료, 고용, 연수, 사회보장, 주택을 포함한 서비스 분야에 전반적으로 적용된다. 간접적인 차별이란 인종이나 출신민족과 관련 없는 행위가 궁극적으로 인종이나 출신민족에 의한 차별을 야기한다면 간접적인 차별에 해당된다. 하지만 행위자가 정당한 이유가 있는 경우에는 간접 적인 차별에 해당되지 않는다. 예를 들어, 소각장 후보지 주변의 소수인종 비율 이 후보지를 포함한 상위 행정구역의 소수인종 비율보다 높다면 일단은 소각장 을 건립하는 것이 간접적인 차별에 해당된다. 하지만 소각장 건설의 적당한 대안지가 부재하다면 정당한 사유로 인해 차별에 해당되지 않는다.
인종평등지령에 포함된 간접적 차별은 환경불평등을 해소하는 데 효과적인 도구가 될 수 있다. 특히 인종평등지령을 대다수 유럽연합회원국의 국가법령에 포함시켰기 때문에 다양한 종류의 개발사업, 정책, 계획에 있어서 인종이나 출신 민족에 의거한 간접적인 차별이 발생하는지의 조사를 선행할 수 있는 법률적인 근거가 마련되었다. 예를 들면, 산업단지 조성사업에 있어서 사업지 주변에 인구 학적 구성을 조사하고, 산업지가 입지하는 상위 행정구역의 구성과 비교해 본다 면, 사업단지 조성으로 인해 피해를 보는 계층이 어떤 계층인지 알 수 있기 때문이다. 이는 미국에서 클린턴 대통령이 선포했던 행정명령(Executive Order 12898)와 비슷한 맥락에서 이해될 수 있다. 하지만 미국의 환경정의 행정 명령은 미국 연방정부가 관련된 사업에 국한되었지만, 인종평등지령은 공공부 문뿐만 아니라 민간부문까지 포함하고 있어 그 범위가 더 광범위하다.
유럽연합의 다양한 노력으로 유럽에서도 환경불평등에 대한 관심이 높아졌 다. 유럽도 미국과 마찬가지로 환경불평등을 분배적 불평등과 절차적 불평등으 로 구분하여 접근하고 있다(Laurent, 2011; Slater and Pedersen, 2009). 분배
제3장 환경불평등 개요 25
적인 불평등은 환경부담이나 환경혜택이 특정 계층에 불평등하게 편중되어 있 는지에 대한 고찰에서 시작된다. 예를 들면 환경유해 시설물이 빈민층 거주지역 에 편중되어 입지하고 있으면 이는 분배적 불평등의 사례이다. 또한 공원이나 녹지가 부유층 거주지역에 편중되어 배치되어 있다면 이는 반대급부의 분배적 불평등의 사례로 볼 수 있다. 이와 달리 절차적 불평등은 환경에 관련된 의사결 정 과정에서 특정 계층이 참여하는 기회가 보장이 되었는지에서 출발한다. 예를 들어 주민공청회를 사업이 입지하는 지역 외에 다른 지역에서 개최한다면 이는 절차적 불평등의 예가 된다. 또한 자신의 의견이 실질적으로 의사결정에 어느 정도 영향을 미쳤는지도 절차적 불평등 판단에 중요한 요소이다. 만일 지역주민 이 의사결정 과정에 참여해서 의견을 제시하였지만 합리적 이유 없이 의사결정 에 반영이 되지 않았다면 이 또한 절차적 불평등에 해당된다. 미국과 달리 유럽 에서는 정책적 불평등도 환경불평등에 중요한 요소로 이해되고 있다. 이는 합법 적인 정책의 실행이 환경적으로 불평등한 결과를 야기하는 경우에 해당된다 (Laurent, 2011). 예를 들어 산업단지를 개발하는 경우 산업단지의 입지는 용도 지역(Zoning)과 토지이용(Land-use)에 의해 이미 결정이 된 상태이다. 하지만 산업단지의 입지를 통해 그 주변지역에 거주하는 주민의 환경적 부담이 증대되 고 그들이 빈민층이라면 이는 정책적 불평등의 예라고 하겠다. 유럽에서는 사회적 불평등 해소를 위해서 다양한 노력을 기울여 왔다. 이러한 노력은 환경불 평등의 해소를 위한 정책을 개발하는 데 중요하게 활용될 것이다.
2. 영국의 환경불평등 이슈
영국은 유럽에서 환경불평등의 개념 정립과 발전에 선두적인 역할을 수행하 였다. 환경부담으로 고통을 받는 주민들에 의해 1980년대에 시작된 환경정의 운동을 통해서 환경정의의 개념이 정립된 미국과는 달리, 사회지도자의 관심에
의해 환경불평등의 개념이 정립되고 국가정책에 반영될 수 있는 토대를 마련하 였다. 잉글랜드의 경우 1999년에 당시 환경부장관인 마이클 미처(Michael Meacher)가 브랜다 보드만(Brenda Boardman)의 저서인 equality and the environment의 서문에서 아동, 노인, 저소득층이 가장 환경문제에 취약한 계층 으로 심각한 영향을 받고 있다고 저술했다(Walker, 2010). 2001년 당시 영국총 리인 토니 블레어는 취약한 도시지역에 대기오염이나 공원시설의 부족과 같은 환경불평등 문제 해결의 필요성을 언급했다(Walker, 2010). 또한 2007년 당시 영국 총리였던 고든 브라운(Gordon Brown)은 기후변화와 환경정의에 대해 기후변화에 대한 책임이 가장 작은 계층이 기후변화에 의해 가장 크게 고통을 받고 있다고 지적하고, 기후정의(Climate Justice)는 경제개발, 경제개발로 인 한 평등의 증진, 환경보호와 연계되어 추진되어야 한다고 주장했다(Walker, 2010).
영국에서는 국가정책에서 환경불평등의 문제를 지속가능한 발전 (Sustainable Development)과 연계해서 접근하고 있다. 1999년에 환경, 식량, 농촌정책부(Department of Environment, Food, and Rural Affairs)에서 추 진한 지속가능한 발전 정책전략인 “더 나은 삶(A Better Life)”은 오르후스 조약의 정신인 세 가지 영역의 확립(환경정보, 의사결정 과정, 그리고 정의)에 초점을 맞추고 있다. 이들은 환경불평등을 지속가능한 발전의 지표에 포함하여 각각의 지방자치단체의 지속가능성을 평가하는 데 활용하고 있다. 또한 2003년 에 정부의 사회배제 유닛(Social Exclusion Unit)에서 출판된 보고서에는 교통 수단과 대기오염과 관련된 환경불평등 문제를 지적하였다(Social Exclusion Unit, 2003). 저소득층은 상대적으로 차량의 사용빈도나 거리가 중상층 이상의 계층보다 적음에도 불구하고, 그들은 차량에서 주로 발생되는 대기오염물질에 더욱 심하게 노출되어 있다고 주장하였다(Mitchell and Dorling, 2003). 영국
제3장 환경불평등 개요 27
부수상실도 환경불평등을 국가적인 의제로 승화시키는 노력에 동참하였다. 2004년에는 환경적인 요인들을 사회적 박탈지표(deprivation index)에 포함시 켰고, 2005년에는 환경불평등과 사회ᆞ경제적 조건과의 상관관계를 조사하는 연구를 발주하였다.
영국에서는 국가정책에서 지속가능성을 환경불평등과 연계해서 개발을 하였 다. 지속가능한 발전의 세 가지 큰 축은 환경보호, 경제개발, 평등한 분배에 있다(Campbell, 1996). 따라서 지속가능한 발전은 개발사업으로 인한 경제적인 영향뿐 아니라, 그 개발이 환경친화적으로 이루어지고 개발로 인한 경제적인 영향이 분배적 정의실현에 기여를 해야 한다. 이를 위해 영국에서는 지속가능성 평가를 통해서 광역공간계획이나 지자체의 개발계획에 전략환경평가를 대체할 평가수단으로 활용하고 있다. 미국에서 진행되고 있는 브라운필드 개발사업은 지속가능한 발전에 부합하는 모범적인 예가 될 수 있다(Lee and Mohai, 2012).
브라운필드는 도심지에 버려진 용지로서 오염 가능성이 있어 미활용되는 토지 를 의미한다. 미국의 경우는 대도시 도심에 빈민들이나 실업자들이 밀집되어 있는 경향이 있기 때문에, 브라운필드의 개발로 인해 그 주변 빈민이나 실업자들 이 고용기회를 얻을 수 있다. 따라서 브라운필드 개발로 경제활성화와 개발로 인한 분배적 정의실현이 가능하다. 또한 도심지의 유휴지를 개발함으로써 외곽 지대에 있는 초지를 보전할 수 있고, 오염된 토지의 정화를 통해 도시의 환경증 진에 기여한다는 점에서 친환경적인 사업이라 할 수 있다. 이러한 장점에도 불구하고 정화가 종료된 후 개발수요의 부족(Katz, 2002)과 개발을 통한 고용기 회가 거주민들에게 돌아가지 않는(Chambers, 2002) 등 브라운필드 개발을 통 해 지속가능한 발전을 이룰 수 있다는 전망은 현실과는 상당한 차이가 있었다. 그렇다고 하지만 잘 계획되고 실행된 브라운필드 개발은 지속가능한 발전의 모범적인 예가 될 수 있는 가능성은 충분하다고 하겠다(Lee and Mohai, 2012).
스코틀랜드에서도 환경불평등에 대한 관심이 높았으며, 이러한 관심은 정부 가 주도했다. 2002년 스코틀랜드 여당대표인 잭 맥코넬은 스코틀랜드뿐만 아니 라 전 세계적으로 빈민층은 제조업체에 의한 공해, 차량 배기가스, 쓰레기 가득 한 도로, 낙서가 가득한 벽면 등 다양한 종류의 일상적인 환경부담에 노출이 되어 건강상 문제에 직면을 하고 있다고 지적했다(Slater and Pedersen, 2009).
이러한 문제들은 부유한 계층에게는 수용 불가능한 수준이며, 이러한 문제들이 환경불평등의 대표적인 예이다. 또한 빈민층이 환경에 미치는 부담이 부유층이 환경에 미치는 영향에 비해 미비하기 때문에, 빈민층이 겪고 있는 환경불평등은 수혜자와 피해자가 단절된 정의의 문제로 규명하고 있다(Briggs, Abellan, and Fecht, 2008). 2005년에는 스코틀랜드 행정부가 일반주민들에 대한 환경정보의 접근성을 강화하는 방법에 대한 연구사업을 발주하였고, 이후에 홍수의 사회영 향을 조사하는 연구도 진행하였다. 이러한 연구를 바탕으로 스코틀랜드 정부는 학계와 연계해서 환경불평등을 전략환경평가에서 중요한 지침 중 하나로 만드 는 방법을 고심하고 있다(Slater and Pedersen, 2009; Walker, 2010). 이는 환경정보의 접근성 향상을 통해서 환경에 관련된 의사결정에 특정 계층(특히 빈민층이나 저소득층)이 소외되지 않도록 하기 위한 오르후스(Aarhus) 조약의 정신에서 발전된 것으로 평가받는다.
하지만 현실적으로 스코틀랜드에서 환경불평등을 국가정책에 반영하는 것은 어려우며, 가장 근본적인 이유는 커뮤니티가 환경피해 시설물을 중심으로 형성 되었기 때문이다. 스코틀랜드 인들은 환경피해시설물에서 제공하는 고용기회를 바라고 그 주변에 정착을 하였다. 이러한 역사적인 맥락에서 환경피해 시설물 주변에 거주하는 스코틀랜드 인들은 환경오염은 그들이 얻는 경제적 혜택에 수반되는 필요악으로 인식하고 있다. 현재도 농촌지역에 계획되는 개발사업에 주변 주민은 개발로 인한 경제효과를 고려해서 찬성하지만, 환경적인 영향으로
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사업을 반대하는 사람들은 외지인이 대부분이다. 과거와 달리 현재에는 개발로 인한 경제적인 효과(예: 고용기회의 증가)가 개발지 인근 주민에게 충분히 돌아 가고 있지 않기 때문에, 결과적으로 그들은 개발로 인한 증가된 환경부담에만 노출되고 있는 등 심각한 환경불평등이 발생하고 있다.
예를 들면, 스코틀랜드에서 선박을 해체해서 재활용하는 사업장이 빈민층 밀집지역 근처에 입지할 계획이었다(Slater and Pedersen, 2009). 스코틀랜드 지구의 친구들(Friends of the Earth Scotland)은 해체작업 과정에서 발생되는 오염물의 배출과 해체작업 후 나오는 쓰레기를 이유로 사업장의 입지를 반대하 였다(Slater and Pedersen, 2009). 하지만 사업장 주변의 주민들을 제외한 대다 수 주민들은 사업장에서 제공되는 고용기회로, 지방정부 공무원은 사업장으로 인한 세수의 중가를 기대하여 사업장 유치를 찬성을 하였다(Slater and Pedersen, 2009). 하지만 이 사업은 제한된 고용기회만 지역주민에게 돌아감으 로써, 환경영향은 받고 직접적인 경제적인 혜택은 받지 못하는 상황에 놓이게 되었다(Slater and Pedersen, 2009).
실제로 미국에서도 도시개발 사업 추진 시 경제적으로 어려운 지역의 주민들 도 고용효과가 큰 개발은 희망하지 않고 있다. 이는 입지예정 기업에서 요구하는 기술력을 지역주민이 보유하고 있지 못하기 때문에 기업의 입지가 지역주민의 고용기회의 증대로 이어지지는 않기 때문이다(Jennings, 2004). 그럼에도 불구 하고 스코틀랜드에서 환경불평등이 사회적인 이슈로 발전되지 못한 것은 2000 년 중반부터 시작된 노동당의 정치적 입지의 약화가 주요 요인이 되었다. 사회정 의와 환경불평등에 대한 담론이나 스코틀랜드 전반에 걸친 환경불평등 실태조 사 등을 이끈 것은 정치권이었기 때문이다.
3. 소결
유럽에서는 다양한 사회적 형평성 증진을 위한 법률적 노력을 통해서 회원국 의 다양한 불평등을 해소하려는 노력이 있었다. 영국에서는 환경불평등을 진단 하는 중요한 도구로 활용하기 위해 국가차원의 환경불평등 실태파악을 위한 다양한 연구를 진행하였다. 이러한 연구를 통해서 다양한 유형의 환경불평등이 영국 전역에 만연해 있다는 것을 발견하였고, 이를 해결하기 위한 다양한 시도가 있었다. 특히 지속가능성과 연계한 정의로운 지속가능한 발전(Just Susatainable Development: Agyeman and Evans, 2004)은 이전까지 지속가 능성의 담론에서 소외되었던 사회ᆞ경제ᆞ환경 불평등을 지속가능한 발전을 달성하는 중요한 요인 중 하나라고 규정하고 있으며, 국가정책에 환경불평등 해소를 위한 다양한 방안이 개발되었다. 또한 기후정의(Walker, 2010)는 기후 로 변화로 인해 피해를 받는 계층과 그렇지 않은 계층이 정해져 있기 때문에 기후변화 취약계층에 대한 현실적인 대책이 필요하다고 주장하고 있다.
반면 스코틀랜드는 낮은 인구밀도와 도시개발의 역사로 인해 환경불평등이 주요 문제로 인식이 되지는 않았다. 하지만 2000년대에 스코틀랜드의 정치적인 상황과 맞물려 사회정의와 환경불평등이 주요한 문제로 부각되었다. 스코틀랜 드에서 수행된 환경불평등 관련 연구(Slater and Pedersen, 2009)에 의하면, 과거에는 환경피해유발 시설물이 지역경제에 지대한 영향을 미쳤지만, 현재는 환경피해유발 시설물은 인근 지역주민에게 환경부담만 가중시키고 직접적인 경제적 혜택을 제공하지 못하고 있음을 알 수 있다. 하지만 2000년대 중반 이후 노동당의 정치적 세력약화가 환경불평등에 대한 정부와 정치권의 관심을 약화 시키는 결과를 초래했다. 따라서 환경불평등을 국가정책에 활용할 방안은 개발 되지 못했다.
유럽은 미국에 비해 환경불평등에 인식이 다소 늦었다. 하지만 유럽에서의
제4장 영국 전략환경평가와 환경불평등 31
환경불평등에 대한 접근은 미국과는 다른 양상으로 진행되었다. 특히 미국은 환경불평등을 인종적인 측면에서 접근하지만 유럽에서는 인종뿐 아니라 사회계 층도 환경불평등을 접근하는 중요한 요소로 인식을 하고 있다. 이러한 차이는 미국과 유럽과의 사회ᆞ문화적인 배경의 차이에서 기인한다. 예를 들면 미국은 대부분의 사회문제를 경제학적 관점에서 개인을 통해 해결하려는 경향이 있지 만, 유럽은 대부분의 사회문제를 개개인이 극복할 수 없는 사회구조의 문제로 인식하는 경향이 있다.
이런 이유로 불평등에 대한 해결책도 미국은 개인을 대상으로, 유럽은 사회구 조를 대상으로 한다. 예를 들면 교육불평등에 대한 해결책으로 미국은 저소득층 을 위한 특별 장학금의 지급과 같은 개개인을 대상으로 한 노력을 경주하는 반면, 유럽에서는 대학을 포함한 모든 교육을 국가가 책임을 지고, 적어도 금전 적인 문제로 학업을 하지 못하는 경우는 없게 사회구조를 개혁하였다.
제4장 영국 전략환경평가와 환경불평등
유럽연방은 다양한 법률의 제정으로 유럽 회원국이 환경불평등을 해소하거나 저감시킬 수 있는 실질적인 방안을 마련하는 근거법을 제정하였음을 이전 장에 서 제시하였다. 이를 바탕으로 영국이나 스코틀랜드에서도 환경불평등에 대한 인식이 증진되었다. 예를 들면 영국에서는 광역공간계획이나 지자체의 개발계 획 수립 시 지속가능성 평가를 의무화하였다. 2001년 유럽 전략환경평가 지령와 순응하기 위해 지속가능성 평가를 전략환경평가의 틀에 맞추어 지속가능성 평 가가 전략환경평가를 대체할 수 있게 하였다. 또한 지속가능성 평가 시 계획으로 인한 환경적ᆞ경제적ᆞ사회적 요인을 평가하도록 했고, 사회적 요인의 평가에 있어서 환경불평등이 중요한 역할을 하고 있다. 스코틀랜드의 정치권과 학계는 지속가능한 발전을 이루기 위한 하나의 방법으로 전략환경평가를 지목했고, 지속가능한 발전에서 자원의 공평한 분배가 하나의 전제로 인식되기 때문에, 전략환경평가에서 자원의 공평한 분배를 포함한 환경불평등의 해소가 하나의 중요한 원칙이 된다고 천명하였다.
환경불평등과 관련된 유럽연합의 노력과 유럽 전략환경평가 지령와 키예브 프로토콜을 참조하여 유럽연합 회원국은 각 국가의 상황에 맞는 전략환경평가 도입을 의무적으로 해야 한다. 유럽연합의 일련의 노력에는 환경불평등 해소방 안이 내재되어 있다. 전략환경평가를 통해 지속가능한 발전을 이루도록 하고, 진정한 지속가능한 발전을 이루기 위해서는 전략환경평가에서 사회ᆞ경제성이 강화되어야 함을 명시함으로써 계획 또는 프로그램으로 인한 영향을 환경불평 등의 관점에서 고찰할 수 있도록 하였다. 뿐만 아니라 공중참여나 건강영향 등은 환경불평등의 연구에서도 중요하게 다루고 있는 분야이므로(Mohai et
제4장 영국 전략환경평가와 환경불평등 33
al., 2009), 전략환경평가에서도 환경불평등의 역할 확립에 활용될 수 있다.
유럽의 전략환경평가 지령와 프로토콜은 비록 직접적으로 환경불평등을 명시하 고 있진 않지만, 회원국이 환경불평등을 전략환경평가에서 중요한 평가항목으 로 활용을 할 수 있는 기초를 마련하였다고 할 수 있다. 따라서 본 장에서는 영국의 지속가능성 평가와 환경불평등의 연계 및 스코틀랜드의 정치적 천명과 전략환경평가과정에서 환경불평등이 적용되는지를 고찰하도록 한다.
1. 영국의 지속가능성 평가와 환경불평등 연계
영국은 지속가능성 평가의 개정을 통해서 지속가능성 평가가 전략환경평가를 대체할 수 있게 하였다. 비록 지속가능성 평가는 계획으로 인한 환경불평등에 관한 사항을 법적으로 명시하고 있진 않지만, 지속가능성 평가에서 환경불평등 을 사회적 영향의 큰 부분으로 인식하고 있다(Spaul, 2009). 계획으로 인한 경제적인 혜택이 공평하게 분배되고, 이로 인한 환경적 부담이 특정계층에 집중 되지 않도록 유도하고 있다. 특히 지속가능성에서 환경불평등은 환경, 경제, 사회를 포괄적인 관점에서 조명하고 있기 때문에 중요하다. 달리 말하면 하나의 영역을 개별적으로 고찰하기 보다는 각각의 영역간의 상관관계에 기초하여 상 호간의 순환적 구조를 고찰하는 것이 환경정의 이다(Spaul 2009). 예를 들면 환경불평등은 계획으로 인한 환경영향과 이로 인해 파생되는 경제적 영향, 경제 적 영향의 분배구조를 파악하는 것이고, 분배구조가 공평한지에 중점을 두고 있다. 따라서 환경불평등은 지속가능성 평가에서 핵심적인 역할을 한다고 볼 수 있다.
영국의 지속가능성 평가는 목적중심 분석(objectives-led assessment)에 근거를 두고 있다(Jackson and Illsley, 2007). 목적중심 분석은 계획의 목적을 지속가능한 발전의 목적과 비교하여 계획에서 제시하고 있는 목적이 지속가능
