앞서 언급했듯이 국내 전략환경영향평가에서 사회ᆞ경제환경에 대한 평가가 제대로 이루어지지 못하고 있으며, 전면적인 제도의 개혁을 통해 계획이나 정책 으로 인한 사회ᆞ경제적인 영향을 평가하기는 한계가 있다. 따라서 현재 운용되 고 있는 제도의 틀에서 가용한 자원을 활용하여 전략환경영향평가에서 사회ᆞ 경제적 평가의 기능을 강화하는 것이 현질적인 대안이라 할 수 있다. 환경불평 등에 대한 평가는 계획이나 정책으로 인한 환경적 영향(예: 대기질, 수질, 토양) 을 계획이나 정책 대상지 인근 주민의 인구학적 구성과 연계하여 계획이나 정책 으로 인한 환경적인 영향이 특정 계층에 불평등하게 발생하고 있지 않는지를 고찰하는 것이기 때문에 전략환경평가와 연계하여 평가하는 것이 가능하다.
실제로 영국에서는 지속가능성 평가에서 환경불평등에 대한 평가가 이루어 지고, 스코틀랜드 경우 환경불평등의 해소를 전략환경평가의 하나의 목적으로
삼고 있다. 환경불평등은 미국에서 탄생한 개념이며 환경성평가에서 개별항목 으로 선정되어 있어, 계획이나 프로그램이 환경불평등을 해소하는지 혹은 악화 시키는지를 평가하도록 하고 있다. 이런 측면에서 미국은 모범적인 사례라 할 수 있지만, 미국은 우리나라와 사회적 환경이 많이 다르기 때문에 미국의 제도 를 국내에 도입하는 경우 많은 주의가 요구된다.
미국의 환경불평등은 인종에 기반을 두고 발생하였다. 미국은 환경부담이 인종간에 불평등하게 집중되고 있고, 소수인종 밀집지역에 환경부담이 더 많이 집중되는 경향이 있다. 인종은 선택이 불가능하고 개인의 노력을 통해서 바뀌지 않기 때문에, 인종에 기인한 불평등은 정부의 정책적인 노력을 통한 해소가 필요했다.
이에 반해 우리나라와 영국은 불평등이 사회ᆞ경제적인 요인에 의해 발생하 고 있는 특징이 있다. 따라서 환경불평등의 해소가 정부의 주요 정책으로 수립 되기 위해서는, 불평등이 사회구조적인 요인으로 발생한다는 구체적인 근거와 불평등에 따른 부작용이 심각하다는 국민적 공감대가 있어야 한다. 비록 우리나 라는 이러한 공감대가 폭넓게 형성되어 있지는 못하지만, 영국의 경우 환경불평 등은 사회ᆞ경제적 불평등에서 시작되었으며, 이러한 이유로 본 연구에서는 미국보다는 영국을 사례연구 대상으로 선정하였다.
제3장 환경불평등 개요 21
제3장 환경불평등의 개요
영국과 스코틀랜드의 전략환경평가는 지속가능성의 관점에서 계획이나 프로 그램을 평가하는 데 목적이 있다. 지속가능성의 한 축으로 사회적 형평성이 있고 환경평가라는 특수성을 고려할 때, 환경불평등에 대한 평가가 전략환경평 가에서 계획이나 프로그램의 지속가능성을 평가하는 중요한 하나의 영역이라 할 수 있다.
환경불평등(미국에선 환경정의)은 미국에서 시작된 사회운동으로 주요 내용 은 환경부담이나 편익이 특정 계층에게 집중되어 있지는 않은지와 이로 인해 발생하는 다양한 영향을 이해하는 것이다(Mohai et al., 2009). 일반적으로 환경 부담에 대해서는 특정 계층이 사회적ᆞ경제적ᆞ정치적 약자이고, 환경편익의 경우에는 사회적ᆞ경제적ᆞ정치적 강자이다. 환경은 하나의 공공재이기 때문에 사회ᆞ경제적 지위에 상관없이 공공재에 대한 접근도가 공평하게 분배가 되어 야 한다. 하지만 사회구조적인 요인에 의해 환경불평등이 발생하고, 사회구조적 인 요인에는 사회적ᆞ경제적ᆞ정치적 요인들이 복잡하게 얽혀있다(표 3-1 참 조; Bullard, 2000; Mohai and Saha, 2007). 따라서 이러한 복잡한 요인들을 이해하고 환경불평등에 대한 해결책을 마련하는 것이 중요하다. 전략환경영향 평가에서 환경불평등이 중요한 이유는 개발행위를 하는 과정에서 사회구조적인 요인들에 의해 불평등이 발생하기 때문에 불평등이 발생하는 초기에 이에 대한 진단과 해결책을 제시할 수 있기 때문이다.
환경 불평등
제3장 환경불평등 개요 23
접근(Access to Information, Public Participation in Decision-making and Access to Justice in Environmental Matters)에 대한 조약이다. 조약에서는 환경불평등 해소를 위한 가장 중요한 요소로서 대중들이 생활환경에 대한 정보 를 공유하고, 공유된 정보를 토대로 의사결정에의 참여를 제시하였다. 2000년대 에 처음으로 대기환경과 관련된 환경불평등 실태조사를 실시한 나라는 영국이 다(Laurian, 2008). 스코틀랜드는 환경불평등의 해소를 전략환경영향평가에 중 요한 지침으로 삼아야 한다고 천명을 했다(Laurent, 2011). 이후 유럽 각국에서 다양한 환경불평등 연구가 진행되었다(Laurian, 2008).
오르후스 회동 이후인 2000년 6월에 소집된 유럽연합 각료이사회에서는 인종 이나 출신민족에 의한 차별방지를 위한 방안(인종평등지령: Racial Equality Directive)을 공표하였다. 인종평등지령의 목적은 유럽연합 회원국들이 공공부 문이나 민간부문에서 발생할 수 있는 인종이나 출신민족에 의거한 차별적 대우 를 없애고 평등한 대우를 보장하는 최소한의 기준을 마련하는 데 있다. 기존에 유럽연합에 가입한 회원국은 2003년 6월까지 인종평등지령을 각 나라의 국가법 령으로 제정하고, 2005년 6월까지 국가법령의 실시에 대한 첫 번째 보고서를 유럽연합에 제출해야 한다. 유럽연합에 새로이 가입한 회원국은 회원국이 된 시기에 따라 2004년 아니면 2007년까지 인종평등지령을 각 나라의 국가법령으 로 제정해야 한다. 2005년에는 유럽법원(European Court of Justice)은 독일, 오스트리아, 룩셈부르크, 필란드가 인종평등지령을 국가법령으로 제정하지 않 았기 때문에 유럽 커뮤니티법(European Community Law)을 위반했다고 선 고했다. 인종평등지령을 국가법령으로 제정한 많은 나라들 또한 인종이나 출신 민족에 의거한 차별을 방지하는 중요한 법률적 부분이 없는 실정이다. 따라서 인종평등지령을 국가법령으로 만들어서 인종이나 출신민족에 의거한 차별을 방지하는 것이 효과적인지 대한 논란은 계속되고 있다. 하지만 인종이나 출신민
족에 의거한 차별을 방지를 위한 유럽연합의 노력은 시사하는 바가 크다. 인종평등지령은 인종이나 출신민족에 의한 직접적인 차별뿐만 아니라 간접적 인 차별까지 금지하고 있고, 교육, 의료, 고용, 연수, 사회보장, 주택을 포함한 서비스 분야에 전반적으로 적용된다. 간접적인 차별이란 인종이나 출신민족과 관련 없는 행위가 궁극적으로 인종이나 출신민족에 의한 차별을 야기한다면 간접적인 차별에 해당된다. 하지만 행위자가 정당한 이유가 있는 경우에는 간접 적인 차별에 해당되지 않는다. 예를 들어, 소각장 후보지 주변의 소수인종 비율 이 후보지를 포함한 상위 행정구역의 소수인종 비율보다 높다면 일단은 소각장 을 건립하는 것이 간접적인 차별에 해당된다. 하지만 소각장 건설의 적당한 대안지가 부재하다면 정당한 사유로 인해 차별에 해당되지 않는다.
인종평등지령에 포함된 간접적 차별은 환경불평등을 해소하는 데 효과적인 도구가 될 수 있다. 특히 인종평등지령을 대다수 유럽연합회원국의 국가법령에 포함시켰기 때문에 다양한 종류의 개발사업, 정책, 계획에 있어서 인종이나 출신 민족에 의거한 간접적인 차별이 발생하는지의 조사를 선행할 수 있는 법률적인 근거가 마련되었다. 예를 들면, 산업단지 조성사업에 있어서 사업지 주변에 인구 학적 구성을 조사하고, 산업지가 입지하는 상위 행정구역의 구성과 비교해 본다 면, 사업단지 조성으로 인해 피해를 보는 계층이 어떤 계층인지 알 수 있기 때문이다. 이는 미국에서 클린턴 대통령이 선포했던 행정명령(Executive Order 12898)와 비슷한 맥락에서 이해될 수 있다. 하지만 미국의 환경정의 행정 명령은 미국 연방정부가 관련된 사업에 국한되었지만, 인종평등지령은 공공부 문뿐만 아니라 민간부문까지 포함하고 있어 그 범위가 더 광범위하다.
유럽연합의 다양한 노력으로 유럽에서도 환경불평등에 대한 관심이 높아졌 다. 유럽도 미국과 마찬가지로 환경불평등을 분배적 불평등과 절차적 불평등으 로 구분하여 접근하고 있다(Laurent, 2011; Slater and Pedersen, 2009). 분배
제3장 환경불평등 개요 25
적인 불평등은 환경부담이나 환경혜택이 특정 계층에 불평등하게 편중되어 있 는지에 대한 고찰에서 시작된다. 예를 들면 환경유해 시설물이 빈민층 거주지역 에 편중되어 입지하고 있으면 이는 분배적 불평등의 사례이다. 또한 공원이나 녹지가 부유층 거주지역에 편중되어 배치되어 있다면 이는 반대급부의 분배적 불평등의 사례로 볼 수 있다. 이와 달리 절차적 불평등은 환경에 관련된 의사결 정 과정에서 특정 계층이 참여하는 기회가 보장이 되었는지에서 출발한다. 예를 들어 주민공청회를 사업이 입지하는 지역 외에 다른 지역에서 개최한다면 이는 절차적 불평등의 예가 된다. 또한 자신의 의견이 실질적으로 의사결정에 어느 정도 영향을 미쳤는지도 절차적 불평등 판단에 중요한 요소이다. 만일 지역주민
적인 불평등은 환경부담이나 환경혜택이 특정 계층에 불평등하게 편중되어 있 는지에 대한 고찰에서 시작된다. 예를 들면 환경유해 시설물이 빈민층 거주지역 에 편중되어 입지하고 있으면 이는 분배적 불평등의 사례이다. 또한 공원이나 녹지가 부유층 거주지역에 편중되어 배치되어 있다면 이는 반대급부의 분배적 불평등의 사례로 볼 수 있다. 이와 달리 절차적 불평등은 환경에 관련된 의사결 정 과정에서 특정 계층이 참여하는 기회가 보장이 되었는지에서 출발한다. 예를 들어 주민공청회를 사업이 입지하는 지역 외에 다른 지역에서 개최한다면 이는 절차적 불평등의 예가 된다. 또한 자신의 의견이 실질적으로 의사결정에 어느 정도 영향을 미쳤는지도 절차적 불평등 판단에 중요한 요소이다. 만일 지역주민