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이명박 정부 정책평가 및 선진화 과제 상

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연구 11 󰠏 01

이명박 정부 정책평가 및 선진화 과제 상 ( )

조성봉 외

(3)

이명박 정부 정책평가 및 선진화 과제 상( ) 판 쇄 인쇄 년 월 일 1 1 / 2011 1 3

판 쇄 발행 년 월 일 1 1 / 2011 1 6

발행처 한국경제연구원/ 발행인 김영용/ 편집인 김영용/ 등록번호 제/ 318-1982-000003

서울특별시 영등포구 여의도동 하나대투증권빌딩

(150-705) 27-3

전화3771-0001(대표), 3771-0057(직통) / 팩스785-0270 3 http://www.keri.org

한국경제연구원, 2011

한국경제연구원에서 발간한 간행물은 전국 대형서점에서 구입하실 수 있습니다.

(구입문의) 3771-0057

ISBN 978-89-8031-595-6 15,000

제작대행 미디어

* : ( )FKI

(4)

발간사

이명박 대통령은 530만 표 이상의 압도적인 차이로 승리하여 년만의 정권교체를 이루어냈다 기업 와 서울시장으로서

10 . CEO

보여준 실질적인 성과와 강력한 정책집행력에 국민들은 큰 기 대를 했던 것으로 보인다 이명박 정부는 정책추진에 실용성을. 강조하였으며 수사적인 논의보다는 전봇대 뽑기 로 상징되듯이‘ ’ 행동과 실천을 앞세웠다는 점에서 다른 역대 정권과 차별되는 모습을 보여주기도 하였다 그러나 이명박 정부도 다른 정권과. 마찬가지로 예기치 못한 국내외 사건과 경제적 여파에 따라 정 책기조가 흔들릴 수밖에 없었다 임기 초 이명박 정부는 촛불시. 위라는 강력한 복병을 만났으며 이어 전 세계적인 금융위기의 여파를 수습해야 했다 또한 세종시 문제의 재논의와 대강 사. 4 업의 추진으로 국토개발을 둘러싼 치열한 논쟁에 불을 붙였고 지방자치단체장 선기 이후 공정사회 이슈를 새롭게 제기하였다. 대외적으로는 UAE 원전을 수주하였고 한EU FTA의 비준과 한 미 FTA의 타결을 이끌어냈으며, G20 정상회담을 개최하였 다 그러나 천안함과 연평도 사태로 한반도 정세가 불안해지고. 국방개혁과 대북정책의 근본적인 변화가 진행되고 있다.

본 보고서는 초기 공약과 정책기조 및 여러 국내외 사건에 대 한 대응을 고려하여 이명박 정부의 정책을 평가하고 이에 기초, 한 향후의 선진화 과제를 모색하고 있다 무엇보다도 본 보고서.

(5)

는 이명박 정부가 작은 정부 큰 시장 이라는 임기 초의 국정기‘ , ’ 조를 회복하고 리더십과 실용주의에 기초한 업무추진 방식을 제 도와 체계적인 시스템 개혁으로 보완하며 국민들과 효율적으로 소통할 것을 권고하고 있다 본 보고서가 제시한 선진화 과제는. 짧게는 이명박 정부가 앞으로 남은 임기 동안에 추진하고 완수 하여야 할 정책과제로 활용될 수 있을 것이며 길게는 다음 정부 가 추진해야 할 주요 정책 아젠다로도 제시될 수 있을 것이다.

본 보고서의 작성에 본원의 여러 연구위원과 함께 외부의 전 문가들도 참여하였다 경제부문 공공부문 교육 환경 및 국토개. , , 발 부문 그리고 외교 통상 및 대북부문의 총 개 부문에 대하여 4 기업정책 노동정책 위기극복 대책 친서민 정책 규제개혁 정, , , , 책 재정건전성 및 감세정책 공기업 선진화 정책 정부개혁 교, , , , 육정책 녹색정책 부동산 정책 세종시 정책, , , , 4대강 살리기 정 책 외교 통상 및 대북정책에 이르는, 15편의 논문을 집필하였고 마지막으로 이를 개관하고 종합하였다.

본 연구를 총괄한 본원의 조성봉 선임연구위원에게 감사의 말씀을 드린다 그리고 주제별 연구를 맡은 서강대 김영수 교. 수 건국대 정의철 교수 국가경영연구원 김현석 원장 그리고, , 본원의 이병기 선임연구위원 변양규 연구위원 안순권 연구위, , 원 박승록 선임연구위원 이주선 선임연구위원 조경엽 선임연, , , 구위원 유진성 부연구위원 황상현 부연구위원 이선화 부연구, , , 위원 강성원 연구위원 송원근 선임연구위원에게 깊은 감사를, , 드린다.

한편 본 보고서의 주요 내용은 본원이 한국규제학회와 함께,

(6)

개최한 정책세미나를 통하여 발표되었다 이 자리를 빌어 정책. 세미나를 공동 개최하는 데 도움을 주신 김태윤 한국규제학회 회장에게 감사의 말씀을 전한다 그리고 정책세미나의 좌장을. 맡아주신 서울대 최병선 교수 홍익대 김종석 교수 인천대 함, , 정호 교수 서울대 이승훈 교수와 토론을 통하여 귀중한 제언을, 하신 광운대 김주찬 교수 이화여대 박정수 교수 한성대 이창, , 원 교수 한국개발연구원의 고영선 선임연구위원 국토연구원의, , 이수욱 연구위원 고려대 유호열 교수 경희대 안재욱 교수 한, , , 성대 박영범 교수 상명대 백웅기 교수 한림대 김인규 교수 연, , , 세대 정갑영 교수 아주대 현진권 교수께 감사드린다 마지막으, . 로 자료정리와 원고작성 그리고 세미나 준비에 도움을 준 강명 주 김소현 연구조원에 감사를 드린다 아울러 이 연구는 한국, . 경제연구원의 공식적인 견해와 반드시 일치하는 것은 아님을 밝혀둔다.

2011년 월1 한국경제연구원

원장 김영용

(7)

목 차

이명박 정부 정책평가 및 선진화 과제 상( )

∙ ∙

제 장 경제정책1 ··· 9 기업정책

Ⅰ. ··· 11 노동정책

Ⅱ. ··· 91 위기극복 대책

Ⅲ. ··· 201 친서민 정책

Ⅳ. ··· 285

제 장 공공정책2 ··· 343 규제개혁 정책

Ⅰ. ··· 345 재정건전성 및 감세정책

Ⅱ. ··· 383 공기업 선진화 정책

Ⅲ. ··· 453 정부개혁 정책

Ⅳ. ··· 513

(8)

목 차

이명박 정부 정책평가 및 선진화 과제 하( )

∙ ∙

제 장 교육 환경 및 국토개발 정책3 ・ ··· 9 교육정책

Ⅰ. ··· 11 녹색정책

Ⅱ. ··· 117 부동산 정책

Ⅲ. ··· 177 세종시 정책

Ⅳ. ··· 241 대강 살리기 사업

Ⅴ. 4 ··· 287

제 장 외교 통상 및 대북정책4 ・ ··· 369 대외통상 정책

Ⅰ. ··· 371 대북정책

Ⅱ. ··· 427

제 장 개관 및 종합5 ··· 497 개 관

Ⅰ. ··· 501 정책평가와 선진화 과제의 주요 내용

Ⅱ. ··· 509 종합적 평가 및 선진화 과제의 전개방향

Ⅲ. ··· 553

(9)
(10)

<큰 간지>

제 장 경제정책 1

(11)
(12)

작은 간지

< >

기업정책

Ⅰ .

이병기 한국경제연구원( )

(13)
(14)

목 차

요 약 ··· 15 서 론

1. ··· 23 이명박 정부의 기업정책 현황

2. ··· 27

노무현 정부의 기업정책

(1) ··· 27 이명박 정부의 기업정책 특징과 주요 내용

(2) ··· 29

재벌정책 평가

3. ··· 33 총액출자제한제도의 폐지

(1) ··· 33 지주회사제도의 개선

(2) ··· 37 금산분리의 완화

(3) ··· 43

중소기업 정책평가

4. ··· 51 창업환경 개선

(1) ··· 51 혁신형 중소기업의 육성

(2) ··· 54 중소기업 금융지원의 강화

(3) ··· 57 중소기업 제품 공공구매의 확대

(4) ··· 66

평가의 요약 및 기업정책 선진화 과제

5. ··· 72

현 정부의 정책공약 평가

(1) ··· 72 기업정책 선진화 과제

(2) ··· 74

참고문헌 ··· 84

(15)

표 목차

표 현 정부의 기업부문 정책공약

< 1> ···31 표 출자총액제한제도의 변천과정

< 2> ···35 표 현행 공정거래법상 지주회사 관련 주요규제

< 3> ···39 표 지주회사제도에 대한 정부의 공정거래법 개정

< 4> ( )

주요 내용 ···41 표 금산분리 관련 주요 법제도

< 5> ···46 표 각국의 산업자본에 대한 은행소유 규제 비교

< 6> ···49 표 우리나라의 창업환경 변화

< 7> ···52 표 회사 설립제도 개선 내용

< 8> ···53 표 혁신형 중소기업 현황

< 9> ···55 표 연도별 혁신형 중소기업 고용 현황

< 10> ···55 표 중소기업에 대한 신용보증 지원액 추이

< 11> ···59 표 신용보증기관의 보증 이용기간별 보증잔액

< 12>

비중 현황(2006년 말 기준)···60 표 총액한도대출 한도 변경

< 13> ···62 표 총액한도대출 대출금리

< 14> ···63 표 공공기관의 중소기업 제품 연도별 구매 추이

< 15> ···68 표 현 정부의 기업부문 정책공약 평가결과

< 16> ···74

부표 중소기업의 업종별 상시 근로자 수 자본금 또는

< 1> ,

매출액의 규모 기준( 3제 조제 호 관련1 )···90

(16)

요 약

현 정부의 정책공약 평가 1.

이명박 정부의 대기업 정책 중소기업 정책 등 기업정책 중, 대선공약에 나타난 부분의 정책이행도 시장지향성 등을 평가하, 였다 이명박 정부가. 17대 정권인수위원회 등에서 천명한 바 있 는 기업정책이 어느 정도 그리고 공약한 바와 같이 추진되고 있 는가 시장경제원리에 충실하게 정책이 추진되고 있는가 그리, , 고 금융위기 이후 적절한 수준에서 위기대응 능력을 보여 왔는 가를 중심으로 평가하는 것이다.

현 정부의 기업부문 정책공약 평가결과

< >

주요 기업정책 관련 공약 이행상황 및 평가

출자총액제한제도 폐지 재벌관련 규제 중 출자총액제한제도는2009년도에 폐지 지주회사 규제완화 은행법 및 금융지주회사법상의 금산분리가 부분적으로

법 개정에 이미 반영

금융지주회사제도 개선방안 공정거래법 상의 금산분리를 규정하는 법 개정은 정부 안으로 국회에 제출되어 있는 상태

혁신형 중소기업 만 개 육성5 50만 개 일자리 창출

혁신형 중소기업의 성장속도가 매우 빠른 것으로 나타 나고 있지만 질적인 수준은 매우 낮은 것으로 평가 중소기업의 창업절차 간소화 창업절차를 간소화하는 측면에서의 제도 개혁도 매우

빠르게 진행

금융지원의 강화 한국정책금융공사 출범 이후 추진되고 있는 시장친화 적 온랜딩 방식의 중소기업 정책대금 대출방식 도입

중소기업 제품 공공구매 문제해결

최근 중소기업 구매비율은 약65.2%로 법정 구매 목표 비율인50%를 넘어서고 있고 현 정부가 공약으로 내세 운 중소기업 제품 공공구매액을 현 정부 임기 내에 달 성할 것으로 전망

(17)

기업정책 선진화 과제 2.

이 같은 평가를 바탕으로 기업정책의 선진화를 위해 제시할 수 있는 정책과제는 다음과 같이 일곱 가지로 요약할 수 있다.

공정거래법의 경제력집중 관련 규제의 폐지 (1)

이명박 정부는 2009년 월 출자총액제한제도를 폐지하는 한3 편 기업집단공시제도를 도입하였다 출자총액제한제도 등과 같. 이 기업의 출자행위에 대해 직접적으로 규제하는 나라는 우리 나라 밖에 없었다 경제력집중 규제를 폐지하고 공정거래위원회. 가 공동행위 불공정거래행위 및 기업결합 심사에 초점을 맞춘, 경쟁정책에 집중함으로써 독점화와 독점의 기도를 제어하여 시 장경쟁이 활성화되도록 경쟁정책의 패러다임을 획기적으로 전 환하는 것이 중요하다.

글로벌화된 경제에서 우리 대기업이 국내시장이나 해외시장 에서 외국의 초대형 기업과 경쟁하여야 하는데 기업의 규모를 기준으로 경제력집중 억제정책을 실시한다는 것은 국내 기업을 역차별하고 그 경쟁력을 제한하는 규제가 되고 만다 따라서 이. 미 폐지된 바 있는 출자총액제한제도와 마찬가지로 경제력집중 억제 규제의 구성요인인 상호출자금지 채무보증금지 금융보험, , 사의 의결권 제한 및 지주회사설립 제한 등은 정부가 기업의 경 쟁수단을 심각하게 제한하는 부작용을 초래하고 있으므로 이를 폐지하는 대신에 경쟁정책의 유효성과 효율성을 제고하는 데

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정책의 초점을 맞추는 것이 바람직하다.

금산분리 규제는 현행의 사전규제 방식에서 사후규제로 전환 (2)

기업의 지배구조는 기업이 자율적으로 결정할 사항이라는 인 식하에 공정거래법상 지주회사 관련 규제에 대한 접근방식을 근본적으로 수정해야 할 것이다 단기적으로는 현행 공정거래법. 상 지주회사의 자회사 보유규제 지주회사 부채비율 제한 증손, , 회사 보유규제 등 관련 규제의 완화를 추진하는 것이 바람직하 다 장기적으로는 지주회사 관련 규제를 완전히 폐지하고 일반. , 기업집단과 동일하게 기업결합 불공정한 내부거래 등으로 경쟁, 을 해치는 경우만을 제재하는 경쟁법적 접근이 필요하다 세계. 각국의 관련 규제를 검토해 보면 산업자본의 은행소유 제한은, 대부분의 나라가 일반적으로 수용하는 통례는 아니라는 것이 발견된다 금융산업에 대한 규제에 있어서 세계적 추세라고 한. 다면 사전적 규제의 완화 및 사후적 규제의 강화라고 할 수 있 다 이미 공정거래법 개정안에 나와 있는 바와 같이 일반지주회. 사가 금융보험업 등 금융회사를 자회사로 가질 수 있도록 법이 개정되어야 할 필요가 있다.

시장친화적인 중소기업 금융의 확대 (3)

신용보증은 자금의 수요자와 공급자 간 정보의 비대칭성 해 소라는 본연의 목적에 충실하도록 개편되는 것이 바람직하다.

(19)

정보비대칭으로 인해 자금이 효율적으로 배분되기 어려운 기업 은 기술집약형 기업 신규창업기업 혁신기업 재난기업 등이다, , , . 정보의 비대칭으로 말미암아 신용의 접근성이 낮은 기업을 보 증의 수혜대상으로 하고 긍정적이든 부정적이든 정보의 비대칭 성이 해소된 기업은 보증으로부터 졸업시키는 방안이 마련될 필요가 있다 중소기업의 과도한 정책금융 의존을 시정하고 효. 율적인 금융시장의 발전을 유도하기 위하여 신용보증제도도 시 장원리에 충실할 필요가 있다 중소기업의 정책금융은 친시장적. 인 방식으로 바뀌어야 한다. EU의 중소기업 지원은 정부에 의 한 직접적인 지원보다 민간 금융시장을 이용한 간접지원 정책 을 강조하고 있으며 혁신을 목표로 한다는 점에서 우리나라의 현 상황에 참조할 점이 많다. EU는 온랜딩제도로 자금조달을 지원하되 지원 대상기업의 선정은 민간금융기관에게 위임하고 위험을 공유하는 다단계 방식을 취하고 있다 앞으로 중소기업. 지원 정책의 효율성 제고를 위해서는 중앙정부 차원에서 장기 목표와 시한을 가지고 중소기업 지원 체제의 변화와 함께 정부 지원기관의 기능조정을 점진적으로 추진할 필요가 있다.

중소기업 제품 공공구매에 있어서 기업 간 경쟁의 강화 (4)

중소기업 지원제도 중 경쟁제한적인 요소를 갖고 있는 고유 업종제도 지정계열화제도 및 단체수의계약제도가 폐지되었다, . 미국의 정부구매제도는 중소기업 제품의 구매기회를 최대한 확 대하려고 하는 입장을 취하고 있지만 미국의 정부구매시장은,

(20)

경쟁원리가 지배하고 있다 중소기업 제품에 대한 구매가 경쟁. 시장 메커니즘에 의해 이루어져야 한다는 것이 기본원칙이다. 경쟁제한적 단체수의계약제도를 폐지하는 대신 중소기업 간 경 쟁개념을 도입하고 간접적 지원방식을 채택함으로써 중장기적 으로 중소기업의 자생력을 강화하는 효과가 있을 것으로 전망 된다 현행의 중소기업 제품 공공구매제도의 구체적 성과가 나. 오는 시점에서 문제점 및 제도 개선방안을 모색하는 것이 적절 할 것으로 판단된다.

유사한 성격을 갖는 혁신형 중소기업의 통폐합 (5)

년 월말 현재 혁신형 중소기업은 약 만 천 개로 증가

2010 4 4 2

하였다 혁신형 중소기업 정책은 양적 성장을 추구하는 것뿐만. 아니라 질적 개선을 위해 평가제도의 개선 및 중복되는 유사제 도를 통폐합할 필요가 있다 정책의 효율성을 기하기 위해서는. 먼저 이노비즈기업을 포함한 혁신형 중소기업의 인증제도 전반 에 대한 개편이 필요하다 그리고 전반적으로 저조한 수준의. 투자 및 교육훈련 투자를 확대하고 해외시장진출을 확대

R&D ,

하는 것 또한 시급한 과제다 이노비즈기업 인증제도의 개선 및. 자격기준 상향조정 벤처기업과 이노비즈기업 지원시책의 차별, 화 등을 종합적으로 검토하여 혁신형 중소기업의 질적 수준 제 고를 가져오게 할 필요성이 크다 또한 기술혁신형 중소기업. , 벤처기업 경영혁신형 중소기업 등으로 다기화된 구분을 통폐합, 하여 기술혁신이 높은 중소기업이 선정될 수 있도록 제도를 개

(21)

선할 필요가 있다.

중소기업 범위의 축소 (6)

중소기업 범위를 정하는 이유는 정부 지원 대상이 되는 기업 범위를 제한하기 위한 것이다 중소기업 범위 기준을 단순화하. 는 것이 필요하고 효율적인 지원을 위하여 중소기업 범위를 축, 소하는 방향으로 가는 것이 바람직하다 기존의 실증분석에 의. 하면 창업 초기 기업 또는 혁신성이 높은 중소기업에 금융지원・ 을 실시한 경우 수익성과 성장성을 제고시키는 효과가 나타나 고 있다 지금까지 광공업 부문의 업체당 평균 종업원 수는 지. 속적으로 감소하는 추세를 보여왔음에도 불구하고 종업원 수, 기준 중소기업의 규모기준은 계속 확대되어 왔다 따라서 중소. 기업 지원 대상을 현행의 중소기업보다 보다 작은 규모의 기업 에 지원하는 방식으로 개편하는 것이 바람직해 보인다 더구나. 향후 산업구조의 변화는 기술 지식집약적인 기업이 증가하게・ 되고 단순근로자보다는 고급기술자를 필요로 하는 구조로 전환 하게 될 것이다 이에 따라 중소기업의 범위는 그동안의 양적인. 확대에서 중소기업 정책의 효과성과 효율성을 중심으로 하는 방식으로 전환해 나갈 필요가 있다.

중소기업 경쟁력 향상 정책의 강화 (7)

현 정부의 대 중소기업 동반성장 정책은 2010년 월 지방선6

(22)

거 이후로 빠르게 추진되는 추세이다 현 정부 출범 초기에 친. 기업 정책 추진으로 대 중소기업 협력정책에 소극적 자세를 견・ 지하였으나 지방선거 이후 정부의 경제정책이 친 중소기업 정, 책으로 급격히 전환하고 있다 현 정부의 대 중소기업 동반성장. 정책은 공정거래질서의 확립 사업영역 보호 및 동반성장 전략, 의 확산 그리고 중소기업의 자생력 강화 지원을 주요 내용으로 하고 있다.

그러나 대기업과 중소기업의 건전한 거래관계를 발전시키기 위해 하도급거래법 상 규제강화에만 의존하는 것은 한계가 있 으며 자발적 협력관계를 형성하는 것이 매우 중요하다 최근, . 정부 국회 등에서 논의되고 있는 하도급거래와 관련된 다양한・ 제도들은 경제원리로 풀어야 할 사안을 규제를 통해 해결하려 는 시도로서 중소기업의 경쟁력 향상을 지연시킬 가능성이 크 다 특히 중소기업의 사업영역을 보호한다는 명분으로 정부가. 사업이양권고 업종 품목을 중소기업 적합업종으로 전면 개편하・ 려는 시도로서 글로벌 기업환경의 변화에 대한 적응력 부족 기, 술과 시장수요의 변화에 대한 신속한 대응 미비 적합 업종의, 경쟁제한으로 인한 경쟁력 약화 국내 기업 간 그리고 국내 기, 업과 외국기업 간 형평성 문제 등을 발생시킬 가능성이 매우 크 다 진입제한 등으로 중소기업을 보호하려 했던 제도가 일부 중. 소기업에 도움이 되었을지 모르지만 역설적으로 중소기업 전반 의 효율을 떨어뜨릴 가능성이 크다고 할 수 있다 대 중소기업. 간의 격차를 해소하고 동반성장을 통해 경제의 선순환을 가져 오도록 하기 위해서는 좋은 성과를 내는 부문을 벌하는 방식이

(23)

아니라 낮은 성과를 내는 부문이 더 나은 수익성과 생산성을 내 도록 격려함으로써 중소기업 전반의 경쟁력이 향상되도록 하는 방식이 되어야 한다.

(24)

서 론 1.

역대의 정부는 기업하기 좋은 환경 을 만들기 위한 여러 측면‘ ’ 에서 제도개선을 모색하였다 기업하기 좋은 환경을 만들겠다는. 열정은 노무현 정부뿐만 아니라 현 정부에서도 계속 추진되고 있다 그렇지만 기업하기 좋은 환경요인이 되는 제도변화 정부. , 정책은 두 정부 간 있어서 크게 차이가 나고 있다 특히 재벌정. 책에 있어서나 중소기업 정책 등 기업의 규모차이에 따른 정책 의 내용에 있어서 뿐만 아니라 재벌정책의 핵심적인 제도로 운 용되고 있는 공정거래법에 있어서 두 정부는 크게 차이가 나고 있다.

기업환경의 악화는 새로운 성장동력 산업의 창출을 어렵게 하고 국내외 기업의 투자와 일자리 창출을 제약하는 요인이 될, 수 있다 선진국 진입을 위해서는 기업을 둘러 싼 제도적인 제. 약요인들을 개선함으로써 기업활동을 쉽게 하는 개혁작업이 필 요하다 경제선진국으로의 진입은 사회전반의 제도를 합리적으. 로 개혁함으로써 가능해 지며 특히 경제성장을 촉진하기 위해, 서는 암묵적인 제도개선뿐만 아니라 법제도개혁이 이루어져야 가능해진다 새로운 정부가 들어 설 때마다 기업하기 좋은 환경. 만들기를 외치는 이유는 이 때문일 것이다.

우리나라는 공정거래법에 대규모기업집단이라 불리는 대기업 들을 차별적으로 규제하는 경제력집중 억제 제도를 두고 있다. 경제력집중 억제 제도는 일반집중 억제에 초점을 맞춘 규제로

(25)

년 공정거래법에 도입되어 지난 년 동안 정부의 기업정

1986 30

책의 근간으로 자리 잡아왔다 반면에 지금까지의 중소기업 정. 책은 지원정책을 위주로 하는 정책으로 추진되어 왔다. 1980년 대 이후 중소기업 정책은 대기업에 대한 상대적인 약자로서 중 소기업에 대한 보호 육성 위주의 지원이 우선되었다 .1) 더구나 년 월 지방선거 이후 대기업과 중소기업 간 동반성장 정 2010 6

책이 강력히 추진되고 있는 상태이다.

이러한 관점에서 보면 우리나라 기업부문에 대한 정부정책은 기업규모별로 매우 비대칭적인 특징을 보이고 있다 대기업에. 대한 엄격한 규제정책과 중소기업에 대한 관대한 지원정책 등 기업정책에 관한 한 비대칭적인 정책이 오랜 기간 지속되었다. 이제 기업정책도 기업규모와 관계없이 시장경제에 입각한 경쟁 원리에 따라 추진될 시점이 된 것으로 판단된다 이 같은 중소. 기업 보호정책이 중소기업을 보호하고 경쟁력을 향상시켰는가? 중소기업 보호정책을 연구한 많은 연구결과는 중소기업 보호정 책이 중소기업의 경쟁력 향상과 보호를 하는데 실패하였음을 보여준다 경제력집중 억제정책이 경제력집중을 억제하는 데 있. 어서 유효한 정책이었는가 그렇지 않다는 것이 현재까지의 실? 증 분석결과이다 시장경제를 발전시킨다는 것은 시장에 의한. 차별화 기능이 한층 더 효율적으로 작동되도록 각종 경제제도 를 발전시킨다는 것을 의미한다 경제발전이란 이러한 시장의. 차별화 기능이 강화되고 결과적으로 보다 잘하는 경제주체가

1) 김종일(2007) 참조.

(26)

더 열심히 하도록 격려를 받음으로써 더 잘하게 되는 과정이며, 결과적으로는 잘하는 경제주체와 같이 가야만 경제발전이 가능 해진다.2)

잘하는 기업이 시장에서 그 성과에 상응하는 보상을 받도록 하고 시장경쟁이 활성화되도록 경쟁정책을 강화하는 한편 잘하 는 기업이 불이익을 받는 제도상의 불합리성은 개선해야 할 것 이다 중소기업에 대한 보호 육성보다는 경쟁력 향상을 위한 다. 양한 정책수단을 마련하는 방향으로 중소기업 정책의 개선이 필요하다 중소기업 정책의 재편의 방향은 경쟁을 통한 차별화. 정책의 적극적인 추진과 이를 통한 중소기업 경쟁력의 강화이 다 비효율적인 중소기업은 시장으로부터 퇴출되고 효율적인 기. 업은 지속적인 성장이 가능하도록 제도보완이 필요하다 중소기. 업에 대한 보호 육성보다는 잘하는 기업 능력 있는 기업이 더 , 욱 잘 할 수 있도록 지원하고 경쟁력을 향상시킬 수 있도록 정 책수단을 강화하는 방향으로 중소기업 정책 전반의 재편이 필 요한 시점이다.

이 연구에서는 이명박 정부의 기업부문 정책공약을 공약이행 정도 시장친화 정도 위기대응 능력의 관점에서 객관적인 자료, , 를 이용하여 평가하는 것이다 이를 위해 본고에서는 첫째 이. , 명박 정부의 기업정책의 특징과 주요 내용이 무엇인가를 정책 공약을 통해 살펴보고 노무현 정부와 어떤 차이가 있는가를 간 단히 검토한다 둘째 이명박 정부가. , 17대 정권인수위원회 등에

2) 좌승희(2004) 참조.

(27)

서 천명한 바 있는 기업정책이 어느 정도 그리고 공약한 바와 같이 추진되고 있는가 시장경제원리에 충실하게 정책이 추진, 되고 있는가 그리고 금융위기 이후 적절한 수준에서 위기대응, 능력을 보여 왔는가를 중심으로 평가하는 것이다 특히 재벌정. 책뿐만 아니라 중소기업 정책의 추진현황에 대해서도 평가함으 로써 균형 잡힌 정책평가를 시도하려고 한다 마지막으로 기업. 부문 정책의 남겨진 과제와 선진화 과제는 무엇인가를 정리하 였다.

(28)

이명박 정부의 기업정책 현황 2.

노무현 정부의 기업정책 (1)

노무현 정부는 자유롭고 공정한 시장질서 확립을 목표로 설 정하였다 자유롭고 공정한 시장은 진입과 퇴출이 자유롭고 상. 식과 원칙이 통용되며 기업가정신을 최대한 발휘할 수 있음은, 물론 약자일지라도 부당하게 대접받지 않는 시장을 일컫는다고 규정하고 있다 이 같은 관점에서 정부는 규제를 합리화 최소. , 화해 기업의 자율성을 최대한 보장하되 공정경쟁질서 유지부문, 에 대해서는 엄격한 규율을 확립 이를 명확하게 적용하는 심판, 자 역할을 해야 한다고 하고 있다 노무현 정부의 기업정책의. 특징은 재벌개혁에 초점을 맞춘 정책들이 대거 포함된 것이다. 경제관련 규제를 지속적으로 정비하는 등 기업의 자율성을 확 대함으로써 기업하기 좋은 환경을 만들기 위해 인허가 등 기업 관련 규제를 전반적으로 검토하고 준조세를 대폭 정비해 기업 의 부담을 획기적으로 완화하는 한편 법인세 최저한세율을 인 하하고 중소기업의 기술 인력 자금 판로 등 경영전반에 대한・ ・ ・ 지원체제를 혁신하는 내용을 포함하고 있다 신용보험제도 도. 입 금융지원 강화 경영컨설팅 확대 등을 통해 소기업과 소상, , 공인을 서민경제의 주역으로 육성한다는 내용이 포함되어 있다. 반면에 재벌개혁 등 시장의 공정성과 기업경영의 투명성을 제고하여 경제의 효율성을 높인다는 정책목표 하에서 다수의

(29)

정책을 제시하였다 재벌계열사 간 상호출자 채무보증의 금지. 및 출자총액제한 유지 재벌기업의 금융기관 사금고화를 방지하, 기 위한 금융회사 계열분리청구제 도입 증권 분야 집단소송제, 도입 상속 증여세의 완전포괄주의 도입으로 편법상속과 증여방, 지 회계정보와 공시의 투명성 강화 등 재벌부문을 적극적으로, 규제하는 정책들이 내용에 공약에 포함되었다.3) 노무현 정부 하에서 재벌정책은 선거공약보다는 상당히 완화된 정책을 추진 한 것으로 보이지만 여전히 재벌을 강하게 규제하는 핵심적인, 조항들은 유지하고 있었다는 점에서 여전히 재벌규제적인 정책 을 추진하였다고 평가할 수 있다 증권 관련 집단소송법이. 2004 년 월 국회를 통과하였고1 , 2006년 12월에는 금융산업의 구조개 선에 관한 법률(금산법)이 개정되었다. 2004년 12월 국회를 통과 한 공정거래법은 금융보험회사의 의결권 제한을 다시 강화시키 고 상호출자제한 기업집단 소속 비상장 비등록 회사에 대하여・ 공시의무를 부과하였다 이 시기에 재벌해체론적인 관점에서 금. 산분리를 강화하는 조치가 취하여졌고 그 일환으로 상호출자제, 한 기업집단 소속 금융 보험회사의 의결권을 축소하는 규제강・ 화가 이루어졌다 그렇지만 총액출자제한제도에 대한 새로운. , 졸업기준들이 추가로 도입되었고 2007년에는 두 차례에 걸친 법 개정과 시행령개정을 통해서 총액출자제한제도의 적용대상 집단 및 기업이 대폭 축소되었고 출자한도도 25%에서 40%로

3) 새천년 민주당 정책선거특별본부, 󰡔새로운 대한민국 국민후보 노무현󰡕, 대대통령직인수위원회 대대통령직인수위원회 백서 대화

2002. 16 , 16󰡔 : 󰡕,

참조 2003.3. .

(30)

상향조정되었다 또한 지주회사에 대한 규제도 완화되어 지주회. 사의 부채비율 한도완화 자회사에 대한 자회사의 최소지분율, 하향조정 증손자회사 허용 손자회사의 사업관련성 요건 폐지, , 등 각종 행위 규제완화가 이루어졌다 지주회사의 자회사 및 손. 자회사에 대한 주식보유 기준을 50%에서 40%로 완화하였다.

이명박 정부의 기업정책 특징과 주요 내용 (2)

이명박 정부는 몇 가지를 주요한 경제운영 철학으로 제시하 고 있다 활기찬 시장경제 구축을 위해 민간의 자율과 창의를. 중심으로 한 시장중심 경제운용을 지향한다는 목표 하에 정부 주도의 경제운용을 시장주도로 전환하고 산업 간 선순환 구조, 를 복원하기 위해 대기업 제조업 중심에서 다양한 고부가가치・ 산업 중심으로 산업구조를 전환하며 사람과 제도 혁신을 통해, 지속성장을 뒷받침할 수 있는 성장원천을 확보하는 것을 주요 한 경제운용 철학으로 내세우고 있다.

이명박 정부는 친기업 비즈니스 프렌들리정책을 기조로 하여・ 기업투자 활성화를 위한 다양한 규제완화를 추진하는 정책공약 을 발표하였다.4) 기업부문의 주요한 정책과제로는 제 대 대통17 령직인수위원회의 성공 그리고 나눔 에 나타난 출자총액제한󰡔 󰡕 4) 여기에서 논의하고 있는 주요한 기업부문의 정책과제는 주로 한나라당, 󰡔 류국가 희망공동체󰡕, 2007.12.3.와 제 대 대통령직인수위원회17 ,󰡔성공 그리 고 나눔 이명박 정부의 국정철학과 핵심정책과제: 󰡕, 2008.3.24.에서 거론 된 대기업정책과 중소기업 정책과제를 참조.

(31)

제도 폐지 및 지주회사 규제완화 금융지주회사제도 개선방안, 등을 들 수 있다 또한 중소기업 부문의 정책과제로는 일류국. 󰡔 가 희망공동체 대한민국 에 나타난 혁신형 중소기업 만 개 육󰡕 5 성 및 50만 개 일자리 창출 중소기업의 창업절차 간소화 금융, , 지원의 강화 중소기업 구매문제의 해결 등을 주요 내용으로 하, 고 있다.

첫째로 우리나라 시장경제를 진일보시키기 위해서는 경제 선 진국에 없는 규제를 철폐하고 글로벌 스탠더드에 맞게 개편해, 야 한다고 강조하고 있다 그 대표적인 규제가 바로 공정거래법. 상의 출자총액제한제도와 지주회사에 대한 규제제도이다 출자. 총액제한제도는 원칙적으로 폐지를 추진한다고 선언하였다 둘. 째로 지주회사제도에 대한 규제완화이다 지주회사에 대한 규제. 중 지주회사의 부채비율 200% 제한 및 비계열사 주식 5% 초과 보유금지 규제를 폐지하는 것을 제시하였다 현재의 금산분리. 정책은 지나치게 경직적인 규제로서 합리적으로 완화할 필요가 있으며 산업은행은 민영화하고 신규로 정책금융기관을 설립하, 는 방안을 제시하였다 셋째로 금융지주회사제도의 개선이다. . 현행 금융지주회사제도가 과도한 규제로 인해 시너지 극대화를 저해하고 있다고 지적하였다.

한편 중소기업에 대해서도 다수의 정책을 추진할 것을 공약하 고 있다 이 같은 정책에는 중소기업 창업환경 개선 혁신형 중. , 소기업 만 개 육성 및5 50만 개 일자리 창출 문제가 포함되어 있 다 둘째로 금융지원의 강화 문제이다 중소기업에 대한 원활한. . 금융지원을 위해 신용보증기금 기술보증기금 상호저축은행 등, ,

(32)

현 정부의 기업부문 정책공약

< 1>

부문 정책 주요 내용

대기업

출총제 폐지

경쟁 선진국에 없는 규제를 철폐하고 규제를 존치하는,

󰠏

경우에도 글로벌 스탠더드에 맞게 개편

출총제는 선진국에는 없는 제도로서 그동안 기업의 투자

󰠏

활동이나 경영 등을 제약하는 등 많은 문제가 있어 원칙 적으로 폐지 추진

지주회사제도의 규제완화

지주회사에 대한 규제 중 지주회사의 부채비율200%

󰠏

한 및 비계열사 주식5%초과 보유금지 규제를 폐지 지주회사의 비계열사 중소기업 에 대한 투자가 확대될 수( )

󰠏

있도록 할 필요

임직원 겸직 제한 자회사간 거래제한 등 자회사 간 방화,

󰠏

(firewall)이 지나치게 엄격하고 다양한 형태의 자회사, 보유를 제한하는 등 규제완화

금산분리의 완화

산업자본에 대해 은행 지주회사 의 의결권 있는 주식( ) 4%

󰠏

초과 보유를 금지하고 있는 금산분리 정책은 지나치게 경직적인 규제로서 합리적으로 완화 필요

현행 제도가 비은행 금융지주회사의 경우에도 은행지주

󰠏

회사와 같은 정도로 규제를 하고 있어 이를 선진국 수준 으로 완화할 필요

중소 기업

창업환경 개선 󰠏중소기업의 창업절차 간소화 등과 같은 창업관련 제도의 개편

혁신형 기업 육성 󰠏혁신형 중소기업 만 개 육성 및5 50만 개 일자리 창출

금융부문의 강화

산업은행 등 국책은행을 민영화하여 마련되는 재원으로

󰠏

중소기업 지원

중소기업에 대한 원활한 금융지원을 위해 신용보증기금,

󰠏

기술보증기금 상호저축은행 등 중소금융기관의 기능을, 강화

프로젝트파이낸싱 도입 기술의 자산화 유동화 촉

R&D ,

󰠏

진 등을 통해 기술금융이 선진화되어 기술기반의 중소기 업에 대한 자금 공급이 원활하게 되도록 노력

중소기업 구매문제의 해결

중소기업의 가장 큰 애로사항인 제품 판로 개척의 문제

󰠏

를 해결하기 위하여 정부나 공공기관이 중소기업 물품을 구매하는 공공구매제도를 확대(58조 원100조 원) 중소기업 전용 홈쇼핑 채널 및 인터넷 쇼핑몰을 개설

󰠏

자료 한나라당: , 󰡔일류국가 희망공동체󰡕, 2007.12.3.

제 대 대통령직인수위원회17 ,󰡔성공 그리고 나눔 이명박 정부의 국정철학: 과 핵심 정책과제 , 2008.3.24.󰡕

(33)

중소금융기관의 기능강화 및 기술금융을 선진화하여 기술기반 의 중소기업에 대한 자금공급이 원활하게 되도록 정책을 추진 하는 내용을 공약에 포함하였다 셋째로 중소기업의 구매문제의. 해결을 위해 정부나 공공기관이 중소기업 물품을 구매하는 공 공구매제도를 확대하고 중소기업 전용 홈쇼핑 채널 및 인터넷, 쇼핑몰을 개설하여 중소기업의 상품판매를 돕도록 한다는 내용 이 정책공약에 포함되었다.5)

5) 한나라당, 󰡔일류국가 희망공동체󰡕, 2007.

(34)

재벌정책 평가 3.

총액출자제한제도의 폐지 (1)

가 공정거래법상의 출자총액제한제도.

우선 이명박 정부는 2009년 월 총액출자제한 규제를 폐지하3 였다 지난해 폐지된 출자총액제한제도는 자산총액. 10조 원 이 상 대규모기업집단에 속하는 회사가 순자산의 40%를 초과하여 타 국내 회사의 주식을 취득 또는 보유할 수 없도록 규제하는

제도였다. <표 1>은 이 같은 출자총액제한제도의 연도별 변화

과정을 보여주고 있다 표에서 보는 바와 같이 이 제도는. 1986 년 12월 공정거래법 개정을 통해서 경제력집중을 억제하기 위 한 대규모기업집단 정책의 하나로 도입되었다 출자총액제한제. 도는 두 번의 개정(1990년 월1 , 1994 12 )은 물론 폐지(19982 월)되었다가 다시 도입(1999 12 , 2001 년 월부터 시행4 )된 바 있 고 또 다시 개정(2002년 월1 )되는 많은 변화를 겪어 왔다 이처럼. 총액출자제한제도는 제도 폐지 완화 유지 강화라는 비일관적, , 인 과정을 거쳐 출자총액제한제도는 폐지 재규제의 비일관적인- 기업정책을 상징하는 대표적인 사례로 지적되고 있다.

총액출자제한제도에 대해서 재계는 기업의 출자행위에 대해 직접적으로 규제하는 국가는 우리나라 밖에 없으며 출자총액제 한제도로 인해 기업의 투자가 위축되고 기업조직의 왜곡이 초 래되는 등 부작용이 심각하기 때문에 이 제도가 하루빨리 폐제

(35)

되어야 한다고 주장하였다 반면에 공정거래위원회는 계열사 간. 출자를 통해 가공자산을 형성하고 지배력을 확장하는 재벌구조 는 우리나라에만 독특하며 시장의 감시기능이 불충한 상태에서, 이로부터 발생하는 소유지배구조의 왜곡 경제력 집중 동반부, , 실화 위험 시장의 독과점화 등의 폐해를 막기 위해 출자총액제, 한제도는 필수적인 정책이라고 주장하였다.6)

또 한편으로 그동안 출자총액제한제도 폐지 여부에 대해서는 서로 상반되는 실증적인 논거가 제시되기도 하였다 한편으로는. 출자규제는 기업의 투자를 저해하므로 사전적인 출자규제를 폐 지하고 시장에 의한 자율적인 규율이 이루어지도록 하여야 한 다는 입장이 있었다 일부 실증분석 결과는 출자가 투자에 직접. 적인 관련성이 있다는 것을 뒷받침하고 있다.7) 반면에 출자총 액제한제도는 주식취득(출자)만을 제한할 뿐 기업의 생산적인 투 자를 저해하지 않고 기업 내 외부 견제시스템이 정착되어 시장・ 자율감시체제가 효과적으로 작동될 때까지는 유지되어야 한다 는 견해가 대립되어 왔다.

그러나 이 같은 이론적 실증적 논쟁과는 별도로 출자총액제한・ 제도는 다음과 같은 몇 가지 문제점을 잉태하고 있었다 첫째로. 출자총액제한제도는 경제력집중을 억제하여 산업집중으로 인한 독과점적 시장지배력의 원인을 제거하여 경쟁을 촉진하고자 하 는 본래의 명분과는 다르게 오히려 신규기업이 산업에 진입하 는 것에 대한 암묵적인 진입장벽의 역할을 하였을 뿐만 아니라 6) 김선구 외(2004) 참조.

7) 이인권 김현종 (2005), 고동수 조현승 박민수 (2006) 참조.

(36)

출자총액제한제도의 변천과정

< 2>

개정일 주요 내용

1986.12.31.

출총제 도입 시행

대규모기업집단 소속회사에 대해 당해 회사 순자산의 를 초과한 타

- 40%

회사 주식취득 금지

출자한도를 에서 로 축소 1995.4.1. 40% 25%

1998.2.24.

출총제 폐지

비상경제대책위원회에서 적대적 의 허용과 이에 따른 경 - 1998.2.3. M&A

영권 방어를 위해 폐지 결정

1999.12.28.

출총제 재도입 시행일( 2001.4.1)

대 기업집단 소속회사의 순자산 초과 타 회사 주식취득 금지 제

- 30 25% (

도시행당시 한도 초과 출자에 대해서는2002.3.31까지 해소시한 부여) 2002.4.1.

(시행령)

출자총액제한 대상 기업집단 변경

대 대규모기업집단 자산규모 조 원 이상 기업집단

- 30 5

2004.12.31.

시장개혁 개년 로드맵에 따른 출총제 개편3

자산규모 조 원 이상 기업집단 조 원 이상 기업집단 시행령

- 5 6 ( )

가지 출총제 졸업제도 도입 지배구조모범기업 집중투표제 서면투표

- 4 ( ( ,

제 내부거래위원회 사외이사후보추천위원회 및 자문단 중 가지 요건, , 3 충족기업),지주회사 및 그 소속 자회사 손자회사, ,계열사 간 출자 단계가 단계 이하이고 계열회사수가 개 이하인 기업집단2 5 , ④소유지 배괴리도가25%p이하이고 의결권승수가3.0배 이하인 기업집단) 적용제외 예외인정 보완 남북교류사업 사업 기업도시시행출자에 대

- ( SOC

한 적용제외 신설 차세대 성장동력사업 현물출자 물적분할 임직원분사, 등 구조조정관련 출자 예외인정 등)

2006.4.14.

(시행령)

구조조정기업에 대한 출자 예외인정 추가 졸업기준 보완 등,

정부출자기관이 분의 이상의 지분을 가지고 있는 구조조정 대상

- 100 30

기업에 대한 출자의 예외인정

동일인이 자연인이 아닌 기업집단도 소유지배괴리도 졸업기준 적용 -

내부거래위원회 구성요건 완화 인 이상 전원 사외이사 인 이상으

- (4 3

로서 총수의2/3 이상)

2007.4.13.

출총제 대폭완화

적용대상 기업 축소 자산 조 원 조 원 및 출자한도 대폭 상향 순

- ( 6 10 ) (

자산의25% 40%)

외투법인에 출자하는 경우 취득 또는 소유한 날부터 년 이내에만 예외

- 5

인정해 주던 것을 요건충족 시 계속 출총 예외인정 2007.7.13.

(시행령) 출총제 적용대상 회사 축소 소속 모든 회사( 자산 조 원 이상 회사2 ) 2009.3.25. 출자총액제한규제폐지 기업집단 등에 대한 공시제도 도입 자료 국회 정무위원회: (2009.3.)

(37)

출자총액제한 규제가 경제력집중 완화에도 기여하지 못하였다는 실증적인 연구결과도 있어서 이 규제는 사실상 그 중간목표인 경 제력집중의 억제에 기여하지 못한 것으로 판단된다 둘째로 총액. 출자제한 규제는 기업들이 미래의 신성장산업으로의 진출을 어 렵게 하고 기업들의 투자를 제한하여 경제성장을 억제하는 역할 을 하였다는 점이다 급변하는 세계경제 하에서 유망산업에 진출. 하는 데 있어서 기업들은 해당산업에 신사업부를 통해서나 이미 진출한 유망한 다른 회사에 출자할 수 있다 그런데 유망산업 진. 출의 중요한 통로 가운데 하나인 타 회사에 대한 출자를 순자산 의40%로 제한하는 것은 대규모 투자가 소요되는 미래의 성장산 업으로 기업들이 진출하는 것을 어렵게 하는 것이었다.8)

재벌개혁을 외치던 노무현 정부 하에서 이루어진 몇 차례의 출자총액제한제도도 대체적으로 규제를 완화하는 방향으로 변

경되었다. 2004년 12월의 시장개혁 로드맵에 따른 출자총액제

한제도 개편에서 자산규모 조 원 이상의 기업집단에서 조 원5 6 이상의 기업집단으로 대상 기업집단이 상향조정되고 2007년 4 월 공정거래법 개정 시에 적용대상이 축소되고 출자한도도 대 폭적으로 상향조정되는 과정을 밟아 왔다.

나 총액출자제한제도의 폐지와 기업집단공시제도의 도입.

이명박 정부는 2009년 3월 출자총액제한제도를 폐지하였다. 자산합계 10조 원 이상 기업집단 소속 중핵회사(자산 조 원 이상2

8) 이주선(2009) 참조.

(38)

회사)가 타 회사에 출자할 수 있는 한도를 당해회사 순자산의 로 제한하는 출자총액제한제도의 폐지를 주요 골자로 한 공 40%

정거래법 개정안이 통과되면서 이루어진 것이다 지난 정부와. 현 정부 출범 초기부터 논란의 와중에 있었던 총액출자제한제 도의 폐지는 기업의 투자활성화와 신성장동력 산업에 대한 기 업의 진입을 활발히 하는데 기여하게 될 것이다.

한편 출자총액제한제도 폐지와 동시에 기업집단공시제도를, 도입하였다 이 제도는 공시제도를 통해 기업집단의 출자현황. 등에 대한 정보를 이해관계인이 일목요연하게 파악할 수 있도 록 하여 시장의 자율적 감시와 규율이 가능하도록 하는 것을 목 적으로 하는 것으로 상호출자제한 기업집단(자산 조 원 이상5 ) 소 속 회사에 적용되는 것이다 계열회사명 사업내용 재무현황. , , , 기업집단 소속회사별 임원현황 등 기업집단 일반현황 특수관계, 인의 주식소유 현황 소속회사 간 출자현황 등 주식소유현황, , 특수관계인 간의 자금 자산 및 상품 용역 등 내부거래 현황 등, 특수관계인과의 거래현황을 공시하도록 하고 있다 분기 공시를. 원칙으로 하며 분기별 공시가 적절치 않은 항목들은 연 회 또, 1 는 반기별 공시하도록 하고 있다.

지주회사제도의 개선 (2)

가 현행의 지주회사제도의 현황.

공정거래법 제정 이후 지주회사제도도 많은 변화가 있었다.

(39)

년 공정거래법 제정 시에는 경제력집중을 억제해야 한다는 1986

당위론에 따라 지주회사 설립 자체를 금지하였으나, 1999년에는 순환출자를 해소하기 위한 수단이라면서 지주회사로의 전환을 오히려 장려하는 정책으로 전환하였다. 2000년도에는 금융지주 회사제도가 도입되었다.

우리나라의 경우 지주회사를 허용하면서 외국과는 달리 지주 회사의 요건을 아주 엄격하게 규정하였기 때문에 지주회사로의 전환하는 데 따르는 비용이 높다 특히 금산분리 원칙이 지주회. 사제도에도 적용됨으로써 이미 금산결합을 이루며 성장한 많은 대기업집단이 지주회사로 전환하는 것이 사실상 어려워지는 결 과를 가져오고 있다.

표 은 공정거래법상의 지주회사제도의 주요한 내용을 요

< 3>

약한 것이다 지주회사 제도의 도입과 더불어 이 제도를 이용한. 대기업의 경제력 집중을 방지한다는 명목으로 지주회사에 대한 행위제한 및 ( )자회사 등에 대한 규제를 도입하였다.

년 지주회사 제도 도입 당시 지주회사 부채비율 초

1999 100%

과금지 손자회사 보유금지 자회사 지분율 제한, , (상장 30%, 비상장 50%), 금융자회사 보유금지 등 규제를 도입하였다 그 이후 여. 러 차례 공정거래법 개정을 통해 지주회사 규제의 강화와 완화 가 반복적으로 이루어졌으나 지주회사 부채비율 자회사 지분, , 율제한 등 지주회사 규제의 근간은 유지되었다. 2004년에는 지 주회사의 투명성 강화를 명분으로 자회사간 출자금지 명문화, 손자회사의 지분율 요건 신설(상장30%, 비상장 50%), 비계열사 주 식 5% 초과소유 금지 등의 규제를 도입한 바 있다. 2007년에는

(40)

지주회사 부채비율 완화(200%), 자회사(손자회사) 지분율 요건 완 화(상장 20%, 비상장 40%), 손자회사 보유 및 증손회사 제한적 보 유 허용 등 일부 규제가 완화되기도 하였다.

현행 공정거래법상 지주회사 관련 주요규제

< 3>

규제 명 주요 내용

지주회사 강제 전환

자산총액이1,000억 원 이상인 기업의 자회사 주식가액의 합계액

이 자산총액의50% 이상인 경우 지주회사로 강제전환 법 제 조( 2 , 영 제 조제 항 제 항2 1 , 2 )

부채비율 제한 자본대비 부채비율200%초과 금지 법 제 조의 제 항( 8 2 2 )

금산분리

일반지주회사의 금융자회사 금융손자회사 금융증손회사 소유금, ,

지 법 제 조의 제 항 제 항 제 항( 8 2 2 , 3 , 4 )

금융지주회사의 비금융자회사 소유금지 법 제 조의 제 항제 호( 8 2 2 4 )

공동출자 금지

지주회사는 자회사에만 출자하도록 규정

지주회사는 자회사 이외의 출자금지 법 제 조의 제 항제 호( 8 2 2 3 )

자회사는 손자회사 이외의 회사 출자금지 법 제 조의 제 제 항제( 8 2 2 3

2 )

자회사가 자신의 손자회사 또는 다른 자회사와 공동으로 손자

회사에 출자금지

자회사 손자회사, 지분율

지주회사는 상장 자회사의 지분20%,비상장 자회사의 지분40%

이상 소유 법 제 조의 제 항( 8 2 2 )

자회사는 상장 손자회사의 지분 20%, 비상장 손자회사의 지분

이상 소유 법 제 조의 제 항 40% ( 8 2 2 )

증손회사 소유제한

원칙적으로 증손회사 보유금지

다만 예외적으로 손자회사가 증손회사 주식 를 소유하는 경

- 100%

우 허용 타 계열사 지분

소유 제한 지주회사는 비계열사 주식5%초과 보유금지 법 제 조의 제 항( 8 2 2 ) 자료 전경련: (2010)

나. 2009년의 지주회사제도 개편( ) 평가

현 정부 출범 당시부터 공정거래법의 지주회사 제도와 금융 지주회사법상의 주요 규제들을 개선하겠다는 정책공약을 내놓

(41)

은 바 있다.9) 이번에 추진되고 있는 지주회사에 대한 규제완화 는 지주회사의 부채비율 200% 제한 및 비계열사 주식 5% 초과 보유금지 규제를 폐지하겠다는 공약을 이행하는 측면이 있다. 년 월 금융지주회사법 개정으로 비은행지주회사가 비금융 2009 7

자회사를 소유하는 것이 가능해졌다 금융지주회사제도에서의. 금산분리 완화와 동일한 맥락으로 일반 지주회사제도에서의 금 산분리 완화를 공정거래법 개정을 통해 추진 중이지만 현재 공, 정거래법 개정안은 국회에 계류상태이다.10)

공정거래법 상의 기업집단에 대한 규제는 지주회사 등에 대 한 규제 상호출자의 규제 출자총액의 제한 상호채무보증의 금, , , 지 금융 보험사 의결권 제한 등이 있다 이 중 출자총액 제한, . 은 이미 앞에서 살펴 본 바와 같이 얼마 전 폐지되었다 이번. 공정거래법 개정안에는 지주회사 규제 금융 보험사 의결권 제, 한을 완화하는 내용을 담고 있다 지주회사 등에 대한 규제완화. 와 관련하여 공정거래법 상 지주회사 등에 대한 규제는 부채비 율의 제한 비계열사 주식보유 제한 금산분리 출자단계 규제, , , , 공동출자 및 순환형 출자금지 지분율 규제 등이 포함되어 있, 고 이에 대하여는 유예기간이 부여되어 있다, .

표 는 정부의 공정거래법 개정안의 주요 내용을 요약한

< 4>

것이다 이번 공정거래법 개정안은 이 가운데 부채비율 제한. , 비계열사 주식보유제한을 폐지하고 금산분리 출자단계 규제, ,

9) 금융지주회사제도의 개편에 대해서는 윤창현(2009), 김동환(2009) 참조. 10) 공정거래법상의 금산분리 조항과 금융지주회사법상의 금산분리 관련 조

항에 대한 논의와 평가는 다음의 절을 참조.

(42)

유예기간을 완화하겠다는 내용이다 이번 공정거래법 개정안의. 주요 내용은 표< 4>와 같다.

지주회사제도에 대한 정부의 공정거래법 개정

< 4> ( ) 주요 내용

현행 규제 내용 조문 개정안

부채비율 제한 (지주회사)

지주회사의 부채비율200%

󰠏

이내 유지

안 제 조의8 2 제 항제 호2 1 󰠏폐지 비계열사 주식

보유제한 (지주회사)

지주회사는 비계열사의 주

󰠏

식을5%이상 보유금지

안 제 조의8 2 제 항제 호2 3 󰠏폐지

금산분리 지주회사 및( 자 손자회사 공통)

일반지주회사의 금융회사

󰠏

주식 소유 금지 금융지주회사의 비금융회

󰠏

사 주식소요 금지 일반자 손자회사의 금융회

󰠏

사 지배금지

안 제 조의8 2 제 제 호2 4 , 제 호 제 항5 , 3 제 호 제 항3 , 4 제 호4

완화

󰠏

지주회사 금융 -

및 비금융자회사 동시 보유

󰠏허용

출자단계규제 󰠏2단계 출자원칙(100%증손 회사는 예외적 허용)

안 제 조의8 2 제 항 제 호4 1 및 제 항5

완화

󰠏

- 증손회사 일반적 허용

󰠏 공동출자금지,

순환형 출자금지 지주회사 및 (

자 손자회사 공통)

자기가 지배하는 회사의 다

󰠏

른 계열사 주식 보유금지

제 조의 제8 2 항 제 호

2 3

후단 제 항, 3 제 호2 , 4 항제 호3

유지

󰠏

지분율 규제 지주회사 및 (

자 손자회사 공통)

󰠏 상장사 공동출자법인 포함( ) 20% 비상장사, 40%

제 조의 제8 2 항 제 호 2 2 , 제 항제 호3 1 , 제 항제 호4 1

󰠏유지

행위제한의 무유예기간 지주회사 및 (

자 손자회사 공통)

지주회사 설립 전환 시 행

󰠏

위제한 규정 미충족 시 유 예기간 년 추가 년 연장2 ( 2 가능)

설립 전환 이후 구조조정

󰠏

과정 에서는 년 유예1

안 제 조의8 2 각항 각호 각목

󰠏완화 - (3+2)로 연장

자료 국회 정무위원회: (2009.4.) 참조.

표 의 정부안의 내용은 그동안 논의되어 온 많은 문제점

< 4>

(43)

들을 반영하는 내용을 담고 있다는 점에서 진일보한 것이라고 평가할 수 있으나 몇 가지는 개선이 필요한 것으로 보인다, .

첫째로 지주회사는 자본총액의200%를 초과하는 부채를 보유 할 수 없도록 하는 규제 및 비계열사의 주식을5% 이상 보유금지 규정은 정부안에서도 폐지하는 것으로 나타나고 있다 지주회사. 의 주요 수입원이 주식배당이라는 것을 고려할 때 과도한 차입은, 금융비용의 증가로 인해 재무구조가 악화되고 지주회사의 유지, 가 불가능할 수 있다 현실적으로 지주회사제도 도입 초기. (2000∼

2002 )에 전환한 지주회사들의 부채비율이 22.1%(2007년 기준)에 불과해 차입을 통한 지배력 확장은 일어나지 않았다 더구나 기. 업의 부채비율은 채권자인 금융기관과 채무자인 기업이 자율적으 로 해결해야 할 사적 자치의 영역이며 주채무은행과 기업 간 체 결되는 재무구조개선 약정 등 현재의 제도로 충분히 통제 가능한 금융상의 문제라 할 수 있다 현행의 타 계열회사 지분. 5% 초과 보유제한 규제는 폐지해야 할 것이다 이 제도는 특정기업을 지. 주회사로 바로 편입시키기에는 리스크가 큰 경우에 일정한 지배 력 행사를 통해서 점진적으로 투자를 증대시키는 방식의 신규사 업 진출을 어렵게 할 수 있기 때문이다.

둘째로 일반지주회사의 금융회사 소유금지 금융지주회사의, 비금융회사 주식소유금지 및 일반 자 손자 회사의 금융회사 지・ 배금지 등 금산분리를 규정하고 있는 법 조항은 지주회사의 금 융 및 비금융회사를 동시에 보유할 수 있도록 변경되는 것이 바 람직하다 이에 대해서는 다음 절의 금산분리 완화 부분에서 보. 다 상세히 논의한다.

참조

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