국토연 200258
민간투자사업의 재무위험관리방안에 관한 연구 : Value at Risk기법을 활용하여
Risk Management of Contingent Liabilities from Government Guarantee in PPI Projects
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이규방․이민관․이영찬․김난주․박경애
연 구 진
연구책임․이규방 선임연구위원 연구반․이민관, 이영찬, 김난주, 박경애
국토연 2002-58 ․ 민간투자사업의 재무위험관리방안에 관한 연구
글쓴이․이규방, 이민관, 이영찬, 김난주, 박경애 / 발행자․이규방 / 발행처․국토연구원 출판등록․제2-22호 / 인쇄․2002년 12월 27일 / 발행․2002년 12월 31일
주소․경기도 안양시 동안구 관양동 1591-6 (431-712)
전화․031-380-0426(정보자료팀) 031-380-0114(대표) / 팩스․031-380-0474 http://www.krihs.re.kr
Ⓒ2002, 국토연구원
＊이 연구보고서의 내용은 국토연구원의 자체 연구물로서 정부의 정책이나 견해와는 상관없습니다.
서 문
21세기는 정보가 경제발전에 핵심이 되는 지식정보의 시대이며 정보화 혁명으 로 경제적 국경이 사라지게 되는 무한 경쟁의 시대이다. 무한경쟁의 시대에 있어 서 국가경쟁력은 생산 인프라의 효율적인 적기 공급에 바탕을 두고 있다. 따라 서, 21세기에 부응하는 사회간접자본시설의 효과적 공급은 좁은 국토와 부족한 자원 등의 제약을 극복하고 무한경쟁의 국제경제여건에서 중심국가의 역할을 담 당하게 할 수 있는 초석이 될 것이다.
사회간접자본은 공공재적 특성으로 인해 전통적으로 정부가 주로 건설, 운영 해 왔으나 제한된 정부예산을 효율적으로 사용하고 민간의 창의를 도입하여 다 양해진 소비자의 요구에 부응하자는 취지에서 민간투자제도를 도입하게 되었다.
민간투자제도는 市場의 감시자로서의 정부 기능과 효율적인 자원배분 기구인 시 장기능을 결합하여 한정된 예산을 보다 효율적으로 운용하고, 공공서비스를 보 다 효과적으로 공급하는 데 그 목적이 있다.
Project Financing에 의해 추진되는 SOC 민간투자 사업은 사업기간이 10년 이 상 장기이고 대규모 건설사업이 주를 차지하므로 고려하여야 할 제반 리스크가 사업추진 기간 내내 상존하고 있다. 따라서 SOC 민간투자사업의 리스크는 건설 및 운영기간 동안 세심한 관리가 필요하고 적절한 위험 배분은 사업의 추진 및 수익성을 결정하는 데 있어 관건이 되고 있다.
정부는 민간투자사업과 관련된 다양한 재정지원책을 제공함으로써 민간의 위 험을 분담하고 있고 이러한 지원책은 민간투자사업 활성화의 중요한 성공 요소 로 평가되고 있다. 그러나 분담된 위험은 경직된 예산체계와 체계적 관리방법의 부재로 제대로 관리될 수 있는 지에 대해서는 의문시되고 있다. 특히 운영수입보 장, 환위험 분담 등의 실시협약조건에 의해 매년 발생하게될 것으로 예상되는 우 발적위험의 추정 및 소요 예산 확보방안 등에 대해서는 구체적 절차와 명확한 지침이 마련되어 있지 않다. 일부 대주단 및 투자자들은 정부가 약속한 제반 사 항들이 예정된 시점에 제대로 이행될 수 있을 것인가에 대해 우려하고 있는 것도 사실이다.
본 민간투자사업의 재무위험 관리에 관한 연구는 VaR 개념을 이용하여 민간 투자사업에서 발생한 재무위험을 측정하고 정부차원에서 이러한 위험을 대응하 기 위한 방안을 모색하기 위한 것이다. 특히 본 연구는 운영수입보장으로 인해 정부가 부담하게 되는 위험의 규모를 체계적인 방법을 적용하여 확인하였고 이 를 기초로 적절한 관리방안을 수립하는데 사용할 수 있다는 데 그 의의를 찾을 수 있다. 민간투자사업의 위험과 관련된 연구가 아직 초기단계에 있고 운영실적 도 많지 않아 연구추진에 어려움도 많고 연구의 한계도 적지 않을 것이라 생각되 나 본 연구가 이 분야 연구의 초석으로서 기여한 바는 크다고 여겨진다. 이 연구 를 바탕으로 현실적인 위험관리방안에 대한 후속 연구가 계속 진행되리라 기대 된다.
본 연구에 연구책임자로 참여한 이규방 선임연구위원을 비롯하여 이민관 전문 위원, 이영찬 전문위원과 김난주 연구원, 박경애 연구원의 열정과 노고에 심심한 감사를 표하는 바이다.
2002년 12월
요 약
제1장 서 론
민간투자사업은 장기의 운영기간을 예정하고 추진하는 사업이므로 타사업에 비하여 상대적으로 많은 위험을 내재하게 되며 이 위험을 사업시행자와 정부가 합리적으로 분담하기 위하여 민간투자법 및 동 시행령에는 각종 정부지원사항을 규정하고 있다.
본 연구에서는 민간투자법 및 기본계획에 근거하여 개개의 민간투자사업의 실 시협약 상 규정된 정부의 최소운영수익보장 및 환위험 보장 조항으로부터 발생 될 수 있는 우발적위험의 규모를 개별사업별로 추정할 수 있는 모델을 개발함으 로써 매년 총체적인 정부의 우발적위험 규모를 예상할 수 있게 하는데 목적이 있다.
위험을 추정하는 방법으로 전통적 VaR기법의 확장으로서 2년이상 장기에 걸 친 시장위험의 측정을 시도하는 ClearHorizon 및 기업의 재무적 요인에 미치는 영향을 평가하는 기법인 CFaR기법을 사용하고자 한다.
추정된 위험의 규모와 특성을 감안하여 위험 회피 방안에 대한 문제점을 검토 하고 방안을 모색할 것이나 본 연구에서는 위험의 규모를 추정하는 모델의 개발 에 역점을 두며 보다 구체적이고 기술적인 회피방안들은 추후의 연구에서 다루 어지리라 기대한다.
제2장 민간투자사업의 위험분석
민간투자사업을 추진함에 있어서 사업 추진 단계별 위험 요소는 크게 착공 전 위험과, 건설기간 중의 위험, 완공 후의 위험, 그리고 사업 전 기간에 걸쳐 나타날 수 있는 위험으로 나누어 볼 수 있다.완공 전 위험은 부실한 계획 및 타당성 분석 으로 인한 부실공사 및 부실 운영에 따라 초래될 수 있는 위험이다. 건설 중 위험 은 주로 공사지연 위험(인허가지연, 용지매수 지연, 민원발생, 시공자의 파산, 출 자지연), 공사비초과 위험(가격변동 등의 부정확한 예측, 완공지연 등으로 인한 추가비용, 법규 및 규정 변동), 기술적 위험(설계 및 설비하자, 시공능력부족, 실 험되지 않거나 오래된 기술의 적용 등)으로 대표된다.
완공 후 위험은 운영위험, 시험위험으로써 사업시행자의 프로젝트 관리 능력 부족 및 추가적인 시설투자 위험이 운영 위험에 속하고, 예측하지 못한 수요의 감소, 시장가격의 하락, 구매자의 계약 불이행, 인플레 등이 시험 위험에 속한다.
한편 사업의 전기간에 걸쳐 발생가능한 위험으로는 혁명, 내란, 전쟁, 정권교체 등의 정치적 위험, 이자율 변동 위험 등의 재원조달 위험, 외화차입 및 상환시 환율변동 위험에 따른 환위험, 천재지변, 기상이변 등의 불가항력 위험이 있다.
이중 시장위험과 환위험이 결국 정부가 부담해야할 우발적위험이 되며 본 연 구에서 분석하고자 하는 대상이 된다.
제3장 위험관리이론 연구
위험관리의 일반원칙으로, 위험을 관리하기 위해서는 먼저 각 기관이 부담하 고 있는 위험의 크기를 확인하기 위해 위험노출을 계량화해야 한다. 다음으로 확인된 위험에 대해 이를 그대로 부담하는 것이 유리한가 아니면 적절한 회피 수단을 강구하는 것이 유리한가에 대한 판단을 통해 위험처리 방법을 결정하여
Value-at-Risk를 이용한 위험측정 방법으로 VaR를 계산하는 방법에는 델타노 말 방법이라고도 알려진 분산-공분산 접근법(variance-covariance approach), 역사 적 시뮬레이션(historical simulation) 접근법, 몬테카를로 시뮬레이션(Monte Carlo simulation) 접근법 등이 사용된다.
VaR는 기본적으로 시장에서 그 가치를 확인할 수 있는 시장성자산(marketable asset)에 대해, 가격결정요인이 변화하는 경우의 가치 변화를 계산하여 위험의 크 기를 확인하는 방법이다. 그러나 본 연구의 대상이 되는 민간투자사업의 경우는 미래의 현금흐름(cash flow)이 발생하기는 하지만 그 가치를 시장기능을 통해 적 절히 평가할 수 없는 문제가 있다. 이런 특성 때문에 VaR 방법을 직접 적용하는 것은 wrjwjf하지 않다.
CFaR은 특정 시점에서 예상되는 현금흐름의 크기와 변동성을 이용하여 위험 을 측정하는 방법이다. CFaR의 추정이 되는 기본적인 방법은 VaR의 경우와 같 다. 그러나 측정대상은 위험요인에 의한 자산의 시장가치 변화가 아니라 현금흐 름 그 자체의 변동성을 위험으로 측정하게 된다. 따라서 시장성자산이 아닌 민 간투자사업의 위험을 측정하기에 적절한 개념이라 할 수 있다.
환차손에 대해 부담해야 하는 우발적위험의 규모는 현금흐름의 위험을 분석하 는 CFaR 방법으로는 추정할 수 없다. 또한 단기위험 측정수단인 VaR도 적용할 수 없다. 따라서 RiskMetrics Group에 의해 장기적인 금리나 환율변동을 측정할 수 있는 대안으로 제시된 ClearHorizon의 혼합모형을 적용한다.
제4장 민간투자사업의 재무위험 분석모델
본 연구에서는 CFaR을 이용하여 민간투자사업의 수입보장과 관련하여 미래에 정부나 지방자치단체가 부담해야 하는 우발적위험의 규모를 추정한다. 이러한 우발적위험에 대해서는 매년도말 지급이 이루어져야 하므로 최종적인 위험의 측 정시기는 1년 간을 주기로 하는 시점이 된다. 따라서 정확한 추정을 위해서는
비교적 긴 기간에 대해 연간자료를 사용하는 것이 가장 적절하다. 그러나 자료 의 이용가능성 문제로 인해 본 연구에서는 일별자료를 이용하여 연간 위험을 추 정하는 방법을 적용한다.
본 연구에서는 분석대상 3개 사업에 대해 델타노말, 역사적 시뮬레이션, 몬테 카를로 시뮬레이션 방법을 사용하여 민자사업의 수입보장 규정에 의한 우발적위 험의 규모를 추정하였다.
추정방법에 따라 금액이 약간의 차이는 있지만 전체적으로 일관된 값을 얻을 수 있었으며 이들 3개 사업을 하나의 포트폴리오로 간주하는 경우 전체적인 위 험규모는 감소하는 것으로 나타나지만 사업이 독립적이라는 특성상 그 효과는 크지 않다.
환율변동에 따른 추가적인 재정지원의 가능성은 5% 수준에서는 없는 것으로 분석된다.
이상의 연구결과는 모두 5% 유의수준에서 분석한 것이다. 이러한 금액수준은 현재 실제로 이루어지고 있는 재정지원의 규모보다 크게 느껴질 수도 있다. 지 원이 매년 이루어지는 점을 감안하는 경우, 5%의 유의수준이면 100년의 기간 중 5년 동안만 이 정도의 금액이 지원되어야 한다는 것을 의미한다. 결국 실제로 관찰하기에는 지나치게 큰 금액일 수 있다.
그러나 본 연구의 중요한 점은 최종적으로 나온 수치가 아니다. 많은 금융기 관들이 VaR 모형을 통해 위험을 계산하지만 실제로 발생하는 손실은 VaR 추정 금액과는 거리가 멀다. 실제의 손실은 1%나 5% 수준에서 발생하는 것이 아니라 평균(50% 수준) 부근에서 발생할 가능성이 제일 높을 것이다.
앞에서 설명한 것처럼 위험의 측정이 중요한 것은 이를 적절히 대비하고 관리 하는데 사용할 수 있기 때문이다. CFaR의 추정과정을 통해 알 수 있는 것처럼 어떠한 분석방법을 사용해도 재정지원 금액의 분포가 항상 양(+)의 값을 보인다 는 것은 반드시 재정지원이 수반된다는 것을 의미한다. 따라서 당연히 이에 대
원을 미리 확보해야 하며, 매년 발생하는 이러한 재정부담에 대해 장기적인 대책 도 준비되어야 할 것이다.
본 연구의 분석은 대단히 한정된 자료에 대해 이루어졌다. 실제 민간투자에 대한 정부나 지방자치단체의 전체적인 지원규모의 추정은 보유한 민자사업 전체 에 대한 분석을 통해 이루어져야 할 것이다. 또한 본 연구에서는 재정지원이 1년 단위로 이루어지는 점을 감안하여 연말에 부담해야 하는 위험의 크기만을 계산 하였다. 민간투자사업에 대한 수입보장이 장기간에 걸쳐 이루어지는 경우에도 그 적용방법은 동일하며, 다만 계산과정에 포함되는 모수들에 대하여 매년의 추 정치와 실제 결과를 따라 수정해 나가면 추정의 정확성을 더욱 높일 수 있을 것 이다.
제5장 민간투자사업의 재무 위험 관리 방안
추정운영수입 보장에 의한 재정지원이 불가피한 경우 정부나 지방자치단체의 대응방안은 크게 두 가지 정도로 요약할 수 있을 것이다. 한 가지는 향후 예상되 는 수입환수액이나 재정지원액을 기초로 이를 매각하는 방법을 고려할 수 있을 것이다. 즉, 정부나 지방자치단체가 부담하게 되는(혹은 환수하게 되는) 민간투 자사업의 향후 현금흐름을 평가하고 이를 기초로 계약이나 증권화(securitization) 를 통해 기관투자자나 투자은행(investment bank) 등에 매각하는 방법이다.
물론 이 과정에서 재정지원이 거의 확실시되는 사업의 경우에는 일정 금액을 지급해야 할 것이다. 그러나 일시적인 수요증가 요인의 부진으로 거액의 재정지 원이 필요한 경우라면, 미래의 현금흐름 수입증가를 담보로 매각하는 경우 향후 의 재정부담을 상당부분 줄일 수 있을 것이며, 여러 개의 민자사업을 포트폴리오 로 결합하여 하나로 증권화하는 경우에는 일부 환수수익이 발생하는 사업의 효 과로 인해 전체적인 지원규모를 줄이는 효과를 기대할 수 있다. 또한 이러한 매 각이나 증권화는 미래 현금흐름 전체를 처분하는 효과를 가지므로 향후의 손실
규모가 커지는 경우에도 추가적인 재정지원이 필요하지 않으며, 추정규모의 불 확실성에서 오는 예산이나 감채기금 확보의 어려움도 줄일 수 있을 것이다.
민자사업의 장기적인 특성에서 오는 추정의 불확실성 때문에 이러한 매각이나 증권화가 어렵다면, 일정기간의 현금흐름에 대해서만(즉 20년간의 수입보장, 환 수사업에서 향후 3년간 혹은 5년간) 부분적으로 매각, 증권화를 하고 다시 계약 의 마지막 해에 사업을 다시 평가하여 매각하는 분할매각 방식을 통하면 계약 당사자들 간에 합의된 추정치를 구하기가 용이할 것이다.
다른 한 가지는 예상되는 재정지원 규모를 추정하여 이에 대한 재원을 사전 에 확보하는 방법이다.
현행 예산 시스템하에서의 예산확보방안으로는 현실적인 문제가 많이 있지만, 경비의 총액과 연부액을 정기국회의결을 거쳐 획득하고 불용액이 남을 경우 이 월도 가능한 계속비제도, 예측할 수 없는 예산외의 지출 또는 예산초과지출에 충 당하기 위하여 설정된 예비비제도 및 환차손보장과 운영비 보조를 위한 지출계 정을 도입하여 민간투자사업의 특성을 어느 정도 반영하여 시행하는 것이다.
또한 (가칭)민간투자사업 관리 기금의 조성도 있을 수 있으나 이의 운영 및 구 체적인 방법은 본 연구에서 다루기에 한계가 있으므로 향후 연구과제로 남겨두 고자 한다.
제6장 결론
본 연구의 의의는 민자사업의 수입보장에 따른 위험을 계산할 수 있는 체계적 인 방법을 적용하여 그 크기를 확인하였다는 점이며, 이를 기초로 적절한 관리방 안을 수립하는데 사용할 수 있을 것이다.
그러나 보다 근본적으로 이러한 위험이 발생하는 원천은 수요추정의 적정성 여부와 실시협약의 구체적인 조항들이므로 이에 대한 적절한 관리가 없이 사후
수 있다.
그리고, 본 연구는 정부가 부담하게 될 우발적위험을 위험관리기법을 사용하 여 분석할 수 있는 모형을 정립하였고 분석을 시행한 데는 의의를 찾을 수 있으 나 재무위험의 관리방안을 구체적으로 제시하는 데는 부족한 점이 많다. 금융기 법을 이용한 리스크 헷지방법, 예산 및 기금 제도를 통한 관리방안을 개략적으로 제시하고는 있으나 이를 현실화하기 위해서는 각 안별 추가연구가 뒤따라야 할 것이다.
차 례
서 문 ···ⅰ 요 약 ··· ⅲ
제1장 서 론 ··· 1
1. 연구의 배경 및 목적 ··· 1
2. 연구의 범위 및 수행방법 ··· 3
제2장 민간투자사업의 위험 분석 ··· 5
1. 민간투자사업의 추진 단계별 위험요소 ··· 5
2. 민간투자사업에서의 위험 분담 ··· 7
1) 민간투자법상의 정부 지원 사항 ··· 7
2) 실시협약상의 위험 분담 현황 ··· 11
3. 민간투자사업의 위험 분석 사례 ··· 16
1) 국내 위험 분석 사례 ··· 16
2) 외국 위험 분석 사례 ··· 27
제3장 위험관리이론 연구 ··· 31
1. 위험관리의 일반원칙 ··· 34
1) 위험노출의 계량화 ··· 36
2) 위험의 관리 ··· 39
2. 대표적인 위험 측정 방법 ··· 40
1) 명목금액 접근법 ··· 41
2) 민감도 접근법 ··· 41
3) 옵션의 가격민감도 측정법 ··· 42
4) Value-at-Risk 접근법 ··· 42
3. Value-at-Risk 이론 ··· 43
1) VaR의 한계 ··· 45
2) VaR 모수의 선택 ··· 47
3) VaR의 계산방법 ··· 50
4) VaR의 타당성 검증 ··· 60
4. Cash-Flow-at-Risk(CFaR) ··· 65
1) 상향식 접근법 ··· 65
2) 하향식 접근법 ··· 66
5. ClearHorizon 방법 ··· 70
1) 기본 모형 ··· 71
2) 혼합모형 ··· 74
제4장 민간투자사업의 재무위험 분석 모델 ··· 83
1. 적용분석기법의 선정 ··· 84
1) 사업A ··· 85
2) 사업B ··· 89
3) 사업C ··· 93
2. 분석모델의 설정 및 가정 ··· 97
1) 분석모델 ··· 97
2) 환율변동 위험에 대한 분석 ··· 102
3) 분석 모형의 가정과 평가 ··· 103
3. SOC 민자사업에서의 재무위험 규모 추정 ··· 104
1) 델타노말 접근법에 의한 재무위험의 추정 ··· 105
2) 역사적 시뮬레이션 방법에 의한 재무위험의 추정 ··· 111
3) 델타노말과 역사적 시뮬레이션 방법의 결과 비교 ··· 114
4) 몬테카를로 시뮬레이션 방법에 의한 재무위험의 추정 ··· 117
5) 포트폴리오의 재무위험 추정 ··· 119
6) 환율변동에 따른 재무위험 추정 ··· 125
4. 추정된 재무위험 결과 분석 ··· 130
제5장 민간투자사업의 재무 위험 관리 방안 ··· 133
1. 옵션을 이용한 위험 회피 방법 ··· 135
2. 예비비의 활용 ··· 140
3. (가칭)민간투자사업관리기금의 조성 ··· 141
제6장 결 론 ··· 143
참고문헌 ··· 145
SUMMARY ··· 153
표 차 례
<표2-1> 민간투자사업 추진단계별 위험 요소 ··· 6
<표2-2> 민자사업에 대한 민간투자법상의 각종 지원 ··· 8
<표2-3> 재정지원에 대한 민간투자법시행령 제37조의 규정 ··· 9
<표2-4> 민간투자사업기본계획상의 재정지원 기준 ··· 10
<표2-5> 선정된 민간투자사업의 33개 유형의 위험 ··· 17
<표2-6> 정적 위험분담 주체 및 위험완화 방안 ··· 20
<표2-7> 민간사업자의 확률변수 선정시 사업 내적 인자 ··· 22
<표2-8> 재무적 리스크 평가모델 입력 변수의 분류 ··· 25
(표2-9> 사업 관련 리스크 ··· 29
<표4-1> 분석대상 사업 및 자료 ··· 84
<표4-2> 분석에 사용된 일별자료의 기초통계량(사업A) ··· 86
<표4-3> 추정 통행료 수입(사업A) ··· 87
<표4-4> 추정 통행료 수입(사업B) ··· 90
<표4-5> 분석에 사용된 일별자료의 기초통계량(사업B) ··· 92
<표4-6> 추정 통행료 수입(사업C) ··· 94
<표4-7> 분석에 사용된 일별자료의 기초통계량(사업C) ··· 96
<표4-8> 델타노말 CFaR 추정을 위한 자료(사업A) ··· 106
<표4-9> 델타노말 CFaR 추정을 위한 자료(사업B) ··· 108
<표4-10> 델타노말 CFaR 추정을 위한 자료(사업C) ··· 109
<표4-11> 델타노말접근법과 역사적 시뮬레이션에 의한 추정치 비교 ··· 114
<표4-12> 몬테카를로 시뮬레이션을 위한 추정모수 ··· 117
<표4-13> 분석대상 사업 수익률의 분산-공분산 행렬 ··· 120
<표4-14> 일자를 조정한 델타노말 접근법의 CFaR ··· 122
<표4-15> 일자를 조정한 역사적 시뮬레이션 접근법의 CFaR ··· 123
<표4-16> 일자를 조정한 몬테카를로 시뮬레이션 접근법의 CFaR ··· 125
<표4-17> 추정 회귀계수 ··· 127
<표4-18> 혼합모형을 이용한 환율예측(달러환율) ··· 128
<표4-19> 수입보장에 의한 추정 우발적위험 규모(개별사업) ··· 131
<표4-20> 수입보장에 의한 추정 우발적위험 규모(전체사업) ··· 131
그 림 차 례
<그림4-1> 추정 통행료 수입 추이(사업A) ··· 88
<그림4-2> 사업A의 일별 통행료 수입 ··· 89
<그림4-3> 추정 통행료 수입 추이(사업B) ··· 91
<그림4-4> 사업B의 일별 통행료 수입 ··· 92
<그림4-5> 추정 통행료 수입 추이(사업C) ··· 95
<그림4-6> 사업C의 일별 통행료 수입 ··· 96
<그림4-7> 153일간 수익률 추이(사업A) ··· 98
<그림4-8> 153일간 수익률 추이(사업B) ··· 99
<그림4-9> 153일간 수익률 추이(사업C) ··· 100
<그림4-10> 수입보장 지원금액의 분포(사업A) ··· 107
<그림4-11> 수입보장 지원금액의 분포(사업B) ··· 109
<그림4-12> 수입보장 지원금액의 분포(사업C) ··· 110
<그림4-13> 역사적 시뮬레이션에 의한 재정지원 금액의 분포(사업A) ··· 112
<그림4-14> 역사적 시뮬레이션에 의한 재정지원금액의 분포(사업B) ··· 113
<그림4-15> 역사적 시뮬레이션에 의한 재정지원금액의 분포(사업C) ··· 114
<그림4-16> 역사적 시뮬레이션에 의한 재정지원금액의 분포(사업A) ··· 115
<그림4-17> 델타노말접근법과 역사적 시뮬레이션에 의한 CFaR(사업B) ·· 116
<그림4-18> 델타노말접근법과 역사적 시뮬레이션에 의한 CFaR(사업C) ·· 116
<그림4-19> 몬테카를로 시뮬레이션에 의한 CFaR의 분포(사업A) ··· 118
<그림4-20> 몬테카를로 시뮬레이션에 의한 CFaR의 분포(사업B) ··· 118
<그림4-21> 몬테카를로 시뮬레이션에 의한 CFaR의 분포(사업C) ··· 119
<그림4-22> 포트폴리오의 CFaR 비교(델타노말과 역사적 시뮬레이션) ··· 124
<그림4-23> 환율추정의 기본자료 ··· 126
<그림4-24> 예상환율과 95% 신뢰구간 ··· 128
<그림4-25> 사업B의 일별통행료 수입변동과 일별 환율변동 ··· 130
<그림5-1> 수입보장 규정에 의한 민간투자 사업자의 손익패턴 ··· 136
<그림5-2> 수입보장및환수규정에 의한 정부나 지방자치단체의 손익패턴 ···· 137
1
C H A P T E R 서 론
1. 연구의 배경 및 목적
SOC 민간투자사업은 최저 15년에서 최장 50년에 이르는 장기의 사업기간을 예정하고 추진하는 사업이므로 여타 사업에 비하여 상대적으로 많은 위험이 내 재하게 된다. 따라서 사업의 성패를 좌우하는 것은 이처럼 다양한 위험을 어떻게 최소화하며 누가 어떻게 가장 합리적으로 분담하느냐에 달려 있다고 해도 과언 이 아니다.
이러한 위험들에 대한 회피와 위험 분담에 초점을 맞춘 SOC 민간투자제도에 대한 전반적인 제도 개선이 이루어져 왔고, 이 중에서도 민간투자사업과 관련된 다양한 유인책을 제공하는 등 정부의 적극적 정책 의지가 민간투자사업 활성화 의 중요한 성공 요소로 평가되고 있다. 정부는 기회가 있을 때마다 재정지원 등 정부지원의 중요성을 역설하고 있고, 나름대로 지원절차와 지원방법 등을 모색 하고 있는 것도 사실이다.
SOC 민간투자사업에 대한 다양한 투자자들의 참여가 활성화됨에 따라 이러한 위험의 분담에 대한 관심이 고조되고 있다. 특히 투자자들이 가장 우려하는 부분
으로 꼽는 것이 과연 정부가 실시협약에서 약속한 제반 지원 사항들을 협약이 종료되는 때까지 20년 이상의 기간 동안 예정된 시점에 제대로 이행할 수 있을 것인가 하는 점이다.
현행 민간투자제도하에서 정부는 실시협약상 건설분담금 형태의 확정 채무 이 외에도 운영수입보장 및 환위험 분담 등의 실시협약 조건에 의해 매년 발생하게 될 것으로 예상되는 우발적위험을 부담하게 될 가능성이 있다.
건설분담금 형태의 확정 채무의 경우 실시협약 단계에서 지급 규모와 시기에 대해 확정짓기 때문에 정부의 입장에서 미리 대비할 시간적 여유를 가질 수 있 다. 물론 이 부분에 대해서도 투자자들은 정부가 부담해야 할 대상사업이 매해 증가하는 추세이고, 또한 예상외로 지방자치단체 사업 중에서 중앙 정부 예산을 요청하는 경우도 나타날 수 있다는 점을 감안할 때 현행 예산 규모나 예산 시스 템상 정부의 약속 이행 위험이 전혀 없다고 할 수는 없다는 입장이다.
하물며 운영수입의 보장 및 환위험 보장으로 대표되는 정부의 우발적위험의 경우 그 개략적인 규모조차 파악되지 않고 있어 SOC 민간투자사업에 대한 투자 의 큰 걸림돌이 되고 있다.
이러한 불신을 불식시키기 위한 정부의 노력에도 불구하고 장기라는 민간투자 사업의 특성과 단기적인 현행 예산 시스템이나 SOC 예산 규모의 축소 추세라는 현실하에서 안정적인 정부지원에 대한 확신을 심어주기에는 역부족이다.
따라서 본 연구에서는 우선 정부가 분담해야 할 우발적위험의 규모를 추정할 수 있는 모델을 개발하여, 추후 정부가 개발 대상사업에 대해 우발적위험의 규모 를 추정할 수 있도록 하고자 한다. 더 나아가 이 우발적위험을 적절히 관리하는 방안으로써 기술적 방안으로써 이 우발적위험을 옵션으로 금융상품화하는 방법 을 제시해 보고, 다른 한편으로는 현재 예산 시스템하에서 이용가능한 방안을 검 토해 보고, 또한 (가칭)민간투자사업관리기금의 설치에 대한 방안도 살펴볼 것이 다.
2. 연구의 범위 및 수행방법
SOC 민간투자 사업으로부터 발생되는 위험은 전기한 바와 같이 사업의 전 기 간에 걸쳐 재무위험, 건설위험, 관리운영 위험 등 각종의 위험이 발생할 수 있다.
프로젝트에서 발생하는 위험은 궁극적으로 정부와 사업시행자, 투자자, 대주단 등에 부담되어 질 것이나 투자자와 대주단에 분배될 위험은 이들과 사업시행자 와의 협약에 의해 정부와 사업시행자는 동 당사자간의 실시협약에 의해 위험부 담의 범위가 정해질 것이다.
본 연구에서 다루어지는 위험은 정부와 사업시행자 간에 분배된 위험 중의 하 나인 재무위험 가운데 1)운영기간 중 실제 운영수입이 제출된 재무모델 상 예측 수요의 80%(민간제안 사업인 경우) 또는 90%(정부고시 사업의 경우) 이내에서 당사자간에 합의된 수준에 미치지 못하는 경우 정부가 이 수준까지의 운영수입 을 보장하고 이 경우는 동 예측수요의 120% 또는 110%를 초과하는 범위에서 합 의된 수준이상의 경우 환수하는 액수를 지칭하며 2)사업자가 건설자금용으로 차입한 외화차입금에 대한 환차손에 대하여 기준율의 상하 20% 이상의 변동이 있을 시 정부와 사업시행자 간에 실시협약에서 합의된 바에 따라 지급하게 될 정부 재정지원 및 환수조치 액의 총 규모를 추정하는 것에 초점이 맞추어 질 것 이다. 따라서 설계 및 설비하자, 시공능력 부족 등의 기술적 위험이나, 사업운영 자의 프로젝트 관리능력에 따른 관리위험 및 제도의 변경이나 인플레 등 기타 위험은 본 과제의 범위에 포함되지 아니한다.
본 연구의 모델 분석을 위해 사용된 자료로는 민간투자촉진법 및 민간투자법 하에서 협약이 체결되어 운영된 실적이 가장 긴 3개 사업의 실제 운영자료와 실 시협약 체결 당시의 추정치이다.
민간투자사업이 20-50년의 기간에 걸친다 하더라도 민간투자사업 기본계획은 보장 및 환수 이행시기와 관련하여 “매 사업년도 결산 결과를 토대로 1년 단위로
청구하는 것을 원칙”으로 한다고 규정하고 있다. 또한 정부의 수입보장 위험이나 환위험으로부터 발생된 우발적위험의 이행은 민간투자기본계획 및 협약에 규정 된 바에 따라 통상 1년 단위로 결제될 것이다. 그러므로 본 연구에서의 위험의 추정은 1년 후의 시점 또는 1년의 기간을 우선 대상으로 할 것이다.
본 연구에서 자료로 사용한 3개의 사업의 경우 건설을 위한 외화 차입이 없어 실제 정부가 부담해야 하는 환율변동 위험은 없는 상황이다. 그러나 본 연구의 목적에 준하여 환위험에 따른 우발적위험의 부담 가능성을 가늠하기 위하여 환 율변동에 따른 정부지원 부담에 대한 분석도 추가적으로 실시하였다.
본 연구에서 정부의 우발적위험 규모 추정 모델 개발 작업을 위해서 미국 노스 캐롤라이나대학의 안동현교수와 정은호박사팀과 함께 학연 협동연구를 진행하 였으며, 특히 우발적위험 관리방안 중에서 옵션상품을 이용한 관리 방안의 모색 도 본팀과 협동하여 연구한 결과이다.
2
C H A P T E R
민간투자사업의 위험 분석
민간투자사업은 장기간의 운영(주로 15년이상)을 전제로 사업이 추진되므로 예상치 못한 일들이 발생할 여지가 상대적으로 많은 것이 사실이다. 사업 시행 자와 정부 모두 이러한 위험에 대한 분석이 필요하다는 점에 대해서는 공감을 하고 있으나 민간투자사업과 관련된 각종 위험의 영향도나 분산방안에 대한 연 구는 미미한 실정이다.
따라서 여기서는 우선 일반적으로 민간투자사업의 시행단계별로 예상될 수 있 는 위험을 먼저 파악해 보고, 국내외 위험 분석 사례를 살펴보고자 한다.
1. 민간투자사업의 추진단계별 위험요소
민간투자사업을 추진함에 있어서 사업 추진 단계별 위험 요소는 크게 착공 전 위험과, 건설기간 중의 위험, 완공 후의 위험, 그리고 사업 전기간에 걸쳐 나타날 수 있는 위험으로 나누어 볼 수 있다.
<표2-1> 민간투자사업 추진단계별 위험 요소
사업 단계
위험
유형 내 용 위험부담주체
완공전 위험
계획및 타당성
분석 위험
부실한 계획 및 타당성 분석으로 인하여 부실공사 및 부실운영 공동
건설 위험
공사지 연위험
인허가지연, 용지매수 지연, 민원발생 정부
시공자의 파산, 출자지연 등 사업시행자
공사비 초과위 험
가격변동 등의 부정확한 예측, 완공지연 등으로 인한 추가비용 사업시행자
법규 및 규정변동 공동
기술적 위험
설계 및 설비하자, 시공능력부족, 실험되지 않거나 오래된 기술
의 적용 사업시행자
완공후 위험
운영 위험
관리위험 : 사업시행자의 프로젝트 관리능력 사업시행자
추가적인 시설투자 위험 사업시행자
시장 위험
예측하지 못한 수요의 감소, 시장가격의 하락, 구매자의 계약 불
이행, 인플레 등 공동
사업전 기간 위험
정치적
위험 혁명, 내란, 전쟁, 정권교체 등 공동
재원조
달위험이자율위험 사업시행자
환위험 외화차입 및 상환시 환율변동 위험 공동
불가항
력위험천재지변, 기상이변 등 공동
완공 전 위험은 계획 및 타당성 분석 위험이라고 할 수 있는데 이는 부실한 계획 및 타당성 분석으로 인한 부실공사 및 부실 운영에 따라 초래될 수 있는 위험이 다. 건설 중 위험은 주로 공사지연 위험(인허가지연, 용지매수 지연, 민원발생,
시공자의 파산, 출자지연), 공사비초과 위험(가격변동 등의 부정확한 예측, 완공 지연 등으로 인한 추가비용, 법규 및 규정 변동), 기술적 위험(설계 및 설비하자, 시공능력부족, 실험되지 않거나 오래된 기술의 적용 등)으로 대표된다.
완공 후 위험은 운영위험, 시험위험으로써 사업시행자의 프로젝트 관리 능력 부 족 및 추가적인 시설투자 위험이 운영 위험에 속하고, 예측하지 못한 수요의 감 소, 시장가격의 하락, 구매자의 계약 불이행, 인플레 등이 시험 위험에 속한다.
한편 사업의 전기간에 걸쳐 발생가능한 위험으로는 혁명, 내란, 전쟁, 정권교체 등의 정치적 위험, 이자율 변동 위험 등의 재원조달 위험, 외화차입 및 상환시 환율변동 위험에 따른 환위험, 천재지변, 기상이변 등의 불가항력 위험이 있다.
이 중 시장위험과 환위험이 결국 정부가 부담해야 할 우발적위험이 된다. 예측 한 수요가 미달되어 프로젝트로부터의 실제현금흐름이 기대현금흐름에 미달하 게 될 경우 정부가 최소 운영수입을 보장해 주는 항목이 실시협약에 명시되어 있음으로 인해 시장위험이 우발적위험의 가장 큰 요인이 되고 있다.
환위험도 민자사업에서는 정부와 민간사업자 모두에게 중요한 위험 요소 중의 하나이다. 환위험은 프로젝트 자금조달에 사용된 통화와 프로젝트로부터 얻어지 는 수입통화간의 불일치로 초래될 수 있는 위험으로써 수익과 비용, 자본 출자, 대출 등이 복수의 통화로 구성되어 있어 환율변동으로 인한 손실의 가능성이 잠 재되어 있는 경우에 발생한다. 이러한 환율변동위험에 대해서도 민간투자법에서 는 정부가 일정부분 보장을 해 주게 되어 있음으로 인해 정부의 입장에서는 우발 적위험의 요인으로 존재하게 된다.
2. 민간투자사업에서의 위험 분담
1) 민간투자법상의 정부 지원 사항
민간투자사업에 있어서의 위험 분담 원칙을 보기 위해서 우선 민간투자법 및 동법 시행령에서 정하고 있는 각종 정부지원 사항을 살펴보아야 할 것이다.
<표2-2> 민자사업에 대한 민간투자법상의 각종 지원
항 목 내 용 법조문 Ⅰ. 투자환경의 조성
1. 인⋅허가 등의 의제
사업시행자가 주무관청으로부터 사업실시계획을 승인 받은 경우, 여타 법률의 인⋅허가 사항도 동시에 인⋅
허가 받는 것으로 의제처리. 17
2. 토지출입 및 수용
사업의 원활한 추진을 위해 사업시행자의 토지수용 근 거를 마련하고, 이주대책을 포함한 토지매수업무 등을
주무관청에 위탁가능. 18, 20
3. 관리운영권의 재산권
사업시행자가 갖는 무상사용권을 物權으로 간주하여, 분할⋅합병⋅처분⋅저당이 가능한 민법상의 부동산으 로 간주됨.
26, 27.
28
4. 민관합동법인의 민간우선
사업시행자에 귀속되는 시설물에 대한 공공부문의 출 자비율을 50% 미만으로 제한하고, 공공부문의 의결권 도 배제가능함. 또한, 공공부문에 지급될 배당금을 민 간부문의 주주에 추가로 배당할 수 있음.
52, 55
5. 사회간접자본
투융자회사 사회간접자본시설사업에 자산을 투융자하는 사회간접
자본투융자회사 설립 가능. 41
Ⅱ. 수익성보장 제도
1. 부대사업 사업시행자에게 수익성 부대사업을 허용. 21
2. 매수청구권 불가피한 경우 사업시행자는 국가 또는 지방자치단체 에 당해 사업의 매수를 요청할 수 있음. 54 Ⅲ. 정부지원
1. 재정지원 국가 또는 지방자치단체는 필요한 경우 사업시행자에
게 보조금, 장기대부 허용. 53
2. 국․공유재산의
무상사용 등 사업시행에 필요한 국⋅공유재산의 유무상 사용․수익 의 허가 또는 대부, 수의계약 매각 가능. 19 3. 채무보증 산업기반신용보증기금을 통한 사업시행자의 신용보증 32, 34 4. 부담금 감면 각종 부담금(전용부담금, 농지조성비 또는 대체조림
비, 개발부담금 또는 과밀부담금) 감면. 56 5. 조세감면 조세특례제한법 또는 지방세법이 정하는 바에 의하여
조세를 감면 57
이에 따르면 정부의 각종 지원 사항은 크게 투자환경의 조성, 수익성 보장 및 재정지원으로 대표되는 정부지원으로 나누어 볼 수 있다.
이 중에서 특히 재정지원에 대해서는 민간투자법 시행령(제 37조)에서 보조금 의 형태로 지급되는 재정지원의 지급 사유와 기준에 대해 명시하고 있다.
<표2-3> 재정지원에 대한 민간투자법시행령 제37조의 규정
구 분 내 용
보조금 교부 사유
다음 각 호의 1에 해당하는 경우 심의위원회의 심의를 거쳐 시설의 건설 또 는 운영기간 중 예산의 범위 내에서 보조금을 교부하거나 장기대부를 할 수 있다.
1. 법인 해산을 방지하기 위해 불가피한 경우
2. 사용료를 적정 수준으로 유지하기 위해 불가피한 경우
3. 용지보상비가 과다하게 소요되어 사업의 수익성이 저하됨으로써 민간 자본유치가 어려운 경우
4. 실제운영수입이 실시협약 상의 추정운영수입에 현저하게 미달하여 당 해 시설의 운영이 어려운 경우
5. 민간투자사업에 포함된 일부 시설사업에 대해 필요한 경우 보조금
교부 기준
예정가격 결정방법 및 계약금액의 조정방법을 준용하여 산정된 금액의 범위 내에서 교부
한편, 「민간투자사업 기본계획」은 재정지원의 사유를 보다 구체적으로 언급 하고 있다. 기본계획상의 재정지원의 사유는 크게 3가지로 정리될 수 있는데, 그 3가지 사유는 ① 사용료를 적정 수준으로 유지하기 위한 경우, ② 실제운영수 입이 추정운영수입에 미달하는 경우, ③ 환리스크 위험분담의 경우이다. 이러한 기본적인 기준을 준수하되 개별 사업에 대한 구체적인 지원 내용은 이들 기준의 범위 내에서 협상을 통해 실시협약을 체결하는 과정에서 상호 확정하게 된다. 이 상에서 살펴본 법령상의 내용이 실시협약을 통해 구체적인 계약조건이 된다.
<표2-4> 민간투자사업기본계획상의 재정지원 기준
구 분 내 용
사용료의 적정 수준 유지
∘ 주무관청은 당해 시설별로 계산사용료(재정지원이 없다는 전제 하에 서 계산된 요금수준)와 적정사용료(대체시설과 비교하여 발생하는 편익과 경쟁력 등을 고려한 요금수준)를 산출하여 계산사용료가 적정 사용료를 초과하는 경우 적정사용료 수준을 유지하기 위하여 필요한 범위 내에서 지원가능.
최소운영수입 보장 및 초과수입 환수
∘ 운영수입 보장의 최대한도는 추정운영수입의 90%까지로 하되, 최저 운영수입을 보장하는 경우에는 보장수준과 연계하여 실제운영수입이 추정운영수입의 110% 초과시 초과수입은 국가 또는 지방자치단체 로 환수함.
환리스크에 대한 위험분담
∘ 일정 수준 이상의 환율변동으로 인하여 사업시행자가 타인자본으로 조달하는 건설자금용(운영자금 제외) 외화차입금에 대한 환차손 또 는 환차익이 발생한 경우 사용료를 조정하거나 재정지원 및 환수가 가능함.
∘ 환율변동의 범위
- ±20% 이하 변동: 사업시행자의 자체부담 또는 자체수익 - ±20% 이상 변동: 사용료 조정 또는 재정지원 및 환수
정부가 민자사업에서 부담하게 되는 지원 부분은 크게 건설분담금으로 대표되 는 확정채무와 우발적위험의 두 가지 유형으로 구분할 수 있다. 건설분담금은 정부가 실시협약 체결의결과로서 부담하기로 약정한 정부의 확정 채무라고 할 수 있다. 반면, 우발적위험은 계약서 상에서 정부가 부담하기로 약정한 위험이 실제로 발생하였을 때 정부가 부담하여야 할 발생가능 위험 분담분이다.
민자사업에서 정부가 전부 또는 일부 부담하여야 할 위험의 대표적 유형으로 는 운영수입 보장, 정부요구 설계 변경, 천재지변, 불가항력적 사유 등을 들 수 있다.
위험분담금의 크기는 정부가 부담하는 위험에 좌우되고, 이러한 위험의 크기 는 협상을 통해 확정될 것이다. 일반적으로 민자사업에서 정부가 부담할 수 있는
∙ 실시설계 확정 이후 정부의 요구사항 변경에 따른 설계변경
∙ 시설물 기준에 대한 법령의 변경에 따른 설계변경
∙ 정부측 과실로 관련 용지의 획득이 지연되는 경우의 비용증가
∙ 정부측 과실로 인허가가 지연되는 경우의 비용증가
∙ 민자사업 또는 당해 사업에 한정하여 적용되는 법령의 변경에 따른 비용 증가
∙ 당해 사업에 대한 지역주민 및 관련 이해당사자들의 민원에 따른 비용증가
∙ 당해 사업이 제공하는 서비스의 수요량에 직접적인 영향을 줄 수 있는 정부 정책 및 공공사업의 시행으로 예견되는 손실금액
∙ 당해 사업이 제공하는 서비스의 품질 및 안전 또는 환경기준이 변경됨으로 써 나타나는 운영기간 중의 비용 증가
∙ 천재지변, 불가항력 등의 사유로 예견되는 비용 증가
2) 실시협약상의 위험 분담 현황
여기서는 실제 체결된 실시협약의 내용을 분석하여 정부의 우발적위험과 관련 된 항목 및 위험분담기준을 살펴보고자 한다.
우선 정부의 우발적위험의 요인들을 보면, 운영수입의 보장, 환위험의 보장, 매수청구권, 해지시 지급금의 지급 등을 들 수 있다. 이들 요인들에 대한 민간투 자법 및 동법 시행령, 민간투자법기본계획상 원칙은 다음과 같다.
정부고시귀속시설사업의 경우 운영수입보장의 최대한도는 추정운영수입의 90%까지, 민간제안사업의 경우 80%까지로 하고, 최소운영수입을 보장하는 경우 에는 보장수준과 연계하여 실제운영수입이 정부고시사업은 110%, 민간제안사업 은 120%초과시 초과수입금액을 국가 또는 지방자치단체로 환수하도록 민간투자 사업기본계획에 명시되어 있다. 보장을 해주는 방법으로는 재정지원, 통행료조 정 및 무상사용기간의 조정 중 협의하여 결정한다. 단, 최소운영수입 보장을 위
해 정부가 보조금을 지급하기로 한 경우 지급되는 정부보조금에 부과되는 법인 세 부담분은 별도로 지원하지는 않는다.
한편 환율변동위험 보장의 경우 정부고시귀속시설사업의 경우 일정수준이상 의 환율변동으로 인하여 사업시행자가 타인자본으로 조달하는 건설자금용(운영 자금제외) 외화차입금에 대한 환차손 또는 환차익이 발생하는 경우 사용료 등을 조정하거나 국가 또는 지방자치단체의 재정지원과 환차익의 환수가 가능하도록 민간투자사업기본계획에 명시되어있으므로 환차손실의 보장도 여기서의 분석대 상인 재무위험에 포함시키고 있다
또한, 정부 귀속시설의 사업시행자는 천재지변 등 불가피한 사유로 인하여 사 회간접자본시설의 건설 또는 관리운영이 불가능한 경우 국가 또는 지방자치단체 에 대하여 당해사업을 매수하여 줄 것을 요청할 수 있다. 매수청구권은 천재지변 등 불가피한 사유가 있는 경우에만 인정이 되므로 분석대상인 재무위험에는 포 함을 시키지 않고 있다.
협약으로 정한 중도해지사유가 발생하는 경우 중도해지를 요청할 수 있는데 이때 해지시 지급금은 그 해지사유에 따라 다르게 결정이 된다. 해지시 지급금 또한 정상적인 상황에서는 발생하지 않으므로 분석대상인 재무위험에 포함을 시 키지 않고 있다.
우선 민간투자법하에서 실시협약이 체결된 대표적인 두 개 사업의 경우 이들 각 요인들에 있어 어떻게 협약이 체결되었는지 살펴보고, 유료도로법 하에서 실시협약이 체결된 사업의 경우와 비교해 보고자 한다.
(1) 민간투자법하의 민간투자사업
아래에서 예로 들고 있는 두 사업은 민간투자법하에서 실시협약이 체결된 대 표적인 도로건설 프로젝트로서 정부고시사업이었다. 표에서도 나타나듯이 이 사
사업들에서도 운영수입 보장 및 환수의 기준이 되는 추정통행량 및 추정통행료 의 경우에는 협약체결시 협약당사자간의 합의로 결정이 되었다.
단, 운영수입 보장의 경우 C프로젝트의 경우 85%∼115%구간을, K프로젝트의 경우 90%∼110%구간을 정하고 있는데, 이는 법에서 정한 정부고시사업의 최대 한도 90%∼110%내에서의 협상 가능성을 잘 보여주고 있다. 이러한 운영수입 보 장의 한도는 사업의 특성 및 여타 지원 수준을 감안하여 협상과정에서 결정되게 된다.
운영수입보장 및 환수조항
항 목 C프로젝트 K프로젝트
추정통행량 및 추정통행료
협약체결시 협약당사자간 합의,
결정 좌동
보장기준통행 료 수입
실제 발생된 통행료 수입이 합의 된 특정사업년도 추정통행료 수 입의 85%미만인 경우
실제 발생된 통행료 수입이 합의된 특정사업년도 추정통행료 수입의 90%미만인 경우
환수기준통행 료 수입
실제 발생된 통행료 수입이 합의 된 특정사업년도 추정통행료수입 의 115%초과인 경우
실제 발생된 통행료 수입이 합의된 특정사업년도 추정통행료수입의 110%초과인 경우
환차손익의 보장 및 환수조항
항 목 C프로젝트 K프로젝트
환차손실의 보장 해당사항없음
환율변동에 따라 발생한 총 환차손 액에서 환율 20%변동에 해당하는 환차손액을 차감한 환차손액의 50%
환차이익의 환수 해당사항없음
환율변동에 따라 발생한 총 환차익 액에서 환율 20%변동에 해당하는 환차익액을 차감한 환차익액의 50%
이 두 프로젝트의 경우 또 다른 차이점은 환차손 보장 항목에서 나타나고 있 다. C프로젝트의 경우 환차손 보장 항목 자체가 실시협약에서 누락되어 있다. 이 는 C프로젝트의 사업시행자가 재원조달을 함에 있어서 해외자금을 이용할 계획
이 없을 경우에 굳이 실시협약에 포함을 시키지 않기 때문이다. 그러나 해외 자 금의 이용가능성이 높아지고 있는 현재로서는 대부분의 사업들이 현재로서는 뚜 렷한 계획이 없더라도 환차손 보장 조항을 포함시켜 만일의 경우 해외 자금 조달 에 대비하고 있다.
매수청구권
항 목 C프로젝트 K프로젝트
매수청구권행사 시 매수가액
가액산정당시의 영업권을 포함한 잔여운용기간기대 수익(단, 공사기간중인 경우 본 사업시설물의 적정가 치)을 사업수익률로 현재가치화한 금액
좌동
해지시 지급금【건설기간 중】
구 분 C프로젝트 K프로젝트
정부귀책 시설물 적정가치≥총선순위채무 좌동
사업시행자귀책 시설물 적정가치의 85%≥총선순위채무 좌동
불가항력 사유
- 정치적 불가항력
시설물 적정가치의 95%≥총선순위채무 - 비정치적 불가항력
시설물 적정가치의 90%≥총선순위채무
좌동
해지시 지급금【운영기간 중】
구 분 C프로젝트 K프로젝트
정부귀책 미래순현금흐름의 현재가치≥총선순위채무 좌동
사업시행자귀책 미래순현금흐름의 현재가치의 80%≥총선순위채무 좌동
불가항력 사유
- 정치적 불가항력
미래순현금흐름의 현재가치의 95%≥총선순위채무 - 비정치적 불가항력
미래순현금흐름의 현재가치의 90%≥총선순위채무 좌동
표에서도 나타나듯이 매수청구권과 해지시 지급금에 대해서는 모든 사업들 에 대해 표준협약안이 거의 동일하게 적용되고 있다.
(2) 유료도로법에 따른 민간투자사업
민간투자촉진법이 1999년에 민간투자법으로 개정되기 전에는 민간투자사업의 실시협약이 유료도로법을 근간으로 체결되었다. 이런 사업들의 경우에는 운영수 입 보장이 전혀 다른 방식으로 이루어졌었다.
이는 다음의 예에서 잘 나타나고 있다. 유료도로법에 따라 시행된 사업 중 현 재 운영 중에 있는 H터널사업의 최초 시행협약서(1995.6.26)에 나타나 있는 정부 부담 재무위험과 민간투자법상의 재무위험을 비교해 보았다.
유료도로법(H터널 시행협약서) 민간투자법
준공검사에 의하여 확정된 투자비와 투 자비에 대한 이자비용을 회수하되 이자 율은 사업시행자의 주거래은행 기업자 금대출금리로 한다.
수익률과 사용료를 구하는 공식에 의하여 정해 진 운영수입을 무상사용기간동안 회수하게 되며 협상에 의하여 확정된 총투자비, 수익률, 무상사 용기간 및 사용료는 특별한 사유가 없는 한 변경 불가능하다.
차이점 : 유료도로법하에서는 투자비가 준공시점에 확정이 되며, 투자비 및 투자비에 대한 이자비용을 완전히 회수할 때까지 사실상 무상사용기간이 연장이 되지 만 민간투자법하에서는 사업시행자로 지정이 되기 전에 협상을 통하여 투자비 회수방법에 대하여 결정을 하고 특별한 사유가 없는 한 변경불가능함.
위에서 보는 바와 같이 과거 유료도로법하에서 진행된 민간투자사업의 경우 투자비를 회수할 때까지 무상사용기간을 조정하도록 되어 있기 때문에 정부가 부담해야 할 실질적인 우발적위험은 없다고 볼 수 있다. 그리고 사업시행자의 귀 책사유로 인하여 해약될 경우에는 기투자한 공사비의 상환청구, 손해배상등을
요구할 수 없으며 다만, 사업시행자의 불가피한 사유가 인정될 경우에는 기투자 한 공사비의 범위내에서 정산할 수 있다고 되어있어 민간투자법보다 사업시행자 에게 책임을 더 많이 부담시키고 있음을 알 수 있다.
3. 민간투자사업의 위험 분석 사례
민간투자사업의 위험과 관련된 연구는 아직 초기 단계라 할 수 있다. 그 중에 서도 사업 전 기간에 걸친 위험을 인식하여 사업단계별 또는 부담주체별로 분류 한 연구가 대부분을 차지하며 위험을 실제적으로 분석한 사례는 찾아보기 힘든 실정이다. 이 절에서는 위험의 유형을 분석한 연구와 사업타당성 분석단계에서 위험의 개념을 도입한 연구를 중심으로 국내 위험 분석 사례를 살펴보고 외국의 위험 분석사례로는 위험분석 사례를 찾지 못해 UNIDO의 위험에 관련된 지침을 소개하고 민간투자사업이 활성화된 영국의 사례를 간략히 살펴보고자 한다.
1) 국내 위험 분석 사례
(1) 송병록 등의 연구(SOC민자사업 시행자의 효과적 리스크 완화방안, 1999.6)
이 연구는 민자유치사업의 제반 리스크를 유형별로 판별하여 그 영향도를 분 석하고 사업 시행자의 관점에서 이를 효과적으로 분산시킬 수 있는 방안을 모색 하고 있다.
문헌조사 및 해외 사례 조사를 통해 민자사업 추진에 영향을 줄 수 있는 리스 크를 6개 항목 총 33개 요소로 설정하고, SOC사업관련 전문가에 대한 설문조사 를 통하여 리스크 유형별 영향도를 분석하였다.
<표2-5> 선정된 민간투자사업의 33개 유형의 위험 리스크 항목 리스크 요소
사업계획 리스크 (정부측 요인)
1) 부적절한 대상사업 선정 2) 잘못된 수요 예측 타당성 분석 리
스크
(사업자측 요인)
3) 리스크 발생요인의 고려 미흡 4) 수요 및 가격 변동 예측의 부적절
건설 리스크
5) 인․허가 지연 및 애로
6) 부지매수 지연 및 민원발생(보상비 과다 포함) 7) 예상을 초과하는 열악한 부지조건(위치, 지형, 지질 등) 8) 출자자의 출자지연 및 출자능력 부족
9) 대주(은행)의 대출지연 및 기피 10) 건설기간중의 자연재해
11) 건설기간중의 전쟁, 내란, 파업 등 불가항력적 사태 12) 인력, 자재 등의 애로 및 가격인상
13) 시공자의 부도,, 시공기술 및 시공관리능력의 부족 14) 부적절한 설계
15) 부적절한 공법 적용
16) 건설중 화경법규, 감리․감독규정 등의 변경
운영 및 관리 리 스크
17) 플랜트 설계 및 설비의 하자 18) 가격(사용료) 결정권의 제약 19) 관리자의 경험부족, 부적합
20) 해당 프로젝트의 중요성 미약(출자자의 입장에서) 21) 예상을 초과하는 과다한 운영관리비 소요 22) 적용하고 있는 운영관리기술의 부적합 23) 원재료의 가용성(공급원) 확보 미흡 24) 원재료 가격의 변동
25) 원재료의 질 하락 및 부적합
26) 운영 중 예기치 못한 추가시설 투자요인 발생 시장 리스크 27) 예측치 못한 수요감소 및 가격(사용료) 하락
28) 가격, 물량에 대한 구매자의 계약불이행
기타 리스크
29) 정부에 의한 시설의 몰수 30) 조세 및 금융제도의 변화 31) 대출이자율 변동 32) 환률 변동
33) 보험 부보내용의 부적정 및 미가입
설문대상자로는 SOC민자유치사업과 관련된 업무를 담당하고 있거나 연구를 수행하고 있는 교수, 은행의 SOC담당자, 엔지니어, 회계사, 민간기업의 민자사업 담당자, 연구원 등 9인을 선정하여 설문조사를 한 후 전화면담조사를 병행하였 다.
설문조사 결과 사업기간, 사업비용, 품질에 미치는 영향을 종합적으로 고려해 볼 때 건설리스크로 분류된 리스크들의 영향도가 대체적으로 가장 높게 나타났 고 다음으로는 타당성 분석 리스크인 것으로 나타났다.
공기지연 등 사업기간에 미치는 영향이 가장 큰 리스크는 건설기간중의 내란, 전쟁, 파업 등 불가항력적 사태가 발생하는 때이며, 다음으로는 건설기간중의 자 연재해, 시공자의 부도, 기술 및 관리능력 부족, 대주(은행)의 대출지연 및 기피 등의 순으로 나타났다. 비용측면에서는 예측치 못한 수요감소 및 가격의 하락으 로 야기되는 시장리스크와 민간사업자의 수요 및 가격예측잘못, 건설기간중 내 란, 전쟁, 파업 등 불가항력적 사태로 인한 리스크가 가장 영향을 많이 미치는 것으로 조사되었으며, 정부에 의한 시설의 몰수 리스크가 그 다음인 것으로 조사 되었다. 시설품질면에서는 플랜트설계 및 설비의 하자로 시설의 효율 및 가동율 이 미달되는 경우에 가장 영향이 큰 것으로 나타났으며, 원재료의 질, 시공자의 기술부족 및 관리능력 부족, 부적절한 설계의 순으로 조사되었다.
설문조사를 결과로 사업시행자가 취해야 할 리스크 분산방안을 제시하면 다음 과 같다. 정부측이 리스크 요인을 제공하는 경우에는 정부에게 리스크를 이전하 는 전략을 구사해야 하고 사업시행자의 타당성분석 잘못으로 인한 리스크는 사 업시행자가 책임을 지고 관리해야 한다. 인허가 및 부지매수와 관련된 리스크는 정부에게 이전하며 건설중 자연재해나 전쟁, 내란 등 불가항력적인 사태는 정부 가 이를 보상하여야 한다. 운영관리에 관한 리스크는 사업시행자가 관리하여야 하고 수요감소 및 가격변동으로 인한 리스크는 사업시행자, 정부, 은행의 협상을 통해 리스크를 분담하는 것이 적정하다. 정치적 리스크는 정부가 보상해야 하며
정부, 은행이 합리적 기준에 의해 분담하는 것이 바람직하다.
이 연구에서는 리스크의 유형별 최소화 방안도 제시하고 있는데 사업계획 및 타당성 분석 리스크는 정부가 사업과 관련된 것들을 제시하여 민간의 참여범위 를 최대한 축소하고 전문인력을 영입함으로써 최소화 할 수 있다고 한다. 건설리 스크는 경험이 많은 건설회사와 고정가격계약과 일자확정부 일괄 수주방식으로 계약을 체결하고 시공업체의 도산을 방지하기 위해 긴급채권의 발행, 이행보증 의 요구, 손실청산 등의 통상적인 구제조치를 강구하고 시공업체 주주명의의 시 공계약이행 보증 및 연대보증을 제출받는 등의 조치로 리스크를 완화할 수 있을 것이다. 운영리스크는 시설물이 설계내용대로 시공되었는지 엄격한 성능테스트 를 실시하고 운영경험이 많은 운영자와 운영계약을 체결하고 운영 중 발생하는 불가항력적 사태에 대비하는 보험에 부보하는 등의 조치를 취하는 것이 바람직 하다고 제시하고 있다.
(2) 김흥수의 연구(민간투자사업에 대한 정부지원 위험분담 체계에 대한 고찰, 2001.11)
“민간투자사업에 대한 정부지원 및 위험분담 체계에 대한 고찰”이라는 연구는 사업위험에 대한 개괄적인 분류 형태와 이에 따른 정부의 지원에 대해 다루고 있다. 내용을 요약해 보면 다음과 같다. 민간투자법상의 지원방식은 제도적인 지 원책과 재정적 지원책으로 양분될 수 있는데 사업성 제고를 위한 재정적 지원방 법에는 정부가 안는 위험분담의 정도에 따라 다양한 유형이 있을 수 있다. 이 연 구에서는 영국의 사례를 이용해 정부지원의 최소 수준에 대한 시사점을 찾고 있 다. 영국의 공공부문 비교대안(Public Sector Comparator)은 정부가 전통적인 재정 사업 방식으로 직접 시설을 건설하고 운영하는 것을 전제로 비용을 추정하여 민 간투자사업 추진의 화폐가치(Value for Money)를 평가하기 위한 기준을 설정하는 것이다. 공공부문 비교대안(Public Sector Comparator)은 민간투자사업 추진 시 지 급하게 되는 정부 지원금의 상한을 정부가 사업을 수행할 경우 부담하게 되는
모든 비용과 사업으로부터 예상되는 수입의 차액에 정부가 부담하게 되는 위험 가치를 더한 것으로 정하고 있다.
위험가치의 계량화는 어렵지만 이에 대한 정성적 이해에만 기초하더라도 우선 협상대상자와의 협상과정에서 나타날 수 있는 위험분담 방식과 정부지원금 규모 에 대한 대안들에 대한 평가도 가능하다고 제시하고 있다.
<표2-6> 정적 위험분담 주체 및 위험완화 방안
위험의 유형 위험분담 주체 위험완화 방안
공사비 초과 사업자/시공사 Fixed Price, Lump -Sum 계약, 턴키계약, 예비비
공기 지연 사업자/시공사 지체상금 부과, 보험
운영 관련 위험 사업자/운영사 입증된 운영사의 선정, 운영계약에 책임 명 시, 보험
이용량 관련 위험 사업자/정부 독립적인 이용량 조사․예측, 최소수입보장 이용료 조정의 실패 정부 비용과 수익에 대한 보상
환 위험 사업자/시공사/정부 환위험 hedging, 자국 환 단위로 건설계약, 환 위험 보장
이자변동 위험 사업자 가능한 고정이자로 재원조달, 예비비
인플레 위험 정부 이용료 조정
법․제도적 변화 정부 수익에 미치는 부정적 효과 보상 불가항력 사업자/정부 가능하면 보험, 매수, 보상
엄밀한 공공부문 비교대안(Public Sector Comparator) 분석은 이론적으로는 가 능하지만 민자사업에 대한 충분한 경험과 자료가 축적되기 전에는 실행하기 어 려운 관계로 현실에서는 적정한 위험분담 방식과 정부지원 규모를 결정하는데 있어 입찰에 주로 의존하게 된다고 한다.
이 연구에서는 도로부문의 8개 해외민자사업의 위험분담 및 정부지원 사례를
