농촌정주생활 여건의
지역간 실태비교와 개선방향
국토연구원김 창 현
박 종 택
이 성 수
박 인 권
연 구 위 원 책 임 연 구 원 연 구 원 연 구 원 주관 연구기관: 한국농촌경제연구원 협동 연구기관: 국토연구원, 산업연구원박 종 택 이 성 수 박 인 권 책임연구원 연 구 원 연 구 원
지난 1960년대와 1970년대 경제개발과 함께 급격한 산업화․도시화 가 진행되면서 국내 농업 및 농촌인구 비율이 급속하게 줄어들고 있다. 특히 젊고 교육받은 계층이 농촌을 떠남으로써 농촌지역에서는 인구 노령화와 농업경쟁력 약화가 초래되고 있으며, 이로 말미암아 산업부 문간 격차는 물론 도시-농촌 간의 지역 격차를 심화시키고 있다. 그동안 정부는 농촌의 정주생활환경 개선을 위하여 다양한 농촌지역 개발사업을 추진하여 왔으나 도시화로 인한 이농 현상은 계속되고 있 으며, 농촌지역의 정주환경 또한 크게 개선되지 않고 있다. 오히려 우 루과이라운드(UR) 협상 이후 국내 농산물시장 개방의 폭이 점차 확대 되고 있어 농업 부문의 경쟁력 상실의 위기감과 함께 도시-농촌 간 지 역 격차는 더욱 심화될 것으로 전망된다. 따라서 앞으로 도시-농촌 간 지역 격차가 완화되지 않고 이농 현상이 지속된다면, 국토의 대부분을 차지하고 있으며, 핵심 국토자원으로서 고유문화와 환경보존 측면에서 지속적으로 유지․관리되어야 할 농촌지역이 황폐화될 우려조차 금할 수 없다. 하지만 농촌지역은 고유한 전통문화를 보존하고, 환경과 조화된 생활 이 가능한 국토공간자원으로서 역할을 해야 하며, 농업의 고부가가치 실현과 농업 이외 부문의 새로운 고용 창출을 통해서 미래의 쾌적한 생 활공간으로서의 잠재력이 발휘될 수 있어야 한다. 특히 농촌지역 주민 의 소득수준 향상뿐만 아니라 교통, 통신 등의 물리적인 인프라시설 그 리고 사회, 교육, 문화 등 다양한 부문에서 생활의 질 향상에 대한 욕구
가 점차 증대하고 있으므로 이에 대한 정책적 대응이 요청되고 있다. 따라서 농촌과 농업, 농민 대책은 단순한 경제 중심의 대책만으로는 극복할 수 없다. 경제정책을 포함한 지역개발, 사회복지정책 등 체계적 이고 종합적인 대책이 추진되어야 하며, 특히 농촌지역의 정주생활환 경 개선을 위해서는 이를 국토정책 차원에서 추진할 수 있는 다양한 정책개선 방안이 도출되어야 한다. 또한 농촌지역개발에 대한 지자체 및 지역 주민의 요구도 점차 증대하고 있으므로 정책의 추진 방식도 시급하게 재검토되어야 할 것이다. 이러한 상황에서 도시-농촌 간의 지역 격차를 해소하고, 농촌의 정주 생활 여건 개선을 위한 본격적인 연구라는 측면에서 이 연구는 큰 의의 가 있다. 이 연구는 경제사회연구회 협동연구의 일환으로 3개 연도에 걸 쳐 수행되는 ｢지역균형 발전을 통한 도농 간 소득격차 완화방안｣에 관한 연구 중 협동연구기관인 국토연구원이 담당한 농촌 정주생활 여건과 관 련된 제1차 연도 연구로서, 도시-농촌지역간의 정주생활 여건 격차현황 과 발전 격차요인 그리고 정책적 시사점을 도출하고자 한 것이다. 이 연구를 토대로 앞으로 농촌정주 환경을 획기적으로 개선할 수 있 는 방안이 제시되고 그 실현을 위하여 관․산․학․연의 적극적인 협 조와 지역 주민 및 지방정부의 적극적인 참여를 위한 기틀이 마련되기 를 기대해 본다. 연구보고서를 집필한 김창현 박사 외 연구진의 노고에 감사드린다. 2004. 12. 국토연구원장 이 규 방
요 약
이 연구는 국토균형발전을 위한 중요한 과제로 부각되고 있는 도(都) 농(農)격차해소를 위해 도농간 정주생활 여건 격차에 대한 실태를 파악 하고 정책적 대응 방향을 모색하여 제시하고자 수행되었다. 이를 위하 여 이 연구에서는 지속적인 인구 감소로 인한 농촌인구의 과소화와 고 령화, 질적 측면에서의 생활환경의 악화 등 도-농 간(都農間) 격차와 농 촌지역 상호 간의 격차에 대한 실태를 분석하였으며, 이러한 도농간 격 차, 농-농 간(農農間) 격차에 대한 실태분석을 바탕으로 하여 지역 간 격차와 정주생활 여건간의 상관성을 구명(究明)하여 정책적 과제를 도 출하고, 농촌 지역 주민의 삶의 질 향상을 위한 생활환경 개선과 농촌 에의 인구정착 유도를 위한 정책적 대응 방향을 모색하여 제시하고 있다. 그동안 우리나라 국토․지역개발정책의 추진 방식은, 하향식 개발이 중심되어 온 가운데 최근 상향식 개발로 전환되는 추세에 있다. 성장 거점이론을 중심으로 하는 경제기반이론, 입지론, 중심지이론 등은 하 향식 개발의 이론적 근거로서 총량적 경제성장을 추구하여 높은 경제 성장을 이룩하는 데서는 기여해 왔으나 지역 간 불균형을 심화시키는 등의 문제점을 야기함으로써 지역발전이론으로서의 근거가 약화되고 있으며, 이의 대안으로 부각되고 있는 상향식 개발에서는 종속론, 기본 수요이론, 지역생활권이론, 환경관리론 등이 이론적 근거가 되고 있다. 상향식 개발은 주로 인간의 기본수요와 경제성장의 분배 측면을 강조 한다.우리나라 국토․지역개발정책의 전개 과정을 보면, 1960년대는 자립 경제성장과 산업구조의 근대화에 목표를 둔 제1, 2차 경제개발 5개년계 획에 압도되어 지역정책은 미진하였다. 1970년대는 하향적 거점개발전 략에 의거하여 제1차 국토종합개발계획이 시행되었다. 이 시기에 주민 참여를 바탕으로 한 상향․하향 혼합형 균형개발전략인 새마을운동이 전개되었으며, 하향식 개발 방식인 성장거점전략과 유사한 지역정책수 단으로서 공업단지 조성과 중소도시육성책이 추진되었다. 1980년대의 지역개발전략은 성장거점도시 육성을 통한 지역생활권 개발전략과 소 도시 및 농촌중심도시와 그 주변 지역을 종합적으로 개발하려는 지방 정주생활권 개발전략(혹은 농촌생활권 개발전략)이 중심을 이루었다. 1990-2000년대의 지역개발정책은 인구와 식량, 에너지 자원, 공동재산적 자원, 생태계 질서 유지․보전 등을 고려하는 환경관리론에 따라 제3, 4차 국토종합계획과 신경제 5개년계획, 국토이용계획제도 개편, 지역균 형개발 및 중소기업 육성, 21세기 국토구상안에 따른 국토통합축 구축 등을 주요정책으로 삼고 있다. 이 시기에는 1980년대까지의 하향식 성 장거점방식에서 상향식 지역개발방식으로의 전환을 가져왔다. 그리고 2000년대에는 주민 참여, 지방화, 지역균형발전, 환경보전, 생태계 등을 고려한 지역개발정책의 적극적 추진이 도모되고 있어 상향식 개발 방 식과 환경 친화적인 개발 방식이 더욱 활성화되는 추세에 있다. 이러한 국토․지역개발정책의 전개 과정에서, 우리나라 농촌개발은, 1960년대에는 경제개발 5개년 계획의 추진과 주곡의 국내자급 및 안정 적 공급기반 확보를 위한 농업개발이 중심이 되었다. 1970년대에는 농 촌개발과 관련하여 가장 중요한 정책은 새마을운동의 전개이다. 상 향․하향식 개발 방식의 장점을 고루 취합하여 추진하였던 새마을 운 동은 도농간 격차해소에 상당 부분 기여한 것으로 평가된다. 1980년대
초에는 새로운 개발전략으로, 배후지인 농촌마을은 물론 중심지까지를 포괄하는 권역을 대상으로 하는 농촌지역종합개발사업이 추진되었으 며, 1980년대 중반부터는 농촌지역의 정주환경 개선과 기반 구축의 일 환으로, 농촌정주생활권을 중심으로 하는 농어촌지역종합개발정책을 추진하였다. 1990년대에는 농어촌발전특별조치법과 그에 이은 농어촌 정비법이 제정됨으로써 농촌정주권개발사업과 농촌지역의 생활환경정 비사업이 종합적으로 추진될 수 있는 제도적 기반이 마련되었다. 이에 의거하여 문화마을 조성, 농촌도로 건설, 용수개발, 상하수도개발, 환경 처리시설, 문화시설, 농촌관광사업 등이 마을 단위에 도입되기에 이르 렀으며, 현재 농림부를 비롯하여 행정자치부, 건설교통부 등 여러 관련 부처에서 다양한 계획이 수립되고 사업들이 시행되고 있다 우리나라 지역개발정책의 전개 과정에서, 도시지역에 대한 관련 법․제도나 계획기법은 일찍이 정비 또는 발전해 온 데 반하여, 농촌지 역에 대해서는 극히 최근에 와서야 관심을 가지게 되었고 제도적 정비 가 시작되어 양 부문의 균형과 조화에 의한 지역계획의 발전이 크게 제약되어 온 것이 사실이며, 농촌지역개발의 부진과 하향식 개발에 의 한 공업화 중심의 경제성장은 도농간 생활수준의 격차, 이농의 급증 그 리고 농촌의 사회․경제적 낙후를 초래하게 되었다. 농업․농촌의 기능과 역할에 대한 인식이 새로워지면서 농업․농촌 이 가지는 다면적 가치의 중요성이 강조되고 있다. 이러한 세계적인 추 세 속에서, 농촌지역은 쾌적한 전원거주 공간, 신산업 공간, 친환경적 국토관리 공간 등의 기능을 수행하는 공간으로 변화되고, 고속교통 체 계의 발달로 도시지역과의 접근성이 양호해져 도농통합지역이 확대되 는 가운데, 도시화 농촌지역을 중심으로 도시민 유입이 증가하여 전원 형 주거단지에 대한 수요가 증대될 것으로 예상된다. 다른 한편으로 면
단위 이하 농촌지역의 상당수에서는 인구가 감소하고 고령화될 가능성 이 높으며, 이에 따라 새로운 형태의 농업 형태가 출현할 것으로 전망 된다. 이러한 거시적 여건 변화와 그에 따른 제반 정책 여건의 변화에 능동적으로 대처하기 위해서는, 무엇보다도 먼저 농업․농촌은 국가 및 민족형성과 유지발전에 있어 최소기본요소라는 인식이 제고될 필요 가 있다. 그리고 국민식량의 안정적 공급 기능을 강화하고, 농업구조 개선의 지속적인 추진과 농가경영 안정을 도모하며, 소비자 지향적인 농정을 추진하고, 친환경농업 육성 등 농업의 다기능성을 중시하며, 농 촌지역사회 발전 및 농업인과 농촌주민의 복지를 증진하는 것이 주요 한 정책 과제로 될 것이다. 지난 40여 년간 전개되어 온 도농간 인구분포의 변화는 ‘도시로의 인구 집중과 농촌인구의 과소화’로 요약될 수 있다. 우리나라가 본격적 인 산업화과정을 걷기 시작한 1960년대 이후 우리나라의 전체 인구에 대한 도시인구 비율은 지속적으로 증가하여 도시화율이 1960년의 35.8%에서 2000년의 84.5%로 증가하였다. 2000년 당시 전국인구 약 4,600만 명 중 3,900만 명 정도가 도시에 거주하고 있는데 이는 1960년 도의 900만 명 수준에서 3,000만 명 정도가 증가한 것이다. 이러한 도시 화 과정에서 농촌지역은 전반적으로 지속적인 인구 감소를 경험하고 있는 가운데, 최근 수도권 경기 지역의 농촌인구만이 증가세로 반전되 고 있다. 충북과 경북의 농촌지역 역시 다른 지역에 비하여 상대적으로 인구 감소 정도가 적은 반면, 전남과 전북, 그리고 강원도의 농촌지역 에서는 전국 평균 농촌인구감소율을 훨씬 상회하는 인구 감소가 지속 되고 있다. 인구의 노령화 정도에서는, 2000년 당시 도시의 노령인구 비율은 6.3%임에 비하여 농촌의 경우는 16.7%로 도시보다 2.6배 이상 높다. 이
러한 농촌의 노령인구 비율은 UN의 고령사회 기준을 2.7%포인트 초과 하는 수준이다. 노령화추세에 있어서도 도시인구에 비하여 농촌인구의 노령화가 더욱 빠르게 진행되고 있다. 농촌지역 중에서는, 2000년 당시 경남의 노령인구 비율이 20.5%로 가장 높고 이어 전북 19.6%, 전남 19.1%, 경북 18.6%의 순으로 높다. 경기의 경우가 10.9%로 가장 낮고 강 원과 제주가 각각 13.2%와 14.2%로 낮은 수준을 보이는 가운데, 1995년 과 2000년 사이에 호남권에서 인구노령화가 빠르게 진행되고 있다. 농촌인구의 고학력화로 인하여 2년제 대학졸업 이상의 고학력인구 비율의 도농간 격차는 축소되는 추세이지만 우리나라 전체 고학력인구 의 95% 이상이 도시에 거주함으로써 고학력인구의 상대적 집적도에 있어서는 도농간 격차가 매우 크다. 2000년 당시 전체 고학력인구 약 980만 명의 4.8%인 47만 명 정도만이 농촌에 거주하는 반면 그 95.2%인 930만 명 정도는 도시지역에 거주하고 있다. 농촌지역 간에서는, 제주 도의 경우 고학력인구 비율이 13.3%로 가장 높은 수준을 보이고 이어 충남에서 12.3%로 높으며, 수도권과 수도권 연접지역인 충북, 경기, 강 원에서 비교적 고학력인구 비율이 높은 반면 수도권과 지리적으로 거 리가 먼 지방의 경남과 전남․북에서 고학력인구의 비율이 낮은 수준 을 보여준다. 이러한 분석 결과를 통하여, 도시지역에 비하여 낙후되어 있는 농촌 지역이라 할지라도 그 발전정도나 지역적 특성이 다양하다는 것을 알 수 있다. 결국 이것은 도농간 격차 해소를 위한 정책적 대응에서 농촌 지역 간의 발전정도와 특성차이를 고려하여 정책적 수단을 달리 하여 야 함을 말해 주는 것이며, 이를 위해서는 농촌지역을 그 발전정도나 특성에 따라 유형화하는 것이 필요하다. 지역발전 격차 혹은 지역 격차에 대한 이론적 검토를 종합하면, 지역
의 성장이나 발전은 인구 변화에 의해 측정될 수 있다. 인구증감은 연 령이나 학력 등과 같은 인구구조의 변화를 수반하게 되는데, 대체로 인 구가 감소하는 지역에는 상대적으로 이동성향이 낮은 노령인구의 비중 이 높아지게 되며, 인구가 유입되는 성장지역에는 고학력의 젊은 층 인 구의 비중이 증가하는 경향을 지닌다. 그리고 이러한 지역성장이나 발 전을 초래하는, 즉 지역 간에 성장과 발전의 격차가 발생하는 것은 지 역 간 인구 유인(誘引)의 매력도 차이에 연유하는 것이라 할 수 있는 데, 지역의 매력도는 고용여건과 그에 따른 소득획득 기회와 소득수준, 주거 서비스 수준이나 주변 환경의 쾌적성 등과 같은 주거환경, 그리고 교육여건, 문화환경, 보건의료․사회복지환경, 기초생활환경 등으로 구 성될 수 있다. 연평균 인구 증가율(1995-2000)과 노령인구 비율(2000), 그리고 고학력 인구비율(2000)을 기준으로 한 군집분석의 결과에 의할 경우, 2002년 기 준으로 우리나라 전체 165개 시․군은, 7대도시와 수도권의 중규모 도 시, 그리고 지방의 도청소재 중규모 도시와 전통적인 배후중심도시 등 을 포함하는 그룹, 서울대도시권과 대구 및 부산대도시권의 광역화로 인해 급성장하고 있는 시(市) 지역 등을 포함하는 그룹, 도시성이 상대 적으로 약한 도농복합 형태의 시와 농업이 중심이 되거나 도시지역과 연접하여 직․간접적인 영향을 받는 농촌지역을 포함하는 그룹, 내륙 산악지역, 도서지역 등 전형적인 낙후지역으로 구성된 그룹의 네 유형 으로 구분되며, 시(市)와 군(郡)간에 그 유형이 확연하게 구분된다. 군 (郡), 즉 농촌지역을 대상으로 한 군집분석 결과에서는, 수도권과 대도 시의 영향으로 인구가 증가하고 있는 유형(농촌 유형 A), 전통적인 농 어촌지역으로서 인구의 지속적인 유출로 지역이 정체 또는 쇠퇴하고 있는 유형(농촌 유형 B), 인구의 급속한 유출과 노령화의 급속한 진전
으로 지역의 존립이 위협받고 있는 전형적인 낙후지역(농촌 유형 C)으 로 확연하게 구분된다. 그리고 군집분석 결과를 기준으로 한 판별분석 에서 판별점수가 높은 지역일수록 그 발전정도가 높은 것으로 나타나 판별점수가 지역 간 발전 격차를 그대로 반영하고 있는 것으로 나타난 다. 정주생활 여건의 실태에 관한 도-농 간(都農間) 비교 분석과 농촌 유 형 간 비교 분석의 결과를 종합해 보면, 농촌의 경우 주택보급률과 자 가(自家)거주 비율 등에서는 도시에 비하여 여건이 양호한 반면, 아파 트 등 상대적으로 주거시설의 편의성과 성능 수준이 우수한 공동주택 의 비중은 농촌이 낮고 건축된 지 30년 이상이 지난 노후주택의 비중 은 농촌이 도시에 비하여 높다. 방당 인원에서는 도시에 비하여 농촌의 여건이 나은 반면, 수세식 화장실, 입식부엌, 난방방식 등 주택성능이나 주거의 편의성 면에서는 도시에 비해 크게 뒤떨어지고 있다. 1인당 도 로연장, 자동차대당 도로연장, 전체 도로연장에 대한 고속국도․일반국 도 비율 등과 같은 양적 측면에서는 도시에 비하여 농촌의 여건이 양 호한 편이지만 도로포장률과 같은 질적 측면에서는 도시에 비하여 열 악하다. 상대적으로 외부지역과의 통신수단이 부족한 농촌에서 전화가 입률 역시 도시에 비하여 낮은 실정이다. 상하수도 보급정도에서는 도 시에 비해 농촌의 경우가 크게 뒤떨어져 있는 가운데, 환경오염물질 배 출시설이 농촌에 고도로 집적되어 있다. 컴퓨터 및 인터넷 보급정도가 도시에 비하여 크게 뒤떨어지면서 컴퓨터와 인터넷 활용에 있어서도 도시에 비하여 농촌이 크게 낮아 도농간에 정보화 격차가 명확히 드러 나고 있다. 의료인력과 병원시설에 있어서도 도시에 비하여 농촌지역 의 여건이 크게 낙후되어 있으며, 국민연금 가입 정도 역시 도시에 비 하여 크게 낮은 수준이라 농촌지역의 의료․복지 여건이 매우 열악한
실정이다. 고등학교 교원 확보 수준과 도서관 장서 구비 수준 등에 있 어서는 도시에 비하여 나은 편이지만, 고교졸업생의 대학진학률이나 도서관 이용의 활성화 정도 등 실질적인 면에서는 도시에 비하여 농촌 이 크게 뒤떨어져 있다. 문화․체육시설 등 시설 면에서는 도시보다 농 촌지역의 여건이 오히려 나은 편이지만, 문화예술단체가 빈약한 실정 이라 문화예술 향유기회와 문화예술 활동기회가 매우 부족한 상태이 다. 문화재와 관광숙박업 등 지역발전 촉진을 위하여 활용될 수 있는 문화․관광 자원과 기반은 농촌지역에 고도로 집적되어 있다. 고속국 도나 일반철도 등 교통접근성에 있어서는 전반적으로 농촌지역의 여건 이 나은 편이지만, 대도시와의 연계성에 있어서는 대도시를 중심으로 한 지역 간 상호 교류작용이 대도시와 중소도시 중심으로 이루어지고 있어 농촌지역이 지역 간 상호 교류에서 소외되고 있다. 농촌 유형 간 정주생활 여건의 실태분석 결과를 종합해 보면, 지역발 전의 정도가 낮은 농촌지역일수록 주택보급률과 자가(自家)거주 비율 이 높은 반면 공동주택 비중은 크게 감소하는 경향을 보인다. 그리고 지역발전의 정도가 낮은 농촌지역일수록 방당 인원이 적어 주택의 거 주밀도가 낮기는 하지만 수세식 화장실, 입식부엌 등 주택 성능이나 주 택의 편의성은 낙후되어 있다. 1인당 도로연장, 자동차 대당 도로연장, 전화가입률 등 시설공급 측면에서는 지역발전의 정도가 낮을수록 높은 수준을 보이나 도로포장률과 같은 질적 측면에서는 낙후되는 경향을 발견할 수 있다. 하수 처리율과 쓰레기 수거율은 지역발전 정도가 높은 지역일수록 높은 가운데 환경오염물질 배출시설이 고도로 집적되어 있 다. 컴퓨터 및 인터넷 보급과 활용 등 정보화의 모든 면에서 지역발전 의 정도가 낮은 농촌일수록 정보기기 보급률과 정보기기 활용률이 뒤 떨어지고 있다. 의료․복지여건에서는, 특히 지역발전 정도가 낮은 농
촌일수록 국민연금가입률이 낮다. 고교 교원당 학생 수가 지역발전의 정도가 낮은 농촌일수록 적은 반면, 상대적으로 발전 수준이 높은 농촌 유형에서는, 특히 대학진학률과 도서관 장서 구비 정도가 낮다. 그리고 낙후된 농촌지역일수록 문화재 집적정도가 높으며, 농촌 유형 B의 경 우는 관광숙박업소가 고도로 집적되어 있다. 고속국도 IC, 일반철도역 등과 같은 교통접근성에서는 농촌 유형 간에 큰 격차를 발견할 수 없 는 반면에 대도시와의 상호 교류작용에서는 발전정도가 높은 지역일수 록 대도시와의 교류작용이 왕성한 특징을 발견할 수 있다. 정주생활 여건의 도농간 격차와 농농간 격차에 대한 실태분석과 상 관성 분석, 그리고 농촌주민의 정주의식에 대한 조사 분석 결과를 종합 적으로 고려할 경우, 정주생활 여건 측면에서의 도농간 및 농농간 격차 발생요인은 다음과 같이 정리될 수 있다. 첫째, 객관적인 실태분석 및 상관성 분석 결과에 의거할 경우, 농촌지역에서 아파트 등과 같은 공동 주택의 공급이 부족하고 기존 주택의 노후화 정도가 심하며, 수세식 화 장실이나 입식부엌, 그리고 난방시설 등 주택의 부대편의시설과 서비 스 기능이 미비되어 있다는 점이 농촌지역이 인구의 거주지 선택에서 배제되고 있는 요인이 되고 있다. 아울러 도로포장 등 질적 측면의 교 통 여건이 낙후되어 있고, 저조한 상하수도 보급률과 쓰레기 수거율 등 기초생활 환경이 도시에 비하여 열악한 것이 도농간 발전 격차의 요인 이 되고 있다. 또한 컴퓨터 및 인터넷 전용회선 등 정보화의 물적 기반 이 제대로 갖춰지지 못한 상태에서 그 활용기반 역시 저조하고, 의료인 력의 부족과 낮은 수준의 국민연금 가입률 및 수혜로 인하여 의료․복 지 여건이 도시에 비하여 열악하다는 점이 도농격차 발생의 요인이 되 고 있다. 농촌 고등학교의 낮은 대학진학률, 도서관 등을 활용한 문화 강연과 평생교육 프로그램 등의 부족이 도농 격차의 원인이 되고 있으
며, 지역에 부존되어 있는 역사․문화자원의 활용이 미흡하고 문화예 술단체 등의 부족으로 문화예술활동에의 참여기회와 향유기회가 부족 하다는 점이 또한 도농격차 발생의 원인이 되고 있다. 이와 함께 대도 시와의 인적․물적 상호 교류활동이 활발하게 이루어짐으로써 도시의 성장에너지가 농촌지역으로 파급되고 도시민들의 농촌이주를 촉진할 수 있는 기반이 부족하다는 것이 도농간 격차 발생의 요인이 되고 있 다. 농농간 격차의 발생요인 역시 도농간 격차발생요인과 비슷한 양상 을 보여 준다. 즉, 수도권 및 대도시의 영향을 강하게 받는 지역과 내 륙산악․도서(島嶼)지역간에서 농농간 격차가 확대되고 있는 요인은, 공동주택의 공급 부족과 수세식화장실․입식부엌 등 주택 편의시설의 미비, 상하수도 보급률의 저조, 컴퓨터 및 인터넷 전용회선의 보급부족 과 정보화 기기 활용률의 저조, 낮은 수준의 국민연금 가입률과 수혜 율, 그리고 역사․문화자원의 활용 미흡과 대도시와의 인적․물적 상 호 교류활동의 저조 등이 농촌지역 간 격차발생의 요인으로 드러나고 있다. 둘째, 농촌지역주민들을 대상으로 한 정주생활 여건에 대한 설문조사 결과에 의거할 경우, 먼저 농촌지역 전체적으로는, 고등학교, 대학진학 률 등 학교교육환경과 도서관을 활용한 평생교육 등 일상교육환경에 대한 불만이 가장 높게 나타나고, 국민연금 수혜 등과 같은 복지환경, 그리고 문예회관․문화예술단체 등 문화적 환경과 관광․위락, 경기 장․체육시설 등 생활체육환경, 병원․의사 등 의료환경에 대한 불만이 높게 나타나, 이러한 사항이 농민들이 농촌을 떠나 도시로 이주함으로 써 도농간 격차를 발생시키는 요인이 되고 있다. 농촌 유형 간에서는 상대적으로 지역발전수준이 높은 농촌의 경우는 고등학교, 대학진학 등 학교교육환경과 도서관․평생교육 등 일상교육환경에 대한 불만이 높
게 나타나고, 전통적인 농업 중심지역으로 정체되고 있는 농촌의 경우 에서는 국민연금 수혜 등 복지환경과 병원․의사 등 의료환경에 대한 불만이 높은 반면, 급속한 인구 감소로 쇠퇴하고 있는 농촌의 경우는 전반적으로 정주생활 여건이 열악한 가운데 특히, 고등학교, 대학진학 등 학교교육환경과 문예회관․문화예술단체 등 문화환경, 국민연금 수 혜 등 복지환경과 병원․의사 등 의료환경에 대한 불만이 높게 나타남 으로써 이러한 요인들이 농농간 격차발생의 원인이 되고 있다. 지금까지의 분석 결과에 의거하여 도농간 (발전)격차해소를 위한 정 주생활 여건 개선에 대하여 다음과 같은 정책적 시사점과 대응 방향을 도출할 수 있다. 먼저 정책적 시사점으로는, 첫째, 농촌의 정주생활 여 건 개선에서 물적 기반 확충보다는 질적 수준의 제고가 중요하다고 하 는 점이다. 둘째, 주거의 질적 수준과 상하수도 등 기초생활환경, 의 료․복지여건 등은 농촌주민 생활의 기본적 욕구 충족차원에서 그 개 선이 이루어져야 한다는 점이다. 셋째, 정보화와 인구노령화의 추세 속 에서 농촌지역의 정보화 수준 제고와 노령인구의 의료․복지기반 확충 이 긴요하다고 하는 점이다. 넷째, 교육여건과 문화․관광여건, 그리고 주거여건과 대도시 접근성에 대한 농촌주민들의 개선 요구도가 높아 우선적인 개선이 요구된다고 하는 점이다. 다섯째, 농촌의 정주생활 여 건 개선에서 농촌 유형 간 격차가 고려되어야 한다는 점이다. 특히, 낙 후된 농촌지역에 노령인구가 고도로 집적되어 있기 때문에 낙후된 농 촌지역에 대해서는 지역사회의 존립 차원에서 노령화에 대한 방책이 강구되어야 한다. 여섯째, 현지 공무원에 대한 의견 수렴 결과에서 나 타난 바와 같이, 농촌개발정책의 수립과 추진에 있어 정부정책이나 사 업 등에 대한 현지밀착적인 홍보가 중요하며, 정책의 수립과 추진이 지 역주도 방식으로 전환되어야 하고, 개별적이고 산발적인 정책 및 사업
의 추진보다는 상호 간 조정․통합을 통하여 일관되고 체계적이며 종 합적인 정책 수립과 추진이 필요하다는 점이다. 정책적 대응에서는 먼저 그 기본 방향을 다음과 같이 설정할 수 있 다. 첫째, 농촌 정주생활 여건의 물적 기반 확충보다는 질적 수준을 제 고하는 전략이 추진되어야 한다. 둘째, 농촌 노령인구의 노후 생활 안 정성을 확보하고 지역공동체의 존립을 담보하는 의료․복지전략이 추 진되어야 한다. 셋째, 도농통합적 차원에서 도시와 농촌이 공존․공생 하는 하는 전략이 추진되어야 한다. 넷째, 정주생활 여건 개선의 우선 순위를 설정하고 단계적으로 추진하는 전략을 취해야 한다. 다섯째, 농 촌 유형별로 차별적인 정주생활 여건 개선 전략이 추진되어야 한다. 여 섯째, 종합적인 정주생활 여건 개선전략이 수립되어 일관되고 체계적 으로 추진되어야 한다. 이러한 기본 방향에 의거하여, 정주생활 여건의 구성 요소별로 구체 적인 정책적 대응 방향을 제시하면 다음과 같다. 먼저 농촌지역의 오래 된 노후주택과 시설이 열악한 재래식 가옥의 개축과 정비가 필요하고, 농촌주택의 내부 편의시설을 현대식으로 개량하여 주택성능과 편의성 을 제고시켜야 한다. 낙후된 농촌지역에 대해서는 최저주거기준 충족 차원에서 우선 지원하는 차별적인 정책의 구사가 요구된다. 도로신설 등과 같은 양적 측면의 도로확장보다는 도로포장과 도로선형 개량 등 과 같은 질적 측면에서의 도로여건 개선이 필요하다. 낙후된 농촌지역 에서는 외부지역과의 접근성 제고를 위한 도로확충이 우선 요망된다. 농촌지역에 대한 상하수도시설의 확충이 매우 시급하며, 아울러 환경 오염물질 배출시설의 입지 규제와 환경오염 최소화를 위한 하수 처리 시설의 확충 등이 요구된다. 낙후된 농촌지역에 대해서는 하수나 쓰레 기 등의 원활한 처리를 통한 환경오염방지에 역점을 둘 필요가 있으며,
상대적으로 발전 수준이 높은 농촌지역에 대해서는 환경오염물질 배출 시설에 대한 관리 강화를 통한 환경오염방지가 우선 추진되어야 한다. 컴퓨터, 인터넷 전용회선 등과 같은 물리적 시설의 보급 확대를 통한 정보접근기회의 제고와 정보화교육의 강화 등을 통한 지역 주민의 정 보 활용 능력 함양과 정보화 기반의 활용도를 제고할 필요가 있다. 이 때 낙후된 농촌지역에 대한 우선적인 배려가 요구된다. 의료인력 및 의 료시설의 확충과 함께 인접 도시지역의 고급 의료 서비스에 쉽게 접근 할 수 있는 의료전달 체계의 구축이 필요하며, 농촌 노령인구의 노후 생활 안정화를 위한 소득보조와 지원조치가 강구되어야 한다. 낙후된 농촌지역일수록 노령인구의 노후 생활에 대한 재정적 지원이 시급할 뿐만 아니라 1차적인 기초의료 서비스 수혜기반의 확충이 요구된다. 농 촌지역의 학교교육여건 개선을 위해서는 인터넷 등을 활용한 양질의 교육기회 제공 등의 방안이 강구될 필요가 있으며, 도서관을 이용한 평 생교육 프로그램의 적극적인 발굴과 활용 등을 통하여 주민의 일상교 육 및 학습 여건을 개선하는 것이 필요하다. 상대적으로 발전된 농촌일 수록 학교교육 여건의 질적 수준 개선과 문화접촉 및 학습․교육기회 의 개선에 우선순위를 부여하고, 낙후된 농촌지역에 대해서는 주민의 문화접촉․학습욕구 충족을 위한 물적 기반시설의 확충이 선행되어야 한다. 농촌의 역사․문화자원을 활용한 문화예술활동의 활성화와 관광 상품화 등을 촉진하는 전략이 요구된다. 낙후된 농촌지역일수록 역 사․문화자원을 지역발전의 새로운 자원으로 활용하는 적극적이고 다 양한 정책적 방안이 요구된다. 또한 관광숙박업을 통하여 창출된 부가 가치의 해당 지역 귀속을 유도하는 정책적 대응 방안 역시 낙후된 농 촌지역 활성화에 긴요하다. 도농간 연계를 통해 농촌지역의 소외․낙후성을 해소하기 위해서는,
도농간 교류 촉진을 위한 다양한 정책적 방안들이 강구되어야 한다. 도 농간 교류를 촉진함에 있어서는 생활권을 고려한 도농 통합․공존적 차원에서의 정책 수립과 추진이 필요하며, 정보화 여건의 개선 등을 통 하여 물리적 거리와 공간적 제약을 극복하는 정책이 병행하여 추진될 경우 그 효과는 더욱 증대될 수 있다. 이때 낙후된 농촌지역의 청정자 연환경, 역사․문화자원 등은 도농간 교류의 확대에 적극 활용되어야 한다. 이러한 정주생활 여건 구성 요소별 개선 방향, 농촌 유형별 차별적 접근과 함께 지역 주민의 불만요인과 정책개선욕구를 반영하여 학교교 육 및 일상생활교육 환경, 의료․복지 환경, 그리고 문화․관광․생활 체육 환경의 개선을 우선 추진하는 단계적 전략의 구사가 요구된다. 이 때 농촌 유형 간 불만정도와 정책적 개선 요구도 차이를 반영하는 차 별적인 전략이 병행되어야 한다. 이러한 농촌정주생활여건 개선을 위한 농촌지역 개발사업의 원활한 추진을 위해서는, 정부정책이나 사업 등에 대한 충분한 사전홍보 등을 통하여 지자체나 지역 주민이 이를 충분히 인지하여 적극 참여하고 활 용할 수 있도록 하는 것이 중요하며, 여러 중앙부처에 의하여 산발적 이고 개별적으로 계획․추진되고 있는 농촌지역개발 관련 사업이나 계 획을 통합․조정하여 투자의 규모성과 효율성을 제고할 수 있어야 한 다. 그리고 기존의 중앙정부 주도 방식에서 탈피하여 농촌지역의 지자 체 및 주민이 적극 동참하는 지역주도 방식으로 전환되어야 한다. 무 엇보다도 중요한 것은, 농촌지역발전을 위하여 지역의 고유여건과 특 성 및 자원이 효율적으로 활용되고 전문 인력 양성․육성체계와 정착 기반을 구비하여 지역의 자립기반과 혁신역량이 확충될 수 있도록 하 여야 한다.
ABSTRACT
A Study on the Urban-Rural Differences in
Settlement Environments in Korea and Policy
Implications
This study aims to analyze the urban-rural and inter-rural differences in settlement environments, to analyze the correlation between regional differences and settlement environments, and then to derive policy implications to improve rural settlement environments. Eventually, the study intends to suggest the policy directions for the enhancement of settlement conditions in order to improve rural resident's welfare and to promote more settlements in rural areas.
The major findings of the study are as follows: Korea's territorial and regional development policies have been executed based on the top-down method so far, but it is changing toward the bottom-up approach. Nevertheless, the slow growth of rural regions and the industrialization-centric national economic growth, which was pursued based on top-down development policy, have created differences in living standards between urban and rural regions, the increasing rural exodus, and the underdevelopment of rural regions.
In this context, the differences in development degree between urban and rural regions as well as between rural regions have been more significant due to the population concentration in urban regions.
The widening gap between urban and rural regions are exacerbated by poor settlement conditions in rural areas as well. The basic settlement conditions include housing, transportation, telecommunication facilities, water supply and drainage, informatization level, medical service․welfare, education, culture․ tourism, and accessibility․linkage to metropolitan areas. Among them, the school-education condition means the admission rate to middle․high school and universities. The practical education
condition means whether there is a library. The welfare condition means the status of pension provision. The cultural condition means whether there are literary center and other cultural organizations, and finally the medical condition means whether there are hospitals and doctors in the region.
Among the rural regions, those whose development level is relatively high are found to have low admission rate to higher education institutions and have an insufficient number of library facilities and insufficient life-long education. The rural areas, whose development is somewhat stagnant due to the fucus on the agriculture, are found to have poor welfare condition, such as low pension receipt rate, and they have poor medical conditions as well. Lastly, the rural areas, which suffer from underpopulation, have comprehensive problems in various fields such as school/education, welfare, cultural and medical conditions.
Based on the findings above, the following suggestions can be made: First, the qualitative enhancement is more important than physical infrastructure expansion in order to improve rural settlement conditions. Second, the improvement of housing quality, water supply and drainage, and medical care․welfare should be conducted in the way that fulfills the basic needs of rural people. Third, it is urgent to expand the informatization and the provision of medical and welfare services for the elderly, because informatization and the aging of a society are progressing at a fast speed. Fourth, rural people strongly need the improvement of education environments and cultural and residential conditions. Thus, the central government should take it as a priority to implement the policy to improve educational, cultural and residential conditions for rural people. Fifth, in carrying out policies of improving rural settlement environments, the government should take into account the differences in settlement environments among rural villages, and especially the elderly in the stagnant rural villages. Lastly, it is important to inform the rural people of policy details when establishing rural development policies. And the policy direction should be reoriented to enhance the participation of regional governments and residents and to stress that they can take the leading
roles. And it is necessary to establish policies by coordinating all factors involved in the consistent, well-organised and comprehensive manner, instead of taking a separate and disperse approach.
Researchers: Chang-Hyun Kim, Jong-Taek Park,
Researchers: Sung-Su Lee and In-Keon Park E-mail address: chyunkim@krihs.re.kr
차 례
제1장 서 론 1. 연구의 배경 ··· 1 2. 연구의 목적과 방법 ··· 3 3. 연구의 틀 ··· 6 제2장 지역개발정책의 전개 1. 우리나라 국토․지역개발정책의 이론적 근거 ··· 8 2. 우리나라 지역개발정책의 전개 ··· 13 3. 농촌지역 개발정책의 전개 ··· 28 4. 외국의 농촌개발계획 및 제도 ··· 42 5. 농업․농촌의 기능 및 역할 변화와 정책 과제 ··· 55 제3장 인구의 도농간 비교 분석과 유형 구분 1. 인구 변화의 도농간 비교 ··· 63 2. 인구 노령화의 도농간 비교 ··· 73 3. 인구 고학력화의 도농간 비교 ··· 85 4. 지역 격차와 유형 구분 ··· 98 제4장 정주생활 여건의 도농간 비교 분석 1. 생활기반 관련 여건 ··· 1162. 정보․의료복지․교육문화 여건 ··· 147 3. 교통접근성․대도시 연계성 여건 ··· 177 4. 실태분석의 종합 ··· 186 제5장 정주생활 여건과 지역 격차 요인 분석 1. 정주생활 여건과 지역발전 격차의 상관성 분석 ··· 193 2. 정주생활 여건 인식의 지역 간 비교 분석 ··· 199 3. 지역 격차의 결정요인: 정주생활 여건 ··· 224 제6장 정책적 시사점과 대응방향 1. 정책적 시사점 ··· 228 2. 정책적 대응 방향 ··· 229 부록 1. 실태분석 관련 참고자료 ··· 235 부록 2. 설문조사표 ··· 256 참고 문헌 ··· 268
표 차 례
제2장 표 2- 1. 지역개발 접근방법론의 두 패러다임 비교 ··· 9 표 2- 2. 하향식 지역개발 방식 ··· 10 표 2- 3. 상향식 지역개발 방식 ··· 12 표 2- 4. 우리나라 지역개발 관련 정책 및 계획의 변천, 1960-70 ··· 15 표 2- 5. 우리나라 지역개발 관련 정책 및 계획의 변천, 1980 ··· 19 표 2- 6. 우리나라 지역개발 관련 정책 및 계획의 변천, 1990 이후 ··· 20 표 2- 7. 국토종합계획의 전개 과정 ··· 23 표 2- 8. 농촌지역개발정책의 연대별 변천과 주요 내용 ··· 29 표 2- 9. 농촌지역과 관련된 각종 개발계획 ··· 33 표 2-10. 농촌지역개발사업 추진계획 ··· 38 표 2-11. 부처별 농촌 활성화 사업 ··· 41 표 2-12. 영국의 농촌개발 계획 및 제도 ··· 44 표 2-13. 프랑스의 농촌개발계획 및 제도 ··· 47 표 2-14. 독일의 농촌개발계획 및 제도 ··· 50 표 2-15. 일본의 농촌개발계획 및 제도 ··· 54 표 2-16. 산업화 과정과 농업의 역할 변화 ··· 56 표 2-17. 농촌의 미래상 전망 ··· 57표 2-18. 농업․농촌개발 정책 과제 ··· 61 제3장 표 3- 1. 인구 변화 추이의 도농간 비교 ··· 65 표 3- 2. 인구분포 변화의 권역 간 비교 ··· 67 표 3- 3. 인구 변화의 시․도 간 비교 ··· 70 표 3- 4. 노령인구와 노령인구 비율의 도농간 비교 ··· 75 표 3- 5. 노령인구 분포의 도농간 비교 ··· 75 표 3- 6. 노령인구 비율의 권역 간 비교 ··· 77 표 3- 7. 노령인구 분포의 권역 간 비교 ··· 78 표 3- 8. 노령인구 비율의 시․도 간 비교 ··· 82 표 3- 9. 노령인구 분포의 시․도 간 비교 ··· 83 표 3-10. 고학력인구와 고학력인구비율의 도농간 비교 ··· 86 표 3-11. 고학력인구 분포의 도농간 비교 ··· 87 표 3-12. 고학력인구 비율의 권역 간 비교 ··· 89 표 3-13. 고학력인구 분포의 권역 간 비교 ··· 90 표 3-14. 고학력인구 비율의 시․도 간 비교 ··· 94 표 3-15. 고학력인구 분포의 시․도 간 비교 ··· 96 표 3-16. 인구 변화․인구구조의 지역 간 비교 ··· 101 표 3-17. 유형 구분 결과와 유형별 시․군 ··· 105 표 3-18. 유형 구분변수 특성차이의 유형 간 비교: 시․군 ··· 106 표 3-19. 판별분석 결과: 시․군유형의 판별함수 ··· 108 표 3-20. 지역유형 간 판별점수의 비교: 시․군 ··· 108 표 3-21. 유형 구분 결과와 유형별 군(郡) ··· 111 표 3-22. 유형 구분변수 특성차이의 유형 간 비교: 군 ··· 112
표 3-23. 판별분석 결과: 군(郡)유형의 판별함수 ··· 113 표 3-24. 지역유형 간 판별점수의 비교: 군(郡) ··· 113 제4장 표 4- 1. 주거 서비스 양적 수준의 도농간 비교 ··· 118 표 4- 2. 주거 서비스 양적 수준 변화의 도농간 비교, 1995-00 ··· 119 표 4- 3. 주거 서비스 양적 수준의 권역 간 비교 ··· 120 표 4- 4. 농촌 주거 서비스 양적 수준의 도(道)간 비교 ··· 122 표 4- 5. 주거 서비스 양적 수준의 농촌 유형 간 비교 ··· 123 표 4- 6. 주거 서비스 양적 수준 변화의 농촌 유형 간 비교, 1995-00 ··· 123 표 4- 7. 주거 서비스 질적 수준의 도농간 비교 ··· 124 표 4- 8. 주거 서비스 질적 수준 변화의 도농간 비교, 1995-00 ··· 125 표 4- 9. 주거 서비스 질적 수준의 권역 간 비교 ··· 127 표 4-10. 농촌 주거 서비스 질적 수준의 도(道)간 비교 ··· 128 표 4-11. 주거 서비스 질적 수준의 농촌 유형 간 비교 ··· 129 표 4-12. 주거 서비스 질적 수준 변화의 농촌 유형 간 비교, 1995-00 ··· 130 표 4-13. 교통․통신기반의 도농간 비교 ··· 131 표 4-14. 교통․통신기반의 권역 간 비교 ··· 134 표 4-15. 농촌 교통․통신기반의 도(道)간 비교 ··· 135 표 4-16. 교통․통신기반의 농촌 유형 간 비교 ··· 136 표 4-17. 기초생활 환경의 도농간 비교 ··· 139
표 4-18. 기초생활 환경의 권역 간 비교 ··· 143 표 4-19. 농촌 기초생활 환경의 도(道)간 비교 ··· 144 표 4-20. 기초생활 환경의 농촌 유형 간 비교 ··· 145 표 4-21. 정보화 여건의 도농간 비교, 2000 ··· 148 표 4-22. 정보화 여건의 권역 간 비교, 2000 ··· 149 표 4-23. 농촌 정보화 여건의 도(道)간 비교, 2000 ··· 150 표 4-24. 정보화 여건의 농촌 유형 간 비교, 2000 ··· 151 표 4-25. 의료․복지 여건의 도농간 비교 ··· 152 표 4-26. 의료․복지 여건의 권역 간 비교 ··· 156 표 4-27. 농촌 의료․복지 여건의 도(道)간 비교 ··· 157 표 4-28. 의료․복지 여건의 농촌 유형 간 비교 ··· 158 표 4-29. 학교 및 일상 교육 여건의 도농간 비교 ··· 161 표 4-30. 학교 및 일상 교육 여건의 권역 간 비교 ··· 164 표 4-31. 농촌의 학교 및 일상 교육 여건의 도(道)간 비교 ··· 165 표 4-32. 학교 및 일상 교육 여건의 농촌 유형 간 비교 ··· 166 표 4-33. 문화․관광 여건의 도농간 비교 ··· 169 표 4-34. 문화․관광 여건의 권역 간 비교 ··· 173 표 4-35. 농촌 문화․관광 여건의 도(道)간 비교 ··· 174 표 4-36. 문화․관광 여건의 농촌 유형 간 비교 ··· 175 표 4-37. 교통접근성의 도농간 비교 ··· 178 표 4-38. 교통접근성의 권역 간 비교 ··· 179 표 4-39. 농촌 교통접근성의 도(道)간 비교 ··· 181 표 4-40. 교통접근성의 농촌 유형 간 비교 ··· 181 표 4-41. 대도시 연계성의 도농간 비교 ··· 183 표 4-42. 대도시 연계성의 권역 간 비교 ··· 184
표 4-43. 농촌의 대도시 연계성의 도(道)간 비교 ··· 185 표 4-44. 대도시 연계성의 농촌 유형 간 비교 ··· 186 표 4-45. 정주생활 여건 실태비교의 종합, 2002 ··· 189 제5장 표 5- 1. 상관성 분석 결과의 종합, 2002 ··· 195 표 5- 2. 원거리 통근자의 현 거주지 선택요인: 복수응답 ··· 200 표 5- 3. 거주이전 의향의 요인 ··· 201 표 5- 4. 정주생활 여건에 대한 만족도: 복수응답 ··· 203 표 5- 5. 정주생활 여건 개선의 필요성: 복수응답 ··· 204 표 5- 6. 주거여건 세부 사항의 만족도와 개선 필요성: 복수응답 ··· 205 표 5- 7. 교통․통신여건 만족도와 개선 필요성: 복수응답 ··· 207 표 5- 8. 기초생활환경에 대한 만족도와 개선 필요성: 복수응답 ··· 208 표 5- 9. 정보화여건 만족도와 개선 필요성: 복수응답 ··· 209 표 5-10. 의료․복지 여건 만족도와 개선 필요성에 대한 인식 ···· 210 표 5-11 교육 여건 만족도와 개선 필요성: 복수응답 ··· 211 표 5-12. 문화․관광․체육 여건 만족도와 개선 필요성: 복수응답 ··· 212 표 5-13. 접근성 여건 만족도와 개선 필요성: 복수응답 ··· 213 표 5-14. 농촌지역개발사업에 대한 인지도 및 평가 ··· 215 표 5-15. 지역발전에 대한 농촌지역사회 개발사업의 기여도 ··· 217 표 5-16. 농촌지역사회개발사업의 성공 요인에 대한 인식 ··· 218 표 5-17. 농촌지역사회개발사업의 개선 사항에 대한 인식 ··· 219
표 5-18. 정주생활 여건 주민의식의 종합: Ⅰ ··· 222 표 5-19. 정주생활 여건 주민의식의 종합: Ⅱ ··· 223
제6장
표 6- 1. 도농격차 해소를 위한 정책적 대응 방향: 정주생활여건 ··· 231
그 림 차 례
제1장 그림 1- 1. 연구의 틀 ··· 7 제2장 그림 2- 1. 국토계획상의 농촌개발계획의 위치 ··· 27 그림 2- 2. 영국의 농촌개발계획체계 ··· 45 그림 2- 3. 프랑스의 농촌개발계획체계 ··· 46 그림 2- 4. 농업․농촌의 다면적 가치 ··· 58 제3장 그림 3- 1. 도농간 인구분포의 변화 추이 ··· 64 그림 3- 2. 농촌인구 분포 변화의 권역 간 비교 ··· 68 그림 3- 3. 농촌인구변화율의 도(道)간 비교 ··· 72 그림 3- 4. 노령인구 비율의 도농간 비교 ··· 74 그림 3- 5. 농촌의 노령인구 비율 및 분포 비중의 권역 간 비교, 2000 ··· 80 그림 3- 6. 농촌의 노령인구 비율 및 분포 비중의 도(道)간 비교, 2000 ··· 84 그림 3- 7. 고학력인구비율의 도농간 비교 ··· 86 그림 3- 8. 농촌의 고학력인구 비율 및 분포 비중의 권역 간 비교, 2000 ··· 92 그림 3- 9. 농촌의 고학력인구 비율 및 분포 비중의 도(道)간 비교, 2000 ··· 97그림 3-10. 시․군의 유형 구분: 군집분석 결과 ··· 104 그림 3-11. 군(郡)의 유형 구분: 군집분석 결과 ··· 110 그림 3-12. 농촌 유형별 위치 분포도 ··· 114 제4장 그림 4- 1. 교통․통신기반 변화율의 도농간 비교 ··· 132 그림 4- 2. 교통․통신기반 변화율의 농촌 유형 간 비교 ··· 138 그림 4- 3. 기초생활환경 변화율의 도농간 비교 ··· 140 그림 4- 4. 기초생활환경 변화율의 농촌 유형 간 비교 ··· 146 그림 4- 5. 의료․복지여건 변화율의 도농간 비교 ··· 154 그림 4- 6. 의료․복지여건 변화율의 농촌 유형 간 비교 ··· 159 그림 4- 7. 학교 및 일상 교육여건 변화율의 도농간 비교 ··· 162 그림 4- 8. 학교 및 일상 교육여건 변화율의 농촌 유형 간 비교 ··· 167 그림 4- 9. 문화․관광여건 변화율의 도농간 비교 ··· 170 그림 4-10. 문화․관광여건 변화율의 농촌 유형 간 비교 ··· 176
제
1
장
서 론
1. 연구의 배경
현재 우리나라의 농업․농촌문제는 국가의 지속적인 발전을 도모하 는 데 있어 반드시 해결하여야 할 핵심과제 중의 하나가 되고 있다. WTO 체제하에서 농수산물 시장의 개방이 확대되고 농수산물에 대한 국내 수요의 감소로 인해 농어업 부문의 성장이 크게 위축되어 농어촌 경제가 점점 악화일로를 걷고 있다. 이러한 농어촌경제의 침체는 젊은 층을 중심으로 한 농업인구의 이농 현상을 촉진시켜 농어촌 정주인구 가 지속적으로 감소할 뿐만 아니라 농어촌인구의 노령화를 심화시키는 결과를 낳고 있다. 농어촌 지역에 대한 기초생활 환경의 미비와 도로 등 접근성 취약이 또한 인구정주와 지역발전에 큰 걸림돌이 되고 있다. 농어촌지역의 주택, 상하수도, 도로 등 기반시설의 질적 수준이 도시지 역에 비해 매우 열악한 실정에 있으며, 거리나 시간적으로 도시와의 접 근성이 낮은 지역이 많은 가운데 보건의료 수준, 문화복지 기반 등 도 시적 서비스 기반이 매우 부족한 상태에 있다. 향후 인터넷매체를 통한정보 수집, 전자상거래 등이 농어업 부문에서 중요한 비중을 차지할 것 으로 예상되나 농어촌지역의 정보화 기반이 크게 낙후되어 있다. 도농간 불균형, 농촌지역 인구의 지속적 감소와 고령화, 농산물 시장 개방 확대에 따른 농촌지역 주민의 불만 고조 등은 효율적인 국토발전 과 국민통합을 위해 극복해야 하는 핵심적 국가과제가 되고 있는 것이 다. 이에 참여정부 출범 이후 국가균형발전을 위한 각종 정책 개발 수 요가 급증하는 추세에 있으며, 제4차 국토종합계획(2000-2020)에서도 지 역 간 통합발전을 주요 목표로 설정하고 그 일환으로 농촌지역의 경제 기능 다원화와 복합산업 공간화를 통하여 지역별 경쟁력의 고도화를 추구하고 있다. 따라서 이를 실천할 수 있는 구체적인 실천방안의 연구 가 절실하게 필요한 실정이다. 그동안 농촌지역 주민의 삶의 질 향상을 위하여 정주권 개발사업, 문화마을조성사업 등 각종 사업을 지속적으로 추진하여 왔으나 생활 환경의 질적 수준이 도시지역에 크게 뒤떨어지는 열악한 수준을 면치 못하고 있는 실정이다. 과거 우리나라는 농촌의 식량 생산기능을 중시 하였고, 환경정비에서도 인위적인 공간개발에 치중하여 왔는바, 농촌 공간은 도시화, 환경오염, 미관을 해치는 건조물의 난립 등 농촌다움 의 이미지를 잃어 가고 있다. 그러나 정보화의 진전과 고속교통망의 확충, 그리고 국민 가치관 및 생활 패턴의 변화 등으로 인해 농촌공간 에 대한 인식이 변화되고 있으며, 주5일 근무제 실시 등에 따라 관광 및 여가활동에 대한 수요가 급증하고 있는바 이에 대응하는 정책적 전환이 필요하다. 즉, 농촌을 둘러싼 국민의 가치관 및 여건 변화에 대 응하고 지역 주민의 삶의 질 향상을 위한 정책으로의 전환이 필요한 시점에 있다.
2. 연구의 목적과 방법
2.1. 연구 목적
농촌지역의 정주생활환경 정비를 통해 인구의 정착 기반을 강화하고 농촌에 대한 국민적 인식 및 여건 변화에 대응하는 정책으로의 전환이 필요하다는 점을 배경으로 하고 있는 이 연구는 다음과 같은 세 가지 의 연구 목적을 갖는다. 첫째, 지속적인 인구 감소로 인한 농촌인구의 과소화와 고령화, 질적 측면에서의 생활환경의 악화 등 도-농 간(都農間) 격차와 농촌지역 상 호 간의 격차에 대한 실상을 파악하고자 한다. 둘째, 이러한 도-농 간(都農間) 격차, 농-농 간(農農間) 격차에 대한 실태분석을 바탕으로 하여 지역 간 격차와 정주생활 여건간의 상관성 을 구명(究明)하고 정책적 과제를 도출해 보고자 한다. 셋째, 농촌 지역 주민의 삶의 질 향상을 위한 생활환경 개선과 농촌 에의 인구정착 유도를 위한 정책적 대응 방향을 모색하여 제시해 보고 자 한다. 이 연구는 도-농 간(都農間) 정주생활 여건 격차의 실태 파악과 문제 점을 진단하고, 이를 통하여 농촌에의 인구정착과 생활환경 개선을 위 한 정책 과제를 도출하며, 이에 대한 정책적 대응 방향을 모색하여 제 시하는 것에 그 목적이 있다.2.2. 연구 범위
이 연구에서는, 먼저 지역의 정주생활 여건과 관련된 부문을 중점적 으로 다루는데, 여기서의 정주생활 여건에는 주거 서비스, 교통․통신, 기초생활환경, 정보화, 의료․복지, 교육, 문화․관광, 지역의 교통접근 성 및 대도시와의 연계성을 포함한다.1 이러한 정주생활 여건의 도농간 비교 분석에 선행하여 우리나라 지역개발정책의 전개 과정을 개관한 다. 이러한 정주생활 여건을 분석하는 데서, 공간적으로는 기초자치단체 인 시․군을 기본으로 하여 도시와 농촌을 구분한다. 여기서 도시는 행 정구역상의 특별․광역시와 시(市)를 포함하며, 농촌은 행정구역상의 군(郡)을 포함한다.2 그리고 실제분석에 있어서는 이와 같이 구분된 도 시와 농촌을 바탕으로 하여 지역을 다양한 각도에서 비교 분석한다. 즉, 도시를 특별․광역시를 포함하는 대도시와 그 외의 중소도시로 구 분하여 대도시․중소도시․농촌 세 계층 간에 정주생활 여건을 비교하 고, 우리나라 전체지역을 서울․인천․경기의 수도권, 대전․충북․충 1 이 연구는, 한국농촌경제연구원이 주관하는 경제사회연구회 협동과제인 ‘지 역균형발전을 통한 도농간 소득격차 완화방안’의 한 부문으로 추진되었다. 이에 이 연구의 정주생활 여건에 포함되는 내용은 협동연구기관간 연구분 담 내용을 고려하여 결정되었다. 2 대체로 도시(都市)의 경우는 시(市)부의 동(洞)지역과 군(郡)부의 읍(邑)지역 중 인구 2만 이상인 지역을 포함하는 것에 학자들의 견해가 모아지고 있다. 이 연구에서는 정주생활 여건에 대한 다양한 통계자료들을 가능한 한 많이 수집하여 분석하는 것이 주요한 목적 중의 하나인 바, 도시와 농촌에 대한 엄밀한 구분보다는 자료의 구득 가능성을 고려하여 행정구역상의 기초자치 단체를 단위로 도시와 농촌을 구분하며, 도농복합 형태의 시(市) 역시 이러 한 맥락에서 도시에 포함한다.남의 충청권, 광주․전북․전남의 호남권, 대구․경북의 대구-경북권, 부산․울산․경남의 부산-경남권, 그리고 강원․제주로 구분하여 각 권 역별로 도시와 농촌 간의 정주생활 여건을 비교하기도 하며, 9개 도 (道)지역의 농촌 간에 정주생활 여건을 비교하고, 농촌을 유형화하여 농촌 유형 간에 정주생활 여건을 비교 분석하기도 한다. 시간적으로는, 통일된 시․군 통계자료를 얻을 수 있는 최근 연도인 2002년도를 기준으로 삼고, 정주생활 여건의 변화 정도를 보기 위하여 1995년을 분석 대상 기간에 포함한다.
2.3. 연구 방법
이 연구를 추진함에 있어, 기존 문헌에 대한 조사와 검토, 실증분석, 설문조사에 의한 사례 분석 등의 방식을 활용하여 연구를 수행한다. 첫째, 기존 문헌 조사와 검토를 통하여 우리나라 지역개발정책의 논 리적 근거와 전개 과정을 개괄적으로 검토하며, 지역발전 및 지역 격차 에 대한 개념 정립을 시도하고, 지역 격차와 정주생활 여건간의 연관성 에 대해 종합적으로 검토한다. 둘째, 실증분석에서는 2000 인구주택총조사, 시․도 통계연보 등 각 종 통계자료를 활용하여 인구 변화 및 인구구조, 정주생활 여건의 지역 간 격차를 비교 분석한다. 그리고 군집분석, 판별분석 등의 통계기법을 활용하여 시․군을 유형화하고 농촌(군)의 유형 간에 정주생활 여건의 격차를 비교 분석하며, 상관분석, 회귀분석 등의 통계기법을 이용하여 도농간 인구성장격차 및 농촌지역 간 인구성장격차와 정주생활 여건격 차간의 상관성에 대하여 분석한다. 셋째, 사례 분석에서는 농촌지역 중 사례 지역을 선정하여 공무원,지역 주민 등을 대상으로 한 설문․면담조사 등에 의해, 정주생활 여건 간의 중요도 평가와 만족도, 개선의 우선순위와 개선 방향, 기존 농촌 개발정책 및 사업의 문제점 및 개선 방향에 대하여 현지 의견을 수렴 하며 그 결과를 연구에 반영하고자 한다. 이와 함께 필요시에 대학교수 등 외부전문가를 적극 활용하고자 한다.
3. 연구의 틀
이 연구는, <그림 1-1>에서 보는 바와 같이, 그 내용구성에 있어 크게 정책개관, 실태분석, 정책적 대응 방향의 세 부문으로 구분될 수 있다. 첫째, 정책개관에서는 그동안 추진되어 온 우리나라의 국토 및 지역 개발정책에 대하여 논리적 근거와 전개 과정을 개괄적으로 살펴보고, 농촌개발정책의 최근 추이에 대하여 간략하게 살펴보고자 한다. 둘째, 실태분석에서는 인구 변화와 인구구조, 정주생활 여건을 도농 간, 그리고 농촌 상호 간에 비교 분석하며, 정주생활 여건과 지역격차 간의 상관성을 분석하여 정책적 과제와 시사점을 도출하고자 한다. 그 리고 농촌지역의 공무원과 주민을 대상으로 한 사례 분석으로 통하여 정주생활 여건에 대한 현지 의견을 파악하여 정책적 과제 및 시사점의 도출과 정책적 대응 방향의 모색에 활용하고자 한다. 셋째, 정책적 대응 방향에서는 실태분석 및 사례 분석 결과를 종합적 으로 검토하여 정책적 대응 과제를 도출하고 그 개선 방향을 모색하여 제시하고자 한다.그림 1-1. 연구의 틀 정책 과제와 대응방향 ◦ 정책 과제와 시사점 ◦ 인구정착 유도를 위한 정책적 대응방향 정책개관 ◦ 국토․지역개발정책의 논리적 근거와 전개과정 ◦ 농촌개발정책의 전개 과정과 최근의 추이 실태분석 ◦ 인구 변화․인구구조의 도농 간․농촌간 비교분석 ◦ 정주생활 여건에 대한 도농 간․농촌간 비교분석 ․ 주거 서비스 ․ 교통․통신 ․ 기초생활환경 ․ 정보화 ․ 의료․복지 ․ 교육 ․ 문화․관광 ․ 교통접근성․대도시 연계성 ◦ 지역 격차와 정주생활 여건간 상관성 분석 사례분석 ◦ 생활환경 구성 요소의 우선순위․중요도 ◦ 농촌개발정책의 개선방향 ◦ 정책적 시사점 분석 결과의 종합 지역 격차와 정주생활 여건 상관성
제
2
장
지역개발정책의 전개
1. 우리나라 국토․지역개발정책의 이론적 근거
정주생활 여건의 도농(都農) 및 농촌 상호 간 실태분석에 앞서 이러 한 정주생활 여건의 지역 간 격차에 가장 중요한 영향을 미치는 요인 중의 하나인 지역개발정책의 전개 과정을 살펴볼 필요가 있다. 이를 통 하여 우리나라의 지역발전 과정에서 도시와 농촌이 어떻게 정책적으로 차별화되어 왔는가를 가늠해 볼 수 있으며, 뒤의 정주생활 여건에 대한 실태분석 결과를 통한 정책적 과제의 도출과 대응 방향의 모색에서 많 은 시사점을 얻게 될 것이다. 우리나라뿐만 아니라 세계 각국에서 추진되어 온 지역개발정책은 그 접근방식에 따라, <표 2-1>에 정리되어 있는 바와 같이, 크게 하향식 개 발과 상향식 개발의 두 가지로 구분할 수 있다. 하향식 개발 방식은 선 도(先導)산업 또는 소수의 중심지에 집중적으로 투자함으로써 투자 및 개발 효과를 제고할 수 있다고 하는 면에서 유용한 방식이라 할 수 있 으며, 하나의 통일된 개발 개념과 가치를 추구한다는 특징을 지닌다.이에 비해 상향식 개발 방식은 작은 규모의 지역 또는 지구를 개발단 위로 하여 주민본위의 기초수요 충족에 역점을 둠으로써 잠재적 지역 자원을 발굴하여 개발할 수 있다는 이점을 지닌다. 표 2-1. 지역개발 접근방법론의 두 패러다임 비교 구 분 하향적 개발접근론 상향적 개발접근론 개발의 기본 가정 ◦ 외부수요와 혁신력(innovative impulsess)에 기초한 선발적 산업 혹은 공간의 발전은 주변 지역으로 파급됨 ◦ 이런 개발효과는 낮은 계층수준으로 파급됨 ◦ 선택적 폐쇄공간에서 내 부적인 수요, 기술, 자원을 동원하여 주민의 기초수 요 충족 ◦ 이런 개발효과는 낮은 계 층 수준에서 높은 계층수 준으로 전달됨. 의사결정 형태 ◦ 중앙집권적 ◦ 지방분권적 공간범역 및 통합체계 ◦ 국가 전체 혹은 국제적 수준 ◦ 공간기능적 통합(spatial functional integration) ◦ 선택적 하위단위 공간수준 ◦ 정주공간적 분할(territorial disaggregation) 주요 개발방식 ◦ 외향적, 수출지향적 ◦ 도시, 공업개발 ◦ 자본기술 집약적 ◦ 대규모 사업방식 ◦ 외부자원의존 ◦ 내향적, 내부수요충족 ◦ 농촌, 농업개발 ◦ 노동집약적 ◦ 소규모 비공식 부문의 사업방식 ◦ 내부자원 의존 지역계획 유형 ◦ 국가적 지역계획(national regional planning) ◦ 지방적 지역계획(local regional planning) 관련 주요 이론 ◦ 근대화론 ◦ 신고전경제이론 ◦ 성장거점이론 ◦ 중심지이론 ◦ 혁신전파이론 ◦ 종속이론 ◦ 신마르크스이론 ◦ 분배와 성장론 ◦ 비공식부분론 ◦ 기초수요접근론 ◦ 도농통합개발론 자료: 농촌개발연구회(1990).
근래에는 주민자치의식의 고조와 가치관의 다양화 등 여건 변화 추 이를 이어받아 하향식 패러다임에서 상향식 패러다임으로 개발 방식이 전환되는 추세에 있다. 현재 선진국을 중심으로 세계 여러 나라에서 상 향식 접근방법의 유용성이 정책적으로 다양하게 시도되고 있다. 하향식 개발의 근거가 되는 이론들은 근대화론, 신고전경제이론, 중 표 2-2. 하향식 지역개발 방식 구 분 내 용 현대화 이 론 산 업 화 이 론 ▪ 총체적 경제성장 목표 ▪ 자원 집중, 국가성장 → 지역성장 ▪ 시장메커니즘, 중앙집중방식 ▪ 지역 간 격차 문제 발생 성장거점 이 론 ▪ 산업화이론 구체화, 보완 ▪ 성장 확산, 성장 촉진, 규모화, 급성장, 연속성 ▪ 도농 격차 문제 발생, 도시 성장 가중 종속론 개 념 ▪ 세계는 선진국과 후진국으로 구성 ▪ 후진국은 도시와 농촌으로 구성 ▪ 후진국의 도시와 농촌은 다시 공식 부문과 비공식 부문으로 나뉨 ▪ 이러한 의존적 이중구조로 종속의 관계를 가짐 부 정 적 효 과 선․후진국간 종속관계 ▪ 선․후진국간 불균등 거래, 소득 격차 발생 ▪ 선진국 자본은 후진국 발전에 기여 미흡 ▪ 후진국에 대해 자원, 노동 등 착취 초래 ▪ 후진국의 저발전 초래 도농간 종속관계 ▪ 외국자본이 지방산업 발전을 둔화시킴 ▪ 외국자본에 의한 도시산업 고용 둔화 ▪ 농촌인구의 도시집중, 도시문제 발생 ▪ 외국자본은 후진국에 과대도시화 촉진
