우리나라 국토․지역개발정책의 이론적 근거

정주생활 여건의 도농(都農) 및 농촌 상호 간 실태분석에 앞서 이러 한 정주생활 여건의 지역 간 격차에 가장 중요한 영향을 미치는 요인 중의 하나인 지역개발정책의 전개 과정을 살펴볼 필요가 있다. 이를 통 하여 우리나라의 지역발전 과정에서 도시와 농촌이 어떻게 정책적으로 차별화되어 왔는가를 가늠해 볼 수 있으며, 뒤의 정주생활 여건에 대한 실태분석 결과를 통한 정책적 과제의 도출과 대응 방향의 모색에서 많 은 시사점을 얻게 될 것이다.

우리나라뿐만 아니라 세계 각국에서 추진되어 온 지역개발정책은 그 접근방식에 따라, <표 2-1>에 정리되어 있는 바와 같이, 크게 하향식 개 발과 상향식 개발의 두 가지로 구분할 수 있다. 하향식 개발 방식은 선 도(先導)산업 또는 소수의 중심지에 집중적으로 투자함으로써 투자 및 개발 효과를 제고할 수 있다고 하는 면에서 유용한 방식이라 할 수 있 으며, 하나의 통일된 개발 개념과 가치를 추구한다는 특징을 지닌다.

이에 비해 상향식 개발 방식은 작은 규모의 지역 또는 지구를 개발단

근래에는 주민자치의식의 고조와 가치관의 다양화 등 여건 변화 추

심지이론 등이 있으나 하향식 개발 패러다임의 대표적 개발전략은 성 장거점이론에 근거를 두고 있다. 이는 제한된 자원을 효율적으로 투자 하여 최대의 개발효과를 얻기 위해 몇 개의 주요한 성장잠재력을 지닌 거점지역에 특정 산업을 집중적으로 육성하는 것이다. 이를 통하여 일 정 기간 후에는 성장거점의 배후지역으로 성장파급효과가 확산될 것이 라 기대한다. 그러나 이러한 방식은 다음과 같은 몇 가지 문제점을 노 정하고 있다. 첫째, 선도(先導)산업에 지나치게 의존하게 되면 기존 지 역산업과의 연계성이 미흡하여 파급 효과를 기대할 수가 없다고 하는 것이다. 둘째, 도시 및 공업 지향으로 인하여 지역 간 생활수준의 격차 가 발생하고 격차가 더욱 확대될 우려가 있다고 하는 것이다. 이에 따 라 하향식 개발 방식은 낙후지역 발생을 초래하며, 아울러 빈곤, 실업, 불균형, 저개발 등의 문제를 야기하고 있다는 지적을 받고 있다.

하향적 개발 방식의 이러한 문제점에 대한 해결책을 모색한 결과로 부각된 것이 상향식 개발 방식의 패러다임이다. 이는 ① 새로운 지역개 발이론, ② 주민 기본수요 충족, ③ 지역 잠재자원 발굴․활용, ④ 영세 계층 및 문제지역 대상, ⑤ 주민 참여 계획․수행 방식, ⑥ 농촌개발, 노동집약, 적정기술, 지역주의, 소규모 사업 등을 주요 특징으로 한다 (농촌경제연구회 1990). 즉, 상향식 개발 방식은 경제성장의 공평성을 중요시하는 균형발전이론에 근거하고 있다.

기존의 지역발전이론 즉, 성장거점이론을 중심으로 하는 경제기반이 론, 입지론, 중심지이론 등은 하향식 개발의 이론적 근거로서 총량적 경 제성장을 추구하여 높은 경제성장을 이룩하는 데는 기여해 왔으나 지 역 간 불균형을 심화시키는 등의 문제점을 야기함으로써 지역발전이론 으로서의 근거가 약화되고 있다. 이의 대안적 이론 즉, 종속론, 기본수 요이론, 지역생활권이론, 환경관리론 등은 대부분 상향식 개발의 이론

표 2-3. 상향식 지역개발 방식

적 근거로서 주로 인간의 기본수요와 경제성장의 분배 측면을 강조하 여 공평성 제고를 달성할 수 있는 반면 지역의 빠른 성장을 지연시키 며 기존 사회구조의 다양화․다면화를 요구하는 특성을 지닌다.

우리나라에서 농촌지역을 대상으로 하는 상향식 개발 방식은 정주생 활권 개발이 대표적인 경우인데, 이는 삶의 질과 기본수요 충족 그리고 국토공간의 균형발전을 전제로 하고 있으며, 불균형성장론에 입각한 거점개발 방식을 지양하고, 상향식 개발을 지향하여 농촌중심지와 그 배후마을들을 하나의 정주생활권으로 개발․형성하는 것을 기본전략으 로 하고 있다.

우리나라에서 1990년대 이후 농어촌지역의 생활환경, 산업기반 및 편 익복지시설 등을 정비하기 위해 정주권 개발과 문화마을조성 등을 추 진하고 있으나 총체적 정주 여건의 개선효과가 미흡하고 인위적 공간 구조 재편에 따라 도시형 개발의 문제가 발생하고 있다. 이에 따라 농 촌의 정체성과 쾌적성이 저하되기에 이르렀고 농촌고유의 자연경관 등 의 유지․보전 문제도 야기되고 있다.