농촌개발계획의 위상

농촌은 도시와 함께 국토를 구성하는 양대 지역 중의 하나이다. 그동 안 국토 및 지역개발 과정에서 농촌에 대한 투자는 도시에 비하여 상 대적으로 저조하여 도농간 격차가 지속되고 있다. 우리나라의 공간계 획에서 농촌계획이 가지는 위상을 살펴볼 필요가 있다. 국토는 권역 또

는 지역으로 구분할 수 있고, 지역은 다시 농촌과 도시라는 특성지역들 로 구성되어 있기 때문에 농촌지역을 대상 지역으로 하는 농촌계획은 국토계획－지역계획－도시 및 농촌계획의 위계로 이루어지고 있는 공 간계획체계상 하위계획에 속하고 있다(정하우 등 1999). 그런데 지역이 도시와 농촌으로 구성되어 있음에도 불구하고 도시계획에 대한 관련 법․제도나 계획기법은 일찍이 정비 또는 발전해 온 데 반하여, 농촌계 획의 경우는 극히 최근에 와서야 관심을 가지게 되었고 제도적 정비가 시작되어 양 부문의 균형과 조화에 의한 지역계획의 발전이 크게 제약 되어 온 것이 사실이다.

형식 면에서 일본 식민지시대의 법규에 의해 이루어졌던 도시계획을 우리나라가 독립국가로서 새롭게 추진할 수 있게 된 것은 1962년 1월

｢도시계획법｣이 제정되면서부터이다. 1971년에는 사실상의 신규입법이 라 할 수 있을 정도의 전면 개정이 이루어져 도시계획의 제도적 기반 이 구축되기에 이르렀다. 그리고 10년 후인 1981년에는 도시기본계획이 추가되어 방향 제시적인 도시기본계획과 구속력을 가지는 도시계획이 상호 보완적으로 기능하는 이원적 계획 체계가 정립되었다. 다시 10년 후인 1991년의 개정에서는 광역도시계획과 상세계획이 추가되어 광역 도시계획－도시기본계획－도시계획－상세계획의 위계를 가지는 4원적 도시계획 체계가 법제화되었다.

이와 같이 국토를 구성하고 있는 양대 특성지역 중 도시계획에 대해 서는 계획체계 및 제도가 정립․정비되어 온 데 반하여 농촌지역에 대 한 계획체계 및 제도의 정비는 물론 그 당위성조차 최근까지 제대로 인식되지 못하고 있는 실정이었다.

우리나라에서 농촌지역에 대한 계획 체계가 정립되기 시작한 것은 1980년대 중반 군(郡) 단위지역을 대상으로 한 농어촌지역 종합개발계

획을 농림수산부 지침에 의해 수립되면서부터이다. 1990년대에 들어와 서 농어촌발전특별조치법과 농어촌정비법이 제정되면서 제도 정비에도 노력을 기울이고 있으나 전체적으로 도시계획 수준에는 크게 못 미치 고 있다. 2003년에 이르러서야 ｢국토의계획및이용에관한법률｣(이하 국 토계획법)이 그간의 도시계획법과 국토이용관리법을 통합한 법률로 제 정되면서 도시지역은 물론 농촌지역에도 도시계획기법을 적용할 수 있 는 제도를 마련함으로써 전국을 하나의 국토관리 체계로 일원화하는 기본 틀이 마련되었다.

국토계획상에서 농촌개발계획이 점유하는 위치는 <그림 2-1>에서 보 는 바와 같은데, 시․군 단위에서는 국토계획법에 의한 시군종합계획, 농림수산부 지침에 의한 농어촌지역종합개발계획, ｢농어촌발전특별조치 법(농발법)｣에 의한 농어촌발전계획이 있다. 그리고 읍․면단위에서는 농발법에 의한 정주권 개발계획, 오지개발촉진법에 의한 오지개발계획, 도서개발촉진법에 도서개발계획 등이 있다. 마을수준에서는 농발법에 의한 문화마을조성계획과 농어촌정비법 등 각종 개별법에 근거한 마을 또는 사업계획이 있다. 이와 함께 낙후된 농촌지역을 대상으로 하여 지 역균형개발법상의 개발촉진지구계획이 수립․추진된다.

이러한 농촌계획과 관련하여 다음과 같은 문제점이 지적될 수 있다.

즉, 농촌계획은 공간을 대상으로 한 지역계획이므로 일관된 국토계획 체계 속에 위상이 설정되어야 함에도 불구하고 법적 근거를 달리하고 있는 유사계획이 중복 수립되고 계획의 수직․수평적 관계사이의 연계 성이 부족하다는 점이다. 특히, 도농복합형태지역의 경우 도시계획과 농촌계획의 기능․역할의 분담․조화․조정을 위한 합리적인 제도와 절차가 매우 미비한 실정에 있다.

그림 2-1. 국토계획상의 농촌개발계획의 위치