비시가화지역 성장관리정책의 실효성 제고방안 연구

수시 15-05

구형수

비시가화지역 성장관리정책의 실효성 제고방안 연구

Recommendations to Enhance the Effectiveness of

Growth Management Policies in Non-urbanized Areas

비시가화지역 성장관리정책의 실효성 제고방안 연구

Recommendations to Enhance the Effectiveness of Growth Management Policies in Non-urbanized Areas

구형수

▪ 연구진

구형수 책임연구원

▪ 연구심의위원

김태환 국토연구원 국토관리‧도시연구본부장 김광익 국토연구원 연구위원

김명수 국토연구원 연구위원 김동근 국토연구원 책임연구원

F I N D I N G S

주요 내용 및 정책제안

본 연구보고서의 주요 내용

󰊱최근 저성장 기조의 고착화로 인해 도시재정 문제가 수면 위로 떠오르면서 성장관리정책의 중요성이 더욱 강조되고 있음

󰊲우리나라의 많은 시‧군에서는 수축스프롤 현상이 보편화되고 있으며, 이는 도시재정에 큰 부담으로 작용하고 있음

󰊳우리나라의 성장관리정책은 여전히 지속적인 성장을 전제로 하고 있으며, 제도 간 일관성이 부족하여 여건 변화에 적절히 대응하기 어려움

󰊴 성장관리정책의 운영에 있어서도 지방자치단체의 재원 조달 역량에 대한 고려가 미흡하여 실효성에 의문이 제기되는 상황임

본 연구보고서의 정책제안

❶ 시가화예정용지의 역할을 재정립하고 인구지표에 의존하여 단계별 총량을 산정하도록 되어있는 현행 규정을 개선함

❷ 현재 우리나라에서 시행 중인 여러 가지 성장관리정책을 상호 연계하여 운영할 수 있는 통합지침을 마련함

❸ 비시가화지역에 대한 종합적인 기반시설 공급계획을 수립할 수 있도록 하는 법적근거를 마련함

❹ 성장관리방안의 실효성 제고를 위해 성장관리지역의 설정방법론과 인센티브 제공방안에 관한 규정을 신설함

C O N T E N T S

차례

주요 내용 및 정책제안 ··· ⅲ

제1장 연구의 개요 ···1

1. 연구의 배경과 목적 ··· 3

2. 연구의 범위와 방법 ··· 5

3. 선행연구와의 차별성 ··· 7

제2장 우리나라의 도시스프롤 실태와 원인 ···9

1. 우리나라의 도시스프롤 현황 ··· 11

1) 도시스프롤의 개념과 특성 ··· 11

2) 도시스프롤의 진행 단계 ··· 15

2. 도시스프롤로 인한 난개발 실태 ··· 18

1) 기반시설의 부족과 과부하 ··· 18

2) 자연환경의 훼손 ··· 20

3) 주변지역과의 부조화 ··· 24

3. 도시스프롤의 원인 ··· 26

1) 정책적 요인 ··· 26

2) 경제적 요인 ··· 30

4. 실태분석의 시사점 ··· 32

제3장 미국의 성장관리정책과 시사점 ···33

1. 미국 성장관리정책의 개요 ··· 35

1) 도입배경과 목적 ··· 35

2) 성장관리의 기본원칙 ··· 37

2. 성장관리의 주요 정책수단 ··· 39

1) 적정기반시설조례 ··· 39

2) 성장단계프로그램 ··· 41

3) 자본증진계획 ··· 43

4) 도시성장경계 ··· 46

3. 미국 성장관리정책의 시사점 ··· 52

제4장 우리나라의 성장관리정책 현황과 개선방향 ···53

1. 우리나라의 성장관리정책 현황 ··· 55

1) 비시가화지역 토지이용관리체계 ··· 55

2) 시가화예정용지 ··· 57

3) 기반시설부담구역 ··· 61

4) 성장관리방안 ··· 66

2. 비시가화지역 성장관리를 둘러싼 여건 변화 ··· 71

1) 인구저성장과 도시화추세 둔화 ··· 71

2) 대규모 개발사업의 감소 ··· 72

3) 수축스프롤 현상의 보편화 ··· 74

3. 여건 변화에 따른 정책 개선방향 ··· 76

제5장 비시가화지역 성장관리정책의 실효성 제고방안 ···79

1. 시가화예정용지 설정방식의 개선 ··· 81

2. 기반시설부담구역과 성장관리방안의 연계 ··· 82

3. 중기지방재정계획과 연계한 기반시설 공급계획의 수립 ··· 84

4. 성장관리지역 설정방법론의 정립 ··· 87

1) 방법론의 검토 ··· 87

2) 사례지역의 선정 ··· 88

3) 모형의 구축 ··· 89

4) 성장관리지역 후보지 분석 ··· 92

5. 성장관리지역에 대한 인센티브의 제공 ··· 95

제6장 결론과 정책제언 ···97

1. 연구의 요약과 결론 ··· 99

1) 우리나라 비시가화지역의 여건 변화 ··· 99

2) 여건 변화에 따른 우리나라 성장관리정책의 한계 ··· 100

2. 정책제언 ··· 101

참고문헌 ··· 103

SUMMARY ··· 109

제 1 장

연구의 개요

CHAPTER

1 ^{연구의 개요}

본 연구는 저성장 추세에 따른 비시가화지역의 여건변화에 대응하여 우리나라 성장관리 정책의 역할을 재정립하고, 정책의 실효성 제고를 위한 제도적 개선방안을 마련하기 위해 추진되었음. 본 장은 서론으로서 연구의 주요내용과 방법에 대해 간단히 소개함.

1. 연구의 배경과 목적

❏ 최근 저성장 기조의 고착화로 인해 도시재정 문제가 수면 위로 떠오르면서 신규 개발의 속도와 비용 문제를 함께 고려하는 성장관리정책의 중요성이 더욱 강조되고 있음

￮ 최근 전 세계 국가에서 글로벌 금융위기의 영향으로 5% 미만의 저성장이 상당기간 동안 지속되고 있으며, 우리나라 역시 저성장 기조가 고착화되는

‘뉴노멀(new normal)’시대를 맞이하고 있음

￮ 현재 우리나라의 많은 지방자치단체에서는 인구의 감소 및 부동산 경기의 침체로 세수가 감소하고 채무가 증가하는 등 재무구조가 악화되고 있으며, 이에 따라 도시스프롤이 초래하는 기반시설 공급비용 상승에 대한 부담은 더욱 증대되고 있는 상황임

￮ 이러한 측면에서 해당 도시의 수용능력을 고려하여 신규 개발의 속도 및 입지를 조절하고, 기반시설 공급과 관련한 재원 문제를 동시에 다루는 성장관리정책의 중요성은 예전보다 더욱 증가하고 있다고 할 수 있음

❏ 현재 우리나라의 성장관리정책은 도시재정과의 연계가 미흡한 실정이며, 주요 정책 목표였던 도시스프롤의 억제 기능마저도 제대로 작동하고 있지 않는 상황임

￮ 1999년에 성장단계프로그램의 하나인 시가화예정용지 제도가 우리나라에 처음 도입된 이후 기반시설연동제(2003년), 성장관리방안(2013년)이 비시가화지역의 성장관리를 위해 차례로 도입되었으나, 이들 제도는 도시의 재정상황과 연계가 미흡하였음

￮ 그나마 도시개발이 초래하는 기반시설 공급비용 문제를 다루고자 도입되었던 기반시설부담구역제도는 2006년 기반시설부담금제도로 전환되었다가 2008년에 다시 기반시설부담구역제도로 복귀하는 우여곡절을 겪으면서 현재 그 기능을 거의 상실한 상태임

￮ 최근 도입된 성장관리방안 역시 기존 제도의 한계를 극복하고자 고안되었음에도 불구하고, 이 제도를 활용하는 지방자치단체가 거의 존재하지 않아 실효성에 의문이 제기되고 있는 상황임

￮ 현재 우리나라는 성장관리정책의 부재 상태에 놓여있다고 볼 수 있으며, 이러한 상황을 비웃기라도 하듯 비시가화지역에서는 여전히 무계획적인 개발행위가 이루어지고 있는 실정임

❏ 본 연구에서는 여건 변화에 대응하여 우리나라 비시가화지역 성장관리정책의 역할을 재정립하고, 정책의 실효성 제고를 위한 제도적 개선방안을 제시하고자 함

￮ 본 연구의 목적은 최근 우리나라에서 겪고 있는 저성장 추세로 인해 향후 비시가화 지역의 개발 양상이 어떻게 변할지 고찰해 보고, 이러한 여건 변화에 대응하기 위해 그동안 성장관리정책이 추구해 오던 역할을 어떻게 재정립해야 하는지에 대해 살펴보는 것임

￮ 이와 더불어 제 기능을 수행하지 못하고 있는 우리나라 비시가화지역 성장관리정 책의 실효성 제고를 위해 시가화예정용지제도, 기반시설부담구역제도, 성장관리 방안 등 비시가화지역 성장관리와 관련한 제도 전반에 대한 문제점을 진단하고, 이와 관련한 제도적인 개선방안도 함께 제시하고자 함

2. 연구의 범위와 방법

❏ 우리나라의 도시스프롤 실태와 원인 분석

￮ 국내‧외 문헌조사를 통해 도시스프롤의 개념과 특성을 고찰하고, 우리나라 230개 시‧군‧구를 대상으로 스프롤의 진행단계를 유형화함

￮ 도시스프롤로 인해 발생하고 있는 난개발 실태를 현장조사 등을 통해 살펴보고, 간단한 통계자료 분석을 통해 우리나라에서 도시스프롤이 발생하는 원인을 정책적‧경제적 관점에서 고찰함

❏ 미국 성장관리정책의 운영사례 조사와 시사점 도출

￮ 국내‧외 관련 문헌을 토대로 성장관리정책의 도입배경과 목적, 기본원칙 등을 검토한 후 분석의 틀을 정립함

￮ 1970년대 성장관리정책을 도입하여 성공적인 운영경험을 보유하고 있는 미국 주정부 및 지방정부의 과거 사례와 최신 정책동향을 살펴보고 우리나라의 제도 개선에 도움을 줄 수 있는 시사점을 도출함

❏ 우리나라 성장관리정책의 현황 분석과 여건 변화에 따른 개선방향 도출

￮ 우리나라의 비시가화지역 토지이용관리체계 하에서 성장관리정책의 기능을 수행하고 있는 제도를 선정하고, 국내‧외 관련 문헌과 해당 법령‧지침의 내용에 기초하여 제도의 도입배경, 주요내용, 운영상의 문제점 등을 고찰함

￮ 각종 통계자료의 시계열 분석을 통해 비시가화지역 성장관리를 둘러싼 다양한 여건 변화를 살펴보고, 이에 대응하기 위한 관련 제도의 개선방향을 도출함

❏ 우리나라 비시가화지역 성장관리정책의 실효성 제고방안 제시

￮ 미국의 성장관리정책이 주는 시사점을 참고하여 우리나라 도시의 스프롤 특성과 비시가화지역 토지이용관리체계 하에서 실현 가능한 제도적 개선방안을 모색함

￮ 정책의 실효성 제고를 위해 방법론의 개발이 필요한 경우 적합한 계량모형과 공간분석기법을 선정하고, 사례지역에 시범적으로 적용하여 새로운 방법론의 실현 가능성을 검토함

현장 조사 통계 분석 공간 분석

우리나라의 도시스프롤 실태와 원인 미국의 성장관리정책과 시사점

문헌 검토 ∙도시스프롤의 유형화 및 실

태 분석

∙도시스프롤로 인한 부작용 진단

∙도시스프롤의 원인 분석

∙성장관리정책 이론 고찰 ∙미국의 성장관리정책 운영

사례 분석

∙제도개선을 위한 정책적 시 사점 도출

문헌 검토 법제 분석

우리나라의 성장관리정책 현황과 개선방향

통계 분석 성장관리정책 선정 및 문제점 분석 비시가화지역의 여건 변화

∙비시가화지역 토지이용관리체계 개관 ∙성장관리정책의 문제점 분석

(시가화예정용지/기반시설부담구역/성장관리방안)

∙인구저성장과 도시화추세 둔화 ∙대규모 개발사업의 감소 ∙수축스프롤 현상의 보편화

정책개선의 기본방향

법제 분석

비시가화지역 성장관리정책의 실효성 제고방안

계량 모형 공간 분석 시가화예정용지

설정방식 개선

기반시설 부담구역과 성장관리방안 연계

중기지방재정 계획과 연계한

기반시설 공급계획 수립

성장관리지역 설정방법론 정립

성장관리지역에 대한 인센티브 제공

<그림 1-1> 연구 흐름도

3. 선행연구와의 차별성

❏ 선행연구에서는 주로 기반시설부담구역제도, 성장관리방안 등 개별 제도의 개선방안을 제시하는 데 그치고 있음

￮ 1990년대 후반 준농림지역의 난개발 문제가 이슈화된 이래 비시가화지역 성장관 리정책과 관련한 연구가 지속적으로 수행되었으며, 이 중에서 본 연구를 수행하 는 데 있어 큰 도움을 준 선행연구로는 김상조 외(2010), 박세훈 외(2011), 김은란 외(2013)가 대표적임

￮ 김상조 외(2010)은 도시성장관리 측면에서 기반시설부담구역제도와 관련한 최신 이슈에 대해 깊이 있게 다루고 있으며, 박세훈 외(2011)는 최초로 성장관리 지역의 설정방법론에 대해 다루었으며, 김은란 외(2013)는 성장관리지역을 효율 적으로 운영하기 위해 필요한 제도 개선 사항을 체계적으로 정리해 놓고 있음

￮ 하지만, 이들 연구는 비시가화지역 성장관리와 관련하여 여러 제도가 상호 연계되어 있음에도 불구하고, 기반시설부담구역제도, 성장관리방안 등 각 제도 를 개별적으로 다루어 종합적인 개선방안을 제시하지 못하였다는 한계를 가지고 있음

❏ 본 연구는 비시가화지역 성장관리와 관련된 여러 제도를 종합적으로 다루고 있을 뿐 아니라 최근의 여건 변화를 고려한 개선방안을 모색한다는 점에서 차별성이 있음

￮ 본 연구는 우리나라 비시가화지역 토지이용관리체계 하에서 성장관리와 관련된 제도 전반(시가화예정용지제도, 기반시설부담구역제도, 성장관리방안 등)에 대 하여 종합적인 개선방안과 더불어 중기지방재정계획과의 연계방안을 검토한다 는 점에서 선행연구와의 차별성이 있음

￮ 이와 함께 인구저성장이나 도시화추세 둔화 등의 여건 변화로 인해 최근 우리나라 비시가화지역의 개발 양상이 어떻게 변하고 있는지를 살펴보고, 이에 따라 발생 하는 현 제도의 한계점 도출과 더불어 이를 극복하기 위한 제도적 개선방안까지 제시한다는 점도 선행연구와 차별화된 부분임

구 분 연구목적 연구방법 주요 연구내용

주 요 선 행 연 구

1

•과제명: 도시성장관리를 고려 한 기반시설부담구역제도 개선 방안 연구

•연구자: 김상조 외(2010)

•연구목적: 비시가화지역 난개 발 방지를 위한 기반시설부담구 역제도 개선방안 마련

•관련 문헌 검토

•사례분석

•전문가 의견수렴

•도시개발에 따른 비시가화지역 관 리실태 및 문제점 고찰

•기반시설부담구역제도의 주요내 용 및 문제점 고찰

•기반시설부담구역제도의 활성화방 안 제시

2

•과제명: 개발행위허가제 개편 에 따른 비도시지역의 체계적 관리를 위한 법‧제도 개선방안

•연구자: 박세훈 외(2011)

•연구목적: 비시가화지역 성장 관리방안의 법적‧제도적 기반 마련 및 실효성 제고방안 제시

•관련 문헌 검토

•공간패턴분석

•전문가 의견수렴

•성장관리방안의 개념과 위상 정립

•기존 계획사례 및 관련제도 검토

•성장관리방안의 주요 수립내용 제시

•성장관리방안 수립모델 정립

•개발행위허가기준 차등화 방안 제시

3

•과제명: 비시가화지역 성장관 리제도 효율적 운영방안 연구

•연구자: 김은란 외(2013)

•연구목적: 비시가화지역 성장 관리방안의 효율적 운영을 위 한 가이드라인 제시

•관련 문헌 검토

•현장‧면담조사

•전문가 의견수렴

•성장관리방안의 제도화 배경 고찰

•성장관리 관련 제도 및 향후과제 도출

•성장관리방안의 효율적 운영방안 제시

본 연구

•여건 변화에 대응한 우리나라 비 시가화지역 성장관리정책의 역 할 재정립 및 정책의 실효성 제고 를 위한 제도적 개선방안 제시

•관련 문헌 검토

•통계자료분석

•계량분석(확률 선택모형)

•현장조사 및 전 문가 의견수렴

•우리나라 비시가화지역의 도시스 프롤 실태와 원인 분석

•미국의 성장관리정책 동향 파악

•우리나라의 성장관리정책 현황분석 및 여건변화에 따른 개선방향 도출

•비시가화지역 성장관리정책의 실 효성 제고방안 제시

<표 1-1> 선행연구와의 차별성

제 2 장

우리나라의 도시스프롤 실태와

원인

CHAPTER

2 우리나라의 도시스프롤 실태와 원인

본 장에서는 우리나라의 도시스프롤 실태와 원인을 고찰한다. 우선 우리나라의 도시스 프롤 현황을 분석하고, 이로 인한 문제점을 유형별 사례에 기초하여 고찰함. 이후 우리나라에서 도시스프롤이 발생하는 원인을 살펴보고, 이에 대한 시사점을 정리함.

1. 우리나라의 도시스프롤 현황 1) 도시스프롤의 개념과 특성

❏ 도시스프롤은 도시성장의 특수한 형태로서 도심의 밀도가 감소하면서 도시외곽에서의 밀도가 증가하는 현상을 말함

￮ 도시성장(urban growth)이 도심으로부터의 거리에 관계없이 밀도(인구 혹은 경제활동 등)가 전체적으로 증가하는 것을 나타낸다면, 도시스프롤(urban sprawl)은 도심의 밀도가 감소하면서 도시외곽에서의 밀도가 증가하는 현상임 (Couch, et al., 2007)

￮ 우리나라에서는 도시스프롤이 난개발로 번역되는 경우가 많은데, 보다 정확하게 말하면 도시스프롤로 인한 계획되지 않은 개별적 토지이용이 난개발이라고 할 수 있음(윤동순‧최민섭, 2014)

자료 : Couch, et al. 2007. p.6을 수정.

<그림 2-1> 도시성장과 도시스프롤의 구분

❏ 기존 연구에서는 도시스프롤이 어떠한 개발패턴을 보이는지 다양한 관점에서 제시하고 있음

￮ Harvey와 Clark(1965)은 저밀도의 연속적인 개발(low density continuous development), 띠 형태의 개발(ribbon development), 뜀뛰기식 개발(leapfrog development)의 세 가지 개발패턴을 보인다고 하였음

￮ McKee와 Smith(1972)는 저밀도 개발(low density development), 띠 형태의 개발(ribbon development), 뜀뛰기식 개발(leapfrog development)의 세 가지 개발패턴을 보인다고 하였음

￮ Nelson과 Duncan(1995)은 저밀도 개발(low density development), 띠 형태/가 로변 개발(ribbon or strip development), 산발적/뜀뛰기식/고립형 개발 (scattered, leapfrog, or isolated development)의 세 가지 개발패턴을 보인다고 하였음

￮ Ewing(1997)은 저밀도 확산개발(expansion of low density development), 상업 적 가로변 개발(commercial strip development), 산발적/뜀뛰기식 개발 (scattered or leapfrog development)의 세 가지 개발패턴을 보인다고 하였음

￮ Wilson 등(2003)은 확장형(expansion), 선적인 가지형(linear branch), 고립형 (isolated), 군집된 가지형(clustered branch)의 네 가지 개발패턴을 보인다고 하였음¹⁾

❏ 도시스프롤의 개발패턴은 확장형/선형/분산형/군집형의 네 가지로 구분할 수 있음

￮ 기존 연구에서 제시한 도시스프롤의 개발패턴은 <표 2-1>과 같이 확장형 스프롤 (expanded sprawl), 선형 스프롤(linear sprawl), 분산형 스프롤(scattered sprawl), 군집형 스프롤(clustered sprawl)의 네 가지로 요약할 수 있음

￮ 확장형 스프롤은 기존 시가지에 인접하여 저밀도로 확산되는 형태, 선형 스프롤은 도로 등을 따라 선적으로 뻗어나가는 형태, 분산형 스프롤은 기존 시가지와 멀리 떨어져서 산발적으로 개발되는 형태, 군집형 스프롤은 기존 시가지와 멀리 떨어지 긴 하나 군집하여 개발되는 형태를 나타냄

확장형 스프롤 (expanded

sprawl)

선형 스프롤 (linear sprawl)

분산형 스프롤 (scattered

sprawl)

군집형 스프롤 (clustered

sprawl)

Harvey &

Clark(1965)

저밀도의 연속적인 개발

(low density continuous development)

띠 형태의 개발 (ribbon development)

뜀뛰기식 개발 (leapfrog development)

McKee &

Smith(1972)

저밀도 개발 (low density development)

띠 형태의 개발 (ribbon development)

뜀뛰기식 개발 (leapfrog development)

Nelson &

Duncan(1995)

저밀도 개발 (low density development)

띠 형태/가로변 개발 (ribbon or strip

development)

산발적/뜀뛰기식/

고립형 개발 (scattered, leapfrog, or

isolated development)

Ewing(1997)

저밀도 확산개발 (expansion of low

density development)

상업적 가로변 개발(commercial

strip development)

산발적/뜀뛰기식 개발 (scattered or

leapfrog development) Wilson, et

al.(2003)

확장형 (expansion)

선적인 가지형 (linear branch)

고립형 (isolated)

군집된 가지형 (clustered branch)

<표 2-1> 기존 연구에서 제시한 도시스프롤의 개발패턴

1) 정확히 말하면 Wilson 등(2003)은 도시스프롤이 아닌 도시성장패턴을 내부충진형(infill), 확장형 (expansion), 외곽형(outlying) 성장으로 구분한 후, 외곽형(outlying) 성장을 다시 선적인 가지형(linear branch), 고립형(isolated), 군집된 가지형(clustered branch)으로 재분류하였음. 본 연구에서는 이들 가운데 확장형(expansion), 선적인 가지형(linear branch), 고립형(isolated), 군집된 가지형(clustered branch)의 4가지 성장패턴이 도시스프롤의 개념과 유사하다고 판단하였음.

<그림 2-2> 도시스프롤의 네 가지 개발패턴

❏ 해외의 여러 연구에서 제시한 도시스프롤의 네 가지 개발패턴은 우리나라에서도 종종 발견할 수 있음

￮ 개발가능지역과 불가능지역이 뒤섞여있는 우리나라 비시가화지역의 특성상 확장형 스프롤이 많이 발견되지는 않지만, 도시인접부에 기존 도시의 구조를 그대로 확장하여 개발되는 택지개발사업지구가 여기에 해당한다고 볼 수 있음

￮ 교외형 아울렛보다 도심형 아울렛이 많은 우리나라에서는 미국처럼 도시외곽의 고속도로변을 따라 쇼핑몰이 입지하는 형태의 선형 스프롤을 발견하기는 쉽지 않지만, 아파트 단지나 공장 등이 도시외곽의 간선도로를 따라 입지하는 형태의 선형 스프롤은 많이 발견할 수 있음

￮ 우리나라 비시가화지역에서 가장 많이 발견할 수 있는 형태는 분산형 스프롤이며, 공장이나 주택 등의 개별입지가 대부분 이와 같은 입지패턴을 보이고 있음

￮ 군집형 스프롤은 기존 시가화지역과 멀리 떨어져 입지한 주택밀집지역 혹은 개별공장 밀집지역 등의 형태로 많이 나타나고 있으며, 주거단지나 산업단지와 같이 계획입지의 형태로 나타나기도 함

A. 확장형 스프롤 B. 선형 스프롤

C. 분산형 스프롤 D. 군집형 스프롤

자료 : 다음지도(map.daum.net)를 활용하여 작성.

<그림 2-3> 우리나라의 네 가지 도시스프롤 개발패턴

2) 도시스프롤의 진행단계

❏ Siedentiop와 Fina(2008)에 의하면 도시스프롤의 양상은 인구성장과의 관계에 따라 성장스프롤-초과스프롤-수축스프롤의 3단계 과정을 거치면서 변해감

￮ 초기의 성장스프롤(growth sprawl) 단계에서는 인구와 시가화면적이 동시에 증가하게 되며, 특히 시가화면적증가율이 인구증가율을 앞서게 됨

￮ 이후 초과스프롤(excessive sprawl) 단계에 접어들면 여전히 인구와 시가화면적 이 동시에 증가하지만, 인구증가율은 점차 감소하게 됨

￮ 그러다 수축스프롤(shrinkage sprawl) 단계에 도달하면 인구가 감소함에도 불구 하고 시가화면적이 증가하는 상황에 직면하게 되는데, 시간이 흐르면서 시가화면 적의 증가율 역시 점차 감소하게 됨

￮ 이러한 세 가지 단계를 거친 이후에는 인구와 시가화면적이 모두 감소하는 쇠퇴 단계에 도달한다고 볼 수 있음

자료 : Siedentop & Fina. 2008. p.5.

<그림 2-4> 도시스프롤의 진행단계

❏ 우리나라 도시의 스프롤 진행단계를 유형화해 본 결과, 많은 도시가 수축스프롤의 특성을 보이는 것으로 나타남

￮ 우리나라 230개 시‧군‧구를 대상으로 2010~2013년 동안의 인구 변화와 비시가화 지역내 개발행위허가 건수 변화를 분석하여 각 도시의 스프롤 진행단계를 파악해 보았음

￮ 그 결과 인구가 감소하고 있음에도 불구하고, 비시가화지역내 개발행위허가 건수가 증가하는 수축스프롤(Type D)의 특성을 보이는 지역이 전체 시‧군‧구의 약 26.1%(경기도 포천시, 충청남도 계룡시, 경상남도 남해군 등 60개 시‧군‧구)를 차지하고 있는 것으로 나타남²⁾

￮ 인구와 비시가화지역내 개발행위허가 건수가 동시에 증가하는 성장 및 초과스프 롤(Type B)의 특성을 보이는 지역도 약 22.6%(경기도 남양주시, 강원도 춘천시, 경상남도 김해시 등 52개 시‧군‧구)를 차지하는 것으로 나타남

2) 조준범(2014)은 인구와 개발수요가 감소한 상태에서 발생하는 난개발이 지자체장의 이해관계와 결합되어 있다고 지적하고 있음.

주 : 비시가화지역에서 개발행위허가 건수의 변화가 없는 29개 시‧군‧구는 4가지 유형(A, B, C, D)에 포함시키지 않음.

자료 : 국가통계포털(KOSIS)의 통계자료를 가공하여 직접 제작.

<그림 2-5> 도시스프롤 진행단계의 유형화

주 : 비시가화지역에서 개발행위허가 건수의 변화가 없는 29개 시‧군‧구는 4가지 유형(A, B, C, D)에 포함시키지 않음.

자료 : 국가통계포털(KOSIS)의 통계자료를 가공하여 직접 제작.

<그림 2-6> 도시스프롤 진행단계의 공간적 분포

2. 도시스프롤로 인한 난개발 실태 1) 기반시설의 부족과 과부하

❏ 비시가화지역에 기반시설이 제대로 갖추어지지 않은 상태로 전원주택, 펜션, 공장 등이 입지하면서 기반시설의 부족과 과부하 문제가 발생하고 있음

￮ 전원주택이나 펜션이 많이 들어서는 양평군, 평창군 등 경기도 일원에서는 진입도로‧하수도‧쓰레기처리시설 등의 기반시설을 제대로 갖추지 않고 입지하면 서 기반시설 설치의 부담을 공공에 전가시키는 사례가 많이 발생하고 있음(송미 령 외, 2003)

￮ 경기도 화성시, 김포시, 강화군 일대에서는 국도와 지방도 주변지역에 소규모 공장들이 과도하게 밀집하거나, 기반시설 설치가 어려운 외진 지역에 소규모 공장들이 산발적으로 입지하는 경우를 흔히 볼 수 있는데(이성룡 외, 2009;

이왕기, 2011), 공장이 밀집한 지역에서는 진입도로가 협소하여 차량 통행에 큰 불편을 겪고 있으며, 산발적으로 입지한 지역에서는 지자체의 재원부족으로 추가적인 기반시설 설치에 큰 어려움을 겪고 있음

자료 : 직접 촬영.

<그림 2-7> 공장밀집지역의 협소한 진입도로(경기도 김포시 일대)

<그림 2-8> 개발유형별 기반시설 설치비용 개념도

❏ 기반시설이 갖추어지지 않은 비시가화지역에서 소규모 개발이 일어나는 경우 해당 개별입지가 기개발지로부터 멀리 떨어질수록, 산발적으로 발생할수록 공공의 기반시설 설치비용이 증가함

￮ 4채의 개별 주택이 일정 간격을 유지하는 2개의 주거단지 (a), (b)가 존재하며, 도심에서 이들 주거단지까지의 1㎞당 기반시설 설치비용이 _로 일정하다고 가정함(<그림 2-8> 참조)

￮ 여기서 분산형 스프롤(개별 주택 간 거리=_)에 해당하는 주거단지(a)의 총 기반시설 설치비용(_)은 _(_+_), 군집형 스프롤(개별 주택 간 거리=_) 에 해당하는 주거단지(b)의 총 기반시설 설치비용(_)은 _(_+_)로 나타 낼 수 있음

￮ 이에 따르면 도심(혹은 기개발지)으로부터 거리(_)가 증가할수록 기반시설 설치비용이 증가하게 되며, 도심으로부터 동일한 거리에 위치하더라도 개별 주택 간 거리가 가까울 때(_)보다 떨어져 있을 때(_) 기반시설 설치비용이 더 많이 투자(_-_=_)되어야 함

❏ 상‧하수도시설 사업비용만 고려했을 때 기반시설 설치비용(^)은 각 시‧군의 시가화면 적(_)과 밀접한 관련을 맺고 있는 것으로 나타남

￮ 우리나라 152개 시‧군(특‧광역시, 제주도, 평창군 제외)³⁾의 시가화면적(주거‧상업‧

공업지역 면적)과 상‧하수도시설 사업비용 간의 관계를 분석해 보면 시가화면적

이 1% 증가할 때 상‧하수도시설 사업비용이 0.68% 증가하는 것으로 나타남⁴⁾

￮ 이를 분석하기 위해 상‧하수도시설 사업비용의 자연로그 값을 종속변수로, 시가화 면적의 자연로그 값을 독립변수로 하는 단순회귀모형을 추정한 결과, 모형의 설명력(^)은 0.64 정도로 높게 나타났으며, ln _의 계수 값은 유의수준 α=0.01에서 통계적으로 유의한 것으로 나타났음

자료 : 국가통계포털(KOSIS)의 통계자료를 가공하여 직접 제작.

<그림 2-9> 시가화면적과 상‧하수도시설 사업비용의 관계

2) 자연환경의 훼손

❏ 보전가치가 높은 산지 등 개발이 불가능한 토지에 공장이나 펜션 등이 들어서면서 양호한 자연환경을 훼손하는 경우가 빈번하게 발생하고 있음

￮ 산지는 보전산지(임업용/공익용)와 준보전산지로 구분되는데, 보전산지의 경우 개발로부터 보호가 필요함에도 불구하고, <그림 2-10>과 같이 중‧소규모의 임업관련시설이 입지하여 양호한 자연환경을 훼손하고 있음⁵⁾

3) 평창군은 표준화잔차(standardized residual)값이 –5.447로 나타나 이상치(outlier)로 판단하였음.

4) 분석자료는 2013년을 기준으로 수집하였으며, 이 중에서 상‧하수도시설 설치비용은 환경부에서 발간하는

｢상수도통계｣의 ‘공사비’ 및 ‘유지관리비’ 세출액과 ｢하수도통계｣의 ‘사업비’ 세출액을 합산하여 산정하였음.

5) 산지전용지역을 제외한 보전산지의 경우 1만㎡ 미만의 임산물과 관련된 생산시설, 집하시설 또는 3천㎡

미만의 임산물 가공‧건조‧보관시설, 1만㎡ 미만의 판매‧가공‧이용시설 등을 허용하고 있음(이성룡, 2009).

자료 : 다음지도(map.daum.net)를 가공하여 작성.

<그림 2-10> 보전산지(공익용)의 개발 사례(경기도 김포시 일대)

￮ 이러한 중‧소규모의 임업관련시설은 실질적으로 공장과 거의 비슷한 시설물의 형태로 입지하여 차후 다른 용도의 공장시설로 이용되기도 함(이성룡, 2009)

￮ 게다가 강화도를 대상으로 표고별 개발행위허가지역의 분포를 분석한 기존 연구에 따르면, 평균 표고 55m 이상에 위치하는 개발행위허가 건수(475건)가 전체(1,908건)의 약 25%에 달하는 것으로 나타남(이왕기, 2011)

❏ 보전가치가 높은 생태·자연도 1등급 권역에서도 해당 지도가 법적구속력이 없다보니 창고나 공장 등으로 개발되기도 함

￮ <그림 2-11>에서 빗금으로 표시된 지역은 2007년은 물론 2015년 생태·자연도상 으로 보전가치가 높은 1등급 권역임에도 불구하고,⁶⁾ 창고가 입지해 있는 것을 확인할 수 있음

￮ 생태·자연도의 경우 법적 구속력이 약하기 때문에 해당 지역과 같이 용도지역이 보전관리지역⁷⁾으로 지정되어 있으면 창고(농‧임‧축산‧수산업용)가 들어서는 데 아무런 제제를 가할 수 없음

6) 생태·자연도는 산·하천·내륙습지·호소(湖沼)·농지·도시 등에 대하여 자연환경을 생태적 가치, 자연성, 경관적 가치 등에 따라 다음과 같이 등급화하여 작성된 지도임(｢자연환경보전법｣ 제2조, 제34조).

자료 : 환경부 생태자연도(2007년)와 다음지도(map.daum.net)를 가공하여 작성.

<그림 2-11> 생태자연도 1등급 지역 개발 사례(경기도 용인시 일대)

등급 특성

1등급

∙ 멸종위기 야생생물의 주된 서식지‧도래지 및 주요 생태축 또는 주요 생태통로가 되는 지역

∙ 생태계가 특히 우수하거나 경관이 특히 수려한 지역

∙ 생물의 지리적 분포한계에 위치하는 생태계 지역 또는 주요 식생의 유형을 대표하는 지역

∙ 생물다양성이 특히 풍부하고 보전가치가 큰 생물자원이 존재‧분포하고 있는 지역

∙ 그 밖에 생태적 가치가 있는 지역

- 자연원시림이나 이에 가까운 산림 또는 고산초원 - 자연상태나 이에 가까운 하천, 호소, 강하구

2등급 ∙ 1등급에 준하는 지역으로서 장차 보전의 가치가 있는 지역

∙ 1등급 권역의 외부지역으로서 1등급 권역의 보호를 위하여 필요한 지역

3등급 ∙ 1등급 권역, 2등급 권역 및 별도관리지역으로 분류된 지역 외의 지역으로서 개발 또는 이용의 대상이 되는 지역

별도관리지역

∙ 다른 법률의 규정에 의하여 보전되는 지역중 역사적‧문화적‧경관적 가치가 있는 지역이거나 도시의 녹지보전 등을 위하여 관리되고 있는 지역으로서 대통령령이 정하는 지역

- 자연공원(국립‧도립‧군립공원), 생태‧경관보전지역, 습지보호지역, 백두대간보호지역, 야생동‧식물(특 별)보호구역, 수산자원보호구역, 산림유전자원보호구역, 천연기념물 및 천연보호구역 등

7) 관리지역에서 허용되는 건축물의 용도는 다음과 같음(｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령｣ 제71조제1항, 별표18~20).

용도지역 허용되는 건축물의 용도

계획관리지역

∙ 단독주택, 공동주택(지구단위계획 수립 시 아파트 가능), 제1종 근린생활시설, 제2종 근린생활시설, 판매시설, 의료시설(종합병원‧병원‧치과병원‧한방병원), 숙박시설(면적합계 660㎡ 이하, 3층 이하), 창고시설(농‧임‧축산‧수산업용 제외), 공장 중 일부(부지면적 1만㎡ 이상), 위험물저장 및 처리시설, 그 외 다수

생산관리지역

∙ 단독주택, 공동주택(아파트 제외), 제1종 근린생활시설 중 일부, 제2종 근린생활시설 중 일부(단란주점 및 일부음식점 제외), 판매시설(농‧임‧축산‧수산업용), 의료시설, 창고시설(농‧임‧축산‧수산업용), 공장 중 일부(도정‧식품공장 및 읍면지역의 제재업 중 일부), 위험물저장 및 처리시설, 그 외 다수 보전관리지역 ∙ 단독주택, 제1종 근린생활시설(휴게음식점 제외), 제2종 근린생활시설 중 일부(일반음식점 및 단란주점

제외), 의료시설, 창고시설(농‧임‧축산‧수산업용), 위험물저장 및 처리시설, 그 외 다수

자료 : Fahrig. 2003. p.501을 수정.

<그림 2-12> 서식지 파편화가 생물 종에 미치는 영향

❏ 소규모 분산 개발로 인한 산림의 파편화(fragmentation)와 고립화(isolation)는 환경적인 측면에서 다양한 생물 종의 생존을 위협할 수 있음

￮ 생물 종의 멸종을 막기 위해서는 최소생존개체군(MVP: Minimum Viable Population)⁸⁾ 이상의 개체수를 유지할 수 있을 정도로 충분한 크기의 서식지가 보장되어야 함

￮ 하지만, 생물 종의 서식지 역할을 수행하는 산림의 파편화와 고립화는 경관조각 (patch)내에 서식하는 개체수를 최소생존개체군(MVP) 이하로 감소시켜 생물 종의 멸종을 초래할 수 있음

￮ 우리나라 비시가화지역에서 발생하는 개발행위허가 건수 대비 개발행위허가면 적의 시계열 분포를 보면, 과거에 비해 점점 규모가 증가하는 경향이 있으나, 여전히 건당 6,000㎡ 미만의 소규모 개발 위주로 이루어지고 있어 서식지의 파편화가 당분간은 지속될 것으로 판단됨

8) 최소생존개체군(MVP: Minimum Viable Population)이란 일반적으로 하나의 생물종의 개체군이 어떤 일정기간 동안 멸종의 위기에 처하지 않고 생존해 나갈 수 있는 가장 적은 개체군의 크기를 의미함(Forman, 1995). 서식지 파괴로 인해 생물종의 개체군이 최소존속개체군의 크기 이하로 감소되면 이 개체군은 멸종에 이르게 됨.

자료 : 국가통계포털(KOSIS), 각 연도.

<그림 2-13> 비시가화지역의 건당 개발행위허가면적 추세

3) 주변지역과의 부조화

❏ 기존 취락에 공장과 같이 어울리지 않는 용도가 입지하면서 지역 주민들의 건강이나 일상생활에 부정적인 영향을 미치고 있음

￮ 비시가화지역 중에서 취락이 많이 입지해 있는 계획관리지역의 경우 도시의 주거지역에서는 불허하고 있는 공장이나 축사 등 오염 유발시설이 입지하는 경우가 많은데, 이는 용도지역제의 기본방향에 위배된다고 할 수 있음(성주인 외, 2011)

￮ 특히, 공장의 개별입지는 계획입지에 비해 대부분 환경처리 시설이 설치되어 있지 않고 지하수 이용 비중이 높아 지하수 보존량의 한계에 따른 용수부족과 공장폐수의 방류로 인한 수질오염의 악화가능성이 아주 높음(배웅규 외, 2010)

￮ 일례로 경기도 김포시 대곶면 거물대리와 초원지리 일대는 기존 취락에 인접하여 개별 공장들이 무분별하게 밀집해 있는데, 공장지역에서 날아오는 유해먼지와 악취 때문에 지역 주민들의 암 사망률이 전국 평균에 비해 2.9배 정도 높게 나타났다는 김포시의 역학조사결과가 있음(임종한, 2014)

자료 : 직접 촬영.

<그림 2-14> 주택과 공장의 혼재지역 현황(경기도 김포시 일대)

❏ 환경오염과 같은 직접적인 피해뿐 아니라, 논‧밭 한가운데 독립적인 소규모 고층아파트가 건설되는 경우나 경관이 수려한 지역에 음식점이 밀집하는 경우 주변지역의 경관과 부조화를 이루기 마련임

￮ 소규모 사업지구를 대상으로 하여 시행되고 있는 민간개발사업의 경우 좁은 부지에 고층․고밀로 개발하여 심한 경우에는 농경지 사이에 1~2동의 건물로 이루어지는 나홀로 아파트의 형태로 들어서고 있으며, 이로 인하여 주변 지역과 의 심각한 경관상의 부조화를 이루고 있음(문채, 2002)

￮ 또한, 팔당상수원 일대에는 숙박시설과 음식점 등이 밀집해 있는데, 음식점(제2종 근린생활시설)의 경우 도시계획위원회 심의대상에서 제외되어,⁹⁾ 경관심의가 제대로 이루어지지 않기 때문에 주변 지역의 경관과 전반적으로 조화를 이루지 못하고 있는 경우가 많음

9) ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령｣ 제57조 제1항에 의하면, 단독주택, 공동주택, 제1‧2종근린생활시 설, 창고(농·임·어업용), 동·식물 관련시설의 경우 도시계획위원회 심의대상에서 제외하도록 되어 있음.

3. 도시스프롤의 원인 1) 정책적 요인

❏ 우리나라에서 도시스프롤로 인한 난개발이 사회 이슈로 부각된 것은 1993년 준농림지역 제도의 도입 이후임

￮ 1993년 ｢국토이용관리법｣을 개정(1994년 1월 시행)하여 종래 10개로 구분되어 있던 국토이용계획상의 용도지역을 도시‧준도시‧농림‧준농림‧자연환경보전지역 의 5개 지역으로 단순화함

￮ 이들 가운데 준농림지역은 대부분 농업진흥지역외의 농지와 준보전임지인 산지 로 구성되어 있었으나,¹⁰⁾ 토지이용행위의 제한방식을 종전 허용행위 열거방식 (positive system)에서 금지행위 열거방식(negative system)으로 전환하여 일정 한 요건만 충족되면 자유롭게 개발할 수 있도록 하였음(박헌주 외, 1999)¹¹⁾

(단위: 건, ㎢)

연도 전체 공장 공동주택 일반주택 숙박업소 음식점 기타시설

건수 면적 건수 면적 건수 면적 건수 면적 건수 면적 건수 면적 건수 면적 1994 36,648 61.7 5,940 19.5 174 1.5 8,998 4.5 528 0.7 2,851 2.4 18,157 33.1 1995 49,985 70.2 6,706 20.6 97 0.7 14,485 7.5 299 0.6 4,336 3.4 24,062 37.4 1996 63,325 77.3 5,774 17.4 90 0.5 22,595 12.6 592 1 5,121 4.4 29,153 41.4 1997 68,261 88.1 6,255 20.7 105 0.9 26,607 14.6 1,094 1.6 4,741 3.4 29,459 46.9 1998 46,079 50.3 3,077 9.2 80 0.6 19,286 9.5 173 0.2 674 0.4 22,789 30.4 계 264,298 347.6 27,752 87.4 546 4.2 91,971 48.7 2,686 4.1 17,723 14 123,620 189.2 주 : 기타시설은 농어촌시설, 종교시설, 주유소, 체육시설 등을 말함.

자료 : 박헌주 외. 1999. p.82을 참조하여 재작성.

<표 2-2> 연도별 준농림지역의 토지이용실태(1994~1998년)

10) 당시 준농림지역에서는 1~3종 대기오염물질배출시설과 1~4종 폐수배출시설, 부지면적 3만㎡ 이상인 시설‧건축물‧기타 공작물의 설치를 제외한 모든 개발행위가 최소대지면적 60㎡ 이상이면 건폐율 60%, 용적률 400%까지 허용되었음(박헌주 외, 1999). 특히, 준농림지역이 건축법상 도시계획구역 외의 지역이므 로 건축물의 건폐율, 용적률, 대지면적의 최소한도는 도시계획구역의 녹지지역보다 훨씬 완화된 일반주거지 역과 같은 수준이었음(김용학‧엄수원, 2000).

11) 석종현(2000)에 의하면 준농림지역 제도는 긍정적 평가와 부정적 평가가 상존한다고 함. 긍정적인 측면에서 는 ① 택지 및 산업용지의 공급이 확대되었으며, ② 토지가격 및 물가의 안정에 크게 기여하였고, ③ 농어민의 생활관련 시설 등의 설치가 가능하게 되어 농어민의 생활불편이 상당부분 해소되었음. 부정적 측면에서는 무계획적 개발로 인한 기반시설의 부족, 우량농지의 잠식, 환경오염 및 자연경관의 훼손 등 사회적 비용의 문제를 야기하게 되었음.

자료: 서왕진. 2000. p.76의 <표 2>를 기초로 작성.

<그림 2-15> 경기도의 연도별 국토이용변경 현황

￮ 그 결과 <표 2-2>에서 볼 수 있듯이 1994년부터 1998년까지 5년 간 전체 준농림지역 면적(27,073㎢)의 약 1.28%에 해당하는 347.6㎢의 토지가 공장, 주택, 숙박업소, 음식점 등 도시용도로 개발되었는데, 이들 대부분이 기반시설을 제대로 갖추지 않고 입지하게 되면서 난개발 문제를 불러일으킴

￮ 이러한 난개발 문제는 수도권에서 더욱 두드러졌는데, 경기도의 경우 <그림 2-15>에서 볼 수 있듯이 1994년 33건이던 국토이용변경 건수가 996년 123건으 로 무려 2.7배나 증가하였음¹²⁾

❏ 당시 공영개발의 형식을 띤 대규모 택지개발사업이 도시외곽지역에서 추진되면서 해당 택지지구의 기반시설에 무임승차하는 민간 공동주택 건설이 급증하기도 하였음

￮ 정부주도로 조성된 분당이나 일산 신도시와 달리 용인 서북부지역은 한국토지개 발공사(현 한국토지주택공사)가 택지만 조성한 뒤 민간 건설업자에게 팔거나 아예 민간 건설업자가 택지조성까지 맡는 방식으로 개발이 이루어짐¹³⁾

￮ 이러한 민간 공동주택 건설사업의 경우 각종 기반시설 설치의무를 회피하기

12) 개별입지는 수도권 지역 및 대도시 주변지역을 선호하는데, 왜냐하면 이들 지역이 다른 지역에 비해 기반시설이 잘 갖추어져 있기 때문임(오용준, 2011).

13) SBS 8 뉴스. “용인 신도시 문제, 난개발이 원인”.

위해 여러 사업지구로 분할하여 개발하게 되면서 공영 택지지구 개발 시 조성된 기반시설에 무임승차하는 경우가 많았음

￮ 그 결과 초등학교와 같이 필수적으로 요구되는 시설이 갖추어지지 않는 경우가 빈번하게 발생하여 많은 학생들이 2부제 수업을 받아야 했으며, 심지어는 이를 피해 인근 분당으로 위장 전입을 하는 경우도 발생하였음(노태욱 외, 2000)

❏ 2003년 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣을 제정하면서 준도시‧준농림지역을 관리지 역으로 개편하여 도시계획적 수단을 통해 비시가화지역에서의 난개발을 관리하고자 하였으나, 큰 효과를 거두지는 못하였음

￮ 2003년부터 종전 ｢국토이용관리법｣에 의한 준도시‧준농림지역을 통합하여 개발 적성에 따라 계획‧생산‧보전관리지역으로 개편하였으며, 행위제한방식도 기존의 제한행위 열거방식에서 허용행위 열거방식으로 전환하였음

￮ 하지만 이전 준농림지역에서 난개발의 주된 원인이 되었던 아파트, 음식점, 숙박업소, 공장 가운데 아파트의 입지만 제한하였을 뿐, 다른 시설들은 여전히 관리지역 내 입지가 가능토록 함으로써 관리지역의 계획적 관리를 위한 제도적 한계를 드러냈음(이외희 외, 2007)

주 : 1) 비시가화지역은 ｢국토의계획및이용에관한법률｣ 제58조제3항의 유보용도(계획관리/생산관리/자연녹지지역)와 보전용도(보 전관리/농림/자연환경보전/생산녹지/보전녹지지역)에 해당하는 지역을 나타냄.

2) 2003년 이후 비시가화지역에서의 개발행위허가가 급증하게 된 이유는 이전까지는 개발행위허가제도가 주거‧상업‧공업‧녹지지 역에서만 적용되었다가 2003년부터 관리‧농림‧자연환경보전지역)에까지 적용범위가 확대되었기 때문임.

자료 : 국가통계포털(KOSIS), 각 연도.

<그림 2-16> 연도별 개발행위허가 추세

￮ 특히, 계획관리지역내 공장의 경우 일정 규모(1만㎡ 혹은 1만5천㎡)이상의 개발은 제한하였으나 일부 유해시설이나 오염원 배출이 많은 시설을 제외하고는 입지를 대부분 허용하여, 결국 1만5천㎡ 이하의 소규모 개별입지의 난립을 유발하는 원인으로 작용하였음(이경기, 2009)

￮ 그 결과 2003년 이후에도 여전히 비시가화지역(녹지‧관리‧농림‧자연환경보전지 역)에서의 개발행위허가 건수가 지속적으로 증가하였으며, 시가화지역(주거‧상 업‧공업지역)과의 격차는 더욱 심화되었음

❏ 2008년 공장총량규제와 계획관리지역내 업종규제가 완화되면서 비시가화지역 가운데 계획관리지역에서의 개발행위허가 건수가 급증하였음

￮ <그림 2-17>과 같이 그동안 대부분의 개발행위허가가 미세분 관리지역에 집중되 었으나, 2008년 이후 계획관리지역에서 개발행위허가 건수가 급격히 증가하였음

￮ 토지적성평가에 기초한 관리지역 세분화를 통해 2008년 7,559㎢이던 미세분 관리지역 면적이 2013년 63㎢로 약 7,496㎢ 감소하면서 보전관리지역 면적이 계획관리지역 혹은 생산관리지역에 비해 가장 큰 폭(약 4,683㎢)으로 증가하였으 나(<그림 2-18> 참조), 정작 개발행위허가 건수는 보전관리지역이 아닌 계획관 리지역에서 급격히 증가하였음

자료 : 국가통계포털(KOSIS), 각 연도.

<그림 2-17> 용도지역별 개발행위허가 추세

자료 : 국가통계포털(KOSIS), 각 연도.

<그림 2-18> 관리지역 세분화에 따른 용도지역 면적 변화

￮ 이는 2008년 당시 ｢수도권정비계획법｣상의 공장총량규제 적용대상이 200㎡

이상에서 500㎡ 이상으로 완화되었으며, 그동안 계획관리지역에서 허용되지 않던 79개 업종 공장 가운데 유해성이 적다고 판단된 24개 업종¹⁴⁾을 불허용도에 서 제외하였기 때문으로 보임

2) 경제적 요인

❏ 경제성장에 따른 급격한 도시화와 산업화로 인해 개발용지에 대한 수요는 항상 공급을 초과하여 왔음

￮ 우리나라는 1970년대 이후 2000년까지 세계적으로 유례가 없는 속도로 경제성장 을 이룩하면서 도시화와 산업화가 급격하게 이루어졌으나, 이를 뒷받침하기 위한 주택용지와 산업용지 공급은 원활하지 못했음¹⁵⁾

14) 2008년 9월 25일 개정 전‧후 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령｣ 별표20을 비교해본 결과, 해당 24개 업종은 원모피 가공처리업, 재생 및 특수 가공가죽 제조업, 펄프 제조업, 크라프트지 및 상자용 판지 제조업, 윤활유 및 그리스 제조업, 석탄 화합물 제조업, 천연수지 및 나무화합물 제조업, 질소‧인산 및 칼리질 비료 제조업, 가공 및 재생 플라스틱원료 생산업, 가정용 살균 및 살충제 제조업, 치약‧비누 및 기타 세제 제조업(비누제조업 중 성형 가공 및 치약 제조는 제외), 가공 및 정제염 제조업, 방향유 및 관련제품 제조업(합성향료에 한함), 타이어 재생업, 고무의류 및 기타 위생용 고무제품 제조업, 플라스틱 합성피혁 제조업, 기타 제철 및 제강업, 그 외 기타 철강산업, 알루미늄 제련‧정련 및 합금 제조업, 기타 비철금속 제련‧정련 및 합금 제조업, 금속 열처리업, 전구 및 램프 제조업, 재생용 금속가공원료 생산업(단순히 파쇄, 압축, 절단하는 경우는 제외), 재생용 비금속 가공원료 생산업(단순히 파쇄, 압축, 절단하는 경우는 제외)로 나타남.

￮ 도시용지 수요에 비해 공급이 부족한 상황에서 그동안 개발 가능한 토지가 시장에 공급되는 즉시 매각이 되고 수익이 창출되었기에, 준농림지역 제도가 도입된 1990년대에 이르러서는 부동산 광풍이라고 불릴 정도로 많은 민간 개발 업자가 도시용지 공급에 매달리게 되었음

❏ 시가화지역에 비해 비시가화지역의 부지 매입비용이 매우 저렴하기 때문에 시세차익을 극대화하기 위해서는 비시가화지역을 개발하는 수밖에 없음

￮ 2012년 전국 표준지 공시지가를 분석해보면 비시가화지역의 1㎡당 평균 토지 가격이 38,720원으로 시가화지역의 1㎡당 평균 토지가격 1,358,575원의 약 2.9%에 불과한 것으로 나타남

￮ <표 2-3>에서 볼 수 있듯이 개발 가능성이 낮은 보전용도의 토지일수록 부지 매입비용이 저렴하므로 각종 인‧허가 과정을 거쳐 이러한 토지를 개발용도로 변경시키는 경우 더 많은 시세차익을 누릴 수 있게 되며,¹⁶⁾ 이로 인해 오히려 비시가화지역 내에서 개발이 일어나서는 안 되는 토지가 더 많이 개발되는 상황이 발생하게 됨

구분 필지수(개) 평균지가(원/㎡)

시가화지역

161,102 1,358,575

주거지역 120,130 1,156,631

상업지역 34,077 2,201,267

공업지역 6,895 712,191

비시가화지역

322,191 38,720

녹지지역 55,213 99,224

관리지역 180,185 32,104

농림지역 77,385 13,167

자연환경보전지역 9,408 20,549

자료 : 유선종 외. 2013. p.179의 <표 8>을 재분류하여 작성.

<표 2-3> 시가화지역과 비시가화지역의 평균지가 비교

15) 한 도시의 토지수요 예측에 있어 인구가 가장 핵심적인 지표로 활용되고 있을 정도로 도시 인구의 증가(도시화)는 주택용지 수요의 증가와 밀접한 관련을 맺고 있으며, 농업 중심의 사회에서 공업 중심의 사회로의 전환(산업화) 역시 공장 등으로 개발할 수 있는 부지가 충분히 공급될 때 가능하다는 점에서 산업구조의 변화도 산업용지 수요의 증가와 밀접한 관련을 맺고 있음.

16) 개별입지는 진입로 등 최소한의 기반시설만 설치하고 대부분 기존 기반시설을 활용하면서 비용을 절감하게 되는데, 이는 결국 정부나 지자체가 기반시설을 설치하기 위해 치루는 사회적 비용이 개별입지의 개발이익 으로 전환되는 상황으로 이어지고, 이로 인해 사회적 비형평성 문제가 발생하게 됨(채성주, 2012).

4. 실태분석의 시사점

❏ 도시스프롤은 반드시 성장하는 도시에서만 발생하는 것이 아니라 쇠퇴하는 도시에서도 발생하는 현상임

￮ 최근 인구의 정체나 감소 현상을 겪고 있는 도시가 많아지면서 비시가화지역에서의 무분별한 개발행위 역시 감소할 것이라 예상할 수 있으나, 인구 변화와 개발행위 변화는 크게 상관성이 없는 것으로 나타남

￮ 인구가 감소하면서 비시가화지역의 개발행위허가 건수가 증가하는 수축스프롤 의 특성을 보이는 지역이 우리나라 전체 시‧군‧구의 약 26.1%나 차지하고 있어 이들 지역에 대한 대책 마련이 시급한 실정임

❏ 도시스프롤로 인해 비시가화지역 내 기반시설의 부족 및 설치비용 증가, 생태계의 훼손, 지역주민의 건강피해 등의 문제가 나타나고 있음

￮ 기반시설이 미비한 상태로 개별입지가 발생하는 경우 기개발지로부터 멀리 떨어질수록, 산발적으로 발생할수록 기반시설 설치비용이 증가함

￮ 대부분의 개발행위허가가 6,000㎡ 미만의 소규모 개발 위주로 이루어지고 있는데, 이는 서식지의 파편화를 초래하여 다양한 생물 종의 생존을 위협할 수 있음

￮ 기존 취락 인근에 공장 등의 부적합한 용도가 밀집하여 입지하는 경우 이들 지역에서 날아오는 유해먼지와 악취로 인해 주민들의 건강이 악화되는 경우가 많음

❏ 우리나라의 도시스프롤은 정책적 요인과 경제적 요인이 복합적으로 작용하여 나타났음

￮ 1993년 준농림지역 제도를 도입하게 되면서 도시스프롤이 사회적 이슈로 부각되 었으며, 2008년 공장총량규제와 계획관리지역내 업종규제가 완화되면서 비시가 화지역 중 계획관리지역을 중심으로 개발행위허가 건수가 급증하였음

￮ 급격한 도시화와 산업화로 인해 개발용지에 대한 수요가 항상 공급을 초과해 온 상황에서 비시가화지역의 부지 매입비용이 시가화지역에 비해 훨씬 저렴했기 때문에 시세차익을 극대화하기 위해서는 비시가화지역을 개발할 수밖에 없었음

제 3 장

미국의 성장관리정책과 시사점

CHAPTER

3 미국의 성장관리정책과 시사점

본 장에서는 미국의 성장관리정책에 대해 살펴봄. 우선 미국 성장관리정책의 도입배경 및 목적, 기본원칙 등을 개괄적으로 살펴본 후, 이를 구현하기 위한 대표적인 정책수단 에 대해 심층적으로 분석함. 이를 토대로 우리나라 성장관리정책의 운영과정에서 고려해야 할 사항에 대해 논의함.

1. 미국 성장관리정책의 개요 1) 도입배경과 목적

❏ 1970년대 미국에서는 도시스프롤에 대한 대응수단으로 개발의 속도와 비용을 고려하는 성장관리정책을 도입함

￮ 주(州)간 고속도로망의 건설이 완료된 1960년대 중반부터 미국에서는 도시 외곽지역에서의 신규 개발이 급증하였으며, 이로 인해 지방정부는 이들 지역에 대한 기반시설 공급과 재원확보에 큰 어려움을 겪게 되었음

￮ 전통적인 용도지역제(zoning)나 토지분할(land subdivision)규제로는 도시 외곽 지역에서의 성장 속도를 조절하거나 재원을 확보하는 것이 불가능하게 되었으 며,¹⁷⁾ 이에 대응하여 1970년대에 이르러 몇몇 지방정부를 중심으로 개발의 시기나 재원조달 등에 관한 규제수단을 도입한 것이 성장관리정책의 시초가 됨¹⁸⁾

구분 고려사항

성장관리정책

전통적인 토지이용정책

•개발유형(type)

•개발규모(amount)

•개발입지(location) +

•개발시기(timing)

•개발재원(finance)

<표 3-1> 전통적인 토지이용정책과 성장관리정책 비교

❏ 성장관리정책의 궁극적인 목적은 도시스프롤의 방지를 통해 삶의 질을 향상시키는 것이라고 할 수 있음

￮ 1970년대의 성장관리정책은 자연환경 보전에 초점을 맞추었지만, 1980년대에 이르러 자연환경 보전뿐 아니라 기반시설 서비스 수준 유지, 도시스프롤 방지, 저렴한 주택 공급, 경제개발 등 삶의 질에 대한 포괄적인 접근을 강조하게 되었음(DeGrove & Metzger, 1993)

￮ Nelson & Ducan(1995)은 성장관리정책의 주요 목표로 도시스프롤 방지, 납세자 보호, 경제적 목적, 효율적인 도시형태 구축, 삶의 질 제고의 다섯 가지를 제시하였 는데, 이 중에서 경제적 목적이란 (신규 개발로 인해 주변 지역에 야기되는) 토지이용상의 부정적 외부효과 완화, 공공재의 최적 공급, 공공서비스 공급비용 절약 등을 추구하는 것을 말함

￮ Anthony(2004)는 도시스프롤 방지, 농지보존, 환경적 민감 지역 보호, 대중교통 활성화를 위한 고밀 개발, 도시 에너지 소비 감축 등이 성장관리정책의 주요 목적이라고 하였으며, 이 가운데 도시스프롤의 방지가 나머지 목적을 달성하는 전제조건이라고 보았음

17) 기존 용도지역제나 토지분할규제에서도 기반시설용량의 문제를 다룰 수는 있으나 운영방식이 굉장히 경직적이어서 신규 개발이 발생할 때 마다 시시각각으로 변하는 기반시설 서비스 수준을 즉각적으로 고려하기에는 어려움이 존재함. 특히, 토지분할규제는 허가지역 내부의 기반시설만 고려할 뿐, 해당 개발사업이 사업구역 외부의 기반시설에 어떤 부담을 주는지 또는 이를 감당할 용량은 충분한지에 대한 고려는 불충분함(Kelly, 1993).

18) 성장관리라는 용어는 1975년 도시토지연구소(Urban Land Institute)에서 발간한 ｢성장관리와 규제 (management and control of growth)｣에서 처음으로 등장하였음(DeGrove, 1992).