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특 집 글로 벌 개발 협력 의 현황 과 전망
세계은행의 국토개발 업무지원 방향
최성수｜전 세계은행 Lead Urban Economist, KDI 국제정책대학원 교수
세계은행의 모든 업무는 국제개발협력이라 할 수 있으나 이 글에서는 그 전반을 논하기보다 국토·도시개발에 관련된 세계은행의 업무를 간단히 살펴보고자 한 다. 국토·도시개발은 이 글의 초점이기도 하지만 세계은행의 업무 중에서도 가 장 비중이 큰 분야이기 때문이다.
투융자 규모
<표 1>은 2011년 6월 30일 현재 시행 중인 사업에 투입되는 세계은행 지원금(일 부 무상원조 포함) 액수를 부문과 주제별로 분류한 것인데, 에너지(주로 전력) 사업 을 포함한 기반시설 분야의 자원액이 전체 지원액의 반을 차지하는 것을 볼 수 있 으며, 그중 국토개발 분야(교통, 상하수, 치수)의 지원액이 전체의 3분의 1 이상임을 알 수 있다. 최근 세계은행에서는 도시개발을 “부문(sector)”으로 따로 분류하지 않 고 다른 차원인 “주제(theme)” 중 하나로 집계하는데, 도시 교통, 상하수도 등이 도 시투자의 대부분이라고 하면 교통과 상하수도 분야의 4분의 1~3분의 1이 도시에 투 입된다고 할 수 있겠다. 도시개발 투자 행정역량 개선에도 많은 비중이 투입된다.
국토·도시개발 분야가 한때 혹은 일부 지역(특히 동아시아 및 태평양 지역)에 서 가장 큰 지원분야였지만 이렇게 세계은행 전체에서 현저하게 가장 큰 지원 분 야가 된 것은 최근의 현상이다. 수원국의 기반시설 투자지원 요청은 늘 많았지 만 세계은행 내부의 여러 정책적 고려로 기반시설, 그중에서도 비수익성 기반시 설지원은 억제되는 경우가 많았다. 최근 예를 들자면 1980년대 후반부터 기반시
설 민영화(infrastructure privatization) 추세 가 크게 강화됨에 따라 세계은행은 기반시설분 야에서 민간 투자자와 경쟁을 하기보다 민간 투 자를 촉진하는 역할을 해야 한다는 방침이 세워 지면서 기반시설분야에 대한 세계은행의 직접 투 융자지원은 급속히 줄게 되었다. 1993 회계연도 (1992.7.1~1993.6.31)에 95억 달러였던 세계은 행의 기반시설 융자는 1999~2000 회계연도에는 반이 못 되는 43억 달러에 그쳤고, 2000년대 초반 까지도 그 수준에 머물렀다.
그러나 그동안 민간 기반시설 투자는 1996~
1997년에 1천억 달러 넘은 것을 정점으로 급 격히 감소하여 2005년부터는 500억 달러 수 준을 넘지 못하게 되었다. 이런 추세뿐 아니라 민간 기반시설투자의 다른 제약점을 감안하여
기반시설 공공투자 지원을 늘려야 한다는 목소 리가 대부분의 수원국과 일부 원조 공여국(특 히 일본)에서 높아짐에 따라 2003년 수원국들 의 수요에 대응한다는 명분으로 기반시설 융자 를 늘리는 방향으로 공식 방침을 선회하게 되 었다(World Bank. 2003). 그 이후에도 몇 차 례(2006, 2008, 2011) 이러한 기본 방침을 공 식적으로 재확인하였다.
그 결과 2006~2007년부터 기반시설 융자는 세계은행 전분야 투자승인총액의 40% 이상으로 늘어났다. 특히 지난 3년간은 세계 재정위기 대 응책의 일환으로 세계은행의 전체 융자규모가 크게 늘면서 기반시설 융자 승인액은 매년 200 억 달러 규모에 달했다. 최근의 이러한 규모는 유지하기 어렵겠지만 기반시설 부문의 신규융
부문별
농림어업 119 6.9
교육 127 7.4
금융, 산업, 무역 140 8.2
보건, 사회 200 11.7
행정, 사법 260 15.2
에너지, 광업 269 15.7
교통, 통신 396 23.1
상하수, 치수 200 11.7
주제별
경제 관리, 산업, 무역 116 6.8
환경, 자연자원 201 11.8
금융, 민간부문 발전 372 21.7
교육, 보건 224 13.1
공공부문 운영 148 8.6
농촌개발 230 13.4
사회 보장, 발전 205 12.0
도시개발 215 12.6
총계 1,712 100
출처: World Bank. 2011.
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자는 매년 꾸준히 100억 달러를 쉽게 넘기고 국토개발분야만도 매년 100억 달러 내외로 유지될 가능성이 높아 보인다.
<표 2>에서는 지난 21년간의 지역별·분야별 세계은행의 융자 누계치를 볼 수 있는데, 이를 <표 1>과 비교할 때 특히 두드러지는 점은 현재 진행 중, 즉 지난 6년 정도 사이에 승인된 국토·도시개발 분야 융자액이 그전 13~14년간의 누계보 다 많다는 점이다. <표 2>의 지역별 분포에는 나타나지 않으나 남아시아와 중아 시아에 대한 융자, 특히 이 지역들의 교통부문에 대한 융자가 최근에 급증하였다 는 점을 부연할 수 있다.
위에서 본 숫자들은 세계은행의 본체, 즉 국제재건개발은행(International Bank for Reconstruction and Development: IBRD)과 국제개발협회(International Development Association: IDA)에서 각국 정부에 융자한 금액들이다.1) 2000년대 중반부터는 세계은행 그룹 내의 다른 기관인 국제금융공사(International Finance Corporation: IFC)와 국제투자보증기구(Multilateral Investment Guaranty Agency:
MIGA)에서도 민영기반시설 투자지원을 크게 늘려가고 있다. IFC는 최근 연평 균 약 20억 달러를 민영기반시설에 투자(주로 융자, 약간은 지분 출자)하였고, MIGA는 연간 5~10억 달러 정도의 투자 보증을 해주고 있다. 이 둘이 참여하는 기반시설사업은 주로 전력계통이다.
투자 외 지원
세계은행은 초기에 지원한 기반시설들이 제대로 활용되지 못하는 경우가 많았던 경험에 입각하여 기반시설 분야 업무에서 건설보다 효능을 강조해왔다. 그에 따
1) 이 둘은 다른 재무와 융자 체계를 구분하는 명칭일 뿐 실질적으로 직원이나 경영진이 같은 한 기관이다. 세계 은행 그룹에 속한 다른 기관으로 국제투자분쟁조정소(International Center for the Settlement of Investment Disputes: ICSID)가 있다.
<표 2> 지역별·분야별 세계은행 융자 누계: 1990~2011 회계연도
(단위: 억 달러)
구분 아프리카 동아시아
·태평양
유럽·
중아시아 중남미 중동·
북아프리카 남아시아 계
총융자 928 1,108 999 1,392 310 910 5,647
도시개발 92 129 60 130 38 62 511
교통 133 222 117 190 36 153 850
상하수, 치수 68 120 48 110 38 60 445
출처: World Bank. 2011.
적으로 많은 비용이 투자사업에 직접 연관된 타 당성 조사, 시행감리, 훈련, 조직운영 연구 등에 투입되었다. 그 비용의 대부분은 해당 투자사업 비의 일부로 조달되어 투자시행국 기관에서 운 용된다. 정확한 통계는 없으나 총사업비의 평균 5% 정도가 이에 할당되는 것으로 추산하고 있 다. 국토개발 분야의 경우 이는 매년 5억 달러 가 넘는 액수가 된다. 이에 더해 여러 원조국에 서 세계은행에 기탁한 신탁기금의 일부와 자체 예산도 비슷한 용도로 쓰이는데, 이것도 국토·
도시개발 사업용으로 연간 5억 달러 가까이 투 입되는 것으로 추산된다.
이 밖에도 세계은행에서는 특정 투자사업에 직접 관계는 없으나 국가적·세계적으로 중요하 다고 인정되는 각종 기술 혹은 정책문제에 관한 연구나 훈련, 계획사업도 많이 한다. 이런 사업 중 외부에 잘 알려진 것은 세계적 범위의 연구나 세 미나이지만 실제로는 개별 국가나 지역을 주제로 하는 것들이 대부분이다. 도시개발 분야에서 예 를 들자면 나라별 도시화 정책 수립을 위한 연구, 도시 재정에 관한 연구나 훈련, 특정형 도시 개발 전략 수립 등을 들 수 있겠다. 이러한 사업의 비용 도 신탁기금과 세계은행 자체예산에서 충당하는 데, 국토·도시개발 분야에는 연간 1억 달러가 약 간 넘는 수준으로 추산된다.
이렇게 세계은행의 각종 연구, 계획, 훈련사 업에 지원되는 신탁기금은 여러 출자국(혹은 기 관)과 다양한 용도로 구분되어 700여 개가 있는 데, 세계은행 재량으로 활용되는 기금은 현재 연 간 총 5~6억 달러 정도다. 그중 국토·도시개발
Alliance), 수도 및 위생 프로그램, 호주개발혁 렵기금 등을 들 수 있다. 그러나 신탁기금의 대 부분(연간 60억 달러 정도)은 세계은행의 관리 하에 수원국들이 집행하는 무상원조다. 그 예로 는 세계환경기금, 세계 재해감소 및 복구기금, 일본 사회발전기금 등을 들 수 있다.
이렇듯 세계은행은 각종 주제별로 여러 원조 국의 취합자나 대리관리인 역할을 많이 하는데, 개별 수원국에서도 이처럼 여러 국가와 기관들 의 다양한 원조사업들의 취합, 조정 역할을 하는 경우가 많다. 원조 공여기관들의 모임을 조직한 다든지 대도시 교통문제 해소를 위해 세계은행 에서 종합교통계획 준비와 버스 우선차로 설치 를 지원하여 다른 원조나 투자기관이 지하철, 버 스사업, 유료도로 등에 투자하도록 유치하는 경 우를 예로 들 수 있다. 이러한 역할이 세계은행 에 돌아오는 것은 세계은행이 여러 나라에서 제 일 큰 원조기구이고 각종 현안 문제 연구를 선도 하는 경우가 많기 때문이다.
한국과의 개발협력 참여 기회
위에서 살펴본 세계은행의 국토·도시개발업무 에서 우리나라의 글로벌 개발협력사업에 어떤 유 용한 기회를 찾을 수 있을지 간단히 생각해보자.
첫째는 세계은행이 지원하는 투자사업에서 생기는 건설, 기자재, 용역 수출 기회다. 위에 서 본 바와 같이 국토·도시·기반시설 개발 분 야의 세계은행 융자는 연평균 100억 달러 이상 이고 수원국 부담분까지 합하면 총투자는 연간
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150달러 수준이라고 볼 수 있다. 이 중 규모가 큰 조달은 국제입찰로 발주되기 때 문에 이러한 사업들은 연간 70~100억 달러의 수출시장을 조성한다고 볼 수 있 다. 국내입찰인 경우에도 대부분 외국 기업이 참여할 수 있다는 점을 유념할 필 요가 있다.
둘째는 세계은행이 지원하는 사업에서 파생되는 투자나 원조 기회이다. 세계 은행이 국토·도시개발사업 투자를 지원할 때 전략적인 기본투자만 맡고 나머 지, 특히 상업성이 큰 투자는 회피하는 경우가 많으므로 그에 보완적인 투자를 한 다면 원조나 민영사업에서 보다 큰 효과를 거둘 수 있을 것이다. 위에서 예를 든 것처럼 세계은행에서 지원하는 도시교통 개선사업과 관련된 버스나 지하철, 도 로 등의 투자에 원조하거나 참여할 기회, 신시가지나 주택개발 사업에 투자할 기 회 등이 있겠다.
이런 기회는 단지 세계은행이 직접 융자하는 사업뿐 아니라 특정 국가나 도시 별로 하는 계획이나 연구를 통해 더 넓게 알 수 있다. 그러나 이런 경우는 세계은 행에서 직접 투자지원하는 사업과 달리 상세한 정보나 타당성 검토는 제공되지 않을 것이므로 투자자 측에서 많은 것을 검토해야 할 것이다. 이렇게 세계은행 사 업과 직간접적으로 관련 있는 민영개발투자사업을 주도하거나 사업에 참여할 때 는 국제금융공사(IFC)의 재정지원이나 국제보증기구(MIGA)의 위험보장을 받 기가 비교적 용이할 수도 있을 것이다.
셋째는 세계은행이 하는 사업 중에 직접 우리의 인력과 재정을 투입하여 협력, 참여하는 방법이다. 물론 지금도 우리 정부의 해외 원조총액 중 큰 부분이 여러 국 제기관에 기여하는 신탁기금으로 할당되고 있고 세계은행 본부에도 우리 공무원 과 연구원들이 상당수 파견되어 근무하고 있다. 지금은 광범위하고 일반적인 분 야에서 이러한 참여가 많이 이루어지고 있는 듯하나 이제 한국의 국제협력 규모 가 늘어나면 우리의 개발협력 방침과 잘 어울리는 일을 골라 특성화하는 방향으 로 전략을 세우는 것이 좋을 듯하다. 그런 사업의 종류로는 세계은행이 지원하는 투자사업의 준비와 감리, 특정 주제별 연구나 훈련사업, 특정 국가별 원조프로그 램 등이 있다. 한국에 고급 인력이 많다는 점을 생각할 때 충분히 가능한 일이다.
이렇게 세계은행과 직접 협력하는 것은 그 자체로 효율성이 큰 개발협력이 될 뿐 아니라 우리의 기술과 개발협력의 역량을 키우는 기회가 될 수 있을 것이다.
개발협력의 효율성을 최대화하기 위해 우리의 기술력이 강한 부문(예를 들어 국 토·도시·수자원 개발 계획, 건설공사 감리 등)에 중점을 둘 수 있는데, 세계은 행의 입장에서도 이 같은 협력이 현재 부족한 전문인력(교통, 도시계획 등)을 확
보다 유익한 기회일 수 있다. 이 같은 우리의 강 점은 적극적으로 홍보해야 할 것이다. 국가별로 는 우리 외교의 방향과 과제에 초점을 맞출 수 있을 것이다. 세계은행 사업에 참여해서 한국의 역량을 키우는 데 적합한 분야로는 환경 및 사회 평가 등을 생각할 수 있다.
그러나 세계은행의 투자사업(준비 중인 것 포함)이 1천 건 이상, 연구사업이 800건 이상 인 것을 감안하면, 전기한 기회나 또다른 협력 가능성을 이용하기 위해서는 우선 세계은행 업 무에 관한 정보부터 보완, 소화하는 것이 급선 무이다. 물론 이런 기회들, 특히 외교 중점국가 에 관련된 기회는 다른 국제기구를 통해서도 찾 을 수 있겠지만 다른 기구들에 관한 정보는 세 계은행에 관한 것보다 적은 듯하다. 국제협력 전략과 정보체계를 강화하는 데는 이러한 여러 기구의 가능성을 살펴 균형된 노력과 투자가 필 요하다.
참고문헌
World Bank. 2003. Infrastructure Action Plan.
. 2011. 세계은행 2011 연차보고.
