민간투자제도의 내실화를 위한 추진단계별 개선방안

민간투자제도의 내실화를 위한 추진단계별 개선방안

Alternatives for the Consolidation of Private Participation in Infrastructure

국토연 2007-30 ․ 민간투자제도의 내실화를 위한 추진단계별 개선방안

지은이․윤하중, 정일호 / 펴낸이․최병선 / 펴낸곳․국토연구원 출판등록․제2-22호 / 인쇄․2007년 12월 28일 / 발행․2007년 12월 31일

주소․경기도 안양시 동안구 관양동 1591-6 (431-712)

전화․031-380-0114(대표), 031-380-0426(배포) / 팩스․031-380-0488 값․6,000원 / ISBN․89-8182-508-9

한국학술진흥재단 연구분야 분류코드ㆍB030907 http://www.krihs.re.kr

Ⓒ2007. 국토연구원

＊이 연구보고서의 내용은 국토연구원의 자체 연구물로서 정부의 정책이나 견해와는 상관없습니다.

국토연 2007­30

민간투자제도의 내실화를 위한 추진단계별 개선방안

Alternatives for the Consolidation of Private Participation in Infrastructure

• 윤하중․정일호

연 구 진

원내연구책임자 윤하중 연구위원 정일호 연구위원

연구심의위원 박양호 국토연구원 부원장 (주심) 김재영 국토연구원 선임연구위원 유재윤 국토연구원 선임연구위원 김근용 국토연구원 연구위원

연구협의(자문)위원 성철식 한국개발연구원 김우호 한국해양수산개발원 김탁경 한국기업평가

i P ․ R ․ E ․ F ․ A ․ C ․ E

발 간 사

민간투자사업이란 전통적으로 정부부문의 범주에 속했던 도로, 철도, 환경시 설 등 사회기반시설의 건설과 운영을 민간부문이 담당하여 추진하는 것을 말하 는데, 사회기반시설은 국가 경제활동의 기반을 이루며, 국가경쟁력을 좌우하는 매우 중요한 요소이다. 사회기반시설에 대한 투자는 그 자체로서 고용의 증대, 소득증가, 지역개발, 기술진보 등에 기여할 뿐만 아니라 생산 활동을 간접적으로 지원한다. 전통적으로 이러한 사회기반시설은 공공부문이 공급과 운영ㆍ관리를 해왔고, 그러한 측면에서 이들 시설에 대한 민간자본의 참여는 공공투자사업의 패러다임이 바뀐 커다란 변화라 할 수 있다.

정부가 공공사업에 민간자원을 유치하는 것은, 정부재정이 부족하다는 데도 그 이유가 있겠지만, 현실적으로는 무엇보다도 민간기업을 활용하면 정부가 시 설물을 직접 건설ㆍ관리할 때보다 더 효율적인 재정운용을 할 수 있다는 전략적 판단 때문이다. 민간기업은 언제든 파산의 위험에 직면할 수 있기 때문에 정부와 비교해서 더 효율적인 경영을 도모하게 되며, 다른 한편으로는 민간투자사업을 통해 사업을 추진하게 되면 다수의 민간기업 간 경쟁을 유도하여 더욱 효율적으 로 재정을 운용할 수 있다. 이러한 배경과 필요성에 힘입어 우리나라의 현행 민 자유치제도는 걸음마 단계를 탈피하여 발전의 궤도에 안착했으며, 해마다 대상

사업이 증가하고 수행절차와 민간투자법도 지속적으로 개선되어 왔다.

하지만 민간투자사업이 재정사업보다 항상 효율적이지만은 않을 것이다. 그동 안의 SOC 투자의 순기능 및 역할에도 불구하고, 시민사회의 성장과 투자정책의 변화 등으로 인해 기존의 폐쇄주의, 칸막이식 SOC 투자 패러다임으로는 변화하 는 SOC 환경에 더 이상 효과적인 대응이 곤란하다는 지적이 일고 있다. 또한 지 방분권, 국가균형, 동북아 중심 국가 등 주요 정책과제 수행에 있어서도 기존 SOC 투자정책의 패러다임으로는 한계가 존재한다는 비판이 제기되고 있다. 또 한 그동안 민자제도의 역사를 거치며 발전을 해왔지만 문제점이 생겨나고 있는 것은 여전하다. 민자사업의 성공을 위해서는 시장 내의 건전한 경쟁을 유도할 수 있는 여건을 조성해야 하고, 정부는 민간의 창의와 효율이 발휘될 수 있도록 안 정적이고 예측가능한 제도를 마련해야 한다.

본 연구는 현재 민자제도에서 거론되고 있는 문제점을 단계별로 살피고, 그 개 선방안을 변화의 상황에 맞게, 글로벌 시대에 맞게, 우리의 사회의 현실에 맞게 재구성하여 4가지 줄기로 제시하였다. 따라서 이것을 토대로 민간투자사업의 주 요 단계별로 개선방안을 제시하여 사업추진의 안전성 확보와 원활하고 투명한 사업추진이 기대된다. 뿐 만 아니라 본 연구는 해외투자자의 참여의욕 고취를 기 대할 수 있고, 민간투자제도의 내실화를 위한 추진단계별 개선방안 제시로 전반 적인 사회기반시설의 조기 확충을 통한 국민 삶의 질 향상 및 중장기 성장동력 배양에 일조하는 정책방안을 마련하는데 기여할 수 있을 것이다.

바쁜 업무 가운데에도 본 연구를 수행하느라 노력을 아끼지 않은 윤하중 연구 위원과 정일호 연구위원을 비롯하여 설문조사 시행으로 참여해준 서울시립대 산 학협력단 관계자분, 설문에 응해주신 각 부처의 관계자분, 연구기관 관계자분, 민 간기업 관계자분들께 감사의 뜻을 전한다. 또한 본 연구와 관련하여 수고하신 모 든 분들과, 귀중한 의견을 제시한 원내ㆍ외 심의위원 및 자문위원에게도 감사를 드린다.

2007년 12월 국토연구원장 최 병 선

iii F ․ O ․ R ․ E ․ W ․ O ․ R ․ D

서 문

우리나라는 경제규모가 확대되면서 도로ㆍ철도ㆍ항만ㆍ공항시설ㆍ전력ㆍ용 수ㆍ하수처리시설 등 인프라시설의 부족문제가 발생하였고, 인프라시설의 부족 은 물류비 증가와 국가경쟁력 저하라는 악영향을 초래하였다. 정부는 그 같은 문 제들을 해결하기 위한 대책을 수립하였으나 가장 중요한 것은 투자비를 어떻게 마련하느냐 하는 것이었다. 지속적인 경제성장이 이루어지고는 있었지만 세수를 늘려 필요한 투자비를 마련하는 데에는 한계가 있기 때문이었고, 해결방안으로 민간의 참여를 촉진하게 되었다. 이렇듯 민간투자제도는 사회간접자본시설분야 에 민간의 참여를 촉진하여 창의적이고 효율적으로 사회간접자본시설을 확충ㆍ 운영하도록 하기 위하여 도입되었으며, 사회기반시설(SOC)에 대한 민간투자사 업을 도입한 지 10여년이 넘었다. 그동안 민자사업은 부족한 재정을 보완해 국가 적으로 시급한 SOC 시설 확충에 크게 이바지해 왔다. 완공되거나 추진 중인 민 자사업은 총 146건에 42조원이며, 지난해 기준으로 민간투자비중도 SOC 재정투 자의 17.4%에 이르렀다.

민자사업은 부족한 재정을 보완하여 국가적으로 시급한 SOC 시설을 조기 확 충하는 데 큰 보탬이 되어 왔고, 앞으로도 우리가 지향하는 동북아 경제중심 건 설에 필요한 양질의 SOC 시설을 제때에 확보해 나가기 위해서는 지속적인 민자

사업의 활성화가 필요하다.

하지만 민자사업에 대한 긍정적 평가만 있는 것은 아니다. 민자제도 운영과정 에서 나타난 문제점에 대한 비판과 지적의 목소리도 높은 상황이다. 민간자본의 도입에 있어서 현재까지 발생하는 문제점들을 보완하고, 경쟁에 의해 합리적이 며 타당한 대안이 설정되어 수행되도록 하며, 사업에 대한 제도적 보완이 시급히 추진되어져야 할 과제로 남아있다.

본 연구는 이러한 문제점을 민간투자사업의 각 추진단계별로 분석하고, 이를 해결하기 위하여 노력하고 있다. 각 단계별로 정리되어진 문제점들의 개선방안 을 전문가 설문과 해외사례를 참고하여 제시하였고, 단순한 문제점과 해결방안 의 나열이 아니라 이것을 재구성하여 4가지 줄기를 통해 풀어놓았다. 그리고 본 연구에서 중요한 의미를 내포하는 내실화의 정의를 명확히 하여, 창의성과 효율 성이라는 두 가지 키워드를 중심으로 전개하였다. 자칫 모호하고 너무 포괄적일 수 있는 요소를 정확히 짚어 개선방안 제시에 합리성과 명료성을 더하였고, 일관 성을 부여하였다.

앞으로 본 연구의 결과가 민간투자사업의 활성화와 한 단계 더 성숙한 제도로 거듭나는 계기가 되어, 이용자에 대한 서비스 질을 높이고 투자의 생산성을 향상 시키는 등 국가경제에 기여하고, 관련 산업의 발전에도 일익을 담당할 수 있는 정책을 마련하는 토대가 될 것으로 기대한다.

본 연구를 수행하며 함께 고생해 주신 정일호 연구위원께 감사드리며, 협력해 주신 서울시립대 산학협력단, 설문에 응해주신 각 분야 전문가, 연구협의(자문) 위원, 원내ㆍ외 연구심의 위원, 본 연구와 관련하여 수고하신 많은 분들, 원고를 꼼꼼히 살피어 소중한 의견을 주신 모든 분께 깊은 감사의 뜻을 전한다.

2007년 12월 윤하중 연구위원

v S ․ U ․ M ․ M ․ A ․ R ․ Y

요 약

민간투자제도는 민간의 창의와 효율성을 SOC 투자에 접목시켜 부족한 정부재 원의 보완과 건설경기 활성화를 통한 경기부양을 위해 도입되었다. 국가경쟁력 확보를 위하여 SOC 시설에 대한 투자소요는 계속적으로 증가하는데 비해 정부 의 재원은 한정되어 있는 시점에서 민간투자제도의 도입으로 SOC 시설 확충에 많은 부분을 담당하고 있다.

그러나 이러한 민간투자제도 활성화의 이면에는 국가계획의 우선순위를 배제 한 사업성위주의 사업선정, 과열 경쟁을 통한 사업구도의 부적합 등 각 추진단계 별로 정비해야 할 부분이 많이 존재하고 있는 것 또한 사실이다. 따라서 현 시점 에서 민간투자제도의 도입당시의 상황과 현재까지의 민간투자제도의 추진에 따 른 투자효과를 비교하여 추진실적을 재조명해보고 현재의 활성화된 민간투자제 도를 한 단계 더욱 성숙시키기 위하여 민간투자사업의 전반적인 추진체계의 재 정립이 필요한 시기이다.

본 연구는 현재 추진되는 민간투자사업의 사업선정, 평가, 협상, 협약체결 등 추진단계별로 문제점을 분석한 후 각 추진단계별로 개선방안을 제시하여 민간투 자제도의 내실화를 기하는 것을 목적으로 하고 있다.

연구의 전체적인 흐름을 살펴보면, 일단 민간투자제도의 개요와 내실화의 정

의 및 추진효과를 분석하여 기초로 한다. 민간투자제도와 내실화의 토대가 되는 사항들을 알아보고 정리한 후, 해외민간투자제도 및 사업현황과 전문가 자문과 설문을 통해 현재 상황에 대한 문제점을 추진단계별로 분석한다. 이것을 다시 해 외의 제도를 통한 시사점과 전문가 의견 수렴의 과정을 거치게 한 후, 우리의 상 황에 맞는 개선방안을 도출해 낸다.

1장에서는 연구의 필요성과 목적, 범위와 방법 그리고 정책적 활용 및 기대효 과 등 연구의 기초가 되는 사항들을 정리하였다.

2장에서는 내실화를 기하기 위한 개선방안을 도출하기 전에 민간투자제도의 개요를 살펴보는데, SOC 확충방안과 민간투자사업의 현황 및 추진실적 규모, 민 간투자사업의 단계별 추진체계 등을 분석하여 전반적인 민자제도의 이해를 돕 고, 방안을 도출하기 위한 기초자료로 활용하였다.

사회기반시설은 재정사업과 민간투자사업을 통해 확충되고, 최근 10년간 도 로, 철도, 항만 등 5개 분야 사회기반시설 건설에 156.5조 원의 투자를 달성하였 다. 하지만 사회간접자본에 대한 정부의 재정투자가 축소되고 있는 상황이며, 재 정투자 감소부분을 민간투자 및 공기업 투자가 대체하여 SOC 총투자는 일정한 수준을 유지하고 있는 것이다.

재정사업은 [국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률]에 의거하여 중앙정부, 지방정부, 정부투자기관인 공사 등에서 공공공사를 발주하여 사회기반시설이 확 충된다. 재정사업의 추진체계는 사업의 구상, 결정 → 사업의 집행 → 사업의 평 가를 포괄하는데, 사업구상단계는 중장기 기본계획 등 예비타당성 이전의 단계 를 말한다. 사업의 결정단계는 사업성 검토, 타당성 분석(예비 타당성 조사)을 통 해 사업계획으로 확정되는 단계를 의미하며, 사업의 집행단계는 기본설계, 실시 설계, 예산의 책정, 입찰 및 계약체결, 사업시행(시공), 완공, 하자보수를 시행하 는 단계이다. 사업의 평가단계에서는 시설물의 성능평가 및 사업수행의 정책효 과를 판단한다. 민간투자사업은 정부고시사업과 민간제안사업으로 나누어 볼 수 있고, 정부고시사업의 경우 7개 step의 추진절차가 있으며 민간제안사업은 6개 step의 추진절차가 있다. 정부고시사업의 줄거리는 대상사업 지정과 시설사업기

vii 본계획 수립 고시에서 사업계획서의 제출 및 검토ㆍ평가, 실시협약 체결 등 사업 시행자 지정을 거쳐 실시계획 승인 및 준공확인의 과정을 거친다. 민간제안사업 은 첫 단계로 민간이 제안서를 제출하여 내용검토를 거친 후 제안내용이 공고되 고, 제3자 제안을 거쳐 협상대상자 지정 단계와 실시계획 승인 및 준공이 이루어 진다.

민간투자사업 현황은 사업을 관리하는 주체에 따라 기획예산처가 관리하는 국 가관리사업과 주무관청이 직접 관리하는 자체관리 사업으로 구분된다. 국가관리 사업은 민간투자사업심의위원회의 심의를 거쳐 대상사업으로 지정된 사업으로 서 사업자 지정사업(완공, 시공 중 및 착공준비 중인 사업)은 54개 사업과 협상 중, 모집 중인 사업을 포함하여 총 70개 사업이다. 자체관리 사업은 사업자가 지 정된 사업이 81개 사업으로 완공이 49건, 시공 중인 사업은 25건, 착공준비 중인 사업이 5건이며 아직 협상 중인 사업이 5건으로 총 84건이다.

민간투자 추진실적 규모를 알아보자면, ‘06년 9월 현재, 실시협약 체결기준으 로 총 133개 사업이며, 총사업비는 41.1조 원이다. 국가관리 사업인 도로, 철도, 항만 등 대형 교통시설 위주로 48개 사업, 총 투자비 36.1조 원이고, 지자체 사업 은 환경시설ㆍ주차장 등 소규모시설위주 85개 사업, 총 투자비 5.0조 원이다.

3장에서는 내실화의 정의를 짚어보고 연구에서 초점을 맞출 내실화라는 의미 를 설명하였다. 또한 민간투자제도의 내실화현황을 살펴보고, 민간투자사업의 추진 효과를 구체적인 사업 사례를 통하여 재정절감 효과, 조기공급 효과, 정부 리스크의 이전 효과, 사회적 편익 및 거시경제적 효과 측면에서 분석하였다.

우선 내실화의 의미를 살펴보면, 민간투자제도의 목적인 ‘사회기반시설에 대 한 민간의 투자를 촉진하여 창의적이고 효율적인 사회기반시설의 확충ㆍ운영을 도모함으로써 국민경제의 발전에 이바지함’을 달성하기 위한 일련의 과정으로 해석하여, 민간투자법 및 시행령, 각 년도 민간투자사업 기본계획 등 민간투자사 업을 보다 공고히 하는 것을 주요 의미로 하였다. 그리하여 투자재원을 다변화하 고, 필요한 시설이 적기에 공급될 수 있도록 참여하는 사업자 및 민간제안사업을 촉진하기 위한 절차의 간소화 등 민간투자사업의 활성화를 유도하는데 그 의미

를 둔다. 또한, 민간투자사업자들의 적극적인 참여로 시장경쟁을 촉진하고 SOC 시설물의 조기 확충, 비용절감 등을 통한 국민경제의 발전에 이바지한다. 즉, 인 프라시설의 계획, 건설, 운영에 있어서 민간투자를 촉진하여 민간의 효율과 창의 를 활용하고 자원동원의 효율성을 증대시키는 것이다. 그리하여 본 연구의 내실 화에서는 ‘효율성’과 ‘창의성’의 두 가지 키워드를 중심으로 두고, 창의성과 효율 성 제고를 주요 목표로 삼았다.

이것을 기초로 그동안의 민간투자제도의 내실화 추진현황을 살펴보면, 사업대 상의 확대 및 추진방식의 다양화, 민간창의와 효율에 대한 인센티브 제공 및 지 원제도 강화, 적정수준의 투자수익 보장, 민간투자사업 전담센터 설립, 투자재원 의 다양화, 경쟁의 촉진 등을 위해 많은 노력을 기울여왔다.

그리고 민간투자사업의 추진 효과를 구체적인 사업 사례를 통하여 재정절감 효과, 조기공급 효과, 정부 리스크의 이전 효과, 사회적 편익 및 거시경제적 효과 측면에서 분석하였다.

민간투자사업은 SOC 부문에 대한 정부재정지출 감소를 보완하여 중앙정부의 예산비중이 감소하고 있는 SOC 투자재원의 확충에 기여한다. 재정운영의 효율 성 제고와 재정의 경기 대응능력이 강화되고, 이는 경직적인 예산일정에서 벗어 나 탄력적인 투자규모, 투자시기 등을 조절할 수 있는 등의 재정의 효율적, 계획 적 집행을 가능케 하는 것이다. SOC 투자재원 확충효과(순 민간투자실적)는 2004년까지 9.6조 원이며, 점차적으로 감소하는 예산체계에서 SOC 시설의 확충 을 위하여 민자사업이 담당한 부분이 점차 증가하고 있으며 이는 투자재원의 확 충 효과를 가져오고 있다.

조기공급 효과는 재정투자만으로는 서비스 제공에 역부족을 해소하고 국민생 활에 긴요하나 투자가 더딘 사회기반시설 조기 확충에 따라 국민 삶의 질 향상 및 중장기 성장동력 배양에 기여하는 효과이다. SOC 시설의 조기공급은 공급시 기의 단축, 공사기간의 단축에 의하여 발생되는데, 2003년 조사된 12개 구간의 평균 사업기간은 7.4년이 소요되는 것으로 민자사업의 일반적인 공사기간 5년보 다 약 2년 정도 연장되는 것으로 조사되었다. 따라서 공사기간의 경우 재정사업

ix 으로 추진될 경우와 비교하면, 공사기간 측면에서는 민자사업이 약 2.4년 정도 적게 소요되는 것으로 분석되었고, 민자사업의 특성상 공기연장이 특별한 사유 를 제외하고는 불가능하므로 소요기간 측면에서는 민자사업이 유리한 것으로 분 석되었다.

정부 리스크 이전 효과는 민간투자의 자율조절 메커니즘에 의하여 SOC 시설 공급의 확실성을 높인다는 의미로 해석해야 할 것이며, 재정사업에서 빈번히 발 생하는 공기 연장, 총사업비 증액 방지로 민간의 경영기법을 활용한 공공 서비스 의 질과 생산성 제고가 가능하다.

그리고 민간투자제도는 편익효과를 가져오는데 순 민간투자액 9.6조 원에 1.2 의 B/C를 적용한 11.5조 원을 민간투자로 발생되는 총사회적 편익효과로 볼 수 있으며, 사회적 순편익은 1.9조 원으로 추산된다. 정부재정 및 수요자에 미치는 직접적인 효과 이외에도 효과의 크기를 명확히 구분하거나 계량화 하기는 어렵 지만 금융시장의 발전, 건설시장의 활성화 등의 간접효과가 있다.

그 외에 거시경제적 측면으로 긍정적 효과를 가져오기도 한다. 1994년부터 2004년까지 약 9.6조 원(건교부 사업 4.9조 원)의 민간투자 확대에 따라 19.7조 원 (건교부사업 10.2조 원)의 생산유발 효과가 있었으며, 고용은 15만 3,545명(건교 부사업 7만 9,270명)의 고용유발이 발생된 것으로 추정된다. 민자사업의 경우 정 부는 총 사업비의 30%에도 미치지 못하는 정부재정지원금(건설분담금)만으로도 투자 및 고용에 있어서 레버리지 효과를 거두고 있는 것이며, 기타 효과로는 장 기투자처의 안정성 및 수익성이 동시에 보장되는 투자처를 제공한다.

4장에서는 영국 등 해외선진국의 민간투자제도를 분석하고, 기타 국가들의 민 간투자제도를 살펴보았다. 각 국가의 민간투자사업의 추진절차 등 민간투자사업 의 추진체계 및 사업제안 평가에 대한 우리제도와 비교 제시하여, 각 특징 및 장 단점을 알아본다. 그리고 대표적 국가의 민간투자사업 현황을 살펴본 후, 앞서 살펴본 특징 등으로 시사점을 도출하였다.

민간투자제도의 선진국인 영국을 비롯하여 일본 및 기타 국가 민간투자제도의 특징 및 장단점 비교는 본문 중 <표 4-2>에 잘 나타나있다. 또한 민간투자사업의

현황과 대표적 사례를 제시하여 앞서 비교와 함께 시사점을 도출하였는데, 우선 대상사업의 선정에서는 사업자체로부터 양호한 수익성이 예상되는 경우에 한하 여 민간투자사업으로 선정함으로써 민간사업자들의 관심제고를 통한 경쟁 제고 를 도모하는 것이다. 두 번째는 경쟁가능 사업 위주의 선정으로, 충분한 경쟁의 형성이 어려울 것으로 예상되는 경우 위험의 재분담, 보상수준의 조정, 사업의 분할입찰 등을 통하여 경쟁을 제고하거나, 여의치 않은 경우 신속하게 민간투자 대상사업에서 제외시킨다. 세 번째는 대상사업 범위 확장의 필요성 증가에 따른 범위 확장도입이다. 또한 지역여론 수렴제도와 금유용성(Value for Money) 검증 제도 도입을 통하여 민간투자사업에 대한 타당성과 공공성을 확보할 필요가 있 다.

사업자 선정절차에서는 대부분의 선진제도 하에서 시행하고 있는 사전자격심 사제도(Pre-qualification)의 적극적인 채택이 필요하고, 사업제안비용 보상제도의 체계화도 이루어야 할 부분이다. 사업분할을 통한 사업자 모집으로 중소형 건설 회사 및 그 컨소시엄이 SOC 사업에 적극적으로 참여함으로써 사업자간 경쟁을 촉진할 수 있는 구조를 마련하여 사업시행구조의 융통성을 제고할 필요가 있다.

그리고 직접협상을 통한 사업자 선정제도에 대한 검토도 시행되어야 한다.

가격정책에서는 우선 가격상한제(Price Cap)의 체계화 및 적용범위의 확대가 필요하다. 그리고 성과보상제(Performance-Linked Compensation)의 확대 적용도 고려되어야 한다. 성과보상제를 건설완료 이후 운영기간에도 적용하고, 사업별 로 체계적이고 합리적인 보상체계를 수립하여 민간 사업자간 참여를 유인하는 동시에 공공서비스의 질적 수준을 제고할 필요가 있다. 그리고 각종 새로운 사업 개발비용에 대한 신속한 인지 및 그 합리성 평가를 통하여 민간사업자의 개발비 용의 인정이 활성화 되어야 비용에 부담없이 창의적이고 효율적인 사업의 제안 이 이루어질 수 있기 때문에 사업제안자의 합리적인 개발비 인정도 요구된다, 마 지막으로 차환(Refinancing)에 따른 이익배분방안 수립이 필요하다.

투자시장에서는 재무투자자의 참여를 활성화 하는 대책이 요구된다. 각종 연 기금의 주식취득 제한의 완화, 국내외 Infra fund의 설립활성화를 위한 인센티브

xi 체계정비, Infra fund의 상장을 통한 유동성 제고, 국내외 Private equity의 참여 유 인, 재무투자자 및 지분을 보유하고 있는 민간사업자가 큰 비용부담 없이 투자지 분을 적절한 시기에 매각할 수 있는 유통시장의 형성 등의 대책이 필요하다. 그 리고 대출기관이 민간사업자(건설회사)에 대한 대출지급보증을 요구하여 건설회 사의 민간투자사업에 대한 참여를 저해하여 온 것으로 파악되는데, Non-recourse Project Finance 구조의 정착을 유도하여, 대출기관이 본연의 Project Financing의 취지에 부합하는 관행을 정착할 필요가 있다.

5장에서는 그동안의 민간투자제도에 대해 현재 제기되고 있는 문제점들을 각 단계별 창의성과 효율성으로 구분하여 살펴보고, 설문결과를 참고하여 앞으로 내실화를 이룰 수 있는 방향에 대해 논의하고자 하였다. 설문의 내용은 문헌고찰 및 자문을 통하여 얻어낸 민간투자사업의 추진단계상의 문제점을 바탕으로 작성 하였으며, 설문의 정확성 및 신뢰성을 최대한 확보하기 위하여 관련분야의 석사 과정, 박사과정, 박사, 전문가를 대상으로 예비설문조사(Pilot Survey)를 실시한 후, 이 과정에서 나타난 설문조사 내용의 문제점을 수정․보완하여 최종설문을 작성하였다. 구체적인 설문대상은 민간투자사업과 직접관련이 있는 SOC포럼회 원, 도로 및 공항기술사회원, 교통기술사회원 및 기타 관련 엔지니어 회사에 종 사하는 전문가를 선별하여 조사하였다.

우선 대상사업 선정단계의 문제점, 사업계획의 검토ㆍ평가단계, 우선협상대상 자와의 협상단계, 실시협약체결 등 사업시행자 지정의 단계별 문제점을 창의성 과 효율성 관련 항목으로 나누어 살펴보았다.

대상사업 선정단계에서 창의성 관련 문제점으로는 장기간의 투자 대상사업 발 굴의 어려움, 사업의 안정성 저하로 인한 PF의 어려움, 사업위험이 전적으로 민 간에게 부담, 사업제안비용 보상제도 미흡에 대해 지적하고 개선되어야 할 방향 을 언급하였다. 효율성 관련 문제점으로는 불확실한 수익성으로 인한 사업타당 성 및 수지분석의 어려움, 시설사업기본계획의 불충분한 내용에 대해 살펴보았 다. 사업계획의 검토ㆍ평가단계의 창의성 문제는 자격심사에 따른 문제, 가격위 주의 평가에 대해 분석 및 개선되어야 할 방향을 훑어보았고, 효율성 문제는 VE

제안의 실효성 미비, 사업제안시 Guideline 등의 부재로 인한 지나치게 많은 경비 소요 문제에 대해 알아보았다. 우선협상대상자와의 협상단계의 창의성 관련 항 목은 리스크관리의 주체에 대한 문제였고, 효율성 관련 항목은 협상대상 사항을 명문화한 규정의 부재로 야기되는 혼란, 실시협약까지의 지나치게 길어지는 소 요시간, 시설운영사의 규모부실로 인한 적정서비스 제공 실패ㆍ정부지급금 감소 ㆍSPC 설정상의 문제유발 등이었다. 마지막 단계인 실시협약체결 등 사업시행자 지정단계의 창의성 문제는 해지시 지급금 산정기준에 대한 것이었고, 효율성 문 제는 총사업비 결정의 구체적인 재정지원 절차의 미확립, 운영 및 유지관리단계 의 효율적인 성과관리에 대한 점이었다.

앞장에서 우리나라의 민간투자제도의 문제점을 언급하였고. 6장에서는 지금 까지 제시된 문제점을 해결하기 위해 실시된 설문 결과분석을 반영하여 개선방 안을 제시하고자 하였다. 우선 개선방안 수립의 4가지 기본방향을 설정하여, 이 에 따라 창의성과 효율성 항목으로 나누어 제시하였다. 단순히 단계별 나열에서 그치는 것이 아니라 이것을 재구성하여 더욱 효과적인 개선방안 도출에 활용하 고자 하였다.

기본방향은 사업시행조건의 합리화 방안, 경쟁촉진을 통한 민간투자사업의 내 실화, 민간투자 활성화를 위한 대책의 추진, 민간투자제도 성숙을 위한 선결과제 의 4가지 사항이며, 각 단계마다 내실화의 주요 의미인 창의성과 효율성 제고 방 안으로 제시하였다.

사업시행조건의 합리화방안의 효율성 제고 방안은 최소운영수입보장 기준의 개선방안, 목표수익률의 전환 및 다변화를 통한 합리화방안이 있고, 창의성 제고 방안은 금융조달에 따른 이익공유 방안, 성과와 연계한 재정지원 방법의 개선이 있다. 경쟁촉진을 통한 민간투자사업의 내실화의 효율성 제고 방안은 사업추진 의 가속화 방안 마련, 충분한 공사비 검토 등 총사업비 하향조정 방안 도입이 있 으며, 창의성 제고 방안은 가격요소 평가비중 조정의 탄력성 부여 방법이 있다.

민간투자제도 활성화를 위한 대책의 효율성 제고 방안은 수요추정의 객관성과 전문성 제고, 총사업비 결정ㆍ관리의 객관성ㆍ효율성 제고 방안, 사업방식에 따

xiii 른 추진단계 간소화 방안, 민간투자 심의위원회 심의대상 범위의 합리적 조정 방 안을 살펴보았고, 창의성 제고 방안은 대상사업의 다양화 및 범위의 확대를 위한 방안, 개인 및 재무적 투자자의 다양한 참여, 외국인 투자자참여 촉진을 위한 방 안 강구, 신용보증기금의 보증 확대, 계약 해지시 지급금 산정기준 개편방안을 살펴보았다. 마지막으로 민간투자제도 성숙을 위한 선결과제의 효율성 제고방안 은 내실있는 사업타당성 분석, 사업추진기간의 단축, 적절한 정부의 부담범위 설 정을 제시하였고, 창의성 제고방안은 재무적 투자자의 참여촉진을 제시하였다.

이상으로 민간투자제도의 현황과 문제점 및 개선방안에 대해 살펴보았고, 이 는 선진국과 같이 성숙된 시장으로 이끌고 가기 위해서 당면한 문제점을 합리적 으로 개선하여 효율적인 운영을 하기 위함이다. 무한경쟁시대를 맞아 국가경쟁 력의 원천이 되는 인프라시설의 확충을 위해 민간투자사업의 확대는 불가피하 다. 하지만 정부의 인프라시설에 대한 꾸준한 투자에도 불구하고 급증하는 수요 를 충족시키기에 재원이 턱없이 부족하므로, 인프라시설의 계획, 건설, 운영에 있 어서 민간투자를 촉진하여 민간의 효율과 창의를 활용하고 자원동원의 효율성을 증대할 필요가 있다. 본 연구는 민간투자제도 도입에 따른 투자효과분석을 통하 여 향후 정책방향을 비롯한 제도추진의 확실성 확보에 기여할 것으로 기대된다.

민간투자사업의 주요 단계별로 개선방안을 제시하여 사업추진의 안전성 확보가 이루어질 것이고, 원활하고 투명한 사업추진에 기여할 수 있을 것이다. 또한 해 외투자자의 참여의욕 고취 기대와 민간투자제도의 내실화를 위한 추진단계별 개 선방안 제시로 전반적인 사회기반시설의 조기 확충을 통한 국민 삶의 질 향상 및 중장기 성장 동력 배양에 일조하는 정책방안을 마련하는 기초가 될 것이다.

C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S

차 례

발 간 사 ··· ⅰ 서 문 ··· ⅲ 요 약 ··· ⅴ

【 목 차 】

제1장 연구의 개요 ··· 1

1. 연구 필요성 및 목적 ··· 1

2. 연구범위 및 방법 ··· 3

3. 정책적 활용 및 기대효과 ··· 6

제2장 민간투자제도의 개요 ··· 7

1. SOC 확충방안 ··· 7

2. 민간투자사업의 현황 및 추진실적 규모 ··· 20

3. 민간투자사업의 단계별 추진체계 ··· 22

제3장 내실화의 정의 및 추진 효과 분석 ··· 25

1. 내실화의 의미 ··· 25

2. 민간투자사업 추진의 효과분석 ··· 29

제4장 해외 민간투자제도 및 사업현황 ··· 35

1. 해외 선진국의 민간투자제도 ··· 35

2. 해외 선진국의 민간투자사업 현황 ··· 45

3. 시사점 ··· 48

제5장 민간투자사업 추진단계별 문제점 분석 ··· 53

1. 설문분석 ··· 53

2. 대상사업 선정단계 ··· 56

3. 사업계획의 검토ㆍ평가단계 ··· 64

4. 우선협상대상자와의 협상단계 ··· 70

5. 실시협약체결 등 사업시행자 지정 ··· 74

제6장 민간투자제도의 추진단계별 개선방안 ··· 79

1. 개선방안 수립의 기본방향 설정 ··· 79

2. 개선방안 ··· 80

제7장 결론 ··· 95

참 고 문 헌 ··· 99

SUMMARY ··· 103

부록 Ⅰ 해외민간투자제도 현황 ··· 105

부록 Ⅱ 설문조사 ··· 121

T ․ A ․ B ․ L ․ E ․ C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S

표 차 례

<표 2-1> 최근 10년간 주요 사회기반시설 투자실적 8

<표 2-2> 교통부문별 국비 투자규모 및 투자비율 9

<표 2-3> 재정투자대비 민간투자비중 9

<표 2-4> 일괄ㆍ대안 입찰방법 결정시 세부검토기준 사례 12

<표 2-5> 재정사업과 민간투자사업의 추진 절차 비교 19

<표 2-6> 국가관리사업 현황 21

<표 2-7> 주무관청별 자체관리사업 현황 21

<표 2-8> 사업유형별 추진 실적 22

<표 3-1> 고속도로 구간별 공사비 변화 32

<표 4-1> 해외 프로젝트 사례의 내용 및 수익률 수준 38

<표 4-2> 국가별 민간투자제도의 비교표 41

<표 4-3> EU 주요국의 민자사업 추진현황 48

<표 5-1> 설문대상 54

<표 5-2> 주요 설문내용 55

<표 5-3> 정부고시사업의 대상사업 지정절차 58

<표 5-4> 민간제안사업의 적격성 검토 59

<표 5-5> 국가별 대상사업의 선정절차 비교 60

<표 5-6> 국내ㆍ외 PQ 심사내용 66

<표 5-7> 1,2단계 평가방법 및 평가내용 67

<표 5-8> 국외 민간투자 사업제안 평가 68

<표 5-9> 민간투자사업 추진단계별 위험요소 위험(Risk)의 종류 72

F ․ I ․ G ․ U ․ R ․ E ․ C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S

그 림 차 례

<그림 1-1> 연구 흐름도 3

<그림 1-2> 연구의 흐름별 연구방법 5

<그림 2-1> 국내 건설공사의 발주방식 분류 10

<그림 2-2> 대형공사 입찰방법 결정 절차 11

<그림 2-3> 정부고시사업의 추진절차 15

<그림 2-4> 민간제안사업의 추진체계 17

<그림 2-5> BTO 정부고시사업의 절차 23

<그림 2-6> 민간투자사업의 협상 및 공사시행 단계 24

<그림 4-1> PFI 시행절차 37

<그림 4-2> 사회간접자본 민간투자시장의 성숙도 40

<그림 4-3> 영국의 PFI 추진현황 45

<그림 4-4> 일본의 PFI 추진현황 47

<그림 4-5> 정부의 사업비용 지출비교 52

<그림 5-1> 연구의 접근방법 56

<그림 5-2> 추진절차 63

<그림 6-1> 민간투자제도의 내실화를 위한 개선방안 도식 93

제 1 장∙연구의 개요 1

1

C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 1

연구의 개요

국민의식의 성장과 함께 SOC 시설에 대한 요구 또한 증가하며, 향후 많은 부분의 SOC 투자가 이루어져야 할 것이다. 한정된 정부재정을 대신하여 도입된 민간투자사 업의 활성화로 인하여 제도가 정착화 되어가는 듯한 양상을 보이고 있지만, 한편으로 는 정비해야 할 많은 부분이 존재하고 더욱 성숙한 민간투자시장을 형성하기 위하여 전반적인 추진체계의 재정립이 필요한 것이 사실이다. 따라서 본 연구는 현재 추진되 는 민간투자사업의 사업선정, 평가, 협상, 협약체결 등 추진단계별로 문제점을 분석한 후 각 추진단계별로 개선방안을 제시하여 민간투자제도의 내실화를 기하는 것을 목적 으로 하고 있다. 이 장에서는 연구의 필요성과 목적, 범위와 방법 그리고 정책적 활용 및 기대효과를 부각시키고 있다.

1. 연구의 필요성 및 목적

1) 연구의 필요성

민간투자제도는 민간의 창의와 효율성을 SOC 투자에 접목시켜 부족한 정부재 원의 보완과 건설경기 활성화를 통한 경기부양을 위해 도입되었다. 국가경쟁력 확보를 위하여 SOC 시설에 대한 투자소요는 계속적으로 증가하는데 비해 정부 의 재원은 한정되어 있는 시점에서 민간투자제도의 도입으로 SOC 시설 확충에 많은 부분을 담당하고 있다.

현재의 민간투자제도는 1994년부터 시행되어 왔으나 그 당시의 추진실적은 부 진하였고 1999년 민간투자법이 개정되면서 사업의 추진이 가속화되고 민간제안 사업이 활성화되는 등 민간투자제도가 정착화 되어가는 양상을 보이고 있다. 또 한, 2005년부터는 그 동안 추진되어지던 사업의 추진형태에 BTL의 새로운 사업 추진형태를 추가하여 사회기반시설의 확충에 있어 민간투자사업이 많은 부분을 담당하는 추세를 보이고 있다.

그러나 이러한 민간투자제도 활성화의 이면에는 국가계획의 우선순위를 배제 한 사업성위주의 사업선정, 과열 경쟁을 통한 사업구도의 부적합 등 각 추진단계 별로 정비해야 할 부분이 많이 존재하고 있는 것 또한 사실이다. 따라서 현 시점 에서 민간투자제도의 도입당시의 상황과 현재까지의 민간투자제도의 추진에 따 른 투자효과를 비교하여 추진실적을 재조명해보고 현재의 활성화된 민간투자제 도를 한 단계 더욱 성숙시키기 위하여 민간투자사업의 전반적인 추진체계의 재 정립이 필요한 시기이다.

2) 연구의 목적

본 연구의 목적은 민간투자사업의 전반적인 사업추진체계에 대한 개선방안을 중심으로 연구하며 다음과 같은 구체적인 연구목적을 가진다.

우선 SOC 확충재원을 정부재정으로부터 마련하는데 한계가 있으므로 민간투 자사업을 통한 사회기반시설 확충의 필요성과 효용을 분석하고, 민간투자제도 도입당시의 취지와 부합되게 현재의 민간투자제도가 내실있게 진행되어졌는지 를 정부의 투자효과측면 및 확충효과 등을 통하여 분석한다. 또한 현재 추진되는 민간투자사업의 사업선정, 평가, 협상, 협약체결 등 추진단계별로 현황의 파악 및 문제점을 분석한 후 각 추진단계별로 개선방안을 제시하는 것을 목적으로 한다.

제 1 장∙연구의 개요 3

2. 연구범위 및 방법

1) 연구의 방법

<그림 1-1> 연구 흐름도

본 연구에서는 민간투자사업을 통하여 사회기반시설을 확충하는데 도입 당시 의 취지와 부합되게 추진되었는지를 파악하였다.

민간투자사업을 통한 사회기반시설 확충의 필요성과 효용을 분석할 때는 정부 의 예산운용기조의 변화, 민간투자사업의 재정투자 대비 비중의 변화 등을 통해 민간투자제도의 전반적인 현황을 분석하도록 하였다. 또한 현재까지 SOC 부문 의 투자 추이와 민간투자 부분의 투자 추이 및 투자실적을 비교하여 SOC 투자재 원 확충효과를 분석하며, 민간투자사업의 추진시 정부의 재정지원액 및 조세수 입 등을 포함하여 실질적인 재정투자와 비교하여 민간투자로 인한 재정의 확충 효과를 분석한다. 해외 민간투자제도 및 사업현황을 소개하는 내용은 외국의 민 간투자 추진사례에 대한 검토를 통하여 제시하였다. 영국, 일본 및 유럽/비유럽 국가 등에서 추진되고 있는 외국의 사례를 문헌ㆍ인터넷 등을 통하여 사례검토 를 하고, 이를 바탕으로 국가별 민간투자사업의 추진사례를 통하여 시사점을 도 출하고 개선방안의 도출시 활용하기로 한다. 개선방안의 도출에는 설문조사ㆍ자 문회의 등을 통하여 각 단계별 개선방안에 대한 전문가의 의견을 청취하도록 하 고, 개선방안의 도출을 위한 설문조사부분은 외부연구진에 의뢰하였다.

설문조사는 주로 SOC 포럼, 민간투자연구회 등의 민간투자사업에 대한 전문 가들을 대상으로 실시하였다. 이 설문조사 주목적은 전문가 및 관련 참여자들의 민간투자사업 추진 시 논란에 대한 전반적인 인식과 경험을 바탕으로 민간투자 사업의 추진 단계별 개선방안의 도출에 활용하기 위함이었고, 결과를 토대로 방 안 도출에 활용할 수 있었다. 주로 민간투자사업의 평가 및 협상과 관련 있는 공 무원, 국내 연구기관, 건설사, 범부법인, 회계법인 등을 조사대상으로 하여 2007 년 6월에서 7월까지 1개월 동안 실시하였고, 방문면담조사, 전화면담조사 및 우 편설문조사 등 병행 실시를 통해 수집된 자료를 분석하였다. 주요 조사내용으로 는 민간투자 대상사업 선정단계의 문제점, 우선협상자 선정 단계의 문제점과 개 선사항, 협상단계(공사비, 수익률의 산정, 수요량의 추정 등)의 주요 쟁점과 개선 사항, 실시협약 단계의 개선사항 등을 포함하였다.

제 1 장∙연구의 개요 5

연구흐름 세부 내용 연구방법

서론

1. 연구의 필요성 및 목적 2. 연구방법 및 범위 3. 정책적 활용 및 기대효과

문헌조사

↓

민간투자제도의 개요

1. SOC 확충방안

2. 민간투자사업의 현황 및 추진실적, 규모 3. 민간투자사업의 단계별 추진체계

문헌조사

↓ 내실화의 정의 및

추진효과 분석

1. 내실화의 의미

2. 민간투자사업의 추진 효과분석

법규 등 문헌조사, 설문조사

↓

해외 민간투자제도 및 사업현황

1. 해외선진국의 민간투자제도 2. 해외선진국의 민간투자사업 현황 3. 시사점

문헌조사, 사례분석, 외부원고

↓

민간투자사업 추진단계별 문제점

분석

1. 설문조사

2. 대상사업 선정단계 3. 사업계획의 검토ㆍ평가단계 4. 우선협상대상자와의 협상단계 5. 실시협약체결 등 사업시행자 지정

문헌조사, 전문가회의,

협동연구

↓

민간투자제도의 추진단계별 개선방안

1. 개선방안 수립의 기본방향 설정 2. 개선방안

자문회의 문헌조사, 설문조사, 협동연구

↓

결론 1. 요약 및 결론 -

<그림 1-2> 연구의 흐름별 연구방법

2) 연구의 범위

본 연구는 민간투자사업의 전 과정을 포함하고 있으며, 전 단계를 아우르는 추 진절차 단계별로 문제점의 파악과 추진방안 및 개선방안을 제시하고자 하였다.

특히, 사업선정, 평가, 협상, 협약체결 등 각 단계별로 고찰하여 개선 방향을 제시 하며 내실화의 근본적인 의미를 이루기 위하여 노력하였다. 또한, 민간투자사업 도입당시부터 현재까지 추진된 사회기반시설(SOC 부분)의 전반적인 투자효과를 분석하여 적용하고자 한다.

3. 정책적 활용 및 기대효과

본 연구는 민간투자제도 도입에 따른 투자효과분석을 통하여 향후 정책방향을 비롯한 제도추진의 확실성 확보에 기여할 것이다. 민간투자제도의 도입당시의 제도적 여건을 비롯한 경제상황과 비교하여 민간투자제도의 추진실적 등 효과를 분석하여 향후 민간투자제도의 추진 시 추진결과의 신뢰성 확보 및 추진방향 제 시가 가능하기 때문이다. 또한 민간투자사업의 주요 단계별로 개선방안을 제시 하여 사업추진의 안전성 확보가 기대된다. 추진 단계별 개선방안을 도출하기 위 해 사업초기부터 단계별로 예상되는 위험에 대한 관리방안의 제시로 계약 당사 자간에 위험 분담이 가능하며 이에 따른 원활하고 투명한 사업추진에 기여할 수 있다.

이 뿐만 아니라, 본 연구는 민간투자사업의 추진 단계별로 국제기구의 표준안 에 입각한 제도의 도입으로 해외투자자의 참여의욕 고취를 기대할 수 있고, 민간 투자제도의 내실화를 위한 추진단계별 개선방안 제시로 전반적인 사회기반시설 의 조기 확충을 통한 국민 삶의 질 향상 및 중장기 성장 동력 배양에 일조하는 정책방안을 마련하고자 한다.

제 2 장∙민간투자제도의 개요 7

2

C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 2

민간투자제도의 개요

국내 민간투자제도에 대해 개략적으로 살펴봄으로써, 향후 전개될 내실화 및 단계별 추진방안 연구에 대한 기초를 다질 수 있다. 구체적으로 이 장에서는 내실화를 기하기 위한 개선방안을 도출하기 전에 민간투자제도의 개요를 살펴보는데, SOC 확충방안과 민간투자사업의 현황 및 추진실적 규모, 민간투자사업의 단계별 추진체계 등을 분석 하여 전반적인 민자제도의 이해를 돕고, 방안을 도출하기 위한 기초자료로 활용하고 자 한다.

1. SOC 확충방안

민간투자사업은 전통적으로 정부예산으로 건설ㆍ운영하여 온 사회기반시설들 을 민간의 재원으로 건설하고 민간이 운영함으로써 민간의 창의와 효율을 도모 하고자 하는 사업이다. 그러므로 부족한 정부재정을 보완하는 역할을 해주기도 한다. 여기에서는 민간투자제도를 SOC 확충방안의 하나로 보고 재정투자와의 비교를 하고자 한다.

1) 재정투자

사회기반시설¹⁾은 재정사업과 민간투자사업을 통해 확충되는데, 최근 10년간

1) 민간투자사업의 대상이 되는 사회기반시설이란 산업기반시설 및 생할기반시설을 말함

도로, 철도, 항만 등 5개 분야 사회기반시설 건설에 156.5조 원의 투자를 달성하 였다.

<표 2-1> 최근 10년간 주요 사회기반시설 투자실적 (단위 : 조원) 구분 ‘97 ‘98 ‘99 ‘00 ‘01 ‘02 ‘03 ‘04 ‘05 ‘06 계 도로 5.0 5.7 7.0 7.3 8.1 7.9 8.8 8.1 7.7 7.4 72.9 철도 2.6 2.8 2.8 3.5 3.6 4.1 4.6 4.2 4.9 4.6 37.7 항만 0.9 1.0 1.0 1.0 1.0 1.3 1.4 1.7 1.9 1.9 13.4 환경 2.8 2.8 2.8 3.1 3.2 3.3 3.5 3.2 3.6 3.8 32.0 물류 0.0 0.0 0.0 0.0 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.5

계 11.3 12.3 13.6 14.9 16.0 16.7 18.4 17.3 18.2 17.8 156.5 주) 5개 사회기반시설투자분야 실적 기준,『국가재정운용계획』

사회간접자본에 대한 정부의 재정투자가 축소되고 있고, 예산부족으로 공사기 간은 5~10년 정도 연장될 것으로 예상되며, 사회경제적 편익 손실 및 직ㆍ간접비 용증대로 인한 건설업체의 수익성이 악화되고 있다. 정부는 사회간접자본시설의 확충을 위해서 1990년부터 2004년까지 SOC 예산을 연평균 14.5% 증액하였으나, 2004년 이후 일반회계 대비 SOC분야 예산은 매년 1% 정도씩 감소 추세를 보였 다. 1994년 「사회간접자본에 대한 민자유치촉진법」의 제정을 계기로 민간의 교통시설 투자참여가 허용된 이후 40개 이상의 사업이 민간투자대상사업으로 선 정되어 투자가 진행 중이며, SOC 재정투자 대비 민간투자비율은 1998년 3.9%에 서 2000년 6.6%, 그리고 2005년에는 14.2%로 급격한 증가현상을 보였다. 결과적 으로 재정투자 감소부분을 민간투자 및 공기업 투자가 대체하여 SOC 총투자는 일정한 수준을 유지하고 있는 것이다.

제 2 장∙민간투자제도의 개요 9

<표 2-2> 교통부문별 국비 투자규모 및 투자비율

구 분 2005 2006 2007 2008 2009 합계

투자 규모 (억원)

도로 77,430 74,668 72,809 71,612 71,324 367,843 철도 32,484 30,076 30,729 31,367 31,749 156,405 공항 3,924 3,777 5,092 5,703 7,614 26,110 항만 16,425 16,467 15,661 16,653 17,881 83,087 기타 811 1,179 1,425 2,544 1,929 7,888 합계 131,074 126,167 125,716 127,879 130,497 641,333

분담율 (%)

도로 59.07 59.18 57.92 56.00 54.66 57.36 철도 24.78 23.84 24.44 24.53 24.33 24.39

공항 2.99 2.99 4.05 4.46 5.83 4.07

항만 15.53 13.05 12.46 13.02 13.70 12.96

기타 0.62 0.93 1.13 1.99 1.48 1.23

자료: 건설교통부, 제2차 중기교통시설투자계획(2005~2009), 2006.

<표 2-3> 재정투자대비 민간투자비중 (단위: 조원)

‘98 ‘00 ‘01 ‘02 ‘03 ‘04 ‘05 ‘06

․민간투자(A)1」 0.5 1.0 0.6 1.2 1.2 1.7 2.6 3.2

․SOC재정투자(B)2」 12.7 15.2 16.0 16.0 18.4 17.4 18.3 18.4

․A/B(%) 3.9 6.6 3.4 7.5 6.6 9.8 14.2 17.4 주1) 연도별 실 집행금액 기준

2) “수송․교통 및 지역개발” 분야 기준, 『국가재정운용계획』

2) 재정투자 수단

사회간접자본시설(SOC)은 국가 경제활동의 기반을 이루며, 국가경쟁력을 좌 우하는 매우 중요한 요소이다. 재정사업은 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률(이하 국가계약법)」에 의거하여 중앙정부, 지방정부, 정부투자기관인 공사 등에서 공공공사를 발주하여 사회기반시설이 확충된다. ‘국가계약법’에는 설계 시공일괄입찰, 대안입찰, 특수한 공사에 대해 규정되어 있지만 그 외의 공사에

대해서는 설계시공분리발주를 일반적인 원칙으로 하고 있다. 국가계약법의 대형 공사계약 규정에 의한 발주방식을 도식화하여 국내 건설공사의 발주방식을 분류 하였다.

현재 적용 곤란 폐지 이후에도 계속 적용됨

1999.9 폐지 도입되지 않음

발주방식

설계시공 분리방식 설계시공 통합방식 관리방식

설계시공분리방식 Design-Bid-Build

대안입찰방식 Alternative Bid

설계시공일괄방식 Design Build

실시설계시공일괄방식 Detailed Design-Build

용역형건설사업관리 CM for Fee

도급형건설사업관리 CM at Risk

일괄방식형 건설사업관리 CM for Fee with DB 분리방식형 건설사업관리

CM for Fee with DBB 설계시공일괄방식

Design Build

패스트트랙 일괄방식 DB with Fast Track

실시설계시공입찰

기타공사 건설사업관리

CM for Fee 일괄입찰

대안입찰 건설사업관리

CM at Risk

<그림 2-1> 국내 건설공사의 발주방식 분류(서용칠, 2003)

우리나라의 공공공사 입찰제도는 크게 설계ㆍ시공 분리입찰 방법(최저가 낙찰 제, 적격심사제)과 설계ㆍ시공일괄 및 대안 입찰방법으로 구분한다. 일괄입찰은 발주청이 기본계획만을 수립한 상태에서 기본설계를 제출받아 가격 및 당해공사 수행능력과 함께 평가, 실시설계적격자를 선정하며, 실시설계적격자는 실시설계 도서를 작성ㆍ제출하고 발주청은 이를 심의한 후 설계가 적합할 경우 낙찰자로 결정하고 계약체결을 하는 방법이다. 대안입찰은 발주청이 원안 실시설계를 작 성한 후 기능ㆍ가격ㆍ공기 등에서 더 유리한 대안설계를 제출받아 설계, 가격, 당해공사 수행능력을 원안설계와 비교ㆍ평가 후 낙찰자를 결정하고 계약을 체결 한다.

제 2 장∙민간투자제도의 개요 11

<그림 2-2> 대형공사 입찰방법 결정 절차

설계ㆍ시공 분리입찰은 설계자와 시공자가 분리되어 시공성을 충분히 고려하 지 못함으로써 설계변경과 책임분쟁이 빈번히 발생하는 등의 단점이 있어 일괄 ㆍ대안입찰 방법에 대한 관심이 증대되고 있다. 일괄입찰방법은 계약상대자가 설계와 시공을 모두 담당하므로 발주자의 관리 업무가 줄어들고 민간의 다양한 아이디어 도입이 용이하며 설계와 시공을 병행할 수 있어 공기단축에 유리하며, 대안입찰방법은 원안설계는 발주청이, 대안설계는 입찰자가 책임지며 낙찰자 결 정 등 대부분의 절차가 일괄입찰방법과 유사하다. 그러나 설계내용에 발주청의 의견을 반영하기가 어렵고 설계비용 등 입찰비용이 과다하여 중소업체의 참여가 제한되는 단점이 있다.

<표 2-4> 일괄․대안 입찰방법 결정시 세부검토기준 사례

공기단축 필요

▶ 공기단축 사유 및 기타 공사로 시행시 공기 부족 여부

▶ 설계․시공 동시진행(Fast-Track)실시 여부

▶ 계속비 예산 확보 여부 등

빈번한 설계변경

부담해소 ⇒

▶ 설계변경이 예상되는 부분과 규모

▶ 평균낙찰률 및 설계변경 비율을 고려했을 때 기타 공사보다 유리한지

▶ 설계변경 책임부담에 대한 법적․도적 장치 마련 여부

신기술․신공법 등 경제적인 대안

필요

⇒

▶ 대안이 제시될 만한 규모와 기술이 필요한 공 사인지

▶ 경제적 대안의 기준이 무엇인지

☞ 일괄․대안입찰 방식이 부적합한 경우: 노선 협의․민감한 환경문제 등 사업자가 다루기 어려운 문제가 있는 경우, 인․허가를 위해서는 설계가

완료되어야만 하는 경우, 프로젝트 규모가 작거나 단순한 경우 등

3) 재정사업의 추진체계

재정사업의 추진체계는 사업의 구상, 결정 → 사업의 집행 → 사업의 평가를 포괄하는데, 사업구상단계는 중장기 기본계획 등 예비타당성 이전의 단계를 말 한다. 사업의 결정단계는 사업성 검토, 타당성 분석(예비 타당성 조사)을 통해 사 업계획으로 확정되는 단계를 의미하며, 사업의 집행단계는 기본설계, 실시설계, 예산의 책정, 입찰 및 계약체결, 사업시행(시공), 완공, 하자보수를 시행하는 단계 이다. 사업의 평가단계에서는 시설물의 성능평가 및 사업수행의 정책효과를 판 단한다.

하지만, 사업의 추진절차는 관련 법규 등에 매우 복잡하게 규정되어 있다. 기 획예산처의 「총사업비 관리지침」상의 대형 공공건설사업의 추진단계는 다음 과 같다. 시업구상(기획)단계 → 예비타당성 조사 및 타당성조사 단계 → 기본설

제 2 장∙민간투자제도의 개요 13

계 용역단계 → 실시설계 용역단계 → 공사발주 및 계약단계 → 착공이후 시공단 계로 살펴볼 수 있으며, 건설기술관리법 시행령 제38조의 5내지 제38조의 19에 의한 건설사업의 일반적인 시행과정은 다음과 같다. 기본구상(상위계획의 검토, 지역계획의 검토) → (예비)타당성 조사 → 기본계획(공사수행방식의 결정) → 기 본설계 → 실시설계(기본 및 실시설계 : 환경영향평가, 교통영향평가, 문화재지 표 지질조사/관계기관협의, 주민의견수렴, 설계경제성검토, 설계자문, 건설기술 심의, 총사업비 협의, 경제성분석, 재무분석) → 인허가 및 용지매수 → 시공감리

→ 준공 → 사후평가 → 유지관리 등이다. 이 외에도 시설물별로 별도의 법규에 의해 사업시행절차를 규정하고 있는데, 교통체계 효율화법에 규정하는 절차는 국가기간교통망계획 수립 → 교통정책위원회(위원장 : 국무총리)심의 → 확정 및 관보고시 → 5년 단위의 중기교통시설투자계획 수립(투자우선순위, 투자재원조 달 등) → 중기교통시설투자계획의 시행 → 중기교통시설투자계획의 집행실적 평가 순이다. 도로건설 사업은 도로법에 도로정비기본계획 → 노선지정, 인정 → 도로구역결정 → 용지매입 및 건설 → 사용개시이고, 철도건설 사업은 공공철도 건설촉진법에 기본계획수립ㆍ고시 → 예정지역 지정ㆍ고시 → 실시계획 승인ㆍ 고시 → 공사시행(사업시행자) → 준공확인, 사업완료 고시이다. 항만건설 사업 은 기본계획구상단계(항만개발의 필요성, 계획구상) → 기본계획 및 타당성조사 단계 → 계획 확정단계 → 사업시행단계(실시설계, 사업착수)로 나뉠 수 있고, 신 항만건설촉진법의 신항만 건설사업 추진절차는 신항만건설기본계획 수립 → 신 항만건설에 관한 추진위원회 심의 → 신항만건설 기본계획 수립 후 고시ㆍ공람 → 신항만 건설예정지역 지정ㆍ고시 → 신항만건설에 관한 사업계획서 제출(사업신 청자) → 사업시행자 지정 → 실시계획 승인 → 공사시행 및 준공으로 규정된다.

4) 민간투자사업

(1) 민간투자사업

민간투자사업이란 전통적으로 정부부문의 범주에 속했던 도로, 철도, 항만 등

사회간접자본시설(SOC)의 건설과 운영을 민간부문이 담당하여 추진하는 것을 말하며 민간사업자가 자기자금과 경영기법을 투입해 시설을 건설 또는 운영한 후 정부와 약정한 기간동안 시설사용료 징수 등을 통해 투자비를 회수하는 사업 을 말한다. 이러한 사회기반시설은 공공부문이 공급하고 운영ㆍ관리해 왔으며 이러한 측면에서 이들 시설에 대한 민간자본의 참여는 공공투자사업의 패러다임 이 바뀐 커다란 변화라 할 수 있다. 건설, 운영의 주체와 준공 시 해당시설물의 소유, 관리운영권의 귀속에 따라 BTO, BTL, BOT, BOO 방식으로 민간투자법 제 4조에 열거되어 있으며 정부고시(국가사업과 국고보조 지자체사업, 지자체 자체 사업)와 민간제안으로 사회기반시설이 확충된다. 주무관청이 시설사업기본계획 을 통해 제시한 방식과 민간이 제안하여 주무관청이 채택한 방식도 가능하도록 규정함으로써 다양한 방식에 의한 사업추진이 가능하다. BOT는 건설-운영-양도 (Build-Own-Operate-and-Transfer, BOT)하는 것이고, BTO는 건설-양도-운영(Build- Transfer-and-Operate, BTO) 순이다. BOO는 건설-소유-운영(Build-Own-and- Operate, BOO)으로 이루어진다. 그리고 턴키발주, 설계-시공병행발주(Fast-track) 방식으로 평가에 의한 사업자 선정 후 사업시행을 하며, ‘국가계약법’ 제2조 및 제3조 내용에서 볼 때 민간투자사업과 관련하여 민간투자법에 달리 규정된 사항 이 있다면 이는 국가계약법에 우선 적용된다.

(2) 민간투자사업의 추진절차

민간투자사업은 정부고시사업과 민간제안사업으로 나누어 볼 수 있고, 정부고 시사업의 경우 7개의 Step로 구분하여 추진절차를 보여주고 있다(그림 2-3 참조).

구체적으로 단계를 살펴보면, Step1: 대상사업 지정(주무관청, 기획예산처) → Step 2: 시설사업기본계획의 수립 및 고시(주무관청) → Step 3: 사업계획의 제출 (민간부문) → Step 4: 사업계획의 검토ㆍ평가(주무관청, 공공투자관리센터) → Step 5: 실시협약 체결 등 사업시행자 지정(주무관청, 공공투자관리센터) → Step 6: 실시계획의 승인신청 및 승인(사업시행자, 주무관청) → Step 7: 공사시행 및 준공확인(사업시행자, 주무관청)이다. 이를 3단계로 재분류 할 수 있는데, 1단계 는 Step 1, 2이고 2단계는 Step 3, 4, 5이고, 3단계는 Step 6, 7로 분류가능 하다.

제 2 장∙민간투자제도의 개요 15

〈사업시행자 〉 〈 정 부 〉 〈 주요내용 〉

Step 1 대상사업 지정

(주무관청)

▪2천억원 미만사업은 주무관청이 자체 지정

▪2천억원 이상사업은 심의 위원회 심의를 거쳐 지정

Step 2 시설사업기본계획

수립 고시(주무관청)

▪사업시행자 지정방법 및 정부의 지원내용 등명시

▪공공투자관리센터의 사전 자문

․ 2천억원이상 사업 또는 국고지원이 수반되는 2천억원 미만 사업에 대해서는 민간투자사업 심의위원회 심의, 주요사항은 영문요약 고시

Step 3 사업계획서 제출

Step 4 사업계획의 검토․평가

(협상대상자 지정)

▪사업계획 평가단의 구성․운영

▪PQ및 2단계분리심사 가능

▪협상대상자는 2인이상 지정

Step 5

실시협약 체결 등 사업시행자 지정

(주무관청)

▪총사업비, 시설사용기간, 사용료 등 사업시행 조건 결정

▪실시협약(안)에 대한 공공투자관리센터의 사전 자문

* 5천억원이상 사업은 민간투자사업심의위 원회 심의

Step 6

실시계획승인신청 (실시설계 포함)

실시계획 승인

(주무관청) ▪3개월내 심사결과 통보

Step 7

공사시행

준공 확인 (주무관청)

<그림 2-3> 정부고시사업의 추진절차

2007년 기본계획 수정 사항에서 Step 1 대상사업 지정단계의 변경을 볼 수 있 는데, 타당성 조사와 관련하여 주무관청은 민간투자 대상사업을 지정하기 전에 전문연구기관에 의뢰하여 당해 사업의 타당성 분석을 실시하여야 한다. 타당성 분석의 내용에는 건설기술관리법시행령 제38조의6에 의한 타당성조사 및 재정 사업으로 추진할 경우와 비교한 비용․편익 및 재무분석 등을 내용으로 하는 민 자적격성조사를 포함한다.

민간제안사업의 경우 6개의 Step으로 구분하여 추진절차를 보여주고 있다(그 림 2-4 참조).

구체적으로 살펴보면 Step 1: 제안서 제출(민간부문) → Step 2: 제안내용의 검 토(주무관청, 공공투자관리센터) → Step 3: 제안내용의 공고(주무관청) → Step 4; 제안서의 검토ㆍ평가(주무관청, 공공투자관리센터) → Step 5; 실시협약 체결 등 사업시행자 지정(주무관청, 공공투자관리센터) → Step 6: 실시계획의 승인신 청 및 승인 → 공사시행 및 준공확인(사업시행자, 주무관청) 이다.

제 2 장∙민간투자제도의 개요 17

∙민간 → 주무관청

∙주무관청 → 공공투자관리센터 (접수일로부터 15일이내)

∙공공투자관리센터

∙60일 이내 (적격성조사시 예외)

∙지원센터 → 주무관청, 기획예산처

∙주무관청 → 기획예산처

∙2천억원이상사업 또는 국고지원이 수반되는 2천억원 미만 사업에 대해서 는 민간투자사업심의위원회 심의

∙3개월내 심사결과 통보 제안서 제출

제안서 채택 불가 통지 (주무관청 → 제안자)

제안서내용 검토의뢰

제안서 내용 검토 (적격성조사)

검토의견 제출

제안내용 공고 (주무관청)

No Yes

Step 1

Step 2

Step 3

제안서 검토·평가

협상대상자 지정

사업시행자 지정

실시계획 승인 (주무관청)

준공 확인 (주무관청) 실시계획승인신청

(실시설계 포함)

공 사 시 행

타제안 없을 경우 타제안 있을 경우

제안자를 협상 대상자로 지정 Step 4

Step 5

Step 6

<그림 2-4> 민간제안사업의 추진체계

재정사업과 민간투자사업의 추진 절차를 비교해 보면, 재정사업의 추진절차는 사업선정과 예산배정을 위한 기획(기본구상) 후 예비타당성 조사, 타당성조사(기 본 및 실시설계)를 거쳐 예산심의 단계로 분류가 되며 용지 매입ㆍ시공ㆍ관리에 따라 용지매입과 보상 후 입찰 및 계약, 착공, 준공, 사후평가 및 유지관리의 과정 을 가진다. 민간투자사업의 추진절차는 <그림 2-3>과 <그림 2-4>에서 보는 것과 같이 제안서 제출 후 제안서내용 검토 의뢰, 제안서 내용 검토(적격성조사), 검토 의견 제출 이후 제안내용 공고, 그리고 타제안 유무에 따라 제안자를 협상대상자 로 지정(없을 경우), 제안서 검토 및 평가와 협상대상자 지정(타제안 있을 경우), 사업시행자 지정 후 실시계획 승인, 주무관청의 준공확인을 통해 이루어진다. 그 리고 민간부문은 제안서를 주무관청에 제출하여야 한다(민간투자법시행령 제7 조 제1항). 주무관청과 공공투자관리센터에서 제안내용의 검토를 하여야 하며, 주무관청은 민간제안사업을 민간투자법에 의한 민간투자사업으로 추진코자 하 는 경우 당해 사업에 대한 제안자(이하 “최초제안자”라 함) 이외의 제3자에 의한 제안이 가능하도록 당해 제안내용의 개요를 관보 및 3개 이상의 일간지 및 주무 관청의 홈페이지와 공공투자관리센터 홈페이지에 공고하여야 한다. 또한 주무관 청은 제안내용의 공고 시 정한 기한 내에 제3자에 의한 제안서의 제출이 있는 경우 최초제안자의 제안서와 제3자의 제안서를 검토ㆍ평가한 후 협상대상자를 지정한다. 그 이후에 주무관청과 공공관리투자센터에 의해 실시협약체결 등 사 업시행자가 지정되고, 실시계획의 승인신청 및 승인 후 사업시행자와 주무관청 협력아래 공사시행 및 준공확인이 이루어진다.

그림의 추진절차를 내용별로 풀어서 비교한 것이 <표 2-5>와 같다. 사업발굴에 서부터 예비타당성조사, 타당성조사, 예산확보, 대상사업고시, 협상, 사업시행자 결정, 용지매입/보상, 운영/관리에 이르기까지 재정사업과 민간투자사업의 각 단 계별 내용을 비교하였고, 민간투자사업 중에도 정부고시사업과 민간제안사업으 로 나누어 세부 비교를 하였다. 이것은 민간투자사업을 기준으로 한 개략적인 비 교로 재정사업과 민간투자사업(정부고시사업, 민간제안사업)의 각 단계의 특징 을 쉽게 알아볼 수 있다.