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번 임시국회에서 논의되는 금산분리 관련 입법 안은 현행 관련 규제를 한층 강화한 내용을 포 함하고 있다. 지난 대선과정에서 주요 대선 후보들이 경제민주화를 공약으로 내세우고 여야에서 대동소이 한 입법안들을 발의한 상황이기 때문에 개정안이 가 지고 있는 문제점에 대한 적극적인 검토가 부족한 상 황에서 법제화될 가능성이 높다. 그러나 금산분리 관 련 규제들을 주요 쟁점 위주로 분석해보면, 산업과 금 융시스템 간 리스크 전이를 방지하고 금융산업의 건 전성과 발전을 도모하기보다는 재벌에 의한 시장지배 력 확대 억제와 경제력 집중 해소에 지나치게 집중되리적 문제점도 가지고 있다. 그뿐만 아니라 은행소유 지분 한도를 축소하는 것은 산업자본의 금융산업 진 출을 통하여 글로벌 경쟁력을 갖춘 금융산업으로 발 전할 수 있는 기회를 원천적으로 봉쇄하게 되는 것이 다. 금융자본과 산업자본 간의 결합에 따른 부작용이 과장됨으로써 금융산업 발전 자체를 지연시키게 되지 않을까 우려된다. 또한 시장지배력 확대나 경제력 집 중에 대한 우려는 대기업에 대한 규제강화를 통해서 가 아니라 오히려 금산분리 완화를 통해 경쟁을 촉진 함으로써 시장 내 감시시스템과 분배기능이 작동하여 해결되도록 하는 것이 바람직하다.
최근 금산분리 관련 입법안의 문제점
KERI Brief
김미애
한국경제연구원 선임연구원 (mkim953@keri.org)
1. 검토배경
□ 최근 논의되고 있는 금산분리 관련 입법안의 주 요 내용은 현행 규제를 강화하는 방안을 포함하고 있음
- 이명박 정부의 출범 이후 금융산업의 발전을 위해 금산분리 규제 완화 정책이 추진1)되어 왔으나 지난 해 대선을 통해 제기된 경제민주화와 맞물려 현행 보다 강화된 금산분리 정책을 담은 입법안이 발의 되었음
- 여야의 발의안은 그 주요 개정 내용이나 강화 방향 에 있어 대동소이함
○ 새누리당의 금산분리 규제강화는 이른바 경제민주화 4 호 및 5호 법안에서 제안되었으며 공정거래법, 금융지 주회사법 등 7개 법률에 대한 개정안을 포함하고 있음 ○ 민주당의 정책은 금융지주회사법 개정과 금융회사의
지배구조에 관한 법률안 신설 등 2개 법안에 집약됨
□ 이번 국회에서 논의될 금산분리 규제강화의 주요 내용은 금융계열사 의결권 제한, 산업자본의 은행 소유한도 축소 그리고 중간금융지주회사 제도 도 입 의무화로 요약할 수 있음2)
1) 국내의 현행 금산분리 규제 수준은 미국이나 영국 등에 비해 그 수준이 상당히 높은 편임. 미국의 은산분리 규제는 산업자 본의 은행소유지분 상한을 25%로 규제하고 있으며 산업자본 의 금융회사 보유도 허용하고 있음.
2) 금융회사 대주주에 대한 주기적 자격심사도 금융관련법 개정 을 통해 이루어지나 이전 논의(KERI Brief 6월 14일자)에서 비 교적 자세히 다루었으므로 본 논의에서는 제외함.
[표 1] 금산분리 관련 입법안의 주요 내용 쟁 점
의결권 제한 확대
은행소유 규제 강화
중간금융지주사 도입
• 상호출자제한기업집단에 속하는 금융업 또는 보험업을 영위하는 회사는 취득 또는 소유하고 있는 국내계열회사주식에 대하여 일정한 경우 행사할 수 있는 의결권을 그 계열회사 발행주식 총수의 100분의 5로 하향 조정
• 비금융주력자는 은행의 의결권 있는 발행주식 총수의 4%를 초과 보유할 수 없 도록 함
• 비은행지주회사가 비금융회사의 주식을 소유하는 것을 금지하여 비은행지주 회사의 비금융회사 지배를 원칙적으로 허용하지 않음
• 현실성 있는 금산분리 제도의 도입을 위해서 일반지주회사의 금융자회사 보유 를 허용하되,
• 산업자본의 금융회사 보유에 따른 부작용을 최소화하기 위해 금융자회사가 보 험사를 포함해 3개 이상이거나, 혹은 자산 합계가 20조 원 이상인 경우에는 중 간금융지주회사 도입을 의무화
내 용
3) 현행 공정거래법 제11조에서는 상호출자제한기업집단에 속하 는 회사로서 금융업 또는 보험업을 영위하는 회사는 취득 또 는 소유하고 있는 국내계열회사 주식에 대하여 의결권을 행사 할 수 없음. 다만 ①임원의 선임 또는 해임, ②정관변경, ③그 계열회사의 다른 회사로의 합병·영업의 전부 또는 주요부분
2. 금산분리 규제 강화를 위한 입법안의 문제점 (1) 금융계열사 의결권 제한 강화
□ 대기업집단의 금융계열사가 소유한 비금융계열사 주식에 대해 예외적으로 의결권을 행사할 수 있는 한도를 축소한다는 것이 내용3)
- 의원 발의(김상민 외, 공정거래법 11조 개정안)로 정무위원 회에 상정된 의결권 제한 강화방안은, 현행 공정거 래법이 금융계열사의 의결권 행사는 원칙적으로 금 지하면서 예외적으로 인정해주는 한도를 15%에서 5% 이내로 하향 조정하는 것임
□ 대기업집단이 금융회사를 통해 비금융계열사를 지 배하지 못하도록 의결권을 제한하는 것은 경영활 동에 지나친 제약으로 작용할 것임
- 금융계열사의 의결권 제한은 금융보험사가 투자자 나 고객으로부터 자금을 모집하여 마치 자기자본인 것처럼 사용하는 것을 막기 위한 것
- 그러나 주주가 의결권을 행사하는 주된 목적은 기 업의 합리적인 경영을 유도하여 주식 가치를 높이 는 데에 있다는 것을 상기해 볼 때, 기업의 경영과 관련된 의결권은 충분히 보호받아야 함
○ 이러한 면에서 볼 때 현재 논의되는 안에 따라 의결권 이 제한을 받게 되면 대기업집단의 금융보험사는 의결 권 확보를 위해 추가적인 자금을 수요하여 보유주식을 늘리게 됨
○ 게다가 우량계열사에 대한 투자는 자금운용의 수익을 높이기 위한 고객의 이해에 부합되는 행위로 평가되어 야 함에도 불구하고 계열사 지원이라 판단하여 규제하 는 것은 바람직하지 않음
○ 결국에는 기업의 정상적인 경영을 제약하고 일반 투자 자에게도 피해를 줄 수 있게 됨을 고려해야 함
□ 경영권 약화로 인한 적대적 M&A에 노출될 수 있 는 위험을 간과하고 있음
- 일부 의원 발의 입법안에서는 당해 계열회사의 다 른 회사로의 합병 또는 양도에 관한 의결에 대해서 현행 수준을 유지하는 등의 예외를 인정하고 있지 않아 국내 우량기업들의 경영권 방어력이 약화되는 문제점이 있음
- 외국자본과의 역차별적 규제로서 국내 우량기업이 외국 자본에 의한 적대적 M&A에 노출될 위험을 고 려하지 못하고 있음
□ 이미 기존의 개별 금융업법에서 규제하고 있는 사 안으로서 이중규제
- 금산법 제24조에 금융회사가 동일계열 회사의 발행 주식 총수의 5% 이상 소유할 경우 금융위원회의 승 인을 받아야 하는 규정이 존재
- 특히 ‘지배주주의 지배력 남용 차단’에 대해서는 이 미 자본시장법, 보험업법 등에 금융회사의 주식보 유 승인, 대주주와의 거래제한, 보험회사의 자산운 용 방법 제한 등 강력한 규제 장치가 마련되어 있음
(2) 산업자본의 은행지분 소유한도 축소
□ 산업자본이 은행에 대한 의결권이 있는 주식을 취 득할 수 있는 한도를 현행 9%에서 4%로 축소하는 방안이 발의되었음
- 이명박 정권 출범 이후 산업자본의 은행 의결권 지 분 보유를 9%까지 인정하는 등 금융지주회사법과 은행법 등의 개정으로 은산분리 규제를 완화하였음 - 그러나 최근 논의되는 금산분리 강화안의 은산분리
규정은 산업자본의 은행 소유지분을 4%까지만 인 정하여 은산분리 규제를 강화하겠다는 것임
□ 산업자본의 금융업 진출로 경쟁력을 강화하고 있 는 글로벌 금융산업의 흐름과 맞지 않고 오히려 과 거보다 강화된 금산분리 정책으로 산업발전을 저 해할 수 있음
- EU 국가들은 비금융회사의 은행지분 소유를 직접 적으로 제한하지 않으며 대형은행을 국유화했던 인 도도 2011년 금산분리 정책을 전면 폐지하고 대기 업의 소매금융 부문 진출을 허용하여 국제 경쟁력 을 갖춘 대형 금융기업이 성장하게 됨
- 금산분리 규제가 비교적 강한 미국의 경우도 은행 의 지분소유한도는 25%로서 우리나라의 제한 수준 보다 훨씬 낮은 수준이며 일본과 중국은 정부의 사 전승인으로 은행 보유가 가능함
(3) 중간금융지주회사 제도 도입
□ 일반지주사의 금융회사 소유를 인정하되, 일정 요 건에 해당하는 지주회사의 경우 금융계열사를 소 유하기 위해서는 중간금융지주회사를 의무적으로 설립해야 한다는 내용
- 2009년 이후 지속적인 공정거래법 개정을 통해 대 규모기업집단이 지주회사 체제로 쉽게 전환할 수 있 도록 제도를 정비하는 과정에서 제안된 것으로 18 대 국회에서 논의된 바 있음
[표 2] OECD 회원국 은산분리 관련 규제 현황 은산분리 규제 수준
사실상 허용
(전면 허용 또는 사전승인부 허용)
사실상 금지(취득한도 제한)
영국, 프랑스, 독일, 네덜란드, 오스트리아, 스웨덴, 스위스, 핀란드, 아일랜드, 뉴질랜드, 포르투칼, 폴란드, 터키, 아이슬란드, 일본, 벨기에, 스페인, 덴마크, 체코, 그리스, 멕시코
미국, 이탈리아, 룩셈부르크, 호주, 캐나다, 헝가리, 한국 국 가
□ 대규모 기업집단의 지주회사 전환을 통한 지배구 조 개선을 촉진하는 데에는 효과가 있을 것으로 예 상되나 도입을 의무화하는 것은 바람직하지 않음
- 중간금융지주회사를 도입하여 비금융지주회사가 금융 자회사를 보유할 수 있게 되면, 기존 규제하에 서는 금융계열사 지분 해소 문제로 인해 지주회사 로의 전환을 망설이던 상호출자제한기업집단이 지 주회사로의 전환이 수월해짐
- 중간금융지주회사로의 전환 비용이 발생하게 되므 로 중간금융지주회사 도입을 의무화하기보다는 기 업의 자율적 판단에 맡겨야 함
□ 또한 중간금융지주회사를 도입하더라도 이에 대한 제도적 보완장치를 마련해야 함
- 중간금융지주회사 제도에 어느 법을 적용할지에 대 한 논쟁의 소지가 있으므로 그 입법취지가 근본적 으로 상이한 공정거래법과 금융지주회사법의 충돌 을 방지하는 장치 등 제도적 보완이 필요함
3. 정책적 제안
□ 경제민주화 법안의 금산분리 강화 방안은 원래의 입법취지에 부합하지 않으며 이중규제임
- 금산분리 규제를 통해 대기업의 지배력 증가 및 시 장집중 심화를 해소하려는 것은 원 취지를 달성하 기보다는 여러 가지 부작용이 우려됨
- 수십 년에 걸쳐 형성된 대기업집단의 지배구조를 위 협하여 경영권 방어 비용을 급증시키고 금융산업에 새로운 자본유입을 저해하는 등의 부작용을 초래하 여 실익 없는 무리한 입법될 가능성이 큼
- 금융의 사금고화, 지배력 남용 등을 방지한다는 목 적 또한 금융회사와 관련된 국내 제도의 정비와 자 본시장 발전에 따른 감시·감독 기능이 강화되면서 상당부분 해결되고 있는 문제로서 오히려 이중규제 문제가 발생할 수 있으므로 재고할 필요가 있음
□ 기업 지배구조 개선을 위한 지주회사제도를 정착 시키고 금융산업 성장을 저해하지 않도록 오히려 금산분리 규제를 적극적으로 완화할 필요가 있음
- 금융계열사를 갖고 있는 국내 대규모 기업집단이 경영 효율성 제고 및 순환출자, 금산분리, 경영권 승계 등의 이유로 지주회사로의 전환을 고려하더 라도 금산분리 규제가 가장 큰 걸림돌로 작용하고 있음
○ 공정거래법상 일반지주회사의 금융자회사 소유 규제 로 인해 지배구조개선을 위한 지주회사로의 전환이 힘 든 상황이며 중간금융지주회사를 도입한다 하더라도 막대한 자금이 필요하게 되어 전환이 어려움 ○ 현재 논의되고 있는 방안과는 반대로 금산분리 규제를
완화하는 것이 지주회사 제도로의 전환을 유도하거나 지배구조 개선을 촉진할 수 있을 것임
- 점차 대형화, 겸업화되고 있는 국제 금융산업에서 국내 기업이 경쟁력을 확보하기 위해서는 대규모의 자본투자로 금융산업 내의 경쟁을 촉진할 필요가 있 으나 현재 우리나라의 경제구조하에서는 산업자본 의 금융산업 진출 이외에 이를 위한 현실적 방안을 찾기 어려운 상황임
○ 산업자본 외에는 마땅한 인수여력이 없어 우리은행 민 영화가 지연되고 있는 문제점 등을 고려할 때 은행소 유 규제 역시 완화하는 방향으로 결정되야 함 ○ 은행에 대한 산업자본 소유지분 한도의 축소가 실제 효
과는 미미하면서 오히려 경쟁을 통한 시장의 확장과 금 융산업의 장기적 발전을 저해하는 부작용이 없도록 조 정해야 할 것임
□ 금산분리 또는 은산분리에서 우려하고 있는 금융 의 사금고화와 금융 건전성 문제는 이미 존재하고 있는 건전성 규제나 대주주 지배권 남용 등과 관련 된 규제를 통해 통제하는 것이 훨씬 효과적임
- 금산결합으로 인한 위험으로 지적되는 부분 ― 리스 크의 전이, 경쟁제한 등 ― 은 일반적인 기업결합 또 는 금융회사 간 기업결합에서도 나타날 수 있는 문 제점
- 금산결합 자체를 규제할 것이 아니라 금산결합을 허 용하여 시너지 창출의 장점을 살리되 관련 개별 금 융법을 통해 그 위험 요소를 컨트롤할 수 있는 방안 을 점검하는 것이 보다 효율적인 정책방향이라고 판 단됨
