석 사 학 위 논 문
남북한 사회복지제도 통합방안에 관한 연구
국민대학교 정치대학원
리더십개발전공
최 광 현
2001
남북한 사회복지제도 통합방안에 관한 연구
지도교수 이 원 덕
이 논문을 석사학위 청구논문으로 제출함
2002년 6월 일
국민대학교 정치대학원
리더십개발전공
최 광 현
2002
최광현의
석사학위 청구논문을 인준함
2002년 6월 일
심사위원장 (인) 심 사 위 원 (인) 심 사 위 원 (인)
국민대학교 정치대학원
<감사의 글>
이 글이 완성되기까지 참으로 많은 사연이 있었는데 하나의 결실을 맺게 되 어 눈물나도록 감회가 새롭습니다.
바쁘신 와중에도 부족한 논문이 완성될 수 있도록 아낌없이 격려해 주신 이 원덕 지도교수님께 감사드립니다. 특히 논문심사 때 타위원님들의 날카로운 지 적으로 곤경에 빠졌을 때 끝까지 저의 입장을 두둔해주시는 교수님의 배려는 잊을 수 없습니다. 또한 심사위원으로서 논문의 질을 높일 수 있도록 날카로운 지적과 방향을 제시해 주신 윤영오 원장님과 장덕준 교수님 그리고 대학원 강 의에 열과 성의를 다해 주셨던 권무수 전원장님, 조중빈 교수님, 이창현 교수 님, 김형준 교수님 등 정말 모든 분들께 진심으로 감사드립니다.
대학원에 다니면서 지금까지 잊을 수 없는 분들이 참으로 많습니다. 특히 수 업이 끝난 후에 부족한 시간에도 불구하고 항상 좋은 대화로 인생의 길잡이가 되어 주신 하인호, 민병갑 원우님과 동기생들, 또한 졸업 후 몇 년이 흘렀는데 도 불구하고 옆에서 많은 격려와 관심을 아끼지 않고 지원해 준 두 친구 윤석 빈, 황문호 원우의 도움이 없었다면 오늘과 같은 시간이 있을 수 없었기에 더 욱 잊지 못할 것입니다. 주경야독하면서 학교 못지않게 도움을 주신 분들도 너 무나 많습니다. 전 직장 동료로 지금은 고인이 되신 박봉용 팀장님, 최영복, 김 병로씨 그리고 현재 직장 상사인 심호석 소장님이하 동료직원들에게도 머리 숙여 감사드립니다.
또한 이 논문이 완성되기까지 아낌없는 정신적 도움으로 힘이 되어주신 홍 원종 명지대사회복지대학원 원우회장님과 이정희 학회장님, 이정숙 원우님 그
리고 논문수정에 적극도움을 주신 서상범 원우님께 진심으로 감사드립니다.
끝으로 오늘날 제가 이만큼 성장할 수 있도록 아낌없는 격려와 지지를 보내 준 형제가족들과 무엇보다 저를 믿고 사랑과 헌신을 아끼지 않으신 어머님께 감사의 마음을 담아 이 논문을 받칩니다.
2002년 7월 이른 새벽 직장사무실에서 최 광 현
< 국문초록 >
남북한 사회복지제도 통합방안에 관한 비교연구
국 민 대 학 교 정 치 대 학 원 리 더 십 개 발 전 공 최 광 현 지 도 교 수 이 원 덕
1980년대 후반부터 1990년대에 이르러 소련과 동구권의 변혁과 독일 통일은 우리에게 통일에 대한 가능성을 제공함과 동시에 통일에 따른 사회복지재정 부담과 주민사이의 이질감 등의 후유증으로 사회적 혼란에 대한 경각심과 함 께, 이에 대한 대비책 마련의 중요성을 일깨워 주고 있다. 그러므로 이 시점에 서 남북한 통합과 관련 있는 모든 분야에서 다각적인 연구가 있어야 하고, 특 히 통일과정에서 남북한 주민의 이질감을 해소하고 사회통합을 이루기 위해서 는 남북한사회복지제도에 관한 비교연구가 필요한 시기이기도 하다. 우리는 지 금까지 통일문제를 논의할 때면 언제나 정치․경제와 같은 거시적 문제만 다 뤄왔지 인간의 기본적 욕구충족과 국민의 삶의 질을 향상시켜 주는 사회복지 분야는 체제 이념에 가려져 거의 취급하지 않았다.
일반적으로 한 국가의 사회복지는 그 사회가 추구하는 가치체계나 정치, 경 제 및 사회제도와 밀접한 관련을 맺으며 발전한다. 남북한의 경우 상이한 두 체제 아래 북한은 1970년 이전에 사회주의 평등이념에 따라 보편적이고 포괄 적인 정책을 추구하여 비교적 일찍부터 사회보장제도를 발전시켰고, 남한은 자 본주의 시장경제 아래 산업화와 민주주의 발전에 따라 잔여적 형태에서 보편 주의로 나가고 있으므로 남북한의 사회복지, 사회보장은 많은 부분에서 차이가 난다. 이러한 남북한간의 상이성과 이질적 요소를 줄이고 통일 이후를 적극 대 비하기 위해서는 단계적이고 점진적인 통합이 필요하다. 남북한 사회복지제도
의 통합은 통일이후 예상되는 사회적 불안요소에 대응하고 나아가 경제, 사회, 주민통합을 앞당긴다는 점에서 매우 중요한 사안이다. 특히 통합 과정에서 나 타날 수 있는 대규모의 급격한 재정부담은 경제성장 능력을 저하시켜 경제통 합자체를 지연시키는 결과를 초래할 수도 있다는 점을 염두 해 두어야 한다.
실제로 통일독일에서는 통일이후 사회복지부문 지출이 가중됨으로서 경제상태 가 악화되는 결과를 초래한 바 있다. 따라서 통일이후 각종제도를 바로 통합 하는 것은 무조건 받아들여야할 전제가 아니며, 통합의 순편익 극대화라는 차 원에서 하나의 정책수단으로 활용해야 한다.
이에 따라 통일이후에 나타날 수 있는 여러 가지 후유증을 최소화하기 위해 서는 사회복지제도의 통합과정이 점진적으로 이뤄져야 하는데 본 연구에서는 이러한 단계적 절차를 다음과 같이 설정했다. 첫 번째 단계는 쌍방이 적대적 관계를 청산하는 상호이해 증진단계이고 두 번째는 남북한이 사회통합의 조속 한 달성을 위하여 다양한 형태의 제도적 상태가 마련되어 가는 과정으로 통합 전의 남북제도 상호접근단계이며, 세 번째 단계는 남북한 사회복지의 일원화를 위한 준비작업으로 남북 사회복지 통합준비기구 설치단계이다. 그리고 마지막 네 번째 단계는 남북제도 적극 수용한 상호 발전적 통합단계로서 그동안 경제 적 차이로 인해 통합되지 못한 부분을 하나의 제도로 통합해가는 과정이다. 이 러한 남북한의 사회복지제도통합 단계를 거쳐 궁극적으로 추구해야할 복지국 가 이념형으로는 그동안 시장경제의 중요성만을 강조하여 형평성과 국민적 응 집력이 부족했던 자유적 복지국가와 국민적 연대와 사회복지를 과다하게 강조 하여 경제적 효율성이 둔화된 통합적 복지국가 양쪽 모두를 지향하고 형평성 과 효율성, 사회복지와 경제성장이 균형을 이루도록 하는 균형적 복지국가를 지향해야 한다. 이러한 맥락에서 통일한국의 사회복지제도수립의 원칙으로서 사회적 안전망 제공의 원칙, 남북한에 동일한 사회복지체계 수립의 원칙, 자유 민주주의 및 시장경제체제에 기반을 둔 발전적 형태의 원칙, 효율성과 평등성 의 적절한 조화의 원칙, 남한으로의 인구이주 억제정책의 원칙 등이 적용되어 야 한다.
차 례
국문초록
제 1 장 서 론
··· 1제 1 절 연구목적 ··· 1
제 2 절 연구방법 및 범위 ··· 3
1. 연구방법 및 한계점 ··· 3
2. 연구범위 ··· 5
제 2 장 남북한 사회복지제도의 이론적 배경
··· 7제 1 절 남북한 사회복지의 기본원리 ··· 7
1. 일반적 복지의 개념 ··· 7
2. 남북한 사회복지의 개념적 근원 ··· 11
제 2 절 남북한의 사회복지제도 변천과정 ··· 18
1. 남한의 사회복지제도 변천과정 ··· 19
2. 북한의 사회보장제도 변천과정 ··· 24
제 3 장 남북한 사회복지제도의 고찰
··· 35제 1 절 사회보험제도 ··· 35
1. 국민연금제도 ··· 35
2. 산업재해보상보험제도 ··· 46
3. 고용(실업)보험제도 ··· 52
4. 의료보장제도 ··· 57
제 2 절 공적부조제도 ··· 66
제 3 절 사회복지서비스제도 ··· 74
1. 아동복지서비스 ··· 75
2. 장애인복지서비스 ··· 84
3. 노인복지서비스 ··· 92
4. 여성복지서비스 ··· 99
제 4 장 준거 틀에 의한 남북한사회복지제도 비교평가
··· 1081. 복지수혜자의 범위 및 보편성 ··· 108
2. 복지혜택의 수준 및 적절성 ··· 113
3. 복지혜택의 형평성 ··· 115
4. 복지재원의 안정성 ··· 117
5. 사회복지 전달체계의 민주성 및 효율성 ··· 120
제 5 장 통일한국의 사회복지제도통합의 기본구상
··· 122제 1 절 통합에 따른 갈등문제 ··· 122
제 2 절 통합이후 복지국가이념 설정 ··· 124
1. 통합과정에서의 복지국가 이념논의 ··· 124
2. 통합이후 이상적 복지국가이념 ··· 126
제 3 절 사회복지제도 통합의 원칙 ··· 130
제 6 장 점진적 통일시 사회복지제도의 통합방향
··· 135제 1 절 남북한의 통일방안 논의 ··· 135
제 2 절 통일한국의 사회복지제도 단계적 통합방안 ··· 137
1. 사회복지제도에 대한 상호이해 증진단계 ··· 137
2. 통합이전의 복지제도 상호접근단계 ··· 138
3. 남북한사회복지제도 통합기구설치 단계 ··· 139
4. 북한제도 적극 수용한 상호 발전적 통합단계 ··· 141
제 7 장 결 론
··· 143참고문헌··· 149
ABSTRACT··· 155
<표 목 차>
<표-1> 연금의 종류, 수급조건 및 급여수준 ··· 38
<표-2> 단계적 재원조달 비율 ··· 39
<표-3> 남한연금제도의 특징 ··· 41
<표-4> 북한의 국가․소비조합 및 개인기업소 등의 보험료 기여율 ··· 44
<표-5> 남한의 산업재해복지제도 ··· 49
<표-6> 북한의 산업재해보장제도의 특징 ··· 51
<표-7> 기본급여의 소정일수 ··· 54
<표-8> 남한의 의료보호 및 의료복지제도의 특징 ··· 62
<표-9> 북한의 원호 및 구호제도 ··· 72
<표-10> 남한의 아동복지 특징 ··· 78
<표-11> 북한의 탁아소 반구성 ··· 81
<표-12> 북한의 탁아소 일정표 ··· 82
<표-13> 북한의 아동복지서비스의 특징 ··· 84
<표-14> 남한의 장애인복지서비스의 특징 ··· 88
<표-15> 북한 아동복지서비스의 특징 ··· 92
<표-16> 남한 노인복지서비스의 특징 ··· 96
<표-17> 북한 노인복지서비스의 특징 ··· 99
<표-18> 남한 여성복지서비스의 특징 ··· 103
<표-19> 북한 여성복지서비스의 특징 ··· 107
<표-20> 북한의 사회문화시책비 및 증가율 추이 ··· 119
<표-21> 독일통일 후 갈등양상 ··· 123
제 1 장 서 론
제 1 절 연구목적
오늘날 세계는 정보화기술 발달에 따른 지식기반경제의 등장으로1) 무역장벽 뿐만 아니라 국가간 경계가 사라지고 지구촌이라는 거대한 단일시장 형태를 추구하는 무한경쟁 시대에 돌입했다.
국제적으로는 지난 1980년대 후반부터 불어 닥친 민주화 열기로 인하여 1990년대 초에는 동구공산권의 붕괴와 함께 소련연방의 해체로 그동안 미․소 중심의 냉전체제가 와해되고 특히, 2차대전 이후 우리와 분단 상황이 비슷했던 동서독의 통합은 남한과 북한 사이의 통일에 대한 열망과 기대감을 한층 높여 준 계기가 되었다.
이 시기 남한의 노태우정권은 주변정세 변화에 부응하기 위한 정책의 일환 으로 북방정책을 추진하여 정치적으로는 1990년 9월 남북한 첫 총리회담을 성 사시킨 이래 수차례에 거쳐 남북 고위급회담이 이루어졌다. 그 결과 남북사이 의 화해와 불가침 및 교류․협력에 관한 합의서 채택하여 1991년 9월에는 남 북한 동시 UN가입, 북한 경수로 사업지원, 금강산 공동개발 그리고 최근에는 남북한 경의선철도 연결공사까지 진행되는 등 활발한 경제교류가 이뤄지고 있 다.
한편 북한은 소련을 위시한 사회주의 체제 몰락과 더불어 계속되는 가뭄으 로 인한 식량문제, 국제무역제제로 인한 경제문제, 김일성주석의 사망이후 김 1) 지식기반경제(知識基盤經濟) : 지식기반경제란 지식을 활용하여 자기분야에서 부가가치를 제고하고 지식자체의 상품성이 인정되어 거래가 활성화되는 경제사회로서 지식이 경쟁력 의 핵심요소가 되고 첨단기술·지식집약 서비스의 비중이 증대되는 등 산업구조가 고부가 가치화 되는 과정이다. 1990년대 이후 정보통신·과학기술의 발달 등으로 경제활동이 글 로벌화 되고 지식에 대한 접근이 용이해짐에 따라 세계경제의 패러다임이 산업사회에서 지식기반경제로의 이동이 가속화되고 있으며 이에 따라 미국․네덜란드․싱가폴 등 주요 선진국들은 지식기반경제로의 조속한 이행을 도모하기 위하여 국가차원의 발전전략을 수 립하여 시행하고 있다. - http://210.104.160.1/icheon/category2
정일 국방위원장의 권력승계 등 여러 가지 난관에 봉착했음에도 불구하고 2000년 6월15일 역사적인 남북정상회담2)을 수용하여, 남한을 정치적 실체 및 대화의 상대로 인정함으로써 상호신뢰를 구축하고 화해와 협력을 증진하는 계 기가 되었다. 이처럼 국내외의 급변하는 환경 속에서 한반도 통일에 대한 관심 은 꾸준히 증가하고 있으나 지난 반세기가 넘도록 지속된 남북분단으로 정치‧
경제‧사회‧문화 등 서로 다른 체제에서 주민의 이질감은 매우 심화된 상태다.
특히 그 동안 남북교류과정에서 통일문제를 논의할 때, 정치와 경제 같은 거시 적인 통합만을 추구해 온 반면, 인간의 기본적 욕구충족과 주민의 삶의 질을 높여주기 위한 사회복지문제는 체제이념에 가려져 소홀히 다뤘던 것이 사실이 다. 더욱이 사회복지학에 대한 연구가 사회정의와 사회통합의 근간을 이루는 학문임에도 불구하고 지금까지 정치, 경제학의 영향을 받는 종속적 학문으로 취급되어 온 아쉬움이 있다.
그러나 남북간 정치․경제적인 통합의 어려움 속에는 사회복지를 포함한 여 러 변수들이 강하게 작용하기 때문에 사회복지 부문에서 양제도의 통합가능성 을 높일 수 있다면 민족간의 동질성은 자연스럽게 느껴질 것이고 통일여건은 빠르게 성숙될 것이다.
그동안 민족간 동질성회복을 우선적 과제로 삼지 않고 통합했던 독일의 경 우 막대한 통일 비용(특히, 사회복지재정) 부담으로 최근까지 동‧서독 주민간 의 마찰과 갈등이 심각한 사회문제로 나타나고 있어, 우리에게 많은 시사점을 던져주고 있다. 물론 남북한이 동서독과 비교할 때 경제상황이나 국토면적, 인 구, 사회간접 자본 등 여러 가지 불리한 여건으로서, 서독이 단기간에 감당하 지 못한 통일에 대한 막대한 재정부족과 대량남하이주(exodus)를 어떻게 우리 2) 이번 6.15남북선언의 가장 큰 의미는 서로의 존재를 인정하는 통일방안에 합의함으로서 남북통일의 접근가능성을 남북최고당국자가 확인하고 이에 서명했다는 점이다. http://
newmaker.khan.co.kr/politics, 또한 국민의 정부가 지향하는 통일방안은 남북연합-국가연 방-완전통일의 3단계 통일방안을 구상해 왔고 집권이후 대북포용정책을 일관되게 추진 하면서 대북정책의 3원칙(북한의 무력도발 불용, 흡수통일 배제, 화해 및 협력적극추진) 을 확고하게 정립하고 있다. 한편 북한은 1991년 김일성주석이 신년사에서‘1(연방)국가 2(체제)제도 2(지역자치)정부 연방제’를 언급함으로써 완성형연방제에서 단계적 연방제로 그 성격이 바뀌었다. http://www.yna.co.kr/news
가 감당해 낼 수 있겠는가하는 회의적 시각을 가질 수 있으나, 보다 심각한 문 제는 북한에 대한 이해부족에서 오는 불신감에서 찾을 수 있을 것이다. 다시 말하면, 통일에 대한 많은 오해와 단편적인 문제는 북한에 대한 인식부족에서 오는 불신감 때문에 회의적 시각으로 변해버린 것이므로, 통일이라는 것이 무 엇이고 통일이 되면 어떻게 될 것인지에 대해, 다양한 분야에서의 미래청사진 이 필요하다고 본다. 따라서 지난 6.15남북정상회담 이후에 더욱 활발하게 진 행되는 남북교류의 확대나 장차 예상되는 남북통일의 가능성을 고려할 때 북 한의 사회복지제도에 대한 이해를 넓히는 것은 그 동안의 무지와 편견을 불식 시키는데 큰 도움이 될 뿐만 아니라, 반대의 상황 즉, 남북한 긴장상황이 지속 되더라도 전략적 의미에서 북한의 사회복지제도를 이해하는 것은 필수적일 것 이다. 그렇기 때문에 본 연구에서 남북한 사회복지제도실태를 고찰, 비교분석 하여 단계적 통합방향을 제시하고자 하는 것은 사회복지가 개인과 사회를 포 함한 사회구성원간의 신뢰를 구축하고, 특히 남북통합과정에서 예상되는 사회 혼란과 후유증 그리고 주민간의 이질성을 극복하는 과정에서 중요한 기능중 하나로 작용할 것이기 때문에 이 시점에서 반드시 다뤄져야 할 문제라고 본 다.
제 2 절 연구방법 및 범위
1. 연구방법 및 한계점
남북한의 사회복지제도는 순수복지를 위한 제도와 체제에 이념적 성격을 지 닌 정책상의 차이 때문에 일정한 범위와 대상을 임의로 설정하여 고찰해야 한 다. 구체적으로 살펴보면 소득보장의 경우는 제도형태에 따라 사회보험에 속하 는 연금제도, 산업재해보상제도, 실업보험제도, 의료보험제도로 구분하고, 생활 보호제도는 공적부조제도로 그리고 사회복지서비스의 경우에는 적용대상에 따 라 노인복지서비스, 여성복지서비스, 장애인복지서비스, 아동복지서비스로 구분
하여 파악한다. 또한 각 부문별 사회복지제도 실태비교는 길버트와 스펙트 (Gilbert ＆ Specht)가 자유주의국가 사회복지정책의 분석기준3)으로 제시한 급 여배분의 준거 틀(적용대상, 급여의 내용과 수준, 재원의 조달방법, 전달체계) 을 문헌자료를 조사하여 고찰할 것이다.
본 연구의 목적달성을 위한 연구의 접근방법으로는 남북한사회복지제도에 관한 서적과 법령 그리고 연구소의 학술논문 등의 문헌자료조사를 통해 통일 한국 사회복지제도를 다각도로 연구하기 위해 각 부문별로 소개하는데 관심을 두었고 그 내용은 다음과 같은 과정을 거쳐 기술한다.
첫째, 분단이후 최근에 이르기까지 남북한의 상이한 체제이념 속에서 사회복 지제도가 어떤 역사적 변천과정을 겪으면서 발전했는지 각 부문별 실태를 파 악한다.
둘째, 남북한 사회복지제도는 각 부문별로 구분된 형태에 따라 적용대상, 급 여의 내용과 수준, 재원의 조달방법, 전달체계 순으로 그 내용을 파악하여 비 교분석 자료로 활용한다.
셋째, 각 부문별 실태를 파악한 후에 비교평가의 준거로서 복지혜택의 보편 성, 복지혜택의 수준 및 적절성, 복지혜택의 형평성, 복지재원의 안정성, 사회 복지 전달체계의 민주성 및 효율성을 근거하여 남북한의 사회복지제도를 비교 분석한다.
넷째, 서구복지국가의 이념유형에 근거하여 보다 발전된 통일한국의 이상적 복지국가체제 이념유형을 살펴본다.
다섯째, 통합에 따른 충격을 최소화 할 수 있는 통일한국의 사회복지국가 모 형으로 남한중심의 점진적 통일 방식을 채택하여, 각 단계별 적용 가능한 사회 복지제도 통합방안에 관한 기본방향을 제시한 후 결론을 맺고자 한다.
본 논문을 연구함에 있어 북한관련 문헌에 나타나고 있는 북한 사회복지의 제도적 내용을 최근 북한이 당면한 경제상황과 비교할 때, 많은 차이를 나타내 고 있다는 점에서 북한의 실제 사회복지수준을 가늠하기에 큰 어려움이 있다.
3) N. Gilbert ＆ H. Specht, Dimensions of Social Welfare Policy, 1986, p.37.
이는 문헌에 나타나고 있는 북한의 사회복지체계가 북한의 현실적 상황에 기 초하지 않고 있다는 것을 의미하는 것으로 북한의 사회복지에 대한 논의가 애 초부터 그 신뢰성을 상실하고 있는 것이라 말할 수 있다. 따라서 실질적으로 경제수준과 사회복지수준을 비교, 검증할 수 있는 효과적인 방법을 갖지 못한 것이 본 연구의 한계이다. 또한 짧은 지면에 남한과 북한의 사회복지제도의 전 반적인 부분을 다루고 있어 논의가 피상적으로 흐를 수밖에 없는 형편임을 미 리 밝혀 두고자 한다.
2. 연구범위
사회복지에 대한 개념은 학자나 국가에 따라 그리고 시대와 장소에 따라 상 이하게 사용되어 왔다. 해방이후 자본주의와 사회주의라는 상이한 체제로 형성 되어 온 남한과 북한에서도 이러한 개념의 차이도 뚜렷한 차이를 보이고 있기 때문에 연구대상의 비교범위를 설정하는데 많은 어려움이 따른다.
북한의 경우 자본주의 권에서 일반적으로 사용되는 사회복지라는 용어가 학 술적으로나 일상적으로도 사용되지 않는다.4)
그 대신에 사회복지보다 제도의 포괄범위가 더 넓은 ‘국가적 및 사회적 혜 택’(혹은 추가적 혜택)이라는 용어가 공식적으로 또는 학술적으로 사용한다.
남한은 일반적으로 제도의 형태를 중심으로, 사회보장을 사회보험과 공적 부 4) 북한문헌에는 ‘사회복지’라는 용어를 전혀 발견할 수 없다. 최근 김정일은 자본주의하의 사회복지를 언급하면서 그것은 계급모순을 은폐하기 위한 수단이라고 다음과 같이 규정 하고 있다. “자본주의 나라들에서 실시하는 복지정책은 사회주의 사회의 인민적 시책과 근본적으로 다릅니다. 자본주의 사회에서는 그 무슨 ‘복지정책’을 실시하는 것은 사회의 계급적 모순을 가리고 근로인민대중의 반항을 무마하기 위한 것입니다. 설사 ‘복지정책’
이 실시된다 하여도 그것은 명목에 지나지 않으며 근로자들의 생활처지를 개선하지 못합 니다.” 이러한 인식에서는 자본주의 하의 사회복지제도가 근로자들의 삶을 개선시킨 긍 정적 측면이 존재한다는 점을 전혀 찾아볼 수 없다. 한편 북한에서는 사회보장, 국가사회 보장 그리고 사회보험, 국가사회보험이라는 용어를 거의 같은 의미로 사용하고 있다. 이 는 북한에서의 사회보장 혹은 사회보험은 국가의 행정적 책임아래 재원의 대부분이 국가 예산에서 조달되기 때문이다. 김연명, “한반도의 냉전체제가 남북한 사회복지에 미친 영 향.” 중앙대대학원박사학위 논문, 1993, p.9-10.
조 그리고 사회복지서비스를 포함하는 것으로 규정하고 있다. 사회보장, 사회 보험이라는 용어는 남북한에서 공통적으로 사용되나 그 의미는 전혀 다르게 사용된다. 다시 말하면 남한에서 사회보장이란 사회보험에 의한 제 급여와 무 상으로 행하는 사회부조(사회보장에 관한 법률)를 의미하거나 혹은 사회보험, 공적 부조 외에 아동복지, 노인복지 등의 사회복지서비스 추가하여 세 가지 영 역을 포괄하는 의미로 사용된다. 그러나 북한에서는 노동력의 상실정도(6개월) 를 기준으로 단기급여를 지급하는 제도가 사회보험이고 장기급여를 지급하는 제도가 사회보장이란 의미로 사용되고 있다. 따라서 사회보험이 사회보장의 한 가지 하위영역으로 취급되지 않고 두 용어가 별도의 제도를 지칭하는 의미로 사용됨으로 용어에 따른 비교는 적합지 않다5). 그러므로 본 논문에서 사용할 사회복지의 의미를 남한에서는 그대로 사용할 것이며 북한에서는 사회복지 활 동이 존재하지 않지만, 남한의 사회복지의 비교범주를 설정하기 위해 조작적으 로 정의하고, 국가의 법적 규정 근거에 따라 국가사회복지로 한정할 것이다.
5) 김영모, ｢현대사회보장론｣,(한복지정책연구소, 1998), p.17 ; 연하청, ｢사회보장제도의 정책 과제와 발전방향｣,(한국개발연구원, 1988), p.91-97.
제 2 장 남북한 사회복지제도의 이론적 배경
제 1 절 남북한 사회복지의 기본원리
1. 일반적 복지의 개념
일반적으로 사회복지가 무엇인가라는 질문에 대한 답은 천차만별이며 국가 와 학자들에 따라 심지어 각 개인도 그 의견을 달리하기 때문에 어떤 합의된 정의에 이르지 못하고 있다.6)
그러므로 우리들은 사회복지의 학문적인 개념을 고찰하기 위해 먼저 언어적 의미를 살펴볼 필요가 있다. 일반적으로 사회복지(social welfare)란 용어는 ‘사 회’(social)와 ‘복지(welfare)’ 개념을 포함한 합성어이다. 웹스터 사전에 의하면 복지는 안락하고 만족한 생활상태 또는 인간의 건강과 번영, 안녕(well-being) 의 상태7)를 의미하고 있다. 그리고 사회라는 개념은 사람과 사람의 인간관계, 즉 인간의 공동적인 행위체계를 의미한다. 따라서 사회복지는 쾌적하고 안녕된 생활을 성취하기 위한 사회구성원들의 공동체적인 노력이라고 정의 할 수 있 다.
미국의 경우는 사회복지(social welfare)와 사회사업(social work)을 함께 사 용하고 있으며 영국은 사회복지라는 용어 대신에 사회적인 서비스(social service)로 사용하는 경향이 강하다.8)
그러나 사회복지에 대한 언어적 의미만으로는 현실적이고 구체적인 사회현 상으로 나타나는 사회복지를 이해하기 어렵기 때문에 1차적으로 유의하게 되 는 점은 그 대상과 범주로서 흔히 사용하게 되는 방법으로 협의, 광의, 최광의 등으로 분류9)하고 있다.
6) 장인협, ｢사회복지학개론｣,(서울대 출판부, 1986), p.1.
7) 이혜영 외, ｢사회복지개론｣,(유풍 출판사, 2001), p.12.
8) 권육상, ｢사회복지실천론｣,(학문사, 2001), p.18.
협의의 사회복지(보충적 개념)는 클레인(Philip Klein)이 정의한 바와 같이
“사회복지란 스스로의 노력으로는 도저히 물질적 자원의 획득이나 건강유지가 곤란한 개인이나 가족들에게 일정한 서비스를 제공하는 일이다.”10) 다시 말하 면 국가부조를 받고 있는 자 즉, 장애인, 결핍가정의 아동, 미혼모, 빈곤가정, 기타 원조를 필요로 하는 자로 하여금 그 능력을 발휘할 수 있도록 생활지도, 재활서비스, 기타 서비스를 행하는 것이라고 정의하고 있다.
두 번째는 사회복지로서 사회복지를 목적개념으로서가 아니고 실체개념으로 파악하는 광의적인 견해(제도적 개념)로 미국에 있어서 ‘사회복지’ 또는 영국에 있어서는 ‘사회적인 서비스’에 해당되는 개념이라 할 수 있다. 즉 사회복지라고 하는 것은 일정한 국가에 의해서 최저한도 혹은 평균적인 욕구가 충족되지 않 는 개인‧가정‧집단 등에 대해서 협의적인 것 외에 보건의료‧여가‧교육‧노동‧
소득‧주택 안전‧거주‧환경보존 등을 체계적으로 조직화하고 여러 가지 사회적 인 서비스를 총칭한다.11)
세 번째는 최광의의 사회복지로서 협의의 내용과 광의의 내용 외에 토목‧건 축‧재정‧금융‧군사‧정찰 등 전 국민의 사회생활의 안정과 발전에 공헌하는 일 체의 사회적인 시책을 총칭하는 것으로서 사회복지는 개인과 전체로서의 사회 와 복지를 공히 증진시키는 일에 일차적 또는 직접적인 관심을 갖는 모든 사 회적인 개입의 형태를 포괄한다고 하겠다.
즉 사회복지는 사회제도의 강화나 수정에 대한 노력은 물론 개인이나 가족 의 서비스 등을 포함하는 이념적이고 목표지향적인 개념으로 사용하고 있 다.12) 이러한 개념들은 다른 사회적 대책과 구별되는 사회복지에 대한 명확한 정의를 내리기 어려우며 협의의 개념과 광의의 개념을 통합하여 파악하는 것 9) 사회복지의 개념적 차이가 있어 일률적으로 그 범위를 규정하기는 어려우며, 각 용어가 사용되는 상황에 따라 광의나 협의의 개념으로 이해해야 한다. 즉, 최광의의 사회복지는 사회개발이란 용어로도 사용되고 있으며 사회보장을 포함하는 상위개념으로 파악될 수 있다. 협의의 사회복지는 사회복지사업 또는 사회복지서비스로서 사회보장의 하위개념으 로 파악되기도 한다. 이혜영 외, 전게서, p.24-25.
10) Philip Kleim, From Philanthropy to Social Welfare, Jossey-Bass, 1968, p.7.
11) 김만두, ｢사회복지법제론｣,(홍익제, 1991), p.18.
12) 이혜영 외, 전게서, p.18-23.
이 바람직하다는 견해도 있지만, 사회복지제도를 구체적으로 표현해볼 때 사회 복지의 장애요소인 빈곤, 산업재해, 실업, 불평등, 질병 및 이를 낳는 사회제도 자체의 모순을 제거함으로써 삶의 질을 결정해 주는 소득, 건강, 주택, 교육 등 을 최소한의 수준 이상으로 향상시켜 나가기 위한 제도로 이해되어야 하며, 개 인이나 가족에 대한 서비스뿐만 아니라 사회제도의 강화나 수정 및 변화에 대 한 노력까지 포괄하는 것이다.
그러나 이러한 복지를 추구하는 인간의 공동체적 노력, 즉 사회적 노력도 여 러 가지가 있을 수 있는데 전통사회에서는 사회적 노력이 개인의 자발성과 가 족, 종교 등에 의존하지만 현대사회에 올수록 사회, 경제, 정치적인 분업화에 의해서 경제적인 결핍의 충족을 사회보장이라고 하는 제도적인 체계를 통해서 커버하게 된다.13) 따라서 “사회복지라고 하는 것은 모든 사회생활상의 빈곤과 사회적 요구를 개인과 집단적 그리고 지역사회 수준에서 예방하고, 보호하며, 치료, 재활하기 위한 공공 또는. 민간적 개입의 제도, 프로그램, 서비스 등을 총칭하는 체계”라고 규정할 수 있다.
한편 사회복지의 대상과 범위를 어디까지 할 것인가는 인간의 개인적 욕구 중에서 어느 범위까지를 사회적으로 해결해 줄 것인가 하는 문제이며 나라에 따라서 그리고 시대에 따라서 다를 수 있으므로 일률적으로 말할 수는 없을 것이다. 그러나 대체로 인간이 일상생활을 하는데 기본적으로 필요하다고 할 수 있는 의․식․주, 의료, 교육, 고용, 교통, 기타 생활의 안정에 필수적인 욕 구를 안정시켜 주는 데 필요한 세부적인사항 즉, 법과 프로그램, 물질적 지원 과 서비스를 말한다.
특히, 사회복지의 대상과 범위에 관해서는 학자들이나 관련기관에 따라서 다 르게 분류되는데 유엔보고서의 분류에 의하면 다음과 같다.14)
① 보건에 관한 사회복지 : 공중위생, 의료봉사, 모자상담, 의료사회사업, 정 신 사회사업, 보건소.
13) 김만두·한혜경, ｢현대사회복지개론｣,(홍익제, 1993), p.32-35.
14) United Nations, Method of social Welfare Administration, (New York, 1950), p.282.
② 교육에 관련된 사회복지 : 학교출석상담, 성인교육, 유치원, 청소년 여가 집단 활동, 장애아동 특수시설
③ 영양에 관련된 사회복지 : 학교급식, 모자영양상담 및 유아영양식 배급, 대중식당, 공장급식, 우유배급소, 빈곤자에 대한 식품 배급
④ 건강에 관련된 사회복지 : 직업보도, 노동이민, 인사관리, 노동운동
⑤ 사회보장제도에 관련된 사회복지 : 사회보험, 상부상조, 공제회
⑥ 주택건설 및 도시계획에 관련된 사회복지 : 사회관 운영
⑦ 사법제도에 관련된 사회복지 : 법원사회사업, 무료법률상담, 무료변호제 도, 보호관찰, 가석방제도로 분류 하였다.
또한 일본의 사회복지연감에 따르면15)
① 생활궁핍자의 보호 : 생활보호
② 저 소득자 대책 : 세대갱생운동, 질병제도, 협동조합, 상담사업
③ 아동복지 : 모자보건사업, 아동보호, 아동육성, 아동상담사업
④ 모자가정복지 : 모자연금, 모자복지연금, 모자복지대부금, 모자주택보장, 직업보도, 진학 장학제도
⑤ 노인복지 : 노령연금, 퇴직연금, 노인복지센터, 노인보호사업, 노인클럽, 가정방문
⑥ 신체장애자 및 정신장애복지 : 장애연금, 갱생상담, 갱생의료보장으로 분 류하였다.
이상에서 분류한 내용을 보면 어떤 것은 대상에 따라 국민전체를 포함한 것 도 있고 특수한 계층만을 다룬 것도 있으며 그 분류 기준도 활동영역, 프로그 램, 수혜자에 따라 국민의 일상생활과 관련된 매우 광범위한 분야임을 알 수 있다.
15) 전국사회 복지 협의회편, ｢일본사회복지연감｣,(사회복지협의회, 1960), p.104.
2. 남북한 사회복지의 개념적 근원
남한과 북한은 1945년 해방이후 자본주의와 사회주의라는 상이한 경제체제 하에서 반세기 이상을 지속해 왔고 그 결과 국민생활의 형평성 제고와 생활보 호를 위한 사회정책 및 제도에 있어 그 접근방식이나 관리운영에 커다란 차이 를 보이고 있다. 사회복지 제도에 대한 차이성의 극복은 향후 남북한간 사회복 지제도 통합과정에서 중요한 과제가 될 것이다.
1) 남한 사회복지의 기본원리
남한에서 표방하는 복지국가와 사회보장 정책의 이념과 목표는 영국식 복지 국가 및 앵글로 색슨국가들의 사회보장의 그것들과 유사하다16). 이들 나라의 복지국가 이념은 빈곤자들에 대한 국가수준의 도덕성과 연관되어 있기 때문이 다. 국가는 사회적 정의의 편에 자신을 위치시키며 그가 시행하는 사회보장 정 책의 목표는 국민 전체의 사회적 미니멈을 보장하는데 있다. 하지만 남한의 사 회보장정책의 형성 과정 및 사회보장제도의 구조를 살펴보면 사회정의의 증진 자로서 국가 개념과 밀접하게 연관되어 있지는 않고 사회경제체제의 목표와 근대화 추진 방법에 따라 달라졌다.
남한에서 근대적 의미의 사회복지 정책이 본격적으로 실시된 것은 1961년 이후 정권을 잡은 군부엘리트들에 의해서 도입된 것이라고 말할 수 있다.17) 물 론 1950년대에 미군정과 대한민국 건국을 전후하여 남한에도 근대적 사회복지 정책이나 제도가 부분적으로 소개됐으나 이때의 정책은 그 당시 정치적 여건, 정책 주체의 이해관계, 사회경제적 조건의 미숙 등으로 인해 정책의 형식과는 달리 내용면에서는 실효성이 적었고 기존의 통치 및 사회질서를 현상대로 유 지하고 안정시키는 성격만을 지니고 있었다.
그러나 1960년대에는 권위적인 군사정권의 등장과 함께 경제성장에 의한 빈 16) 비교 사회복지 복지국가와 사회복지 유형(제1집), 한림대학교 사회복지연구소편, 나병균,
｢한국사회 보장정책 형성에 있어서 국가의 역할-한국 사회보장제｣,(을유문화사), p.33.
17) 상게서, p.35-39.
곤의 해결을 최우선 목적으로 하였으나 정책결정의 우선순위는 반공이데올로 기에 기초한 경제성장과 국가안보에 있었다.
1970년대 중반부터 사회보장은 급여와 가입대상자의 범위차원에서 일반화되 기 시작했다. 노동조합과 사용자 그리고 의사들과 같은 사회집단들은 1970년대 중반부터 사회보장정책에 관한 그들의 활동을 증대시켜 나갔다.
그러나 높은 경제성장에 따른 소외계층에 대한 상대적 빈곤감과 소득의 재 분배를 통한 사회복지문제는 국가재원의 최소부담만 가도록 하는 것 이였다.
1970년대와 1980년대로 이행하던 무렵의 전환기 상황은 제4공화국 종말과 제5공화국의 출범이라는 정치적 급변속에서 야기된 사회적 혼란 및 불확실성 그리고 시민들의 복지에 대한 강력한 요구가 여론과 행동으로 나타나면서 “복 지국가 건설”이 라는 정치적 슬로건으로 등장했으나, 복지정책은 경제성장에 의한 빈곤해결과 국민의 수요를 통한 공공투자 확대에 의존한다는 방향18)이었 다.
박정희, 전두환 정권에서는 수출주도형 산업화의 효율적 추진을 위해 다양한 중간집단과 정치집단을 무력적으로 탄압한 것은 물론 반복지적 억압전략19)을 통해 노동계급을 효과적으로 통제하는데 전력을 기울였다. 그러나 1987년 6월 항쟁과 7월∼9월 노동자 대투쟁은 정복국가․약탈국가와 발전국가의 전통을 가지고 있는 한국의 국가를 민주국가로 변모시키고 역사상 최초로 이 땅에서 도 복지국가를 탄생하게 하는 결정적 계기를 조성했다20).
한편, 남한에 있어서 복지국가건설의 이념에서 제시하는 방향을 보면“경제성 장에 의한 빈곤의 해결 및 공공 투자의 확대”로 파악 할 수 있다.
이는 국가의 책임을 완전고용이 가능한 수준의 국민 총수요를 보장할 수 있 기 위한 경제관리와 사기업에서 적절히 공급되지 않는 부분에 대한 공급으로 제한했다는 점에서 수정자유주의나 자유주의 복지국가 이념과 일치한다고 할 18) 유광호, “통일국가에 있어서 사회복지정책의 구상”, 「민주문화논총」(민주문화 아카데미, 1997.7), p.105-106; 오준병, “남북한 사회보장제도의 비교와 통합방안” 연세대석사학위 논문, 1995, p.35.
19) 성경륭․김태성 공저, ｢복지국가론｣,(나남출판사, 2000), p.400-401.
20) 상게서, p.459.
수 있다. 수정자유주의에 의한 목적과 기능은 인간의 기본적 고통이나 사회적 문제를 예방하는 것이고 질병에 걸렸다거나 스스로 해결할 수 없는 문제나 위 협에 처한 개인을 보호하는 것이며 개인이 선과 이익을 촉진, 확대하는 것이 다.21) 수정자유주의자들은 자본주의가 최선의 경제체제임을 믿지만 효율적으로 그리고 공정하게 기능하기 위해서는 적합한 규제와 통제가 필요하다고 생각한 다. 즉, 자본주의의 결함은 심각하나 수정될 수 있다고 믿는다.
파커(J. Parker)교수에 의하면 자유주의 복지모형은22) 자유방임형과 사회주 의형의 중간형태로 복지의 자유방임형은 단순한 개인주의에 기초하고 있고 경 제성장과 부의 극대화에 큰 가치를 부여하며 모든 종류의 계약과 합의에 있어 서 개별적 자유선택을 강조한다. 따라서 소득과 부, 교육, 의료서비스 및 그 밖 의 사회보장 형태는 생산제도에 좌우되고 최소국가개입 하에 개별적 교환력에 의존하고 있다. 이러한 경우 빈곤의 대책도 생계비의 개념에 입각한 절대빈곤 에 관심이 많다. 그러나 복지의 사회주의형은 자유방임형과 기본적으로 반대되 고 이것은 자원의 배분이 능력보다도 요구에 기초하여야 된다는 것이다. 사회 주의형은 정치‧경제적 활동에 참여하기 위하여 질적 가치와 공동관리를 강조 한다. 개인적 자유는 유사하게 강조되지만 다르게 해석된다.
그리고 복지의 자유주의형은 기회와 개인의 자유 및 사회적 배분방법으로서 시장의 중요성을 인정한다. 그러나 이것은 동시에 생계의 필수요인은 아니지만 다른 공동사회의 생활기준과 관련된 최저기준을 보장할 정부의 책임을 인정하 고 사회갈등을 평화적으로 예방하고 국민의 정치적, 산업적 갈등과 불만을 정 책에 수렴하여 반영하는 것이다. 또한 자유민주주의형은 시장을 생활기준의 중 요한 결정요인으로 인정하고 선택의 자유를 중요시 한다. 이것은 개인의 책임 과 독립을 주장하고 또한 개인이 개별적으로 선택하는 정도의 복지기준을 사 적으로 조정하려고 한다. 자유주의적 관점에서 보면 공공봉사의 주요한 일은 스스로 부양할 수 없는 사람을 위하여 최저기준을 보장하는 것이다. 이처럼 자
21) 신섭중 외, ｢비교사회복지론｣,(유풍출판사, 1990), p.448-449.
22) 김영모, “사회보장의 현황과 과제-정의로운 복지사회구현”, 심포지엄자료, (민주정의당, 1982), p.34-35.
유민주주의형의 복지모델은 사회갈등을 평화적으로 예방하고 사회 안전을 추 구하며 동시에 국민생활의 최저수준과 기회균등을 보장하기 위한 사회정책을 말한다. 즉, 복지의 책임을 개인과 사회의 공동책임을 강조하고 능력과 요구를 동시에 고려한 보완적 모델과 제도적 모델의 균등한 발전을 의미한다.
이상에서 살펴본 바에 의하면 남한의 복지국가제도는 근대국민국가 형성전 략, 즉 사회경제체제의 목표와 근대화 추진방법에 따라 달라졌음을 알 수 있 다. 남한의 사회복지의 기저 속에 자유자본주의 경제체제 원리를 채택함으로써 자유주의적 노동 윤리를 강조하고 시장원리에 입각한 차별적 수혜를 바탕으로 국가는 잔여적 복지를 담당하고, 점차 사회복지를 제도화하는 방향으로 발전시 켜 나갔다. 이에 따라 남한의 사회복지제도는 사회보험을 기본 틀로 하여 공적 부조와 사회복지서비스를 포함한 형태이다.
2) 북한사회복지의 기본원리
북한은 국가가 모든 생산수단을 독점하고 중앙계획에 의한 생산과 분배를 주도하는 사회주의체제를 표방하고 있다. 북한경제의 기본적 토대는 생산수단 의 사회주의적 소유에서 출발한다고 할 수 있는데 북한에서 모든 소유관계 또 한 사회주의적 소유만이 인정되고 다만 개인의 소유가 인정되는 것은 근로자 들이 노동의 대가로 분배받는 임금과 이로 인한 소비품정도에 불과하다.23)
즉, 국가가 한 개인의 출산에서 모든 국민의 의식주 생활에 대한 보장은 물 론이고 교육, 주택, 직장 및 노동관리를 직접 담당하며, 의료보장과 노후생활 보장까지도 국가가 책임지고 보장하도록 되어있다. 그러나 근로자가 수령하는 임금의 절대액수가 작고 가용범위도 제한적 이여서 충분한 혜택을 누릴 수 없
23) 국중호, “남북통일에 대비한 사회보장재원 조달방안에 관한 연구”, 연세대학교 석사학논 문, 1999, p.28-31. : 노용환․연하청, “북한의 주민생활 보장정책 평가- 국가배급 제도를 중심으로“, (한국보건사회연구원, 1997), p.25.
*이에 대해 ｢사회주의 헌법｣(1992. 4 개정)은 “조선인민 민주주의 공화국에서 생산수단 은 국가와 협동단체만이 소유한다.(제 20조)”, “개인소유는 근로자들의 개인적이며 소비 적인 목적을 위한 소유이다.”(제124조)라고 규정하고 있다. 박길준, “북한사회제도의 법 적구조 분석-사회보장입법을 중심으로”, (국토통일원, 1972), p.5.
기 때문에 주민의 소득분배와 관련된 모든 경제활동을 국가가 수행한다. 이렇 듯 북한의 사회복지정책은 본질적으로 사회주의(또는 공산주의)체제와 이념의 성격을 그대로 반영하고 있다고 하겠다.
북한의 생산 및 분배 시스템에 대한 기본시각은 막스(K. Max)의 잉여가치 (surplus values)개념24)으로부터 도출될 수 있다. 마르크스는 상품의 가치를 설 명하기 위해 생산과정에서 투하된 노동력의 가치는 노동자에게 지불된 노동력 의 가치인 임금과 잉여가치의 두 가지로 구성된다고 보았는데, 자본가의 이윤 을 위한 행동은 잉여가치를 획득함으써 얻어지는 것으로 그 소득이 노동자에 게 귀속되어져야 한다고 주장한다. 즉, 사회노동의 잉여가치가 노동가에게 돌 아가는 것이 아니라, 사회를 위한 것으로 귀착됨으로서, 그 생산의 일부금액이
“전체로서의 사회주의사회의 필요를 위한 교육, 보건, 사회보장, 예술 등의 분 야”에 확충 된다. 이처럼 잉여가치의 재분배과정이 바로 북한의 국가배급체계 를 통한 주민생활보장 실태를 분석하기 위한 기본이 된다. 따라서 사회주의체 제의 사회보장제도는 공산주의(communism)라는 경제제도의 본질에서 나타난 제도로 그 성격을 이해할 수 있다.
이처럼 사회주의 국가의 사회보장제도는 공산주의 경제제도에서 발생됐기 때문에 그 경제적 이념의 근원은 막시즘(Maxism)을 중심으로 파생됐으나 마 르크스, 엥겔스도 구체적인 사회보장 급여에 대해서는 기술하지 않았다. 다만 레닌이 마르크스의 ‘소득의 분배’라는 개념을 사회보장제도의 원칙으로 제시함 에 따라 구체화 되었다.25)
24) 잉여가치에 대한 자세한 논의는
주명건, ｢경제학사: 경제혁명의 구조적 분석｣,(박영사, 1991), p.324-325 참조.
북한의 잉여가치 재분배에 관한 기본논의는 Kim, H. "North korea", Social Welfare in Socialist Countries, J. Dixon & D. Marov(eds.), Routledge, (New York, 1992), p.143-144. 참조 - 노용환․연하청, p.26. 재인용
25) VicGeorge and NickManng 공저, 고영복 편역, ｢사회주의와 사회정책｣,(정음출판사, 1989), p.61-62.
이상은, “사회주의 사회복지의 성격에 관한 연구-소련사회보장제도를 중심으로, 서울대 학교석사학위 논문, 1991, p.89-90.
고영복 편저, ｢사회정책신론｣,(사회문화연구소, 1994), p.204.
레닌은 1912년 프라하(pargue)에서의 제6차 러시아 사회민주주의당 전당대회 연설에서
마르크스는 공산주의 낮은 단계인 사회주의 하에서 분배 원칙은 ‘노동에 비 례한 분배-개인의 능력에 따라, 개인의 노력에 따라’ 자본주의적인 평등의 성 격을 가짐과 동시에 모든 인간은 하나의 노동자이기 때문에 어떤 계급적 차별 을 인정하지 않는다고 하였다. 그러나 이러한 평등의 의미는 불평등한 개인적 기여 및 그에 따른 불평등한 개인적 생산능력을 인정하는 사실상의 불평등인 것이다. 이러한 결점은 공산주의 고도단계에 이르러서야 비로소 욕구에 따른 분배가 이루어진다. 이 단계에서는 고도의 생산력 발전이 이루어지고 노동이 생활상 제1의 욕구가 되면서 “개인의 능력에 따라, 개인의 필요에 따라”26) 분 배받는 것이 가능하게 된다고 하였다.
북한은 사회주의를 표방하고 있고 사회복지제도도 전술한 사회주의의 특성 위에 그 기반을 두고 있으며 사회주의에 대해 “마르크스-레닌주의당의 영도아 래 프롤레타리아 독재가 지배하며 생산수단의 사회적 소유에 기초하여 각자에 게는 노동에 따라 분배가 실시되는 공산주의의 첫 단계”27)라고 정의하고 김일 성은 지난 1987년 시정연설에서28) “사회주의는 섰으나 사회주의 건설이 완성 되지 못한 사회는 완전히 승리한 사회주의 사회라고 말할 수 없다”고 말하면 서 “완전히 승리한 사회사회주의 사회는 계급이 없고 유족한 물질문화 생활이 보장되는 사회”라고 했다. 또한 “완전히 승리한 사회주의 사회는 사회주의에로 과도기가 끝나고 공산주의 낮은 단계로 완전히 실현된 사회이며 점차 공산주 의에로 이행하는 사회”라고 말했다. 이러한 북한체제의 사회복지제도는 사회주
다음과 같은 사회주의적 사회보장 체계의 원칙을 제기했다.
① 분만급여 뿐만 아니라 노령, 사고, 질병, 가구주의 사망 등 모든 노동력 상실의 경우 에 보조를 제공해야 한다.
② 모든 임금 노동자와 그 가족을 대상으로 해야 한다.
③ 급여는 임금총액과 같아야 하며, 모든 비용도 고용주와 국가가 부담해야 한다.
④ (위험기준에 따르지 않고) 지역적 형태의 통일적인 보험조직이 되어야 하며 피보험 노동자들의 완전한 지주적 관리 하에 두어야 한다.
26) Karl Mark, Critique of Gotha Program, The Mark Engles Reader of Robert Tucker (Northerm & Company, 1963), p.388. : 이상두, ｢남북한 이데올로기와 정치｣,(거목, 1986), p.184.에서 재인용
27) ｢북한정치사전｣,(사회과학출판부, 1973), p.570.
28) ｢김일성의 88년 신년사 분석｣,(북한연구소, 1988), p.70-71.
의경제제도의 본질에서 파생된 근원적 제도이며 사회를 위한 노동의 잉여가치 의 일부가 사회복지비용으로 출현됨을 원칙으로 하며, 이를 실현하기 위한 수 단으로 생활수단의 사회화, 집단주의체제 확립, 사회주의적 분배, 프롤레타리아 독재형식 등을 동원하고 있다.
북한은 공산주의 이상을 실현하는데 필요한 마지막 단계인 잉여가치의 사회 적 재분배의 제3단계에 와있다고 주장한다. 제1단계는 생산수단의 소유자와 고 용자간의 화폐 및 노동의 교환으로 특정 지워지는 단계로서 잉여가치의 사회 적 재분배가 시현되지 못하는 단계이다. 제2단계는 국가와 주민들 사이의 관계 에서 조세제도를 통해 잉여가치를 사회적으로 재분배하는 단계이다. 그러나 이 단계에서도 여전히 노동조건이라든가 보수체계 구조의 차이가 존재하기 때문 에 조세제도는 잉여가치의 명목적인 재분배만을 허용할 뿐이다. 제3단계는 전 주민에 대한 잉여가치의 재분배가 국가에 의한 직접적인 분배과정을 통해서 이루어지는 단계로서 “생산능력에 따른 분배(distribution according to productive contribution)”가 아니라 “필요에 따른 분배(distribution according to need)”의 단계이다.
이로써 북한은 1966년에 농업현물세를 폐지하고 1974년에는 조세를 폐지함 으로써 소득재분배의 제3단계에 왔다고 주장하고 있으나29) 세금제도는 모든 생산수단을 사회주의화되면서 제도제체가 무의미하게 되었을 뿐 실질적으로는 국가계획경제에 의해 국가가 수익금을 조절해서 세금을 거둬들이고 있다. 그리 고 북한의 주장대로라면 생활비 지급원칙은 능력에 관계없이 필요에 따른 분 배여야 함에도 불구하고 오직 노동의 양과 질, 혹은 노력을 기준으로 한 사회 주의적임을 명시하고 있어 북한은 현재 소득재분배의 제1단계를 넘어선 것만 은 확실하다고 하겠다.
한편 북한은 사회보장에 대하여 “사회에서 늙거나 병에 걸리거나 병에 걸리
29) 북한이 ｢세금제도를 완전히 없앨 데 대하여｣(1974.3.21 최고인민법령)을 통해 세금제도 를 공식 폐지하였으며, ｢사회주의 헌법｣제25조에서도 “세금이 없어진 우리나라에서 끊임없 이 늘어나는 물질적 부는 전적으로 근로자들의 복리 증진에 돌려진다. 국가는 모든 근로자 들에게 먹고, 입고, 쓰고, 살수 있는 온갖 조건을 마련하여준다.” 라고 규정하고 있다.
거나 부상당하여 종신토록 또는 오랜 기간 일할 수 없게 된 사람들 그리고 무 의무탁한 사람들에게 국가부담으로 생활 자료와 의료상의 봉사를 보장하며 그 들의 생활안정을 도모하는 인민적 시책이다.30)”라고 주장한다.
또한 북한의 헌법에는“조선민주주의 인민공화국은 인민들의 물질문화생활을 끊임없이 높이는 것을 활동의 최고원칙으로 삼는다.”31)고 규정하고 있다. 이에 따르면 북한사회는 사회복지 실현을 존재이유로 하는 사회체계라고 할 수 있 으며 따라서 사회복지는 북한사회에서 일종의 체제 이념적 기능을 하고 있 다32). 사회주의체제원리에 의해 규정되는 북한의 사회복지제도는 흔히 자본주 의사회에서 사용되는 사회보험, 공적부조, 사회복지서비스를 포함한 사회복지 제도를 넘어서는 광의의 사회복지체계라고 할 수 있다. 즉 북한에서는 자본주 의 국가에서 실행되고 있는 사회보험과 그 형식에 있어서 거의 유사한 사회보 험과 함께 국가사회보장이 존재한다.33)
제 2 절 남북한 사회복지제도의 변천과정
사회복지는 초역사적 존재도 아니며 단순한 이념도 아니다 사회복지는 사회 적 산물이며 특히 인류사회에서 발견되는 공통적 사회현상의 하나로그 역사 속에서 생성, 확립, 전개되는 것이다. 따라서 남북한의 사회복지 변천과정을 고 찰해 보는 것은 사회복지를 이해하는데 있어 커다란 도움을 줄 수 있다.
30) ｢북한전서｣,(극동문제연구소, 1980), p.534.
31) 조선민주주의 인민공화국 사회주의 헌법(제25조) 1992.4.9. 최고인민회의 제9기 3차 회의 에서 채택, ｢북한총람 (1983-1993)｣,(북한 연구소, 1994), p.1074. 같은 조항에서 “국가는 모든 근로자들에게 먹고 입고 쓰고 살 수 있는 온갖 조건을 마련하여 준다.”고 국가의 인민에 대한 의무를 보다 강조하고 있다.
32) 박순성, ｢통일 한국의 사회복지 정책｣,(민족통일 연구원, 1994) p.11.
33) ｢사회보험법｣(1946.12.19 임시 인민 위원회 결정 제135호)및 ｢국가 사회 보장에 관하여｣
(1951.8.30 내각 결정 제 322호)참조-｢북한법령집 제4권 - 정경모, 최달곤 편｣,(대륙 연 구소, 1990), 제14편 보건사회, p.557-558. & p.630-654.
1. 남한의 사회복지제도 변천과정
1) 제1단계 : 근대적 사회보장제도의 부재기 (1945∼1961)
8.15해방 후 약3년 동안(1945.9.8∼1948.8.15) 실시된 미군정의 경제정책은 제 2차 세계대전 이후의 범세계적 냉전 속에서 친미적 정부를 수립하기 위해 이 들의 기본목표에 맞춰서 전개되었다.34)
이 기간동안 우리나라의 복지사업은 북한에서 월남한 이북피난민, 해외에서 귀환한 동포 또는 요보호 전재 실업민에 대한 최소한의 생계유지, 급식, 의료 및 주택보급 등에 치중 하였다. 미군정기 일반구호사업은 아동, 노인, 행려불구 자 및 시설 구호자에 대하여 수용․구호되고 있는 실정 이였고, 1950년대에는 전쟁이재민의 발생으로 요구호자가 증가하면서 1952년과 1953년도에는 요구호 자가 950만 명을 초과하는 인구 절반수준에 육박하였다.35)
미군정은 1946년 9월 “아동노동법규”36)를 공포 시행하여 전 세계 문명국가 가 채용하는 인도적, 계몽적 원리에 따라 어린이의 노동을 보호하는 일을 시작 했다. 1947년에는 동법의 정신을 더욱 발전시켜 “미성년자 노동보호법을”을 제 정하여 미성년자를 과중한 노동으로부터 보호코자 했으며 이 법은 우리나라 최초의 노동입법인 근로기준법(1953. 8)이 실시됨에 따라 폐지됐으나 독립초기 우리나라 어린이의 복지를 위해 큰 공헌을 했다.37) 또한 한국사회보험의 효시 로 공무원연금법(1960)이 제정되었는데 이것은 보편적인 국가복지의 성격보다 는 고용주인 국가와 공무원사이에 적용되는 일종의 직업복지의 성격을 지닌 것 이였다.
34) 김승철, ｢미군정의 구조와 성격(1945∼1948)｣,(녹두, 1986), p.319-345.
35) 하장락, ｢한국사회복지사론｣,(박영사, 1989), p.89-90.
36) 아동노동법규에서는 14세 미만 어린이는 상공업에 고용을 금하고 수업시간에 노동을 시 키지 못하며 16세 어린이는 중공업 또는 유해한 사업에 종사하는 일을 금하고 위반자는 군정재판에 의해 처벌케 하였다.
37) 김종일, “한국사회복지정책의 흐름과 논리”, 한국사회연구소, ｢동향과 전망｣,(백산서당, 1992), p.29.
2) 제2단계 : 사회복지제도의 법령 제정기(1961∼1972)
1960년대에는 5.16군사 쿠데타 이후 제1,2차 경제개발계획이 시작됐고 3공화 국과 5공화국까지의 기간이며 경제적으로는 수출주도형 공업화 정책이 추진되 는 시기로 남한전체에 산업화, 도시화가 급격히 진행되는 시기이기도 하다.
경제개발계획이라는 장기적 발전계획이 국가정책의 핵심논리로 대두되면서 경제발전 지향논리가 전반적인 사회분위기로 자리를 잡게 되는 시기이기도 하 다. 이때부터 자본주의는 이른바 대외 종속적발전의 경로를 밟게 되면서 7,80 년대의 고도경제성장을 이루게 되고 이에 따른 지역간, 계층간의 소득격차 및 상대적 빈곤 등의 문제를 가져왔고 동시에 복지에 대한 수요도 많은 증가를 가져오게 된다.38) 이 기간에 제정된 사회복지법령은 상당히 많은 편이나 이것 이 곧바로 국가사회복지의 대폭적인 형성을 의미하진 않는다.
왜냐하면 대부분의 법이 선언적이고 형식적이 여서 실질적인 사회복지 증대 는 이루어지지 않았기 때문이다.
박정희 정권의 경우 저임금에 바탕을 둔 수출주도의 산업화의 효율적 추진 을 위해 빈민과 노동계급에 대해 철저히 반복지적 정책으로 일관하였다. 그리 하여 국가는 국가와 특수한 관련을 맺은 집단들 예컨대 군인, 경찰, 공무원, 국 가유공자에 대해서는 그들의 충성을 확보하기 위해 다양한 복지혜택을 제공했 지만 산업화를 위해 효과적으로 동원되어야 할 빈민과 노동계급을 위해서는 실효성 있는 복지제공을 거의 하지 않았다.39)
이 기간 동안의 특징을 보면, 수혜자들의 의식 및 태도의 변화를 파악할 수 있는데 군사정권 아래에서 억압받고 소외받는 사회계층에서 이른바 사회적 문 제에 대한 자각이 있기 시작한 시기였고, 1980년대 들어와서는 도시빈민, 노동 자들에 의해 집단행동 혹은 쟁의 행동으로 나타나 근대이후 미약했던 대중들 의 사회적 인식과 권리에 대한 주체적 인식을 높게 해준 계기가 되었다.
한편, 우리나라의 사회복지에 관한 중요한 법령도 이 시기에 해당하는 1960 년대와 70년대에 걸쳐 제정되었다.
38) 상게서, p.30.
39) 성경륭, “한국의 정치체제변화 사회정책의 변화: 사회정치학적 분석,” ｢사회복지연구 제3호｣,
즉, 1970년대까지 우리나라는 박정희 정권의 빈민과 노동 그리고 계급에 대 한 일관된 반복지적 정책을 지속했음에도 불구하고 1960∼70년대에는 사회복 지에 관한 중요한 법률을 제정했던 시기이도 하다.40) 또한 1970년대까지 남한 사회복지의 근간을 이룬 생활보호사업과 아동복지에 관한 법률이 1961년에 제 정되었고, <산업재해보호법>(1962년), <의료보험법>(1963년), <사회복지사업 법>(1970년)등이 차례로 제정되었다.
이시기에 실시된 사회복지제도를 각 부문별로 보면 다음과 같다.
첫째, 소득보장측면으로 연금제도가 공무원(1961년), 군인(1963년)에 실시됐 고 업무상 재해로 인한 소득상실로부터 근로자를 보호하기 위한 산업재해보상 보험 제도가 1964년부터 실시되었다.
공적부조사업으로는 생활보호법, 재해구호법에 근거한 빈민계층과 같은 요구 호자에 대해서는 거택보호, 수용보호, 위탁보호를 실시했고 6.25때 국가를 위해 희생된 군인, 경찰관 또는 그 유자녀를 위하여 1961년 군사원호청 설치법을 설 치하고 각종연금, 수당의 지급, 유자녀의 고등학교 교육과정까지 교육보호 등 을 실시했다.
그리고 1973년에는 <모자보건법>을 제정하고 1975년에는 <사립학교교원연 금법>을 제정했다. 또한 1973년에는 국민복지연금법을 제정했으나 당시 석유 파동 등 경제적 위기가 닥침에 따라 연기했으나 1986년 이후 무역흑자 등으로 국민부담능력이 향상됨에 따라 연금제도 도입시기가 도래했다는 정치적 판단 에 따라 1988년 1월부터 10인 이상 근로자를 중심으로 국민연금제도를 도입했 다. 특히 모자가정을 지원하기 위하여 1989년 4월부터 모자복지법을 제정하여 정부로부터 공적부조(생계보호, 장제보호, 교육보호, 자활보호)등 일부를 지원 받을 수 있도록 하고 있다.
둘째, 의료보장제도 측면으로, 1963년 12월 의료보험법이 제정되어 500인 이 상 사업장의 근로자와 농어민을 대상으로 임의가입 형태를 취하여 다음해 6월 부터 시행키로 했으나 제반 사회적 여건이 성숙되지 않아 전면적인 시행은 유
40) 정경배 외, ｢남북한 사회보장제도 비교연구｣,(한국보건사회연구원, 1992), p.13-20.
