남북한간에 상호 점진적인 통합을 이루기 위해서는 상호교류를 통한 상호이 해와 신뢰구축이 우선되어야 한다. 남한과 북한은 동서독의 경우와는 달리 민 족상잔을 경험했고 그 이후 50년 이상을 완전한 단절상태를 겪었다. 그 결과 남북통일을 논하는 현재에 있어서도 상호적대감이 팽배해 있다. 이러한 적대감 을 해소하기 위해서는 남북한간의 상호교류가 활성화되어야 한다. 특히 남북한 간의 상호교류는 비정치적인 분야에서부터 시작하는 것이 바람직한데 이러한 측면에서 사회복지 관련분야에서의 상호교류는 남북 상호교류를 촉진시키는 계기를 마련해 줄 수 있을 것이다. 또한 현재 남한과 북한은 정보가 너무 부족 하여 서로에 대한 이해가 매우 부족한 실정이다. 이러한 현상은 모든 분야에서 공통적인 현상인데 특히 사회복지분야에 이러한 현상은 더욱 심각하다. 그동안 정부주도의 정보수집활동이 주로 정치, 경제, 군사 분야에 집중되어 사회복지 에 관한 정보는 거의 부재한 상태이다.208)
그래서 남북한간의 실제적인 사회복지제도의 형식과 내용에서의 차이를 명 확하게 파악토록 한다. 남북한 화해, 협력기간동안 사회복지분야에서 가능할 것으로 예상되는 교류, 협력의 형태를 구체적으로 열거해 보면 다음과 같 다.209)
첫째, 이산가족 재회 및 노인복지서비스 분야에서의 교류를 확대할 수 있을 것이다. 적십자회담을 재개하면서 이를 계기로 이산가족뿐만 아니라 노인복지 프로그램을 상호 교환할 수 있는 계기를 마련할 수 있을 것이다.
둘째, 현재 북한이 자신감을 갖고 있는 아동복지와 여성복지 분야에서의 교 류도 시도해 볼 필요가 있다. 흔히 북한의 아동복지와 여성복지가 남한보다 우
208) 정경배외 4인(1993), p.187-188.
209) ｢통일한국 사회복지정책｣, (민족통일연구원, 1994), p.69-70.
월하다고 생각되고 있으나 실제 교류를 통해서 확인해 볼 필요가 있다. 설사 북한이 이 분야에서 우월하다고 하더라도 남한은 통일의 주체로서 제도개선을 위한 계기로 삼을 수 있다.
셋째 의료분야에서 교류가 가능할 것으로 판단된다. 최근 북한에서 문제가 되었던 방역 및 의약품 분야에 있어서 남한정부의 지원이 있을 수 있으며 민 간차원에서의 북한에 대한 의료지원이 가능할 것으로 판단된다. 물론 비정부기 구와 종교단체의 역할도 기대할 수 있다. 한편 이 기간동안 남한에서 적극적으 로 추진해야할 일 중 남북한 사회복지문야에서의 교류협력 못지않게 중요한 것은 남한사회내부에서의 사회복지제도 개선이다. 특히 국민연금, 고용보험, 의 료보험 분야에서의 제도 확충과 정비는 남북연합기에 있을 남북간의 보다 활 발한 제도적 교류, 협력을 위해 반드시 시급히 추진해야 할 과제이다.
2. 통합이전에 남북제도 상호접근단계
점진적 통합이 급진적 통합과 다른 가장 중요한 특성 중에 하나는 통합에 따른 충격을 최소화 시킬 수 있다는 것이다. 급진적 통합의 경우에는 갑작스런 통합으로 인하여 특히 북한 주민에게 주어지는 충격이 상당히 클 것으로 예상 된다. 그러므로 점진적 통합의 경우에는 이러한 충격을 완화시키는데 초점을 두어야 한다.210) 이는 국가간의 연합을 위하여 다양한 형태의 제도적 장치가 마련되고 이러한 제도적 장치를 이용하여 남북한 공동으로 통일 준비를 착실 히 추진해가는 과정이라고 규정할 수 있다. 공동노력의 분야 형태는 매우 다양 할 수 있으나 사회복지문야에서의 남북통일을 위한 공동노력은 기본적으로 남 북한간에 존재하는 사회복지제도의 일원화를 위한 준비작업을 해 나가야 한 다.211) 그러나 이에 앞서 신뢰구축기에 충분하게 파악되지 못한 남북한간의 사 회복지분야에서의 이질성과 동질성을 보다 명확하게 파악할 필요가 있다. 이를
210) 정경배외 4인(1993), p.188.
211) 통일한국사회복지정책, p.71.
위하여 남북연합기 동안에는 사회복지분야에서도 서로의 제도를 조정하여 상 호유사하게 접근시켜 나가야 한다. 남한지역은 아직은 사회복지가 확대기에 있 으므로 제도의 적용대상과 급여 등의 확대를 통하여 통일 이전에 사회복지제 도를 확대 성숙시켜 안정된 사회복지체계를 확립해야 한다.212) 한편 북한의 경 우에는 시장경제 도입을 점차 확대시켜 나감에 따라 사회복지제도도 이에 적 응하여 ‘기여에 따른 보상’의 원리가 강화되어야 하고 또한 국가 영역의 민간 으로의 부분적인 이전이 이루어져야 한다.
3. 남북사회복지통합기구의 설치단계
남한의 한민족공동체통일방안에 의하면 점진적 통합의 경우 남북한의 공동 협의기구로서 ‘남북연합’을 창설하여 통일을 추진해 나간다는 구상을 제시하고 있다. 이러한 구상을 전제할 때 사회복지에 있어서도 남북사회복지제도 통합을 준비하기 위한 ‘남북사회복지통합준비위원회(가칭)’를 설립하여 남북의 대표가 긴밀히 협의함으로서 사회복지통합의 기본방향을 설정하고 제도를 수립한 다.213) 이 위원회에는 정부와 민간이 공동으로 참여하며, 남북한사회복지제도 의 통합을 위한 기본방향과 제도적 특징이 이곳에서 결정하고 위원회 산하에 남북한전문복지 연구원을 두어 공동연구를 추진한다. 그리고 실질적인 차원에 서 남북한 각각은 사회복지전문분야에서의 이질성을 극복하고 제도통합을 가 능하게 할 수 있는 기반을 마련해야 한다. 사회복지원리 면에서 남북한은 극심 한 차이를 드러내고 있다. 사회주의체제 원리에 기초하고 있는 북한 사회복지 제도의 기본원리는 국가중심주의, 집단주의 및 보수주의라고 할 수 있는 반면, 자유주의시장경제 원리에 기초하고 있는 남한의 사회복지제도는 보험부의적이 고 잔여주의적인성격을 강하게 띠고 있다. 따라서 사회복지제도 원리 면에서 남북한간의 제도조정이 무엇보다 우선돼야 한다.
212) 정경배외 4인(1993), p.187.
213) 상게서, p.188.
남한의 경우 보험 주의적이고 잔여적 성격을 띠고 있는 사회복지체계를 사 회권 개념에 기초한 복지국가 사회보장체계로 전환해야 한다. 노동시장 성격을 강하게 띤 고용보험은 고용과 소득을 안정시킬 수 있는 방향으로 제도를 개선 하고, 의료보장부분에서는 의료보험과 의료보험을 통합하고, 조합형 의료보험 제도를 차차 통합형으로 전환해 간다. 한편 연금제도에 있어서는 남한의 소득 비례방식과 북한의 배급제와 소득비례연금 결합방식을 통합하기 위하여 남한 과 북한의 연금제도를 모두 기초연금과 소득비례연금의 이원적 방식(two-tier system)으로 조정한다.214) 또한 이시기의 초기단계에 남북한은 비교적 통합의 기초가 마련되기 쉽다고 판단되는 의료보장 분야에서 협력을 추진할 필요가 있다. 북한의 의료서비스는 남한과 비교할 대 매우 열악하지만 최저수준의 의 료서비스는 모든 주민에게 무상으로 지급되고 있다. 이러한 점에 비추어볼 때 북한사회에 쉽사리 의료보험제도를 도입할 수 없으며, 우선적으로 의료서비스 의 질을 개선하고 공공보건사업을 확대하는 준비작업이 필요하다.215) 따라서 일정수준의 의료서비스는 무상으로 지원하면서 그 이상의 의료서비스에 대해 서는 보험제도를 도입하는 것이 북한의 의료보장제도를 개선하는 방안으로 큰 무리가 없을 것이다.
한편, 북한경제가 남북연합기에 순조롭게 발전하여 간다면 북한은 체제개혁 을 본격화 할 것이다. 이에 따라 남북한간에는 임노동관계와 관련한 사회복지 제도에서의 협력이 가능할 수 있다.
이 시기 동안 남한의 북한에 대한 직접투자 부분에 고용된 북한의 노동자에 대한 고용보험을 실시하는 것은 고려할 만한 일이다. 이러한 시험기를 통해 북 한 주민들이 새로운 임노동관계에 적응하고 또한 고용보험의 장점만 경험한다 면, 통일 후 고용보험의 전국적 확대에 도움이 될 것이다. 뿐만 아니라 산재보 험과 연금보험도 실시해야 한다. 남북연합기 동안 남북한의 사회복지제도의 통 합을 준비하는 과정에서 하나 주의해야 할 점은 남한의 사회복지제도를 북한 에 일방적으로 강요해서는 안 될 것이다.
214) 상게서, p.192.
215) 상게서, p.74-75.
이러한 제도의 개선과정에서 정부는 가칭 사회복지청 을 신설하고 사회복지 전문가를 양성한다.
4. 북한제도 적극 수용한 상호 발전적 통합단계
급진적 통일의 경우에는 갑작스런 통합으로 인한 제반 부작용의 속출로 인 해 남한제도의 적용에 급급할 뿐 남북한 제도의 장점을 수용을 통한 상호발전 적 통합은 기대하기 어렵다. 그러나 점진적 통일의 경우에는 통일이전부터 남 북간의 체계적이고 치밀한 준비를 통하여 서로의 장점을 극대화한 통합을 이 룰 수 있는 가능성을 가진다.216) 특히 하나의 경제사회 체제가 존재하는 한에 있어서도 제도자체의 관성과 제반조건들의 제약으로 인하여 발전적인 제도의 재편을 도모하기 어렵다. 이러한 입장에서 볼 때 점진적인 사회복지통합은 제
급진적 통일의 경우에는 갑작스런 통합으로 인한 제반 부작용의 속출로 인 해 남한제도의 적용에 급급할 뿐 남북한 제도의 장점을 수용을 통한 상호발전 적 통합은 기대하기 어렵다. 그러나 점진적 통일의 경우에는 통일이전부터 남 북간의 체계적이고 치밀한 준비를 통하여 서로의 장점을 극대화한 통합을 이 룰 수 있는 가능성을 가진다.216) 특히 하나의 경제사회 체제가 존재하는 한에 있어서도 제도자체의 관성과 제반조건들의 제약으로 인하여 발전적인 제도의 재편을 도모하기 어렵다. 이러한 입장에서 볼 때 점진적인 사회복지통합은 제