남한과 북한은 1945년 해방이후 자본주의와 사회주의라는 상이한 경제체제 하에서 반세기 이상을 지속해 왔고 그 결과 국민생활의 형평성 제고와 생활보 호를 위한 사회정책 및 제도에 있어 그 접근방식이나 관리운영에 커다란 차이 를 보이고 있다. 사회복지 제도에 대한 차이성의 극복은 향후 남북한간 사회복 지제도 통합과정에서 중요한 과제가 될 것이다.
1) 남한 사회복지의 기본원리
남한에서 표방하는 복지국가와 사회보장 정책의 이념과 목표는 영국식 복지 국가 및 앵글로 색슨국가들의 사회보장의 그것들과 유사하다16). 이들 나라의 복지국가 이념은 빈곤자들에 대한 국가수준의 도덕성과 연관되어 있기 때문이 다. 국가는 사회적 정의의 편에 자신을 위치시키며 그가 시행하는 사회보장 정 책의 목표는 국민 전체의 사회적 미니멈을 보장하는데 있다. 하지만 남한의 사 회보장정책의 형성 과정 및 사회보장제도의 구조를 살펴보면 사회정의의 증진 자로서 국가 개념과 밀접하게 연관되어 있지는 않고 사회경제체제의 목표와 근대화 추진 방법에 따라 달라졌다.
남한에서 근대적 의미의 사회복지 정책이 본격적으로 실시된 것은 1961년 이후 정권을 잡은 군부엘리트들에 의해서 도입된 것이라고 말할 수 있다.17) 물 론 1950년대에 미군정과 대한민국 건국을 전후하여 남한에도 근대적 사회복지 정책이나 제도가 부분적으로 소개됐으나 이때의 정책은 그 당시 정치적 여건, 정책 주체의 이해관계, 사회경제적 조건의 미숙 등으로 인해 정책의 형식과는 달리 내용면에서는 실효성이 적었고 기존의 통치 및 사회질서를 현상대로 유 지하고 안정시키는 성격만을 지니고 있었다.
그러나 1960년대에는 권위적인 군사정권의 등장과 함께 경제성장에 의한 빈 16) 비교 사회복지 복지국가와 사회복지 유형(제1집), 한림대학교 사회복지연구소편, 나병균,
｢한국사회 보장정책 형성에 있어서 국가의 역할-한국 사회보장제｣,(을유문화사), p.33.
17) 상게서, p.35-39.
곤의 해결을 최우선 목적으로 하였으나 정책결정의 우선순위는 반공이데올로 기에 기초한 경제성장과 국가안보에 있었다.
1970년대 중반부터 사회보장은 급여와 가입대상자의 범위차원에서 일반화되 기 시작했다. 노동조합과 사용자 그리고 의사들과 같은 사회집단들은 1970년대 중반부터 사회보장정책에 관한 그들의 활동을 증대시켜 나갔다.
그러나 높은 경제성장에 따른 소외계층에 대한 상대적 빈곤감과 소득의 재 분배를 통한 사회복지문제는 국가재원의 최소부담만 가도록 하는 것 이였다.
1970년대와 1980년대로 이행하던 무렵의 전환기 상황은 제4공화국 종말과 제5공화국의 출범이라는 정치적 급변속에서 야기된 사회적 혼란 및 불확실성 그리고 시민들의 복지에 대한 강력한 요구가 여론과 행동으로 나타나면서 “복 지국가 건설”이 라는 정치적 슬로건으로 등장했으나, 복지정책은 경제성장에 의한 빈곤해결과 국민의 수요를 통한 공공투자 확대에 의존한다는 방향18)이었 다.
박정희, 전두환 정권에서는 수출주도형 산업화의 효율적 추진을 위해 다양한 중간집단과 정치집단을 무력적으로 탄압한 것은 물론 반복지적 억압전략19)을 통해 노동계급을 효과적으로 통제하는데 전력을 기울였다. 그러나 1987년 6월 항쟁과 7월∼9월 노동자 대투쟁은 정복국가․약탈국가와 발전국가의 전통을 가지고 있는 한국의 국가를 민주국가로 변모시키고 역사상 최초로 이 땅에서 도 복지국가를 탄생하게 하는 결정적 계기를 조성했다20).
한편, 남한에 있어서 복지국가건설의 이념에서 제시하는 방향을 보면“경제성 장에 의한 빈곤의 해결 및 공공 투자의 확대”로 파악 할 수 있다.
이는 국가의 책임을 완전고용이 가능한 수준의 국민 총수요를 보장할 수 있 기 위한 경제관리와 사기업에서 적절히 공급되지 않는 부분에 대한 공급으로 제한했다는 점에서 수정자유주의나 자유주의 복지국가 이념과 일치한다고 할 18) 유광호, “통일국가에 있어서 사회복지정책의 구상”, 「민주문화논총」(민주문화 아카데미, 1997.7), p.105-106; 오준병, “남북한 사회보장제도의 비교와 통합방안” 연세대석사학위 논문, 1995, p.35.
19) 성경륭․김태성 공저, ｢복지국가론｣,(나남출판사, 2000), p.400-401.
20) 상게서, p.459.
수 있다. 수정자유주의에 의한 목적과 기능은 인간의 기본적 고통이나 사회적 문제를 예방하는 것이고 질병에 걸렸다거나 스스로 해결할 수 없는 문제나 위 협에 처한 개인을 보호하는 것이며 개인이 선과 이익을 촉진, 확대하는 것이 다.21) 수정자유주의자들은 자본주의가 최선의 경제체제임을 믿지만 효율적으로 그리고 공정하게 기능하기 위해서는 적합한 규제와 통제가 필요하다고 생각한 다. 즉, 자본주의의 결함은 심각하나 수정될 수 있다고 믿는다.
파커(J. Parker)교수에 의하면 자유주의 복지모형은22) 자유방임형과 사회주 의형의 중간형태로 복지의 자유방임형은 단순한 개인주의에 기초하고 있고 경 제성장과 부의 극대화에 큰 가치를 부여하며 모든 종류의 계약과 합의에 있어 서 개별적 자유선택을 강조한다. 따라서 소득과 부, 교육, 의료서비스 및 그 밖 의 사회보장 형태는 생산제도에 좌우되고 최소국가개입 하에 개별적 교환력에 의존하고 있다. 이러한 경우 빈곤의 대책도 생계비의 개념에 입각한 절대빈곤 에 관심이 많다. 그러나 복지의 사회주의형은 자유방임형과 기본적으로 반대되 고 이것은 자원의 배분이 능력보다도 요구에 기초하여야 된다는 것이다. 사회 주의형은 정치‧경제적 활동에 참여하기 위하여 질적 가치와 공동관리를 강조 한다. 개인적 자유는 유사하게 강조되지만 다르게 해석된다.
그리고 복지의 자유주의형은 기회와 개인의 자유 및 사회적 배분방법으로서 시장의 중요성을 인정한다. 그러나 이것은 동시에 생계의 필수요인은 아니지만 다른 공동사회의 생활기준과 관련된 최저기준을 보장할 정부의 책임을 인정하 고 사회갈등을 평화적으로 예방하고 국민의 정치적, 산업적 갈등과 불만을 정 책에 수렴하여 반영하는 것이다. 또한 자유민주주의형은 시장을 생활기준의 중 요한 결정요인으로 인정하고 선택의 자유를 중요시 한다. 이것은 개인의 책임 과 독립을 주장하고 또한 개인이 개별적으로 선택하는 정도의 복지기준을 사 적으로 조정하려고 한다. 자유주의적 관점에서 보면 공공봉사의 주요한 일은 스스로 부양할 수 없는 사람을 위하여 최저기준을 보장하는 것이다. 이처럼 자
21) 신섭중 외, ｢비교사회복지론｣,(유풍출판사, 1990), p.448-449.
22) 김영모, “사회보장의 현황과 과제-정의로운 복지사회구현”, 심포지엄자료, (민주정의당, 1982), p.34-35.
유민주주의형의 복지모델은 사회갈등을 평화적으로 예방하고 사회 안전을 추 구하며 동시에 국민생활의 최저수준과 기회균등을 보장하기 위한 사회정책을 말한다. 즉, 복지의 책임을 개인과 사회의 공동책임을 강조하고 능력과 요구를 동시에 고려한 보완적 모델과 제도적 모델의 균등한 발전을 의미한다.
이상에서 살펴본 바에 의하면 남한의 복지국가제도는 근대국민국가 형성전 략, 즉 사회경제체제의 목표와 근대화 추진방법에 따라 달라졌음을 알 수 있 다. 남한의 사회복지의 기저 속에 자유자본주의 경제체제 원리를 채택함으로써 자유주의적 노동 윤리를 강조하고 시장원리에 입각한 차별적 수혜를 바탕으로 국가는 잔여적 복지를 담당하고, 점차 사회복지를 제도화하는 방향으로 발전시 켜 나갔다. 이에 따라 남한의 사회복지제도는 사회보험을 기본 틀로 하여 공적 부조와 사회복지서비스를 포함한 형태이다.
2) 북한사회복지의 기본원리
북한은 국가가 모든 생산수단을 독점하고 중앙계획에 의한 생산과 분배를 주도하는 사회주의체제를 표방하고 있다. 북한경제의 기본적 토대는 생산수단 의 사회주의적 소유에서 출발한다고 할 수 있는데 북한에서 모든 소유관계 또 한 사회주의적 소유만이 인정되고 다만 개인의 소유가 인정되는 것은 근로자 들이 노동의 대가로 분배받는 임금과 이로 인한 소비품정도에 불과하다.23)
즉, 국가가 한 개인의 출산에서 모든 국민의 의식주 생활에 대한 보장은 물 론이고 교육, 주택, 직장 및 노동관리를 직접 담당하며, 의료보장과 노후생활 보장까지도 국가가 책임지고 보장하도록 되어있다. 그러나 근로자가 수령하는 임금의 절대액수가 작고 가용범위도 제한적 이여서 충분한 혜택을 누릴 수 없
23) 국중호, “남북통일에 대비한 사회보장재원 조달방안에 관한 연구”, 연세대학교 석사학논 문, 1999, p.28-31. : 노용환․연하청, “북한의 주민생활 보장정책 평가- 국가배급 제도를 중심으로“, (한국보건사회연구원, 1997), p.25.
*이에 대해 ｢사회주의 헌법｣(1992. 4 개정)은 “조선인민 민주주의 공화국에서 생산수단 은 국가와 협동단체만이 소유한다.(제 20조)”, “개인소유는 근로자들의 개인적이며 소비 적인 목적을 위한 소유이다.”(제124조)라고 규정하고 있다. 박길준, “북한사회제도의 법 적구조 분석-사회보장입법을 중심으로”, (국토통일원, 1972), p.5.