이것은 사회복지 전달체계의 민주적 참여보장과 효율적 관리를 위한행정체 계의 확립여부를 뜻한다. 사회복지 전달체계의 차원에서 살펴보면 북한은 국가 중심적이며, 남한은 보건복지부 소관의 정책을 내무부 산하의 시․군․구에서 읍․면․동 체제를 통해 수행하는 일반적 수직적 전달체계를 갖추고 있다. 그 러나 이 사실 자체가 사회복지 전달체계의 민주성과 효율성을 직접적으로 평 가할 수 있게 하는 준거가 될 수는 없다.
민주성 차원에서는 북한의 사회복지전달체계가 사회전체의 비민주성으로 인 하여 열악할 것으로 판단된다. 특히 사회복지 자체가 자율성을 지닌 근대인에 187) 이상은, "사회주의 사회복지의 성격에 관한 연구-소련사회보장제도를 중심으로", 서울
대 석사학위논문, 1991.
188) 사회적 의미의 효율성(efficiency) 은 사회전제의 투입(input)에 대하여 그 제도로부터 생성되는 산출(output)이 극대화 되는 수준이다. 사회보장에 있어서는 거시적으로 볼 때 전체적인 보장수준이 그에 대한 비용이나 투입량에 비하여 극대화 되어야 하며, 미 시적으로는 개인이 기여한 수준에 비하여 급여가 커야 하는 것이다. 한 사회를 전체로 보면 사회보장제도에 의해서 분배가 잘되고 있더라도 투자자본을 잠식하고 생산성을 저하시켜서 경제가 파멸에 이르는 구소련을 비롯하여 동구공산권 국가들은 평등성이 높을지 모르나 사회적 효율성은 낮다고 보아야 한다. 정경배 외(1992), p.10.
게 하나의 권리로서 인식되고 있다는 선진복지국가의 기준으로 판단한다면 수 령의 은혜로서 성격을 띤 북한에서의 복지급여는 중요한 결함을 지니고 있다 고 볼 때189) 남한의 복지체계가 북한보다 민주성정도가 강하다고 볼 수 있다.
그러나 효율성차원에서는 국가기구에 의존하는 통일된 복지전달체계를 가진 북한이 유리할 것으로 판단될 수 있다. 그러나 복지전문요원이 육성되어 있지 않고 민간영역에서의 사회복지서비스기관이 부족하다는 점과 관료화 분제를 고려할 때 효율성 차원에서 남북한간의 우월성은 쉽게 판단하기 어렵다.190) 남 한에 있어서 연금제도의 적용대상(배분기준)을 공무원, 군인, 사립학교교직원, 일정규모의 사업장 근로자 등 부담능력이 있는 대상자로 하고, 산재보험에 있 어서도 선정기준을 일정규모 이상의 사업장을 대상으로 하고 있다. 이는 정부 예산의 부족에도 원인이 있으나 효율성을 강조한 가치관에 입각한 비용효율성 에 중점을 둔 제도로 평가할 수 있다. 또한 공적부조제도 및 노인복지, 여성복 지, 등의 사회복지서비스제도에 있어서도 요보호대상을 중심으로 하는 계층에 대해 배분의 기준을 삼고 있는 것도 효율성 내지 실적성을 강조하고 있음을 나타내는 것으로 평가할 수 있다. 남한의 관리운영체계(전달체계)는 대체로 다 원화되어 있어 관리운영 비용에 있어서 비효율적이라 할 수 있는 반면에 북한 의 연금제도 및 산재보험, 의료보험의 적용대상을 전 인민에게 보편적으로 실 시하고 있음은 남한에 비해 사회적 효과성을 강조하고 있다 하겠으나 공적부 조내지 노인복지, 여성복지, 장애인복지 등의 복지서비스에 있어서도 국가목적 에 기여하거나 공로자에 대해서는 포괄적이고 다양한 서비스를 제공하고 있음 은 사회적 효율성을 강조하는 가치관에 입각하고 있음을 나타낸다. 그러나 관 리운영체계에 있어서 북한은 일원화 되어 있어 관리운영의 비용 측면에서는 남한에 비해 효율성이 높다고 하겠다.
189) 박순성, ｢통일한국의 사회복지정책｣, (민족통일연구원, 1994), p.37.
190) 함인희, p.32-33.
제 5 장 통일한국 사회복지제도통합의 기본구상
남북한의 사회복지제도의 통합논의는 사회복지의 기본원칙과 구성에 있어 다르게 발전해온 각각의 제도를 어떠한 방향으로 일치시켜 나갈 것인가 하는 문제로 요약할 수 있으나 이러한 논의는 통일이 어떠한 형태로 실현될 것인가 하는 예측을 바탕으로 이루어질 수 있는 성질의 것이다. 따라서 본 장에서는 북한의 내적 모순에 의한 정치체제 붕괴가 급속히 진행됨에 따라 시장경제체 제로의 전환을 가정하여, 정치, 경제, 사회 전반에 나타나는 갈등과 충격을 최 소화하기 위한 대처방안으로 남북한사회복지제도의 점진적 통합에 대한 기본 원칙과 통일국가의 복지이념에 관한 기본구상이 필요하다.
제 1 절 통합에 따른 갈등문제
남북한의 통일에 대한 국민들의 강열한 염원과 환상적인 기대는 통일이 현 실화 되었을 경우 커다란 실망감으로 나타날 수 있다. 그리고 이러한 실망감은 오히려 이질적인 두 지역 주민간의 갈등을 발생시키는 주요요인으로 작용할 수도 있을 것이다. 우리민족이 타의에 의해 분단된 이래 동족상잔의 전쟁과 이 산가족의 고통을 겪는 오랜 분단기간 동안에 상호교류 없이 서로 다른 체제를 유지해오면서 불신과 반목만 일삼아온 결과, 오늘날 심각한 이질성을 형성하였 다. 2차대전 이후에 우리와 유사하게 자본주의와 사회주의라는 상이한 두 체제 로 분단됐다가 지난 1988년 통일을 이룩한 독일의 경우에도 국민들의 통일에 대한 과도한 기대가 통일 이후의 현실 간에 큰 격차가 발생함으로서 심각한 사회적 갈등이 야기되어 통일독일의 안정과 발전에 많은 장애를 일으키고 있 다. 우리는 독일이 통일된 이후 오늘날 어떠한 문제점들을 안고 있고, 사회적 갈등의 요인이 무엇인지를 분석함으로써 이를 타산지석으로 삼아 통일 한국의 사회보장의 정책방향을 설정하는데 시사점을 얻을 수 있으리라 본다.
독일통일이후 구동독 주민들은 새 체제하에서 자본주의 시장경제에 적응하
치체제가 내적 모순의 가속화로 급속히 붕괴되어 시장경제체제로 전환한다면 우리와 정치, 경제적 환경이 비슷한 독일과 비슷한 상황으로 전개되어 통일후 유증이 발생할 것이다. 따라서 이상적 통일론에 집착하기보다는 한반도 주변의 정치, 외교적 상황변화와 경제, 사회조건에 따른 현명한 대처로서 통일의 기회 를 포착하고 통일에 따른 충격을 최소화하기 위해 원활한 통일전후의 작업이 필요하다. 이와 같은 관점에서 통일 이후의 사회통합을 위한 사회복지제도가 중요한 관심의 초점이 되는 것은 사회복지의 한국적 토착화를 위한 이상적 제 도모형을 선택하여 발전시키는 것이다.
제 2 절 통합이후 복지국가 이념설정
남북한은 서로 이질적인 이념과 질서에 기초한 경제체제를 견지하고 있어 사회복지정책과 제도의 운영에 있어 큰 차이를 나타내고 있기 때문에 효과적 인 통합을 위해서는 상이한 두체제의 이상적 사회복지국가를 위한 구체적인 이념적 논의와 설정이 있어야 한다.