1) 제1단계 : 사회주의적 사회보장제도 성립기 (1946∼1960)
해방이후 6.25이전까지의 시기는 이전의 일제치하에 형성된 식민지 반봉건성 에 대한 변혁을 시도한 인민민주주의 혁명의 시기로 1946부터 6.25전쟁이전의 시기로 구분할 수 있다.45) 이 시기에는 정치적으로 소련군정 이후 1946년 2월 8일에 공산정권 창출의 모태인 북조선임시인민위원회가 창설되었으며, 1948년 9월 9일에 북조선 인민민주주의공화국이라는 공산주의 정권이 창건되었다.
그리고 경제적 측면에서도 북조선임시인민위원회의 설립이후 반년 만에 각 종 ‘민주개혁’조치들이 실시되었다. 1946년 3월 5일에 <북조선토지개혁법령>으 로 소작제를 완전 철폐하고 지주에게 예속되지 않는 개인소유의 소상품생산양 식으로 전화하였으며, 1946년 8월 10일의 <산업, 교통, 운수, 체신, 은행 등의 국유화에 관한 법령>과 동년 10월 4일의 <개인소유권을 보호하며 산업 및 상 업 활동에 있어서의 개인의 창발성을 발휘시키기 위한 대책에 대한 결정서>를 43) 상게서, p.400-413.
44) 상게서, p.425-453.
45) 정경배 외(1992), p.21-22.
공포하여, 주요산업의 국유화를 단행하고 그 이외 일부산업의 사영화를 공존시 켰다.
그리하여 농업부문에 있어서는 농민의 100%가 자작농으로 되었으며, 공업부 문은 산업의 90%에 달하는 기업소, 공장들이 국유화되어, 사회주의생산양식의 지배 하에 소상품생산양식, 자본주의생산양식이 공존하는 인민민주주의혁명을 완수하였다. 이와 같은 정치경제적 상황 하에서, 북한의 사회보장제도도 거대 한 변화는 일제하에서의 조선구호령을 중심으로 한 통제적, 시혜적, 부분적의 성격의 제도로부터 권리개념에 입각한 포괄적, 보편적 사회보장제도로의 전화 가 이루어 졌다는 것이다.
이러한 전화의 방향과 내용은 1946년 3월 23일에 공포된 <20개조 정강>에 서 밝히고 있고 사회보장에 관해서도 아주 포괄적인 규정을 제시하여, 북한 사 회보장의 기초를 제공하고 있다.
① 20개조 정강
첫째, 의료보장의 측면이다.
의료보장에 관한 최초의 법령은 <20개조 정강>46)의 전염병 근절에 관한 조 약을 시행한 1946년 11월 10일 <전염병방역에 관한 결정서 채택>이나 체계적 인 의료보장제도는 1946년 12월 19일 <사회보험법>에서 보여 진다. 사회보험 법에서는 피보험자(모든 노동자와 사무원) 및 피부양자의 질병, 부상, 임신, 해 산의 경우에 의료상의 방조를 제공할 것을 규정하고 있으며 또한 직무와 무관 한 질병, 부상, 불구로 인한 일시적 노동능력상실의 경우 질병급여에 해당하는 보조금을 제공하도록 규정하고 있다. 이때 피보험자에 대한 의료는 무료로 제 공되며, 피부양자의 경우에는 의료비의 30-40%정도를 부담한다.
둘째, 소득보장의 측면이다.
소득보장에 관한 최초의 법령은 1946년 6월의<노동법>이다. 노동법은 <20 개조 정강>의 생명보험과 기업소보험 규정을 보다 명확히 한 것으로서, 각 기
46) 상게서, p.23-24.
업소, 사무소 및 경제부문의 노동자, 사무원들에게 의무적 사회 보험제를 실시 하여, 일시적으로 노동능력을 상실한 일꾼들에 대한 보조금, 임신 및 해산으로 인한 휴가시의 보조금, 장례시의 비용보조금, 노동으로 인한 불구자나 직업으 로 생긴 병에 의하여 근로할 수 없는 자들의 연휼금, 유가족 연휼금 등을 지급 할 것을 규정하고 있다. 노동법에서의 소득보장에 관한 규정은 더욱 구체화 되 어 1946년 12월 19일의 <사회보험법>에 의하여 체계적 형태를 갖추게 된다.
사회보험법은 모든 노동자, 사무원과 그 피부양자를 대상으로 한 것으로서, 급 여형태로는 보조금, 연휼금, 의료상의 방조 등의 세 가지로 구성된다. 이 중 보 조금과 연휼금이 소득보장의 부분이다. 보조금은 일시적 보조금, 해산 보조금, 장례보조금, 실업보조금으로 구성되고, 연휼금은 폐질연휼금, 유가족연휼금, 양 로연휼금으로 구성되어 있다. 그리고 1949년 5월 9일 <조선인민군대 전사 및 하사들의 부양가족 원호에 관한 결정서>가 사회보험법 이외의 공적부조의 형 태로서 국가에 의한 군인가족 생활보장을 규정하고 있다. 즉 이시기의 소득보 장제도의 특징은 일반적인 소득보장제도로서의 연금제도, 산업재해보상보험제 도, 실업보험제도 등이 사회보험의 형태로 이루어져 있고, <사회보험법>이라 는 하나의 제도 속에 포괄되어 있으며, 소득보장제도는 노동자와 사무원을 중 심대상으로 하는 사회보험에 의한 소득보장이라는 특징을 가지고 있다.
셋째, 사회복지서비스의 측면이다.
이 시기에는 사회복지서비스측면 중 주로 여성과 아동복지서비스가 언급되 고 있다. 먼저 여성복지서비스의 측면으로는 1946년 7월에 ‘민주개혁법령’의 하 나로 <남녀평등권에 관한 규정>이 제정되었다. 이 법에서는 남성과 동일한 선 거 및 피선거권, 상속권, 재산권, 노동권, 임금과 사회보험 및 교육의 권리 등 을 여성에게 부여하고 있다. 1948년 12월<여성상담소에 관한 규정>, 1949년 10월의<산원에 대한 규정>, 1947년 6월<탁아소 규칙>이 제정되고 1948년 12 월<유아상담소에 관한 규정>에서는 생후 1일부터 만 3세 이하의 아동의 건강 보호를 위한 제반 상담, 예방 활동을 규정하고 있다. 그런데 이 시기에는 아직 아동복지서비스의 측면이 본격적으로 전개되고 있지는 않는 것으로 보이고 탁
아소의 숫자도 이시기에는 그다지 많지 않았다. 그러나 보건의료와 관련된 여 성, 아동복지서비스는 여성상담소, 산원, 아동상담소의 설립을 통해서 여성권리 에 대한 법률적 보호와 여성, 아동에 대한 보건의료서비스를 중심으로 이루어 졌다. 특히 이 시기 여성복지서비스에 대한 제반 법령의 제정은 북한 사회주의 건설 초기의 공산당 정권의 이념적 정당성 확보를 중심으로 이루어졌다고 할 수 있다.
② 국가사회보장제도 전환기47)
북한의 사회보험에서 국가사회보장으로의 전환기인 시기로서 6.25전쟁기간 (1950.6∼1953.5)은 국가부담에 의한 ‘국가사회보장’의 태동기로서 군수공업을 급속히 발전시키는 동시에 공업시설을 소개하여 식량할당 징발제를 실시하는 전시경제 체제 기였다. 이 시기에 북한주민들은 전쟁물자공급으로 인한 생활필 수품 등의 극심한 부족현상과 전쟁 중의 피폭 등으로 인한 생활기반의 파괴로 극심한 어려움을 경험하였다. 이 시기의 사회복지를 분야별로 살펴보면 다음과 같다.
첫째, 의료보장의 측면이다.
이 시기의 의료보장제도로는 1952년 11월 13일에 제정된 <무상치료제를 실 시할 데 대하여>가 있다. 의료보장체계는 무상치료제가 실시되기 이전에는 기 업과 피보험자의 기여금에 의해 재원이 마련되는 보험방식으로 존재하고 있었 다. 그러다가 6.25전쟁에 의해 많은 부상자와 사망자가 발생되고 이들이 부담 능력을 상실하게 되자, 국가부담에 의한 무상치료제를 도입함으로써 인민의 불 만을 해소하고 단결과 충성을 유도하며, 정권의 정당성을 확보하고자 한 것이 다. 즉 의료보장제도는 이전의 보험료에 의한 사회보험방식에서 국가부담의
‘국가사회보장’방식으로 전환되게 하였다.
둘째, 소득보장의 측면이다. 이 시기의 소득보장제도로는 1951년 8월 30일 <국 가사회보장에 관하여>, 1950년 11월 20일 <전재민 구호대책에 관한 결정서>,
47) 상게서, p.25-26.
1951년 1월 13일 <조국해방전쟁에서 희생된 인민군 장병 및 빨치산들과 애국 열사들의 유자녀 학원 설치에 관한 경정서>, 1951년 4월 13일 <조국해방전쟁 에서 불구자로 된 인민국 장병 빨치산을 위한 명예군인학교 설치에 관하여>, 1951년 9월 10일 <수재, 이재민 구호대책에 관하여>등이 있다. 이 제도들은 그 제목만 보더라도 알 수 있듯이, 이전의 사회보험에 의한 소득보장을 그대로 유지한 채, 전쟁으로 인해 생활의 기반을 잃어버린 전재민과 전쟁에서 희생된 인민군 장병을 위한 전액국가부담의 ‘국가사회보장’을 추가하고 있다는 특징을 보이고 있다.
셋째, 사회복지서비스의 측면이다.
이 시기에는 사회복지서비스에 관한 독립적인 법령이 제정되지는 않았다. 그 러나 1951년 8월 30일의 <국가사회보장에 관하여>에서 불구자를 위한 노동합 숙소 및 양로원, 고아를 위한 특수애육원 및 맹아학교, 유아보호를 위한 유아 원과 탁아소 등의 확대설치를 규정하고 있다. 그리고 장애인 복지서비스는 전 쟁 중이라는 특성을 반영하여, 1951년 4월 13일 <조국해방전쟁에서 불구자로 된 인민군 장병 및 빨치산을 위한 명예군인학교 설치에 관하여>에서 보여 지 는 것처럼, 상이군인들에 대한 재교육프로그램도 실시되고 있다
즉 이 시기에는 전쟁으로 인해 많은 전쟁 이재민들과 전상자들이 발생하였 는데, 이들이 처한 위험은 그들 자신의 잘못에 의한 것이 아니고, 또한 자신이 처한 위험으로부터 벗어날 수 있는 능력을 곁하고 있었으므로, 사회보험에 더 하여 국가부담에 의한 국가사회보장제도가 도입되었다.
③ 국가사회보장제도의 확립기48) (1953.6∼1960)
이 기간에는 전쟁이 끝난 이후부터 전쟁복구기까지(본격적인 공업화추진 이
이 기간에는 전쟁이 끝난 이후부터 전쟁복구기까지(본격적인 공업화추진 이