정책과 시장

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정책과 시장

2018.01^＼Winter^＼Vol.20 부동산시장 조사분석

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부동산시장 조사분석 정책과 시장

56 들어가며

요즘 서울 특히 강남과 재건축 아파트의 가격 급등현상과 관련하여 논란이 많다. 새로이 출범한 문재인 정부는 이전 박근혜 정부에서 시장활성화 혹은 시장정상화의 목표로 시도되었던 정책들과는 정반대 방향의 선택을 매우 빠른 속도로 진행하고 있다. 그 흐름은 우선 다주택자에 대한 규제 강화 그리고 재건축 규제 강화로 이어졌던 노무현 정부 초반과 유사하다. 또한 주택시장도 그때와 유사한 반응을 시작하고 있다는 느낌을 준다. 다주택자에 대한 규제가 강해지니 똘똘한 한 채인 서울의 아파트 가격이 급등하고, 재건축 규제를 강화한다고 하니 강남권 아파트들의 희소가치가 급등하고 있다고 해석하는 사람들이 적지 않다. 결국 지난 노무현 정부에서 주택시장의 유기적인 연계성을 충분히 고려하지 못하고 연속된 국소적인 처방으로 발생했던 풍선효과와 그로 인해 버블세븐지역을 넘어선 수도권의 전반적인 아파트 가격의 앙등 현상이 재연될지도 모른다는 우려를 갖게 하는 시장상황이다.

과연 동일한 현상이 재연될까? 요즘 급등하는 서울 아파트시장을 보면 이해하기 힘든 측면이 적지 않다. 큰 그림에서 주택시장을 보면 10년 전과 달리 분명히 신규주택에 대한 총소비여력이 현저히 떨어지고 있는 시장이다.

본고에서는 노무현 정부를 포함한 이전 정부들의 다주택자에 대한 정책적 선택과 그에 따른 시장반응의 변화를 다시 짚어보고, 중장기적인 시장전망을 연계하여 현 시장상황을 분석해보고자 한다. 이를 통해 새 정부에서 고려할 필요가 있는 합리적인 정책적 선택에 대한 함의를 찾아보고자 한다.

저성장기 다주택자의 역할에 대한 재고

※ 외부 필자의 기고는 국토연구원의 견해와 다를 수 있습니다.

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이전 정부들의 다주택자 관련 정책의 변화와 시장반응

정권교체와 함께 이루어지는 국내 부동산정책 변화의 핵심은 다주택자에 대한 시각과 재건축과 관련된 정책적 선택의 극단적인 변화이다. 우선 1998년 출범한 김대중 정부에서는 IMF국제외환위 기 이후 경제활성화 대책의 일환으로 주택시장의 과감한 규제 완화를 시도하였다. 1999년 매입임대 주택사업자 기준을 5채 이상에서 2채 이상으로 완화하고, 양도세 중과 면제를 위한 조건을 10년 임 대에서 5년 임대로 완화하는 등 다주택자의 양도소득세 부담을 완화시키는 선택이 이루어졌다. 흥 미로운 점은 [그림 1]에서 보여지듯 김대중정부 시기 다주택자에 대한 규제 완화는 대형 아파트는 안정세를 유지하는데 비해 소형아파트의 가격 상승추세가 상대적으로 가파르게 이루어졌다. 이러

저자

이창무

한양대학교 도시공학과 교수

66m²(20평)미만 132m²(40평)~165m²(50평)미만 서울시전체 40평~50평/20평 미만

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 500.0

400.0

300.0

200.0 100.0

0.0

1.4 1.2

1.0

0.8 0.6

0.4 423.7 329.9 255.0

0.6

자료: 부동산114 REPS; 주) 가격지수 기준시점: 2000년 3월; 재건축대상 아파트 제외

그림 1 서울시 대형 vs. 소형 아파트 분기별 상대적 가격 변동 추세

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한 상대적인 변화를 좀 더 명확하게 관측하기 위해 상대적인 대형/소형 가격지수비를 2000년을 기 준으로 산정하면 기준시점 1.0에서 2002년 0.8로 하락하였다. 이는 다주택자에 대한 규제완화로 대 형 및 고가주택에 대한 과수요가 감소하고 소형주택에 대한 임대주택용 투자수요가 증가한 결과로 이해할 수 있다.

그러나 2003년 노무현정부가 출범하던 시기 아파트가격 급등현상이 발생했고, 노무현정부는 그에 대한 원인을 다주택자의 투기적 행태와 강남 재건축 아파트에서 찾고자 했다. 순차적인 과정을 통 해 임대주택사업자 기준이 5채 이상 10년 임대로 강화되고, 이어 2005년을 전후하여 3주택자 이상에 대한 60% 양도세 중과 및 장기보유특별공제 배제, 2주택자에 대한 50% 양도세 중과를 도입하였다.

이러한 다주택자에 대한 규제 강화는 다시 소형주택에 비해 대형주택에 대한 투자수요를 증가시켜 대형 아파트의 상대적인 가격상승을 초래하였다. 또한 다양한 재건축규제강화의 일환인 소형주택 의무비율 강화는 대형 아파트의 희소가치를 높였다. 그 결과로 초래된 대형아파트의 가격급등현상 으로 인해 매매계약을 취소하는 사태가 벌어지기도 했다. 그런 과정에서 2006년말에는 대형/소형 가격지수비가 2002년 0.8에서 1.2까지 상승하였다.

이와 같이 급등하는 강남 아파트시장에 대한 극약처방으로 종합부동산세 세율 및 기준가격이 강 화(9억 → 6억)되어 2006년 12월 부과되고, 2007년 초에는 DTI 규제를 포함한 금융규제도 함께 도입 되었다. 이후 고가 및 대형 아파트의 가격은 잡혔으나 소형 및 저가 아파트의 급등세가 특히 강북지 역을 중심으로 발생하여 2006년 말부터 2008년 초까지 약 80% 정도의 상승률을 기록하였다. 결과적 으로 대형/소형 가격지수비는 다시 0.8 수준으로 급락하였다. 돌이켜보면 김대중 정부에서 노무현 정부로 이어지는 기간동안 이루어졌던 고가주택 및 다주택자에 대한 규제의 변화는 흥미로운 시장 반응을 보여준다. 결과적으로 다주택자에 대한 규제 강화가 시장을 전반적으로 안정화시켰다기보 다는 하부시장간의 관계를 지나치게 왜곡시키며, 풍선효과를 발생시켜 평균적으로는 가격 상승이 지속적으로 발생했던 기간으로 판단된다.

이후 이명박 정부가 들어서면서 국제금융위기 탈출을 위한 경제활성화대책이 도입되었고, 그 일 환으로 헌법불합치 판정을 받은 종합부동산세에 대하여 세대별 합산을 개인별 합산으로, 기준가격

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을 6억원에서 9억원으로, 최고 세율도 낮추는 완화책이 도입되었다. 이러한 정책적 변화는 대형 아 파트의 가격 하락세와 소형아파트의 상승세가 멈추고 상대적인 가격의 안정화가 상당기간 지속되 는 흥미로운 결과가 발생하였다. 또한 다주택자에 대하여도 임대주택사업자 기준을 완화하고 양도 세중과도 한시적 완화(2주택자: 일반세율, 3주택자: 60%->45%)하는 선택이 이루어졌다.

이후 상당기간 지속된 부동산시장의 침체기를 겪으면서 들어선 박근혜 정부의 주택정책의 중요 한 방향성 중 하나는 주택시장의 침체로 발생했던 사회적인 문제인 하우스푸어에 대한 대책이었다.

이를 위해 시장 활성화 정책을 도입하였고, 다양한 방법으로 다주택자의 주택투자 기회를 확대하 고, 2014년에는 다주택자에 대한 양도세중과가 폐지되었다. 재건축과 관련해서는 노무현 정부 시기 40년으로 강화되었던 재건축 연한이 30년으로 완화되는 등 재건축 관련 규제의 완화가 이루어졌다.

박근혜 정부 시기 주택시장은 상당기간 침체기를 유지하다 상승세로 반전되었지만 다주택자에 대 한 지속적인 규제 완화가 이루어진 결과 소형을 위주로 가격이 상승하여 문재인정부의 출범 이전까 지 소형/대형의 가격지수비는 0.6까지 꾸준히 하락하였다.

문재인정부의 출범과 함께 다주택자 양도소득세 강화와 재건축 초과이익환수제의 부활이 중심 이 된 시장안정화대책 급속히 진행되었다. 그러나 기대와는 다르게 서울 특히 강남 아파트시장은

66m²(20평)미만 132m²(40평)~165m²(50평)미만 서울시전체 40평~50평/20평 미만

2013 2014 2015 2016 2017 2018

500.0

400.0

300.0 200.0

100.0

0.0

0.80

0.70

0.60

0.50 자료: 부동산114 REPS; 주) 가격지수 기준시점: 2000년 3월; 재건축대상 아파트 제외

그림 2 서울시 대형 vs. 소형 아파트 월별 상대적 가격 변동 추세(2013.1~2018.1)

9.1 대책 11.3 대책 8.2 대책

문재인정부출범

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오히려 급등세를 전환되는 현상이 발생하였다. 아직 8.2대책이 발표된 지 반년이 겨우 지난 시점 이라 확신할 수는 없으나 다주택자와 강남재건축 아파트에 초점이 맞추어져 진행되었던 노무현 정부 시기 처방이 반복되고 있고, 시장 또한 유사하게 반응하고 있다. 흥미롭게도 월지수로 살펴 본 대형/소형 가격비가 8.2대책 이후 상승세로 전환된 것을 볼 수 있다. 결국 다주택자 및 재건축 에 대한 규제 강화가 전반적인 시장의 안정을 이끌기보다는 풍선효과를 통해 노무현정부 초기부 터 발생했던 시장왜곡현상이 반복적으로 발생할 수 있다는 우려를 갖게 하는 대목이다.

저성장기 장기 주택시장 전망

그럼 이번에도 10여 년 전 노무현 정부에서 발생했던 끊임없이 급등하는 강남아파트 가격과의 투쟁이 지속될 것인가? 분명 10년 전과는 거시경제 여건과 주택시장 여건을 가지고 있다. 인구구 조의 노령화와 더불어 전환된 저성장기조는 크게 바뀔 여지가 없다. 특히 인구증가세의 둔화에 도 불구하고 과거 20여년 동안 유지되었던 연간 30만 가구(수도권 17만 가구)의 증가라는 신규주 택수요의 기반은 2015년을 기점으로 급격히 둔화되어 2020년에는 연간 20만 가구(수도권 10만 가

통계청 (2017) 시도별 장래가구추계

그림 3 전국 및 지역별 연간 가구수 증가량 변화 추세

2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045

수도권 비수도권 전국

450,000 400,000 350,000 300,000 250,000 200,000 150,000 100,000 50,000 0 -50,000

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구), 2025년에는 연간 15만 가구(수도권 7만 가구)의 증가만이 예측되고 있다. 향후 10년 사이 가구 수 증가량이 정반으로 감소한다는 추정이다.

그런 장기적인 신규주택수요의 급감이 예상되던 시점에 주택경기의 회복과 함께 2014년 이후 뜨 거운 아파트 분양시장을 유지하여 왔고, 엄청난 물량의 주택인허가가 이루어졌고, 2018년은 수도 권에서 2~3년 전 분양물량의 대거 입주가 이루어지기 시작하는 시점이다. 통계청의 최근 장래가구 추계가 맞는다면 다가올 입주 시 공급과잉 문제는 주거이동의 연쇄고리로 밀접하게 연결된 수도권 주택시장에서 서울이라고 강남이라고 특별히 따로 움직이기는 어려울 것이라는 점을 인지할 필요 가 있다. 그리 먼 과거가 아닌 2010년대 초반의 가격 하락세는 강남과 재건축 대상 아파트에서 더 극심히 발생했었다는 점을 되새길 필요가 있다. 결코 강남불패가 아니라는 점이다.

저성장기의 자가율 향상 or 안정적인 민간임대주택 공급?

장기적인 측면에서 볼 때 현시점에서 투기적 행태의 주체로 인식되고 있는 다주택자의 민간 임대주택 공급자의 기능을 약화시키고 주택을 매각하게 하여 자가보유율을 높이고자 하는 방 향성이 바람직할지에 대하여도 고민이 필요하다. 주택시장에서 발생하는 아이러니는 자가율 의 상승은 주택가격이 낮을 때가 아니라 주택가격이 상승할 때라는 점이다.

국토교통부 주거실태조사 결과를 보더라도 2008년 50.7%였던 수도권 자가점유율이 가격 하 락기를 거치는 동안 2012년에는 45.7%로 하락하였다가 가격 상승기를 거친 2016년에는 48.9%

로 상승하였다. 다주택자로 하여금 주택을 팔게 하여 주택가격을 하락시킨다고 무주택자의 주 택 구입이 늘어나지는 않는다는 것이고 결과적으로 사회적인 자가율이 높아지지도 않는다는 것이다.

향후 자가율을 어느 정도 높일 수 있고 어느 수준이 적정 자가율인지에 대해서 정답은 없다. 다 만 무리한 자가율 향상을 위한 정책적 드라이브는 우리가 과거 경험했듯 적지 않은 부작용을 발 생시킬 수 있다는 점도 간과해서는 안된다. 관련하여 자가율을 가구주 연령의 함수로써 이해하

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던 기존의 접근에서 탈피하여 장기시계열이 유지되는 한국노동패널자료를 이용하여 탄생코호트 (세대)별 차이를 분리해낸 연구(노희순 외 2인, 2018)를 보면 흥미로운 사실을 관측할 수 있다. 베 이비붐 이전세대(1955년 이전 생)와 베이비붐세대 및 그 이후 세대(1955년 이후 생)간에 같은 연 령대에 도달했을 때 유지되는 자가점유율에 현격한 차이가 발생하고 있다는 점이다.

예를 들어 베이비붐세대 직전 세대(1945~1954년생)의 경우 50대 후반에 74%의 자가율을 유지 하고 있는데 반해 베이비붐 세대(1955~1964년생)는 66%의 낮은 자가율을 유지하고 있다는 점이 다. 이러한 격차가 의미하는 바는 베이이붐세대가 노령화되고 베이비붐 이전세대들이 주택시장 에서 퇴진하면서 전체 사회의 평균적인 자가율은 자연스럽게 낮아질 가능성이 높다는 것이다.

자산형성기를 지나 노년기에 접어든 베이비붐세대의 자가율을 높이는 것이 그리 쉬운 일이 아 니라는 점을 수용한다면 자가율 향상보다는 안정적인 임대주택의 공급에 주력하는 것이 더 바람 직한 정책적 방향성일 수 있을 것이다. 그러기 위해서는 민간임대주택 공급자로서의 다주택자에 대한 긍정적인 역할이 더욱 필요한 시기로 접어들고 있다고 볼 수 있다.

자료: 노희순·강신관·이창무 (2018) 주택점유형태 선택요인에 관한 연구: APC효과를 중심으로 「주택연구」 26(1)

그림 4 탄생코호트(세대)간 생애주기별 자가율 차이

20~24세 25~29세30~34세 35~39세40~44세45~49세50~54세55~59세60~64세65~69세 70~74세 75~79세80~84세85~89세

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0

75~84년생 65~74년생 55~64년생 45~54년생 35~44년생 25~34년생 15~24년생

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맺음말

국내 주택시장에서 다주택자는 참 다루기 어려운 존재이다. 해외 주택시장을 보면 다주택자는 정 부의 지원을 받으며 안정적인 임대사업자로서 기능하고 있는 나라가 대부분이다. 유독 우리나라에서 다주택자는 긍정적인 임대사업자가 아닌 투기꾼으로, 다주택자로 인해 내가 주택을 보유하지 못하게 된다는 부정적인 국민정서의 대상이 되어왔다. 주택침체기가 동반된 지난 두 차례의 정부를 거치면 서 안정적인 민간임대주택의 공급자로서 다주택자에 대한 긍정적인 기능을 인정하려던 시기도 있었 다. 그러나 주택가격이 상승하면서 높은 전세/매매가 비율을 활용한 레버리지 투자의 일종인 갭투자 가 유행하자 다주택자에 대한 정서가 다시 투기적인 행태를 조장하는 주체로 인식되고 관련된 정책 또한 급속히 다주택자의 주택소유를 억제하는 방향으로 진행되고 있다.

그러나 앞에서 과거 관련된 정책적 선택에 따른 시장반응을 통해 살펴보았듯 단기적으로 이러한 정 책적 방향이 초래하는 결과가 시장의 안정보다는 풍선효과로 인해 오히려 시장가격구조의 왜곡과 불 안정이 초래될 수 있음을 되새겨 볼 필요가 있다. 현 주택시장의 단기적이고 국지적인 가격 급등 현 상이라는 신기루를 거두고 바라보면 조금은 다른 그림이 그려진다. 중장기적인 측면에서 저성장기 조로의 전환, 가시지 않은 공급과잉의 문제 및 신규주택에 대한 수요 역시 급속한 감소세가 예상되는 시점에서 다주택자에 대한 규제 강화는 지나치게 주택에 대한 투자를 위축시킴으로써 주택자산시장 의 장기 침체를 앞당길 여지가 있음도 고려할 필요가 있다.

또 한 가지 고민스러운 점은 자가에 대한 선호도가 낮아질 여지가 많은 인구구조의 변화가 다가오 고 있는 시점에서 자가율 향상을 위한 지나친 노력보다는 안정적인 임대주택의 공급에 주력하는 것 이 더 바람직한 정책적 방향성일 수 있을 것이다. 그러기 위해서는 민간임대주택 공급자로서 투자자 로서의 다주택자의 역할이 활성화되어야 하는 시점이다. 다시 한번 반복하면 지금의 기대심리에 기 초한 시장의 단기적인 변동성에 지나치게 얽매여 장기적인 영향을 미치는 과도한 정책적인 선택을 하게 되면 향후 시장침체기에 시장을 회복시키기가 힘들어질 수 있다는 점을 고민할 필요가 있다.