- 노동정책 -

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2013 정책리스크 쟁점과 평가 (II)

- 노동정책 -

한국경제연구원

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<차 례>

<요 약 > ··· 5

I. 도입 ··· 7

II. 노동 및 고용 관련 법안 및 정책 ··· 9

1. 비정규직 근로자 보호 ··· 9

(1) 대표신청시정제도 ··· 9

(2) 상여금·성과금·복리후생 상의 차별규제 강화 및 사회보험 적용확대 ··· 11

(3) 비정규직 사용업무·사용사유 제한 및 갱신기대권 법제화 ··· 15

(4) 불법파견근로자 직접고용의제 ··· 17

(5)‘비정규직 근로자 보호’에 대한 평가 ··· 19

2. 강제적 임금조정 ··· 20

(1) 최저임금 인상을 위한 최저임금법 개정 ··· 20

(2) 동일가치노동·동일임금 원칙의 확대 ··· 22

(3)‘강제적 임금조정’에 대한 평가 ··· 24

3. 강제적 고용확대 ··· 25

(1) 법정정년 도입과 정년연장 ··· 25

(2) 청년의무고용할당제 및 스펙초월청년취업시스템 ··· 27

(3) 근로시간 단축 ··· 29

(4)‘강제적 고용확대’에 대한 평가 ··· 34

4. 경영자유권 범위 제한 ··· 35

(1) 근로자참여 및 협력증진에 관한 법률 개정 ··· 35

(2) 정리해고요건 강화 ··· 36

(3)‘경영자유권 범위제한’에 대한 평가 ··· 39

III. 맺음말 ··· 40

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<표 차례>

<표 1> 고용형태별 사회보험 가입률 (2011년) ··· 12

<표 2> 고용형태·사업장규모별 사회보험 가입률 (2011년) ··· 13

<표 3> 노동 관련 입법발의 및 정책 ··· 43

<그림 차례>

<그림 1> OECD 국가 연간 실근로시간 비교 (2010년) ··· 30

<그림 2> OECD 주요 국가 연간 실근로시간 변화 추이 ··· 30

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<요 약>

새 정부의 출범과 함께 2013년에는 노동시장과 관련된 다수의 정책들이 새롭게 실시될 전망이다. 이는 지난 대선 기간 동안 경기침체로 인해 고용창출이 최대 이 슈가 되었을 뿐만 아니라 경제민주화 논의 과정에서 근로자 보호 역시 핵심에 있었 기 때문이다. 현재 국정과제 및 국회 입법발의를 통해 논의되고 있는 정책들은 크 게 ①비정규직 근로자 보호, ②강제적 임금조정, ③강제적 고용 확대, 그리고 ④경 영권 행사에 대한 규제로 구분될 수 있다. 또한, 이러한 정책들의 주요 목적은 고용 창출과 근로자보호의 균형적 달성으로 정리될 수 있다. 본 보고서는 이러한 정책들 의 추진 배경, 현황 및 주요 쟁점을 살펴보고, 현재 논의되는 형태의 정책들이 과연 고용창출과 근로자 보호의 균형적 달성에 기여할 수 있을지 평가하였다.

우선, 비정규직 근로자의 보호라는 관점에서 대표신청시정제, 상여금·성과금·

복리후생 상의 차별규제 강화 및 사회보험 적용확대, 비정규직 사용업무·사용사유 제한 및 갱신기대권 법제화, 그리고 불법파견근로자 직접고용의제 등이 논의되고 있다. 비정규직 사용업무·사용사유 제한이나 불법파견근로자 직접고용의제 등은 노동력 사용에 대한 직접적인 규제를 통해 비정규직 근로자를 보호하려는 규제 일 변도의 정책이기 때문에 고용창출에 부정적인 영향을 미칠 수밖에 없다. 따라서 새 정부 국정목표의 핵심인 고용창출과는 정면으로 배치되는 정책이다. 뿐만 아니라 법안이 보호하려는 비정규직 근로자를 중심으로 고용유인 훼손이 발생하고 비정규 직 근로자의 고용 안정성마저 위협하는 부작용을 낳을 수밖에 없기 때문에 근로자 보호도 달성할 수 없다. 이보다는 기간제 근로자의 근로조건을 보호함과 동시에 기 업의 영업 자유를 침해 하지 않도록 업무의 연속성이 있고 업무능력이 인정될 경 우 갱신기대권 인정 요건을 마련해야 하는 것이 우선이다. 한편, 대표신청시정제를 도입하여 노동조합이나 상급단체가 차별시정제도의 권리구제절차에 관여할 수 있도 록 하는 방안은 정치적 목적의 개입으로 인해 오히려 노사관계의 악화를 초래할 가 능성이 높다. 대신, 정부의 대리소송제도 강화를 추진하거나 소송법상 대리 가능 범 위를 행정절차의 대행, 행정 및 소송비용 부담 정도에 국한하여 해당 노동조합의 대리기능을 제한적으로 허용하는 것이 바람직하다. 반면, 상여금·성과금·복리후생 상의 차별규제 강화 및 사회보험 적용확대는 상대적으로 고용유인을 훼손할 가능성 이 낮고 근로자 보호도 달성할 수 있기 때문에 우선적으로 검토하는 것이 바람직하 다. 종합하여 보면, 비정규직 근로자의 보호 및 고용창출을 위해서는 비정규직의 고 용유인을 훼손하는 직접적인 규제보다는, 비정규직 사용을 허용하는 대신 비정규직 에 대한 차별을 시정하는 접근방법이 바람직하다. 이는 비정규직의 사용을 인정함 으로써 노동의 유연성을 유지하고 고용창출에 기여하는 대신 정규직과의 차별을 시 정함으로써 단순히 노동비용이 낮다는 이유로 비정규직을 남용하는 사례를 방지하 려는 세계적인 입법추세와도 일치한다.

한편, 강제적 임금조정 및 강제적 고용확대를 통해 일부 근로자 계층의 근로여건 을 개선하고 고용을 창출하기 위해 최저임금의 인상과 적용범위 확대, 동일가치노 동·동일임금원칙의 확대, 근로시간 단축을 통한 고용창출정책 등이 논의되고 있다.

그러나 이러한 정책들은 임금과 고용을 포함한 각종 근로여건들이 복잡한 노동시장 의 과정을 거쳐 상호 영향을 미치면서 결정된다는 사실을 간과하고 있다. 규제를 통해 임금을 시장균형 이상으로 강제 인상할 경우 고용위축과 같은 부작용이 발생 할 수밖에 없다. 따라서 강제적 규제를 통해 근로여건을 개선하는 것은 바람직하지

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않고 지속성도 없다. 또한, 규제를 사용할 경우라도 부작용의 최소화를 위해 예외규 정을 고려해야 한다. 예를 들어, 저숙련 근로자의 근로여건을 개선하기 위해 최저임 금의 수준을 인상하고 적용범위를 확대하더라도 지역별·업종별로 최저임금 수준을 다르게 적용하거나 대상별 최저임금 감액적용을 유지하는 유연한 적용을 통해 고용 위축이라는 부작용을 최소화할 필요가 있다. 한편, 동일가치노동·동일임금원칙의 확대적용이나 강제적 근로시간 단축 역시 고용위축이라는 상당한 부작용이 예상되 기 때문에 직무평가시스템의 완성, 직무급 위주의 임금체계 보급, 임금피크제 실시 를 위한 임금유연성 확보 등이 일정 수준 달성될 시점까지 도입을 보류해야 할 것 이다.

청년실업을 해결하기 위해 논의 중인 청년의무고용할당제 역시 직접적인 규제를 통해 증상만을 치유하려는 정책에 불과하다. 이 제도는 강제적인 고용쿼터제도이기 때문에 이러한 제도가 없더라도 일자리를 찾을 가능성이 높은 일부 고학력 청년층 에게만 취업가능성을 높여주고, 반대로 가장 일자리를 필요로 하는 저학력 청년층 의 고용가능성은 오히려 낮추는 부작용만 생산할 가능성이 높다. 따라서 청년의무 고용할당제는 도입되어서는 안 된다. 대신, 노동시장의 비효율성을 개선하여 능력 있는 청년층에게 공정한 취업기회를 보장하려는 스펙초월청년취업시스템의 도입은 강제적으로 고용을 할당하는 제도에 비해 소기의 목적을 달성할 가능성도 크고 부 작용도 상대적으로 작을 것으로 기대되기 때문에 심도 있는 논의가 필요하다. 종합 하면, 직접적인 규제나 원칙의 경직적인 적용을 통해 임금을 인상하고 고용을 늘리 려는 정책은 소기의 목적을 달성할 수도 없고 심각한 부작용을 초래할 수 있기 때 문에 도입을 보류하고 부작용을 최소화할 수 있는 대안 모색이나 여건 조성이 우선 되어야 한다.

노사관계의 안정화, 근로자의 고용안정성 제고 등을 위해 기업집단 단위의 근로 자의 경영참여를 확대하고 정리해고 요건을 강화하는 등 경영권범위를 제한하려는 논의가 지속되고 있다. 그러나 노사협의체의 범위 확대는 개별 사업체의 특성을 반 영하기 어려워 기업집단 단위의 노사협의체가 경영에 직접 참여하는 것은 노사관계 안정화를 위해 바람직하지 않다. 또한, 정리해고의 요건을 구체적으로 열거하여 규 제하려는 접근은 경영상 결정권의 본질적 내용을 침해할 가능성이 높다. 이런 접근 보다는 정리해고의 필요성은 인정하지만 남용을 방지하기 위해 협의절차를 강화하 는 접근이 보다 현실적인 접근으로 판단된다. 그러나 이러한 접근도 국회나 정부의 단편적인 논의만을 거치기보다는 충분한 사회적 논의를 거치는 것이 바람직하다.

노동시장이 효율적으로 작동하기 위해서는 고용창출을 위한 유인 제공과 근로자 보호를 위한 규제 간의 균형이 중요하다. 이는 노동시장의 유연성과 안정성 간의 균형이 중요하다는 인식과도 동일하다. 그러나 본 보고서의 평가에 의하면, 현재 논 의되는 정책들 중 상당수는 노동시장 내의 상호작용을 무시하고 강제적 할당을 통 해 고용을 창출하거나 노동력 사용에 대한 직접적인 규제를 통해 근로자보호를 달 성하려는 특징을 보이고 있다. 이러한 정책들은 고용유인에 부정적인 영향을 미칠 것이며, 궁극적으로는 고용위축으로 인해 근로자보호를 달성할 수도 없다. 이는 직 접적인 규제를 통해 노동시장의 안정성을 달성하려는 정책이 노동시장의 유연성을 저하시키고 고용창출을 저해하여 궁극적으로 근로자의 보호도 달성할 수 없는 것과 같은 이치이다. 따라서 새 정부의 노동시장정책은 대증요법(對症療法)적 규제 일변 도에서 벗어나 경제적 유인을 바탕으로 고용창출과 근로자보호의 균형을 모색하는 시각을 보완하여야 한다.

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I. 도입

지난 총선 동안 제기되었던 노동시장 관련 논의들이 19대 국회를 통해 입 법화 과정을 밟고 있다. 예를 들어, 『근로기준법』의 개정을 통해 정리해고 의 요건을 강화하거나 근로시간을 단축하려는 논의가 국회를 중심으로 진행 되고 있다. 뿐만 아니라 비정규직 근로자의 근로여건을 개선하고 고용안정성 을 제고시키려는 목적으로 『기간제및단시간근로자보호등에관한법률』 및

『파견근로자보호등에관한법률』의 개정이 논의되고 있으며, 새롭게 『사내 하도급근로자보호등에관한법률안』의 발의도 이루어진 상태이다.

국회뿐만 아니라 새 정부가 출범하면서 대선 기간 동안 제안된 많은 노동 시장 관련 공약들이 국정과제의 핵심으로 설정되면서 정부의 노동시장 관련 정책 기조에도 변화가 예상되고 있다. 특히 지난 대선 기간 동안 박근혜 대 통령은 노동시장의 각종 제도를 개선하여 일자리를 창출할 뿐만 아니라 공 정한 규칙의 준수를 통해 근로자 보호를 달성할 것을 천명하였기 때문에 새 정부의 첫 해인 2013년에는 일자리 창출과 근로자 보호를 핵심으로 하는 각 종 노동시장제도의 변화가 예상된다. 예를 들어, 국정과제 중 가장 핵심적 역할을 할 것으로 기대되는 ‘일자리 중심의 창조경제’와 ‘맞춤형 고용·

복지’를 통해 청년과 고령층의 일자리 확대, 비정규직 차별 해소 및 근로자 생활보장, 그리고 장시간 근로개선 및 정년연장 등이 강력하게 추진될 전망 이다.

그러나 현재로서 각종 노동시장 제도의 수정이 구체적으로 어떤 방향으로 진행될 지는 불확실하다. 따라서 이는 근로자를 고용하는 기업의 입장에서는 채용계획을 세우는 과정에 큰 불확실성이 아닐 수 없다. 뿐만 아니라 현재의 논의를 살펴보면 일자리 창출과 근로자 보호라는 두 가지 핵심 주제 중 근 로자 보호가 핵심적인 논의의 대상이 될 것으로 예상되고 있으며, 또한, 근 로자 보호를 위해 주로 노동력 사용에 대한 새로운 규제를 도입하는 것이 논의되고 있는 상황이기 때문에 고용유인에 부정적인 영향을 미칠 가능성이 크다. 더욱 우려스러운 점은 현재의 논의 기조가 크게 변하지 않는다면 결국 과거 정부의 정책과 유사하게 규제를 통한 근로자 보호정책이 새롭게 도입 될 것이고, 그 결과 창조경제를 통한 일자리 창출이라는 새 정부 최대 과제 와 상충하는 현상이 발생하여 일자리 창출과 근로자 보호 모두를 달성하기 어려울 것이란 점이다. 따라서 현재 논의되고 있는 각종 법안과 정책들이 일 자리 창출에 도움을 줄 수 있을지 여부와 근로자 보호라는 소기의 목적을

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달성할 수 있을지 여부를 검토하고 두 목적의 조화로운 달성을 위한 바람직 한 정책방향을 모색하는 것은 현 정부 5년 동안 노동시장의 체질개선 달성 을 위해 매우 중요한 작업이 될 것이다.

우선 현재까지 논의되고 있는 노동시장 관련 주요 정책들을 살펴보도록 하자. 박근혜 대통령은 대선 기간 ‘일자리 늘/지/오’ 공약과 함께 일자리에 대한 기업의 사회적 책임을 강조하는 분위기를 고조시켰다. 특히 경영의 목 표는 회사 이윤 극대화를 넘어 공동체 전체와의 상생으로 확대되어야 한다 는 지적(2012.12.26.)을 통해 이윤 극대화의 결과로 일자리가 창출되는 것보 다 일자리 창출을 목적 그 자체로 강조하였다. 또한, 사회적으로 큰 관심을 모으고 있는 비정규직 근로자 보호에 대해서는 기본적으로 원칙에 근거한 차별시정을 강조하였지만 대선 기간 나타난 공약과는 달리 국회에서는 민주 통합당과 통합진보당을 중심으로 비정규직 근로자의 사용에 대한 직접적인 규제를 통해 비정규직 근로자의 보호를 달성해야 한다는 논의가 주를 이루 고 있다.

이처럼 대선 기간 나타난 공약과 새 정부의 국정과제, 그리고 국회에서 논의되고 있는 입법안 등을 정리해보면 노동시장과 관련된 새로운 정책들은 주제별로 크게 ①비정규직 근로자 보호, ②강제적 임금조정, ③강제적 고용 확대, 그리고 ④경영권 행사에 대한 규제로 구분될 수 있다. 우선 ‘비정규 직 근로자의 보호’에는 비정규직 근로자에 대한 차별시정 강제, 대표신청시 정제도 도입, 비정규직 사용업무 및 사용사유 제한, 그리고 불법파견근로자 의 직접고용의제 등이 주요 논의 주제이고, ‘강제적인 임금조정’에는 동일 가치노동·동일임금 원칙의 확대와 최저임금 인상 등이 포함된다. ‘강제적 고용확대’에는 주로 법정 정년 도입과 정년연장, 청년의무고용할당제, 스펙 초월 청년취업시스템 및 근로시간 단축이 주요 논제이고, ‘경영권 행사에 대한 규제’에는 근로자참여 및 협력 증진에 관한 법률 개정과 정리해고요 건 강화 등이 포함된다.

본 보고서에서는 새 정부 출범과 함께 도입이 검토되는 각종 노동시장정 책을 일자리 창출과 근로자 보호의 균형이라는 관점과 국민경제 및 시장경 제 원리의 관점에서 살펴보고, 근로자 보호도 개선하면서 고용유인 훼손을 최소화할 수 있는 정책적 접근방법을 모색해보고자 한다. 따라서 보고서는 우선 네 가지 주제별로 논의되고 있는 세부 정책들에 대해 주요 논의 내용 과 쟁점을 알아보고 각 정책에 대한 간단한 평가를 제시하고자 한다. 또한, 필요할 경우에는 실질적인 대안에 대해서 살펴보기로 하고 각 주제별로 국 민경제 관점에서 바람직한 정책 실천방향에 대해서도 알아보기로 한다.

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II. 노동 및 고용 관련 법안 및 정책

1. 비정규직 근로자 보호

(1) 대표신청시정제도

1997년 IMF를 계기로 노동유연성을 도입한 후 비정규직 사용과 관련하여 일부 남용 및 차별 사례가 발생하면서 이를 시정하기 위해 정부는 2011년 9 월 비정규직 종합대책과 11월 고용형태에 따른 차별 가이드라인을 발표하고 비정규직 보호와 관련된 사항을 보완·강화하고자 하였다. 그러나 노동계는

① 제한된 정보로 인하여 근로자 개인이 차별인지 여부 및 차별의 내용을 파악하기가 쉽지 않고, ② 시정조치에 의하여 개인적으로 얻게 되는 이익에 비하여 부담하여야 할 비용이 너무 크며, ③ 사용자의 보복에 대한 두려움 등 때문에 현행 차별시정제도에 실효성이 없다고 문제를 제기하면서, 노동조 합이 차별시정제도의 권리구제절차에 관여할 수 있도록 제도를 개선하여 줄 것을 요구하게 되었는데¹⁾ 이것이 대표신청시정제도이다.

권리구제절차의 대행뿐만 아니라 대표신청시정제도는 한 근로자가 차별 인정을 받았을 때 동일 조건의 비정규직 근로자 모두에 대해 차별을 개선하 도록 하는 내용도 포함하고 있다. 예를 들어, 새누리당 이한구 의원 대표발 의 기간제법 및 파견법 개정안(의안번호 14번 및 15번)에서는 동일한 사용자 의 사업 또는 사업장에서 한 명의 기간제 또는 단시간근로자가 차별 인정을 받았을 때 동일 조건에 있는 근로자 모두의 차별적 처우가 개선될 수 있도 록 확정된 시정명령의 효력을 확대하는 것을 주요 내용으로 한다(안 15조 3 항 신설). 한편, 민주통합당 박지원 의원 대표발의 기간제법 개정안(의안번호 21번), 통합진보당 심상정 의원 대표발의 기간제법 개정안(의안번호 468번), 그리고 민주통합당 은수미 의원 대표발의 파견법 개정안(의안번호 647번)에 서는 약간의 차이는 있으나 해당 근로자 외에 해당 근로자를 조직대상으로 하는 노동조합, 그 노동조합을 구성하는 연합단체, 그리고 그 연합단체를 구 성원으로 하는 총연합단체에게 차별시정 신청권을 부여하는 내용이 포함되 어 있다.

차별신청시정제도의 변경에 대해서는 노동조합 및 총연합단체의 소송법상 당사자능력 및 대리가능 유무와 시정명령의 확대 가능성 유무 및 확대 범위

1) ‘비정규직 차별에 대한 집단적 권리구제절차의 도입 가능성 및 유용성에 관한 연구,’ 법무법인 바른, 노동부 용역 보고서

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가 주요 쟁점이라고 할 수 있다. 노동조합 혹은 이를 구성원으로 하는 총연 합단체의 대표자가 당사자의 소송법상 대리인으로 차별시정 신청이 가능한 지에 대해서는 보다 명확한 규정이 필요하다. 특히 차별시정 신청자의 대리 인으로 승인하는 단체의 범위를 구체적으로 규정함으로써 승인과정에서 생 길 정치적·사회적 갈등 가능성을 최소화해야 할 필요가 있다. 또한, 동일한 조건에서 근무하는 비정규직 근로자까지 시정명령을 확대 적용할 경우 ‘동 일한 조건’을 규정하는 데에 비교범위가 명확히 규정되어 있어야 한다. 그 렇지 못할 경우 시정명령이 확대 적용되는 데에 법적 해석이 달라져 법률 적·경제적 불확실성만 야기될 것이다.

현재 논의되는 형태의 차별신청시정제도가 도입될 경우 조합 혹은 연합단 체의 차별시정 신청으로 인해 개별 비정규직 근로자가 부담해야하는 비용과 행정 부담이 줄어들어 비정규직 차별 시정 조치 사례가 늘어날 수 있을 것 으로 보인다. 또한, 동일 조건의 비정규직 근로자들에게까지 시정명령이 확 대됨으로써 사업주 입장에 대한 시정명령 이행부담이 커짐에 따라 차별행위 에 대한 예방 효과도 발생할 수 있다. 그러나 해당 비정규직 근로자를 대표 할 수 있는 적격 대표자의 구체적인 범위가 설정되지 않을 경우 대표신청시 정제도를 남용하는 사례가 늘어날 수도 있음을 명시해야 한다. 즉, 가입한 노동조합이나 총연합단체가 비정규직 근로자의 이익을 대표하지 않거나 활 동의 목적이 근로조건의 유지 및 향상과 관련이 없는 경우가 발생할 수 있 으며 특히 상급단체로 갈수록 정치적인 목적에 의한 차별시정 요구가 늘어 날 수 있음을 인식할 필요가 있다. 뿐만 아니라 시정명령의 확대와 관련하여 동일한 조건에 대한 해석이 이해당사자에 따라 상이할 수밖에 없어 효력 확 대 조치에 대한 예상 밖의 큰 반발을 일으킬 수 있다. 특히, 동일한 조건에 해당한다고 주장하는 비정규직 근로자들에 대한 시정명령 적용의 확대에 부 담을 느끼고 기업들의 비정규직 근로자에 대한 고용이 오히려 줄어들 수 있 다는 사실은 일자리 창출이라는 관점과 현재 비정규직으로 고용되어 있는 근로자의 고용안정이라는 관점에서 상당히 우려되는 부작용 중 하나이다.

따라서 비정규직 근로자의 차별시정에 노동조합을 주체로 하는 단체소송 을 도입할 경우 법령에 그 적격을 갖는 대리 소송자에 관한 기준을 명확히 해야 할 것이다. 특히 노동조합의 소송법상 대리기능을 허용하는 것은 안정 적 활용의 여건이 조성될 경우 순기능의 역할을 할 수도 있다. 그러나 과거 의 경험에 비추어 보면, 노동조합의 연합체 또는 총연합체가 대리기능을 수 행할 경우 근로조건의 유지 및 향상과 관련 없이 정치적 목적이 개입할 여 지가 크다. 따라서 근로자의 보호와 고용유인 유지라는 두 가지 관점에서 비

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정규직 차별시정제도의 실효성 강화를 위한 대안으로 정부의 대리소송제도 강화를 추진하는 것이 바람직하다²⁾. 또한, 노사관계의 안정화를 전제로, 근로 자의 근로조건 개선에 보다 밀접한 관계가 있는 해당 노동조합의 대리기능 을 제한적으로 허용하는 것도 고려할 수 있다. 그러나 소송법상 대리 가능 범위를 행정절차의 대행, 행정 및 소송비용 부담 정도로 명시적으로 제한하 여 정치적 목적이 개입될 여지를 줄이는 보완책이 필요하다. 한편, 총연합체 의 대리기능을 허용하는 것은 아직 역기능의 가능성이 크기 때문에 시기상 조라 판단된다. 또한, 확정된 시정명령의 효력을 확대 적용하는 것은 남용 가능성이 높기 때문에 노사관계의 불안정성을 초래할 여지가 크고, 효력확대 적용범위에 대한 논란이 지속적으로 발생하여 법의 안정성 측면에서도 상당 한 부작용이 예상된다. 따라서 시정명령 효력확대를 도입하는 것은 당분간 보류되어야 할 것으로 보인다.

(2) 상여금·성과금·복리후생 상의 차별규제 강화 및 사회보험 적용확대

비정규직 근로자에 대한 차별시정과 관련하여 임금과 상여금을 비롯한 복 리후생 등에 있어 차별에 대한 명확한 규정이 없는데다 제도의 실효성도 떨 어지고 있다는 주장이 제기되면서 박근혜 대통령은 지난 대선 기간 동안 비 정규직의 상여금·경영성과금 지급 지원을 명시적으로 공약화하였다. 그 이 후 파견근로자보호 등에 관한 법률 개정안(이한구 의원, 새누리당, 2012. 5.

30. 발의, 의안번호 제14호)과 기간제 및 단시간근로자 보호 등에 관한 법률 개정안(이한구 의원, 2012. 5. 30. 발의, 의안번호 제14호 / 박지원 의원, 민주 통합당, 2012. 5. 30. 발의, 의안번호 제21호 / 심상정 의원, 진보정의당, 2012 .7 .3. 발의, 의안번호 제468호)이 발의되면서 현행법에서 ‘임금 그 밖의 근 로조건 등’이라고 명시돼 있는 비정규직 차별처우 금지 항목을 세분화하는 논의가 지속되었다. 그 외에도 고의성이 현저하거나 반복적인 차별을 하는 경우 징벌적 손해배상제도를 도입해야 한다는 점도 논의의 대상이다.

기본적으로 일자리 창출을 위해 기업의 고용유연성은 인정하더라도 임금 과 근로조건 등에서 비정규직에 대한 차별은 인정될 수 없다는 것이 비정규 직 차별시정과 관련된 논의의 핵심이다. 그러나 가장 기본적인 쟁점사항은 과연 어디까지가 차별이고 어디까지가 합리적 이유에 근거한 차이인가라는 점이다. 특히 법원 및 노동위원회에서 ⅰ) 사용자에게 지급에 관한 의무가 없는 경우, ⅱ) 호의에 의하여 일시적으로 지급한 경우, ⅲ) 과거에 지급된

2) 이성희 (2012),“비정규직 차별시정제도 운영실태 및 개선방안”, 한국노동연구원 참조

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<표 1> 고용형태별 사회보험 가입률 (2011년)

(단위: %)

고용형태⁵⁾

사회보험가입률

고용보험¹⁾ 건강보험²⁾ 국민연금³⁾ 산재보험⁴⁾

전체근로자 85.1 87.2 87.0 96.3

정규직근로자 94.9 96.4 96.4 96.8

비정규직근로자 53.5 50.6 50.6 94.2

재택/가내근로자 16.2 18.6 19.0 74.4

파견/용역근로자 87.1 89.1 87.7 96.8

일일근로자 44.6 14.0 13.6 95.9

단시간근로자 28.9 26.8 27.8 86.2

기간제근로자 83.1 89.5 84.5 96.9

한시적근로자 25.5 17.5 15.8 88.1

적이 없는 임의적․은혜적 급부인 경우에는 임금 그 밖의 근로조건에 해당하 지 않는 것으로 보고 있어 특별상여금, 명예퇴직금, 문화체육행사지원금 등 을 차별 금지 영역에 포함되지 않는 것으로 판결(판정)한 사례³⁾가 있기 때문 에 현재 논의되는 입법안은 기존 판례와 상충되는 문제점이 있다. 또한, 징 벌적 손해배상제도는 헌법상 과잉금지 또는 비례의 원칙과 상충하는 과도한 제재이며 기업활동을 위축시킬 우려가 있다는 점도 쟁점 중에 하나이다.

한편, 비정규직 근로자의 사회보험 가입률은 40~50%로 정규직 근로자의 절반 수준에 머물러 사회안전망의 사각지대에 있기 때문에 비정규직 근로자 에 대한 사회보험 적용 확대도 논의되고 있다. 특히, 가입률의 큰 차이를 보 이지 않는 산재보험이나 지역보험을 통해 혜택을 받을 수 있는 의료보험과 는 달리 저조한 가입률을 보이는 고용보험과 국민연금에 대한 논의가 중심 을 이루고 있으며 비정규직 내 고용형태별 사회보험가입률 격차가 심각하고 사업장 규모별로도 격차가 큰 점도 논의의 핵심이 되고 있다.

3) 서울고법 2010.2.3. 선고 2009누1764 판결, 중노위 2009.5.20. 중앙2009차별3,4병합, 전남지노위 2009.8.20. 전남2009차별2 등

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<표 2> 고용형태·사업장규모별 사회보험 가입률 (2011년)

(단위: %)

규모 고용형태⁵⁾

사회보험가입률

고용보험¹⁾ 건강보험²⁾ 국민연금³⁾ 산재보험⁴⁾

전체 정규직 94.9 96.4 96.1 96.8

비정규직 53.5 50.6 48.1 94.2

5인 미만 정규직 82.3 83.5 83.8 85.6

비정규직 22.3 18.9 17.1 79.9

5-29인 정규직 97.1 99.0 98.5 98.9

비정규직 70.0 63.9 60.7 98.1

30-299인 정규직 99.1 99.9 99.5 99.9

비정규직 8.68 82.5 81.2 99.5

300인 미만 정규직 94.5 95.7 95.5 96.2

비정규직 50.2 46.3 43.3 93.7

300인 이상 정규직 97.2 100.0 99.2 99.6

비정규직 97.0 97.2 96.5 99.3

출처: 『고용형태별 근로실태조사 보고서』, 고용노동부(2012) 주 1) 교육서비스업, 65세이상, 60시간미만 시간제근로자 제외

2) 교육서비스업, 고용계약기간 1개월이하, 80시간미만 시간제근로자 제외

3) 교육서비스업, 18세미만, 60세이상, 고용계약기간 1개월이하, 80시간미만 시간제근로자 제외 4) 교육서비스업, 상용근로자 1인미만, 상용근로자 5인미만 농림어업 제외

5) 특수형태 근로자는 제외

이런 상황에서 박근혜 대통령은 대선공약을 통해 월급여 130만 원 미만 비정규직 근로자에 대해 고용보험 및 국민연금 보험료를 100% 정부가 지원 하는 방안을 제안하였고 골프장 캐디 등 특수고용직 근로자의 표준계약서 작성을 의무화하여 산재보험 및 고용보험 가입을 높이겠다는 공약을 제시하 였다. 그 외에도 근로기준법 개정을 통해 비정규직 근로자의 4대 보험 가입 률을 높이는 방안이 의원입법을 통해 논의되고 있다. 예를 들어, 김상민 의 원(새누리당) 외 9인이 발의한 『근로기준법 일부개정 법률안』은 근로자 보 호를 위해 근로계약 체결 시 국민건강보험, 국민연금, 고용보험 및 산업재해 보상보험의 가입에 관한 사항을 명시하도록 하고 있고 홍영표 의원(민주통합 당)과 심상정 의원(진보정의당)은 구직급여 수급조건 완화, 구직급여 소정급 여일수 연장, 구직급여 수급자격 완화 및 구직촉진수당 신설을 주요 내용으 로 하는 『고용보험법 일부개정 법률안』을 대표 발의한 상태이다.

비정규직 근로자에 대한 사회보험 적용 확대에 관해서는 확대 범위 및 지 원 범위가 주요 쟁점이다. 또한, 비정규직 근로자의 사회보험 적용을 확대할

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경우 사회보험 가입률이 현저히 낮은 영세사업장의 추가 부담이 상당할 것으 로 예상되며, 이에 대한 지원 범위 및 재원조달 역시 주요 쟁점 중 하나이다.

국민경제의 관점에서 이상의 쟁점 사항들을 판단해 보면, 후생복리 상의 차별시정을 강화하는 것은 사업장 근로분위기 측면서 긍정적 효과를 나타낼 것으로 기대된다. 특히 “지급 시기와 방식, 금액, 대상에 비춰 복리후생비는 실비변상적 혹은 은혜적 성격의 급여가 아닌, 고정적 조건이 전제된 통상임 금의 성격을 가진다”는 서울중앙지법 재판부의 의견을 감안하면 후생복리 상의 차별은 시정하는 것이 바람직하다. 그러나 아직 통상임금의 범위에 대 한 논쟁이 지속되고 있기 때문에 법원의 판단 이후 본격적으로 논의하는 것 이 바람직한 것으로 보인다. 또한, 상여금, 경영성과급 측면에서의 차별 시정 은 “공정한 평가와 동일한 보상기준의 적용”관점에서 접근해야 할 것으로 보인다. 따라서 정규직 및 비정규직 모두를 동일 ‘수준’에서 보상하는 것 은 불합리한 접근이며 개인적인 근로 인센티브 측면에서도 바람직하지 않다.

한편, 비정규직 근로자의 사회보험 가입률을 제고하는 노력은 빠른 시일 내에 필요한 것으로 판단된다. 그러나 비정규직 근로자들의 비율과 사회보험 가입률은 기업규모별 또는 산업별로 다른 양상을 보이고 있기 때문에 예산 제약 하에서 비정규직 근로자의 사회보험 적용을 확대하고 효율성을 높이기 위해서는 10인 미만의 영세사업장에서부터 시작해서 300인 미만의 중소기업 의 저임금 비정규직 근로자로 가입의무 및 지원을 확대해 나가는 점진적인 방안을 모색할 필요가 있다. 또한, 비정규직 근로자의 사회보험 적용은 사용 자의 인건비 상승을 유발하여 노동시장 유연성 및 고용에 영향을 미칠 수 있기 때문에 정부의 지원은 근로자뿐만 아니라 사용자도 고려하여 노동시장 유연성을 저해하지 않도록 보완하는 방향으로 시행되어야 할 것이며, 지원을 위한 재원 역시 근로자 및 사용자에게 지나친 부담이 되지 않는 범위 내에 서 확보되어야 할 것이다.

한편, 차별금지영역명시와 관련하여 새누리당 이한구 의원이 발의한 내용 이 지난 2013년 2월 26일 환경노동위원회안으로 제안되어 가결되었다. 여기 에는 기간제 및 단시간근로자, 파견근로자에게 합리적인 이유 없이 불리한 처우를 할 수 없는 영역을 임금, 상여금, 성과금, 그 밖에 복리후생에 관한 사항 등으로 구체화·세분화하여 법률에 명시하도록 되어 있다. 그러나 우선 적으로 고려해야 할 사항은 과연 어떤 부분이 불합리한 처우인지를 명확히 하는 것이다. 정규직과 비정규직 근로자에게 ‘동일한 수준’ 또는 동일한 절대액의 보상을 제공하는 것은 결코 합리적이지 못하며 근로유인을 저해할

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가능성이 크기 때문이다. 따라서 새 정부는 고용유인을 고려하여 불합리한 처 우에 대한 명확한 기준을 제시하는 노력을 우선적으로 기울여야 할 것이다.

(3) 비정규직 사용업무·사용사유 제한 및 갱신기대권 법제화

기간제 근로자 및 단시간 근로자의 사용에 대해 현행 “기간제한 방식”

으로 비정규직 남용을 규제할 수 없다는 우려가 제기되면서 기간제 근로의 기간제한뿐만 아니라 사용사유를 제한하는 방식을 도입할 필요가 있다는 논 의가 형성되고 있다. 또한, 파견근로에 대해서도 파견사용업무 및 사유제한 방식을 강화해야 한다는 논의가 진행되고 있다.

국회에서 발의된 입법안을 살펴보면 주로 기간제 근로자 및 파견 근로자 의 사용사유를 제한하는 방식의 접근이 이루어지고 있다. 박지원 의원(민주 통합당)과 심상정 의원(진보정의당)이 대표 발의한 개정안에는 주로 기간제 사용사유 제한방식을 도입하여 출산, 육아 등 결원 대체, 계절적 사업 등의 사유가 있는 경우에만 기간제 근로를 사용할 수 있게 하자는 논의가 이루어 지고 있다. 반면, 은수미 의원(민주통합당)이 발의한 개정안에는 파견근로자 의 사용사유를 고도의 전문적인 지식·기술을 요하는 업무로서 대통령령으 로 정하는 업무로 한정하고, 그러한 업무이더라도 ‘근로자의 출산·육아 또 는 질병·부상 등으로 인하여 발생한 결원을 대체할 경우’,‘계절적 사업의 경우’,‘일정한 사업의 완료에 필요한 기간을 정한 경우’라는 사유가 있는 경우로 한정하도록 하는 보다 강력한 형태의 사용규제가 포함되어 있다.

비정규직 근로자의 사용사유를 제한하는 논의와 관련한 주요 쟁점은 과연 사용사유 제한이 비정규직 근로자의 고용안정으로 연결될 수 있느냐는 것이 다. 이는 비정규직 사용업무 및 사용사유 규제가 도입되면 비정규직 규모를 당장 줄일 수는 있을 것이지만 비정규직 규모가 줄어든다는 것은 현재 비정 규직 근로자들이 일시에 일자리를 상실한다는 것을 의미하기 때문이다. 즉, 기업이 비정규직 사용규제가 엄격해졌다고 하여 정규직을 채용할지 의문이 고 오히려 전체 일자리는 더 감소하지 않을지 우려되는 것이 사실이다.

한편, 단순히 사용기간이나 사용사유를 제한하는 것은 오히려 비정규직 근로자의 고용안정성을 해칠 가능성이 있기 때문에 기간제 근로자의 고용안 정을 위해 업무의 연속성이 있고 업무능력이 인정될 경우에는 계약기간 갱 신을 의무화하는‘갱신기대권’을 법제화 하는 방안이 새누리당 경제민주화

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실천모임에서 제기되어 논의되고 있다. 이는 기업들이 정규직화에 대한 부담 때문에 기간제 근로자를 교체하는 것을 시정하자는 목적을 가지고 있으며 갱신기대권을 법제화한다면 회전문효과와 풍선효과를 방지할 수 있으며, 이 러한 방식은 민주통합당에서 제안하는 기간제 사유제한 방식 도입보다 고용 창출 및 비정규직 근로자의 고용안정성 확보 측면에서 부작용이 적다는 평 가도 있다.

또한, 법원에서도 일정한 요건이 성립할 경우 갱신기대권을 인정하고 있 기 때문에 법률적 문제점도 적은 것으로 판단된다. 예를 들어, 법원은 근로 자가 기간만료 후에 사용자와의 근로계약이 갱신될 것이라는 데 대한 합리 적인 기대를 갖게 하는 “특별한 사정”⁴⁾이 있다면 사용자가 사회통념상 상 당하다고 인정되는 합리적인 이유 없이 근로자와의 근로계약 갱신을 거절하 는 것은 근로계약의 갱신에 대한 근로자의 정당한 기대를 침해하는 것으로 서 무효라고 판시⁵⁾하였다. 따라서 이러한 판례에 따르면 법령 등 규정이나 계약 등에 재임용 절차 및 요건 등에 관한 근거 규정이 있는 경우 뿐만 아 니라 여러 가지 제반 사정을 종합적으로 고려하여 특별한 사정이 인정된다 면 갱신기대권을 인정하고 있다.

비정규직에 대한 세계적인 입법추세는 대체적으로 비정규직의 필요성을 인정하되, 정규직과의 차별을 시정하는 방향으로 이루어지고 있다. 이는 비 정규직의 사용을 인정함으로써 노동의 유연성을 유지하는 대신 정규직과의 차별을 시정함으로써 단순히 노동비용이 낮다는 이유로 비정규직을 남용하 는 사례를 방지하고자 함에 있다. 즉, 고용창출과 근로자 보호라는 두 가지 핵심 논의의 균형을 추구하고 있는 것이 세계적인 추세이다. 그러나 우리나 라의 경우 비정규직에 대한 차별시정을 논의하면서 동시에 기간제 근로자 사용의‘기간 제한’에 추가적으로 사유 제한까지 신설하자는 논의가 진행 되고 있기 때문에 비교법적으로 보았을 때 과도한 규제라 판단된다. 뿐만 아 니라 파견근로자 균등대우원칙의 준수를 통한 파견근로자의 보호와 유연한 인력운영을 위한 파견근로의 촉진을 함께 규율하는 유럽 파견근로입법지침 과 비교할 경우, 우리나라 근로자파견법은 현재 기간, 업종에 대한 제한이 모두 있는 상황으로 이는 불법 파견의 여지를 높일 뿐만 아니라 파견근로의

4) 판례에서 “특별한 사정”을 인정한 징표를 ①해당 업무의 내용이 일시적·계절적인 것인지 여부,

②업무의 양이 일정한 수준을 유지하고 있는지 여부, ③해당 업무를 담당하는 근로자가 사업의 존 립기반을 이루는 중추적인 집단에 속해 있는지 여부 등으로 유형화함. 박제성, “기간제 근로계약 의 갱신 기대권”, 노동리뷰 2008 No.6, 한국노동연구원, 2008 참조

5) 서울행정법원 2008.4.4. 선고 2007구합33511 판결; 서울행정법원 2008.6.20. 선고 2007구합39595 판 결; 서울 행정법원 2009.3.13. 선고 2008구합34979 판결

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활성화를 통한 노동시장 유연성 제고라는 목표에도 부합되지 않는다. 따라서 비정규직의 이용 자체를 제한하는 입구(入口)규제 방식은 노동시장의 경직성 을 높여 오히려 비정규직 근로자의 고용불안정성을 확산시키는 원인으로 작 용할 가능성이 크기 때문에 고용 조건의 실태를 중심으로 폐해를 제거하는 내용 규제로 방향을 전환할 필요성이 있다⁶⁾. 즉, 비정규직 사용에 대해서는 직접적인 규제를 가하지 않지만 비정규직의 근로 여건 등에 대한 차별에 대 해서는 규제를 도입하는 것이 바람직하다.

한편, 갱신기대권 법제화 논의도 보다 신중한 접근이 필요할 것으로 보인 다. 우선, 종전의 갱신 기대권 판례 법리가 기간제 법 시행 이후에 체결된 기간제 근로계약에서도 여전히 유지가능한지에 대한 판례⁷⁾ 및 견해 대립을 검토할 필요가 있다. 또한, 갱신기대권 인정 요건에 대해서도 보다 구체적인 검토가 필요하다. 예를 들어, 새누리당 내 경제민주화실천모임에서 기간제 근로자의 고용안정을 위해 업무의 연속성이 있고 업무능력이 인정될 경우에 인정하는 방안이 검토된 것으로 보도⁸⁾된 바가 있기 때문에 판례에서 갱신기 대권을 인정함에 있어 고려한 요소들을 우선 면밀히 검토하여 기간제 근로 자의 근로조건을 보호함과 동시에 기업의 영업 자유를 침해 하지 않도록 갱 신기대권 인정 요건을 마련해야 하는 것이 우선이다.

(4) 불법파견근로자 직접고용의제

법원은 사내하도급 근로자 중 일부는 사업장 및 근로의 형태, 작업지시의 형태 등을 기준으로 판단할 때 파견근로자이며 2년을 넘겨 파견근로자를 고 용하는 것은 불법이기 때문에 원청회사가 직접 고용해야 한다고 판단하였다.

6) 경제사회발전노사정위원회에서 2012년 3월 발간한 “노동시장선진화위원회활동보(2011.1-2012.1)”

중 박지순,‘비정규근로의 개선을 위한 정책과제’ 내용 참조

7) 서울고등법원 2011.4.14. 선고 2010누33971 판결 내용 : “재계약의 정당한 기대권은 채용의 근거가 된 계약이나 취업규칙의 재계약 관련 규정에서 발생하는 권리이고 기간제법 제4조가 그와 같은 재 계약 관련규정을 특별히 제한하는 규정이라고는 보이지 아니하므로 기간제법의 시행을 오히려 기 간제근로자에게 불리하게 재계약 기대권의 법리를 제한하여야 하는 사정변경으로 볼 수는 없다”, 서울고등법원 2011.8.18. 선고 2011누9821 판결 내용 : “기간제 및 단시간법의 시행 이후에 신규로 체결된 기간제 근로계약은 다른 특별한 약정이 없다면 해당근로관계가 2년 이내에 종료될 것이 예 정되어 있고 근로자에게 총 사용기간이 2년을 초과하는 재계약이 체결될 수 있으리라는 기대권이 인정되기 어렵다. 왜냐하면 기간제 및 단시간 법은 총 2년의 기간 내에서는 자유롭게 계약기간을 정하여 반복, 갱신할 수 있도록 하고 있으며 총 사용기간이 2년을 초과하는 때에는 해당 기간제 근 로자에게 기간의 정함이 없는 근로자로서의 지위를 인정하고 있으므로 갱신기대권은 처음부터 성 립할 수 없기 때문이다.”

8) 연합뉴스 2012.9.25. “새누리 경실모, 기간제 계약 반복갱신제 검토” 기사, 동아일보 2012.9.26.

“與, 비정규직 계약갱신 의무화 추진” 기사 등

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그러나 법원의 판결이 있었음에도 불구하고 불법파견이 근절되지 않는 현상 이 나타나고 있으므로 우리사회 각계각층으로부터 강력한 입법조치가 필요 하다는 의견이 제시되고 있다.

은수미 의원(민주통합당)이 대표 발의한 내용을 보면, 현행법은 파견근로 자를 파견기간 2년을 초과하여 사용하거나 불법적으로 파견근로자를 사용하 는 경우 해당 근로자를 직접 고용하도록 의무화하고 있으나 실효성이 담보 되지 않는 현실을 고려하여 현행 고용의무 규정을 사용사업주가 파견근로자 를 고용한 것으로 간주하는 고용의제규정으로 전환할 것은 제안하고 있다.

그러나 기업들이 고용의제규정을 피하려고 할 것이기에 오히려 2년 미만 근 로한 파견근로자들의 지위는 더욱 불안해질 것이란 우려가 있다.

앞서 살펴본 것처럼 우리나라 파견법은 다른 나라 파견법과 비교 시 파견 근로에 대한 규제가 강한 편인데 불법파견 직접고용 의제까지 도입되면 기 업들이 파견을 기피할 것으로 예상된다. 대법원 2010.7.22.선고 2008두4367 판결⁹⁾에 따르게 되었을 때의 국민경제적 효과를 분석한 논문¹⁰⁾을 참조하면, 노동비용 상승으로 사내하도급 근로자의 고용, 근로시간, 고용가능성 및 근 로소득은 감소하며 뿐만 아니라 정규직 근로자의 임금이 하락할 가능성이 거의 없는 현실을 감안하면 노동비용 상승으로 정규직 고용마저 감소할 가 능성이 있다. 또한, 노동시장의 경직성 증대를 통해 우리나라 기업의 경쟁력 하락이 우려되며 특히 고용조정을 통해 경기변동에 대응해야 하는 자동차 산업, 조선업과 같이 우리 경제의 주요 수출 산업인 내구재 산업의 경쟁력 하락이 크게 우려된다.

뿐만 아니라, 직접고용의제 규정은 그 나라의 파견근로법의 전체 구조 내 에서 바라볼 필요가 있다는 점도 명심할 필요가 있다. 즉, 일본·프랑스 등 의 파견법은 우리 파견법과 달리 규제 정도가 상당히 완화되어있기 때문에 불법파견의 가능성이 낮으며, 실제 불법파견이 발생할 경우에는 강력한 대처 가 필요하다. 하지만 우리나라처럼 파견근로 사용에 상당한 제약이 있는 경 우에는 직접고용의제가 도입될 경우 파견근로의 사용이 크게 위축되어 고용 위축과 기업의 경쟁력 저하가 우려됨을 인식해야 한다.

따라서 불법파견이 늘어난 데에는 우리 파견법제의 경직성에도 그 원인이 있음을 인식하고 적법한 파견 근로가 자리 잡는데 무조건적인 규제강화가

9) 2010년 7월 대법원은 현대자동차 컨베이어 시스템 의장 공정에 종사했던 사내하청 근로자가 불법 파견근로자에 해당하여 구 「파견근로자보호에관한법률」 제6조 제3항에 따라 현대자동차에 직접 고용 의제 된다고 판시하며 파기 환송하였음.

10) 변양규(2011), ‘사내하도급 근로자 직접고용의 경제적 비용과 영향’, 정책연구, 한국경제연구원

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답이 아님도 인식해야 한다. 불법파견에 대해 강력한 규제를 설정하기 전에 우선 기업들이 파견근로를 적법하게 사용할 유인과 여건을 명확히 하고 동 시에 파견근로자에 대한 합리적 이유가 없는 차별을 금지하여 근로조건을 보장하는 방식의 접근이 필요하다. 이러한 접근은 임금이 낮다는 이유로 파 견근로자를 남용할 유인을 줄이는 대신 고용유연성 확보 차원에서 최소한의 파견근로 사용을 유도할 것이기 때문에 고용유인 훼손을 최소화 하고 파견 근로자의 근로여건 개선 및 고용안정성 보호도 달성할 수 있다.

(5) ‘비정규직 근로자 보호’에 대한 평가

비정규직 근로자의 보호와 관련된 각종 규제가 도입될 전망이지만 기본적 으로 과연 이런 규제를 통해 비정규직 근로자의 보호가 달성될 수 있을지 검토하는 것이 우선되어야 한다. 즉, 비정규직의 사용을 규제하는 것만이 비 정규직 근로자를 보호하는 방안이라는 편협하고도 비합리적인 인식에서 벗 어나, 비정규직의 필요성을 인정하는 대신 비정규직 근로자의 근로여건을 개 선하는 작업이 병행되어야 할 것이다. 특히 비정규직의 사용에 대해 사전적 으로 강력한 규제를 도입하지 않는 대신 비정규직에 대한 차별에 대해서는 강력한 시정을 강조하는 국제적인 입법추세를 감안할 때 고용의 유연성과 비정규직 근로자 보호 간의 균형이라는 개념이 상당히 중요한 것으로 판단 된다.

이런 관점에서 판단컨대, 비정규직 근로자의 보호는 우선적으로 비정규직 근로자의 사회보험 가입률 제고에서 시작하여야 한다. 특히 소규모 영세사업 장의 비정규직 근로자에 대한 정부의 지원이 시급한 실정이다. 또한, 비정규 직의 사용에 대한 추가적 규제보다는 임금 및 기타 근로여건에서의 차별을 시정하는 것이 우선되어야 한다. 예를 들어, 정규직과 같은 보상기준을 적용 하여 성과에 대해 정당한 상여금·경영성과금을 제공하고 같은 사업장에 근 무하는 근로자에게 합리적 기준에 의한 공정한 복리후생을 제공하는 제도개 선부터 시작되어야 한다.

한편, 국가나 노동조합이 소송법 상의 대리기능을 수행하는 것도 긍정적 으로 검토할 필요가 있다. 특히, 이러한 보완은 비정규직에 대한 차별을 사 전에 방지하는 기능을 수행할 수 있기 때문에 적절한 제도개선을 전제로 도 입을 검토할 필요가 있다. 다만, 정치적 목적이 개입할 여지를 방지하기 위 해 대리기능의 영역을 근로자의 근로여건과 관련된 부분으로 특정하거나 대

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리인의 기능을 소종절차 대행이나 비용 부담 등 일부 영역으로 규정할 필요 가 있다. 또한, 비정규직 근로자에 대한 추가적 보호가 필요하다고 판단되면 비정규직의 사용에 대해 직접적인 규제를 추가하는 것보다는 근로자의 고용 안정성을 높이기 위해 일정 요건이 성립할 경우 갱신기대권을 도입하는 것 이 바람직하다.

한편, 비정규직 근로자의 사용기간이나 사용사유를 직접적으로 제한하거 나 직접고용의제를 도입하는 규제는 기존 비정규직 근로자의 고용안정성을 훼손할 뿐만 아니라 경제 전체의 고용유연성도 훼손하기 때문에, 국민경제 관점에서 볼 때 부정적 영향이 클 것으로 판단된다. 따라서 근로자 보호라는 소기의 목적을 달성할 수 없는 이러한 규제들은 도입하지 않는 것이 바람직 하다. 종합해 보면, 기본적으로 비정규직의 사용에 대한 직접적인 규제보다 는 비정규직 근로자에 대한 차별을 시정하는 접근방식이 고용유연성과 근로 자보호의 균형이란 관점에서 더욱 바람직하다.

2. 강제적 임금조정

(1) 최저임금 인상을 위한 최저임금법 개정

2013년 최저임금은 시급 4,860원으로 월 1,015,740원이며 2012년 대비 6.1% 인상되었다. 그러나 여전히 우리나라의 최저임금 수준은 전체 근로자 평균임금의 1/3 수준으로 OECD 회원국 대비 중하위 수준에 머물고 있어 근 로빈곤층의 실생계비 수준을 보장하지 못한다는 주장이 있다. 이런 상황에서 박근혜 대통령은 대선공약을 통해 최저임금을 경제성장률과 물가상승률을 합한 수준으로 인상하고 최저임금제 위반 시 징벌적 보상제도 도입하겠다고 제안하였다. 뿐만 아니라 유성엽 의원은 최저임금법 일부개정법률안을 통해 근로자가 현실적이고 최소한의 생활수준을 유지할 수 있도록 국회가 5년간 한시적으로 최저임금을 결정하도록 특례 마련(안 제7조의2 및 제7조의3 신 설)할 것을 제안한 상태이다.

이처럼 최저임금을 둘러싼 주요 쟁점은 크게 최저임금의 현실화, 최저임 금의 실효성 강화, 그리고 최저임금 결정방식 개선으로 요약된다. 현재 최저 임금수준을 상향조정하는 것에 대해서는 여야 간 큰 이견이 없다. 그러나 상 향조정의 정도에는 차이가 있어, 여당은 최저임금 인상수준을 경제성장률과 물가상승률을 감안한 수준으로 하는 것을 주장하고 야당은 이에 상관없이 전체 근로자 평균임금의 50% 수준으로 2017년까지 인상하는 방안을 주장하

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는 상황이다. 한편 최저임금의 실효성 제고와 관련해서는 징벌적 보상제도를 이용해 사후적으로 유도하자는 여당의 의견과 노동행정과 근로감독을 통해 서 사전적으로 높이자는 야당의 의견이 대립하고 있다. 또한, 최저임금 결정 방식과 관련해서는 최저임금위원회 공익위원 선발방식을 현행대로 유지하는 안과 노사관계 대표자도 정부와 함께 공익위원 추천에 참여해야 한다는 안 이 있다.

일단 우리나라 최저임금의 수준은 지나치게 낮은 것으로 판단되지는 않는 다. 1인당 국민소득 2만 달러 수준인 국가들의 2012년 현재 월 기준 최저임 금(포르투갈, 72만 원; 스페인, 95만 원; 슬로베니아, 111만 원; 그리스, 87만 원) 평균은 91만 원으로 우리나라 최저임금의 월 기준 환산액인 96만 원 보 다 작다¹¹⁾. 따라서 한국과 일인당 소득수준이 유사한 국가들과 비교할 경우 한국의 최저임금은 지나치게 낮은 수준은 아니라고 할 수 있다. 또한, OECD 자료를 기준으로 살펴볼 때 평균임금대비 최저임금이 50%이상인 국가는 뉴 질랜드뿐이다¹²⁾. 그러므로 최저임금을 전체 근로자 평균임금의 50%수준으로 법제화 한 국가는 찾아보기 힘든 것으로 추론된다. 따라서 우리나라 최저임 금이 지나치게 낮기 때문에 평균임금의 50%까지 인상해야 한다는 의견은 다 소 설득력이 떨어진다.

그러나 우리나라의 최저임금제는 다소 경직적으로 운영되는 측면이 있다.

한국과 유사한 최저임금제도를 운영하고 있으나 지역별·업종별로 최저임금 제를 다르게 적용하는 일본이나 연방 최저임금제를 운영하면서 각 주별로 최저임금 수준을 연방수준 이상으로 결정할 수 있는 미국의 경우를 감안하 면 우리나라 최저임금제는 유연한 적용이 부족하다고 판단된다. 즉, 우리 경 제 전체를 대상으로 하는 일괄적인 최저임금 설정은 경직적이라고 할 수 있 다. 예를 들어, 2013년 최저임금 적용대상 근로자는 약 1,751만 명이며 이 중 약 258만2천 명이 최저임금에 해당하는 임금을 받고 있어 영향률이 14.7%에 이르는 점¹³⁾을 감안하면 지나치게 많은 근로자들이 최저임금 대상자라고 할 수 있다. 이처럼 250만 명이 넘는 근로자들이 최저임금의 대상자가 되면서 일부 생산성이 낮거나 고령의 근로자에게 최저임금의 적용은 오히려 고용을 위축시킬 가능성이 있다. 미국이나 일본의 경우처럼 최저임금을 실질적으로 최저 수준으로 설정하여 지나치게 높은 최저임금으로 인해 고용이 위축되는 현상은 막고, 대신 지역별·업종별·연령별 예외 규정을 설정하여 특정 근로

11) 최저임금위원회(2012), “Point 정리, 최저임금제”

12) 참여연대(2012), “대선정책 이슈리포트: 주요대선후보별 최저임금정책 비교평가”

13) 최저임금위원회 홈페이지(www.minimumwage.go.kr) 참조

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자들에게 보다 높은 수준의 최저임금을 적용하는 유연한 운영이 아쉽다.

종합해 보면, 법률로 규정하여 평균임금의 50% 수준으로 인상할 경우 저 임금 근로자의 생산성이 동일한 수준으로 증가하기는 어려우므로 생산성이 낮은 근로자들이 오히려 일자리를 얻기 힘들게 되고 저숙련 근로자의 실업 이 증가할 수 있다. 이와 더불어 저숙련노동 의존도가 높은 중소기업은 인건 비부담이 증가하게 되어 근로자 채용이 줄어들거나 기업운영 여건이 크게 악화될 가능성도 있다. 따라서 최저임금을 평균임금의 50%까지 인상하는 안 보다는 최저임금 인상률을 경제성장률과 물가상승률을 합한 수준으로 점진 적으로 현실화하는 것이 부작용을 줄일 수 있는 방법으로 판단된다. 그러나 이 경우에도 지역별·업종별로 미혼 단신근로자의 월평균 생계비 수준이 다 르므로 최저임금수준을 다르게 결정할 수 있도록 허용할 필요가 있다. 또한, 미국과 일본의 경우 각각 주별, 지역별·업종별로 최저임금수준을 다르게 결 정하거나 대상별로 고용위축 방지를 위해 최저임금 감액적용과 같은 예외사 항을 유지할 필요가 있다.

한편, 최저임금위원회의 구성 방식을 변경하거나 최저임금수준을 국회에 서 결정하여 권고할 경우 정치적 이유에 의해 최저임금위원회의 독립성이 저해될 가능성이 높기 때문에 최저임금 인상의 부작용이 장기화될 우려가 있다. 따라서 현행 최저임금제도 시스템의 실효성과 유연성을 제고하기 위한 노력이 우선되어야 할 것으로 판단된다.

(2) 동일가치노동·동일임금 원칙의 확대

사용자의 의도적 임금차별 등 차별적 요소를 금지하기 위한 법적 안전망 확충이 필요하다는 의견에 따라 민주통합당, 통합진보당 모두 동일가치노 동·동일임금원칙을 근로기준법에 명시하는 것을 주장하고 있다. 홍영표 의 원(민주통합당)이 대표 발의한 개정안은 동일가치노동을 하는 근로자에 대해 서는 동일임금 원칙을 적용하며 동일가치노동을 행하는 근로자에 대해 고용 형태에 따라 차별적 처우를 하지 못하도록 하고 있다. 한편, 심상정 의원(진 보정의당)의 개정안에서는 동일가치노동 동일임금의 원칙을 명문화하고, 간 접 고용형태 등 고용형태에 따른 차별적 처우를 금지할 뿐만 아니라 법률에 의한 근로자공급ㆍ파견 등을 제외하고는 모든 형태의 간접고용을 제한하고 이를 위반한 경우 직접고용을 의제한다는 규제도 포함되어 있다.

국제적인 추세를 보면 동일가치노동·동일임금원칙의 적용이 확대되고는 있으나 주로 남·녀간의 성차별과 관련된 조항에 적용되고 있다. 예를 들어,

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1957년, 1997년에 개정된 로마조약과 1975년, 1976년 입법지침(Equal Pay Directive), ILO 협약, 영국과 미국의 동일임금법에서는 위 원칙을 남·녀간의 성차별에 대하여 적용할 것을 규정하고 있다. ECJ(유럽사법재판소)의 관련 판례¹⁴⁾들을 살펴보아도, 시간제 근로자 등에게 정규직과 다른 대우를 하는 것이 그 자체로 차별에 해당한다고 본 것이 아니라 시간제 근로자 등의 대 부분이 여성이었기 때문에 결과적으로 여성에게 불이익한 결과를 초래한 것 이 되어(간접차별) 로마조약 제119조에 위반된다는 판시¹⁵⁾가 대부분이다¹⁶⁾. 따라서 남녀간 임금불평등을 시정하기 위해 도입된 동일가치노동·동일임금 원칙을 비정규직 전반에까지 일반적으로 적용범위를 넓히려는 논의는 아직 유럽에서도 보편화되지 아니하였다고 판단된다¹⁷⁾.

한편, 우리나라의 경우 아직 무엇이 동일한 가치노동을 가지는지 기준이 모호할 뿐만 아니라, 연공급 임금체제를 가지고 있기 때문에 위 원칙의 적용 에 앞서 업무가치를 분석, 평가하는 공정하고 객관적인 기준이 정립되어야 한다. 만약, 충분한 검토가 선행되지 않는다면 고용위축, 기업의 경쟁력 하락 등 노동시장에 혼란을 불러일으킬 우려가 있다. 또한, 불합리한 차별을 완화 하기 위한 방안으로 오로지 동일가치노동·동일임금원칙의 적용만이 있다는 생 각은 상당히 경직적이며 부작용만 초래할 가능성이 있음을 우선 인식해야 한다.

종합해 보면, 실제로 기업실무에서 근로자의 평가와 보상 방법은 다양한 형태로 이루어지며, 각 사업별로 일의 결과물의 가치뿐만 아니라 노동을 투 입하는 근로자의 자격이나 조건, 책임의 범위, 근로자에 대한 평가 등이 함 께 작동해서 근로자의 임금 등 보상이 결정된다. 따라서 성별에 따른 차별

14) 유럽사법재판소는 1981년의 Jenkins사건에서 최초로 여성 단시간 근로자들의 불이익에 대해 간접 차별의 법리를 적용하였고 이후 현재까지 단시간 근로자에 대해 간접적 성차별 법리가 적용되는 영역을 계속 확대해 오고 있음. 이에 대한 논의는 심재진, ‘유럽연합의 단시간 근로자들에 대한 법적보호’, 노동법학 제34호, 한국노동법학회, 2010 참조

15) 유럽사법재판소는 비정규직 근로에서 여성이 절대적으로 다수를 차지하는 점에 주목하여 주로 비 정규직근로자보호를 위해 간접차별법리를 이용하여 왔고, 간접차별의 의의 중 가장 실천적인 의의 는 비정규직 근로자 문제에 대한 효과적인 대책이 될 수 있다고 주장됨. 이승욱, “고용차별규제 법리의 가능성과 한계-간접차별을 중심으로-”, 한국노동법학회 2003년도 하계학술발표회, 한국노 동법학회, 2003 참조

16) 한편, 파견근로유럽연합지침에서의 평등대우원칙은 파견근로자와 직접 고용된 근로자 간의 임금을 포함한 주요 근로조건에 대한 차별적 처우를 금지하고 있다. 그러나 단체협약으로 파견근로자의 임금 기타 근로조건을 정한 경우에는, ‘파견근로자의 전체적 보호수준이 유지되는 한도 내에서’

평등대우원칙의 예외를 인정한다. 김기선, ‘파견근로에 관한 유럽연합지침’, 국제노동브리프 2010년 7월호, 한국노동연구원, 2010. 참조

17) 위 이승욱(2003)은 유럽의 전체적인 경향은 비정규직 근로자에 대한 보호를 한편에서는 간접차별 법리에 의하여 다른 한편에서는 상용 근로자와의 균등대우의 관점에 의하여 독자적인 입법적 대 응모색 방식을 병존적으로 추진하는데 수렴하고 있다고 본다. 따라서 아직 유럽에서도 비정규직 근로자에 대한 동일가치노동 동일임금원칙을 일반 원칙으로 넓히려는 논의는 보편화되지 아니하 였다고 판단된다.

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이외에는 원칙적으로 동일가치노동·동일임금원칙의 적용 이전에 그러한 차 이에 합리적인 이유가 있는지 여부를 우선 판단해야 할 것이다. 특히, 직무 가치평가시스템이 확립되지 않은 우리나라의 상황에서 동일가치노동·동일 임금원칙을 광범위하게 수용할 경우 남용될 가능성이 크며, 이는 노동시장을 더욱 혼란스럽게 만들 가능성이 크다. 따라서 다양한 측면이 고려되야 하는 임금결정과정을 도외시하고 노동의 결과만을 가지고 동일임금을 지급하라는 것이 바람직한 것인지, 현실적으로 가능한 것인지 신중히 검토해야 한다¹⁸⁾.

그러나 동일가치노동·동일임금원칙은 남녀고용평등법 상에서는 상징적 의미가 크기 때문에 합리적 기준이 없는 남녀 간 임금차별에 대해서는 적극 적인 적용을 검토해야 한다. 특히, 여성의 경제활동을 제고하기 위한 노력이 많이 필요한 우리나라의 경우 동일가치노동·동일임금원칙의 합리적인 적용 을 검토해야 한다.

또한, 다른 모든 규제와 비슷하게 유연한 적용을 검토해야 한다. 독일의 경우 하르츠 개혁을 통해 파견근로를 규제하던 대부분의 규제를 없애는 대 신 파견근로자에 대한 평등대우원칙을 이전보다 확대하였다. 그러나 이때에 도 단체협약으로 근로조건을 정하는 경우에는 평등대우원칙 적용의 예외를 규정하였고 결과적으로 파견근로자의 임금수준은 평등대우원칙의 예외가 되 어 정규직보다 낮은 수준이었다¹⁹⁾. 또한, ‘파견근로유럽연합지침’에서의 평등대우원칙도 파견근로자의 ‘전체적 보호 수준이 유지되는 한도 내’이 긴 하나 단체협약으로 평등대우원칙의 예외를 인정하고 있다. 따라서 우리나 라도 다양한 형태의 근로계약을 활성화한다는 의미에서 획일적인 동일가치 노동·동일임금원칙의 적용은 지양하되, 합리적이면서도 유연한 적용을 검토 해야 한다.

(3) ‘강제적 임금조정’에 대한 평가

임금은 다양하고 복잡한 노동시장의 과정을 거쳐 결정되는 산물이다. 따 라서 획일적이거나 강제적인 임금조정은 고용위축과 같은 부작용을 반드시 수반하게 된다. 그러나 현재 논의되고 있는 임금 관련 입법안 및 정책들의 대부분은 마치 아무런 부작용 없이 임금을 강제적으로 조정할 수 있다는 오

18) 박지순(2012), “고용 및 노동관계법의 주요쟁점-19대 국회 발의 법안을 중심으로-”, 한국고용노 사관계학회 추계정책토론회

19) 김기선(2012), ‘독일 내 하청근로의 실태와 규율논의’, 국제노동브리프 2012년 7월호, 한국노동 연구원

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해에 바탕을 두고 있는듯하다. 불행히도 이런 부분이 간과된다면 우리 경제 전체에 미치는 긍정적·부정적 영향에 대한 정확한 판단이 불가능해져 돌이 킬 수 없는 문제를 야기할 수도 있다. 따라서 우선적으로 최저임금 인상 폭 의 확대나 동일가치노동·동일임금원칙 확대 적용에 앞서 정확한 영향평가 가 우선되어야 한다.

한편, 임금의 강제적 조정이 반드시 필요한 상황이라면 사회적 필요성과 노동시장에 미치는 혼란의 정도를 감안할 때 최저임금의 인상을 우선적으로 검토해야 한다. 다만 앞서 지적한 것처럼 최저임금의 획일적인 인상은 일부 취약계층의 고용가능성을 크게 위축시킬 가능성이 있기 때문에 지역별·업 종별로 최저임금수준을 다르게 결정하거나 대상별로 최저임금 감액적용과 같은 예외사항을 유지하여 현행 최저임금제도 시스템의 실효성과 유연성을 제고하기 위한 노력이 우선되어야 한다. 한편, 직무가치평가시스템의 확립이 부족한 상황에서 동일가치노동·동일임금원칙의 전면적인 적용은 노동시장 에 상당한 혼란을 야기시킬 것으로 판단된다. 따라서 동일가치노동·동일임 금원칙은 직무가치평가시스템이 확립될 때까지 도입을 보류할 필요가 있다.

그리고 직무가치평가시스템이 확립되어 도입이 시작되더라도 우선적으로 남 녀 간 임금격차의 해소를 목적으로 시행되어야 하며 장기적인 관점에서 점 진적으로 도입해야 한다.

3. 강제적 고용확대

(1) 법정정년 도입과 정년연장

저출산 고령화의 심화로 직장에서 조기 은퇴한 고령자·준고령자의 노후 대책 등이 심각한 사회문제로 대두됨에 따라 박근혜 대통령은 근로자의 정 년을 60세로 늘리는 방안을 대선공약으로 제시했다. 이와 같은 맥락에서 국 회에서는 여러 개의 ‘고용상 연령차별금지 및 고령자고용촉진에 관한 법률 개정안’이 제출²⁰⁾되었고 이들 대부분은 정년의 60세 이상 설정의무조항을 마련하고 그에 따른 예외 조항, 위반 시 처벌조항, 특별조치에 대한 의무 등 을 담고 있다. 정부 역시 ‘연령차별금지법안’을 2012년 10월 23일 국무회 의에서 의결하여 현행법상 ‘고령자’,‘준고령자’를‘장년’으로 변경하여 정의하고 있고, 1년 이상 근무한 장년 근로자에게 근로시간을 단축할 수 있

20) 이목희 의원 (의안번호 1900884호), 홍영표 의원 (의안번호 1900996호), 김성태 의원 (의안번호 1901176호), 정우택 의원 (의안번호 1901184호), 이완영 의원 (의안번호 1901250호)

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는 권한을 부여하며 300인 이상 기업들은 퇴직·이직 예정자에게 전직지원 서비스를 제공하는 것을 의무화 하기로 했다.

정년연장과 관련된 주요 쟁점은 크게 두 가지로 나뉜다. 하나는 정년 60 세 이상 설정 의무조항의 시행시기와 시행방법, 정년 60세 설정 의무의 예외 설정, 일률적으로 적용으로 인한 혼란과 문제점을 최소화하기 위한 방안을 어떻게 도출할 것인가 이고, 다른 하나는 사업장마다 정년이 다를 수 있다는 점 등을 고려하여 이와 연동되는 임금조정을 노사자치에 맡기도록 할 것인 가에 대한 문제이다. 특히 임금피크제의 적극적인 활용이 부족한 상태에서 정년연장만 법제화하고 임금조정을 노사 자율에 맡길 경우 임금조정 없이 정년만 연장되는 사업장이 발생할 수 있다는 우려를 어떻게 해소할 것인가 가 상당히 중요한 쟁점으로 부각되고 있다.

외국의 사례를 살펴보면, 대부분의 EU국가들은 정년 제도를 가지고 있지 만 최근 폐지하거나, 정년연령 이전의 강제퇴직을 제한하는 방향으로 정책을 펴고 있다. 특히 정년연령과 연금수급 시기를 연계하여 정년이 연금수급 시 기 이전인 경우에는 이를 불인정하는 추세이다. 영국은 종전 65세 이상 정년 제를 허용했으나 2011년 10월부로 정년제를 폐지했으며 프랑스(60세 → 65세 (2003) → 70세(2009))와 독일(67세(2009))은 정년연령을 연장하고 있다. 미국 은 1967년 제정된 연령차별금지법을 통해 특수한 경우를 제외하고는 ‘나이 가 많다.’는 이유로 인한 강제퇴직을 금지하고 있으며, 일본은 1994년 60세 정년을 의무화한 이후 2004년에는 65세까지 고령자 고용 확보치를 의무화하 고 있다. 특히, 연금제도와 연계된 일본 고령자 노동시장의 변화에 따라 2006년 고령자 고용안정법이 개정되어 기업은 (i)정년제 폐지(근로자가 원하 는 한 연령에 관계없이 근무하도록 할 것), (ii)정년연장(정년을 65세까지 연 장) 또는 (iii)재고용(계속고용조치로서 노사가 협의하여 원칙적으로 65세까지 근무할 수 있는 기준을 설정하거나 희망자 전원이 근무할 수 있도록 할 것) 중 하나의 옵션을 선택해야 한다.

정년연장 및 법제화가 도입될 경우 중장년층의 소득증가를 통한 빈곤예방 과 경제적 안정, 그리고 소득양극화의 완화에 기여할 것으로 평가된다. 특히 정년과 국민연금 수급연령을 일치시켜 국민연금 수급시기까지의 공백기를 해소하는데 기여할 것으로 판단된다. 또한, 임금피크제를 도입할 경우 직원 들의 로열티 제고와 더불어 고령 직원들에 대한 동기부여, 고용안정, 그리고 업무 스킬 공유를 도모하고 기업의 입장에서 고령화라는 사회적 문제에 대 한 기업의 사회적 책임경영 실천의 효과를 누릴 수도 있을 것으로 판단된다.