노동시장 이중구조화와 인구고령화에 대한 OECD 국가의 대응: 일본의 노동시장 개혁과제를 중심으로
※ 본 자료는 OECD에서 '08.12월에 발간한 Working Paper “Reforming the labour market in Japan to cope with increasing dualism and population ageing"의 주요 내용을 요약․정리한 것임(저자: Randall Jones, 문서번호 ECO/WKP(2008)60). Randall Jones는 OECD 경제국의 한국/일본 Desk 팀장임
< 요 약 >
◇ 개관
o 저임금․비정규직 근로자의 증가는 임금상승을 억제하고 노동소득의 비중을 낮춤으로써 가계소득과 민간소비를 위축시키고 있음
o 동시에 비제조업 분야의 기업(특히, 중소기업)들은 비정규직을 활용함으로써 노동비용을 절감하면서 고용 탄력성을 확보해 나가고 있음
o 그러나 노동시장 이중구조가 심화됨에 따라 비정규직에 대한 적절한 직업 훈련과 사회보험 혜택이 배제되고 비정규직이 우선적인 구조조정 대상이 되도록 함으로써 형평성 문제 야기
◇ 비정규직 실태와 대책
o 비정규직 비중은 매년 증가하여 ‘07년 현재 전체근로자의 약 1/3 수준임
* 비정규직에는 시간제(part-time), 임시직(temporary), 파견근로(dispatched), 계약직(contract workers)을 포함
o 정규직․비정규직간의 특성 차이는 다음과 같음
- 비정규직은 청년층/고령층에 집중(30세 이하자의 1/4, 50세 이하자의 1/3이 비정규직) - 여성근로자의 50% 이상은 비정규직이며, 전체 비정규직의 2/3는 여성임
- 비정규직 학력수준은 낮은 경향이 있으나, 전문기술직의 비중은 13%로 높음 - 비정규직이 가장 많은 분야는 서비스업임
- 비정규직은 중소기업에 집중되어 있는데, 5∼29인 기업의 비정규직 비중은 1천인 이상 기업보다 2배가 많음
- 대부분의 비정규직은 시간당 임금을 받으며 임금수준은 정규직의 40% 수준임 - 비정규직은 50% 미만이 연금/의료보험에 가입해 있으며, 고용보험에는 2/3가 가입
o 일본정부는 ‘07년에 시간제근로자법을 개정하여 차별금지원칙, 근로조건의 명확화 등을 규정하였으나 그 실효성은 의문이며, 장기 고용관행에 따라 기업이 제공하는 훈련이 많음에도, 비정규직은 배제되어 있음
◇ 인구고령화의 실태와 대책
o 일본정부의 추계에 의하면 향후 10년간 근로가능인구가 9% 정도 감소하여 OECD 회원국 중 가장 빠른 속도의 감소세를 보일 것으로 예상되므로 특히 여성의 경제활동참가율 제고가 급선무임
o 장기적인 관점에서 인구변화에 대처하는 방법은 경제활동참가율 제고, 출산율 증진을 통한 인구 증대, 더 많은 이민자 수입 등임
◇ 여성의 경제활동참가율과 출산율 제고 대책
o 일본정부는 2015년까지 여성노동인구를 25만명 증가시키기 위한 21개의 대책을 ‘06년부터 본격 시행하고 있으며
- 300인 이상의 사업장에 대하여서는 “일-가정의 양립”(work-life balance)을 위한 실천계획의 제출을 의무화하는 법 규정을 마련하였음
o 출산율 제고를 위해서는 ‘94년과 2000년에 각각 “The Angel Plan"과 ”The New Angel Plan" 등의 정책을 입안
- 출산율 제고를 위해 ‘07년에 1.7조엔(GDP의 0.3%)을 투자함으로써 아동수당의 인상과 육아휴직급여 수혜율의 증가를 가져옴
◇ 정책권고
o 노동시장 이중구조화의 심화, 비제조업 분야의 낮은 생산성 증가, 소득 불평등의 확대, 여성의 낮은 경제활동참여, 낮은 출산율 등은 서로 연관된 문제로서 다음과 같은 정책 추진이 필요
<노동시장 이중구조화 추세의 반전을 위하여>
• 정규직에 대한 고용보호를 줄임으로써, 고용유연성을 목적으로 비정규직을 고용하려는 (기업의) 유인을 줄여야 함
• 기업이 비정규직 고용을 통한 비용 절감의 효과를 얻지 못하도록 사회보험 적용을 확대해야 함
• 인적 자원의 질적 향상과 비정규직 근로자들의 고용 증진을 위해 훈련 기회를 확대함으 로써 일본경제의 성장 잠재력을 향상시켜야 함
<출산 장려와 여성의 노동시장 참가율 제고를 위하여>
• 여성에게 보다 매력적인 취업기회를 제공함으로써 비정규직 비율의 증가를 반전시켜야 함.
• 부업자(secondary earners)의 근로유인(incentives)을 저해하는 조세와 사회보장 시스템을 개혁해야 함
• 임금과 승진결정시 (연공서열보다) 성과에 비중을 더 두도록 해야 함
• 근로의욕을 저해할 수 있는 관대한 아동관련 급여를 억제하면서 보육시설 이용도를 높이도록 해야 함
• 근로기준법의 적용을 부분적으로 강화함으로써 일과 가정(work-life) 사이의 균형(양립)을 촉진해야 함.
1. 서 론
□ 일본 노동시장의 이중구조 심화는 일본의 균형 잃은 경제회복과 밀접히 연관된 것으로서, 불균형적인 경제회복의 원인이며 결과이기도 함
o 저임금․비정규직 근로자의 증가(그림 1)는 임금상승을 억제하고 노동소득의 비중을 낮춤으로써 가계소득과 민간소비를 위축시키고 있음
o 동시에 비제조업 분야의 기업(특히, 중소기업)들은 투입비용 증가 등에 대응하 여 비정규직 고용을 통한 비용절감에 의존하고 있음
<그림 1> 비정규직 비중의 증가 추이
* 자료: 일본 총무성(Ministry of Internal Affairs and Communication)
□ 이중구조화의 심화로 인해 많은 근로자들이 저임금을 받으면서 경기변동의 희생양이 되고 있으며 사회보험에서 상당 비중이 누락됨으로써 형평성(equity) 문제가 야기되고 있음
o 또한 기업이 제공하는 훈련이 많은 일본의 경우 비정규직들은 정규직에 비해 인적자본 축적이 이루어지지 못하기 때문에 성장을 지연시키는 요인으로도 작용 o 임금 또한 지난 몇 년간 상승이 억제되어 왔는데, 2차 대전 이후 출생한
베이비 붐 세대들의 노동시장 퇴장이라는 인구적 요인이 영향을 미침 - 인구고령화는 근로인구를 감소시키고 인건비 부담을 증가시키고 있음
* 경제활동참가율(특히, 여성과 이민자)을 높이려는 대책은 인구변화의 영향을 줄이기 위한 중요한 대책임
□ 이 보고서는 노동시장 이중구조화의 심화 경향을 살펴본 후 직업훈련과 정부 역할의 필요성에 대해 분석하였음
o 제 3장은 인구고령화의 영향과 노동력 감소에 대한 대책, 그리고 Box 1에 정책 권고사항을 요약하였음
2. 임금 감소와 노동시장 이중구조화
□ 일본의 노동시장은 ‘02∼’08년간의 경제 확장기에 큰 개선이 이루어졌음 o 비록 총고용은 ‘97∼’02년 사이에 3.5% 감소하였지만 과반수의 기업들은 ‘02년
경제 확장이 시작되었을 때 인력과잉이 있다고 보고하였으며, 구직자 2명당 1명만 구직에 성공하였음
o 실업률은 ‘02∼’03년 사이에 5.5%를 기록하여 OECD에서 추정한 NAIRU(인 플레를 유발하지 않는 수준의 실업률)보다 1.5% 포인트 높았음(그림 2)
<그림 2> 일본의 실업률
* 자료: OECD, Economic Outlook, No. 82 database, Paris, 2008.
주: 1) NAIRU와 부합하는 OECD의 실업률 추정임
o 반면 근로인구의 감소에도 불구하고 경기확장기에 고용은 1% 증가하여 실업률이 3.9% 이하로 낮아졌음
- 노동시장에서의 경색(tightness)은 구인구직 배율1)의 개선으로도 나타났는데
‘05∼’07년간 이 비율이 평균 1 이상을 유지하였음
□ 그러나 최근 노동시장의 개선에도 불구하고 실질 임금은 경기확장기(2차 대전 이후 가장 오래 지속)로 들어선 이후 1% 감소하였음(그림 3).
o ‘05년에 임금상승률은 플러스가 되었지만 ’07년 하반기 이후 다시 하향세로 돌아섰음
- 반면, ‘86년부터 시작된 경기확장기 때에는 실질임금이 6%나 상승한 기록이 있음
※ 최근 경기확장기의 실질임금 감소가 기업의 수익성 악화로 설명되기는 어려움. 왜냐하면 근로자 1인당 수익은 80% 이상 증가했기 때문임
1) 인력수급 상태를 나타내 주는 지표로서 “구인구직배율=구인자수÷구직자수”로 표시됨. 배율이 1 미만이면 구인자보다 구직자수가 많아 고용사정이 나쁜 것이고, 배율이 2 이상이면 심각한 구인난이 있음을 의미 (역자 주)
<그림 3> 과거와 비교한 최근 경기확장기의 임금 추이
* 자료: 일본 노동후생성, Monthly Labour Survey 및 OECD 자료
주: 1) 이 숫자에는 ‘80년 이후의 경기확장기가 모두 포함됨(2년간만 지속되었던
‘99년의 경기회복 시기는 제외)
2) 근로자 1인당 실질임금 증가율임(소비자물가지수로 조정한 수치)
- 노동생산성으로도 임금감소를 설명하기는 어려움. 왜냐하면 ‘02년 이후 노동생산성은 연간 1.8% 상승했기 때문임(그림 4)
<그림 4> 생산성, 임금 및 노동소득 비중
* 자료: 일본 내각부, “국민계정”/일본 총무성, “노동력 조사”/ 일본 후생노동성, Monthly Labour Survey /일본 재무성, “산업별 재무통계”
주: 1) 4개 분기의 이동평균(moving average)임
2) 노동소득비중 = 인건비/(인건비+감가상각비+영업이익)
o 결과적으로 노동소득 비중2)은 ‘99년에 73%로 피크를 이룬 후 ’07년에는 65%로 급감하였음
- 그러나 산업별로는 큰 편차를 보이고 있는데, 수익과 생산성이 낮은 비제조업에서는 반등을 하였으나 제조업은 기록적인 하강세를 보였음
□ ‘02∼’07년 사이에는 제조업의 생산증가로 초과근로수입은 14% 증가했으나 실질임금은 하락했음(그림 5)
o 전반적으로 임금상승이 부진했던 원인으로는 매년 단체협상에 의해 갱신되 는 본봉(scheduled earnings)이 별로 오르지 않았기 때문임
o 또한 일본에서 전통적으로 이윤 배분의 역할을 해왔던 보너스가 수익 증가에 도 불구하고 ‘02∼‘07년 사이에 3% 감소한 데도 기인
※ 최근 전체 임금액중 보너스의 비중은 ’90년대초 27%에서 ’07년 21%까지 감소하여 중요성이 감소했는데, 일반적으로 보너스를 받지 않는 비정규직이 증가한 데에 일부 기인
<그림 5> 임금 구성요소별 추이
* 자료: 일본 후생노동성, Monthly Labour Survey
주: 1) 수치는 소비자물가지수로 조정한 실질임금(1990=100) 2) 전산업, 30인 이상 사업장
3. 비정규직3)의 증가
□ 정규직 근로자수는 경기확장이 이루어진 ’02년 이래 약 3%가 감소하여 전체 근로자중 차지하는 비중은 71.3% → 66.3%로 축소됨으로써 비정규직 비중이 1/3로 커짐(표 1)
2) 노동소득비중 = 인건비/(인건비+감가상각비+영업이익)
3) 비정규직에는 시간제근로자, 임시근로자(temporary) 및 파견근로자(dispatched), 계약직(contract)이 포함됨. 전체 비정 규직중 시간제 근로자가 2/3를 차지.
o 비정규직이 가장 크게 증가한 산업은 ‘기타 서비스업’과 의료․간호 분야임(표 2) - 비정규직 비중이 가장 높은 분야는 서비스업으로서 특히, 음식․숙박업
(‘06년 65.4%), 기타 서비스업(49.3%) 등의 순임
<표 1> 연도별 정규직․비정규직 추이
연도1) 총계2) 정규직 비정규직
시간제3) 기타4)
단위 백만 백만 % 백만 % 백만 % 백만 %
‘85 40.0 33.4 83.6 6.6 16.4 5.0 76.2 1.6 23.8
‘90 43.7 34.9 79.8 8.8 20.2 7.1 80.6 1.7 19.4
‘95 47.8 37.8 79.1 10.0 20.9 8.3 82.4 1.8 17.6
‘00 49.0 36.3 74.0 12.7 26.0 10.8 84.7 2.0 15.3
‘01 50.0 36.4 72.8 13.6 27.2 11.5 84.7 2.1 15.3
‘02 48.9 34.9 71.3 14.1 28.7 10.2 72.8 3.8 27.2
‘03 49.4 34.4 69.7 15.0 30.3 10.9 73.0 4.0 27.0
‘04 49.3 33.8 68.5 15.6 31.5 11.1 71.1 4.5 28.9
‘05 49.2 33.3 67.7 15.9 32.3 11.0 68.8 5.0 31.2
‘06 50.0 33.4 66.8 16.6 33.2 11.2 67.4 5.4 32.6
‘07 51.2 33.9 66.3 17.3 33.7 11.7 67.5 5.6 32.5
* 자료: 일본 총무성, “노동력 특별 조사”(1984∼2001년) 및 “노동력 조사”(2002년 이후) 주: 1) ‘01년까지는 매년 2월, 그 이후는 1사분기 기준
2) 간부직은 제외
3) ‘02년 시간제 근로자수의 큰 폭 감소는 질문 변경에 따른 것임. 시간제근로자는 같은 사업장의 정규직근로자에 비해 일일 또는 주당 근로시간이 짧은 자로 정의됨
4) ‘기타’에는 단기계약직, 파견직, 촉탁 등이 포함
<표 2> 산업별 정규직․비정규직 고용 추이
’02～’06년 사이의 증감률 ‘06년 구성비
산업 총 고용1) 정규직 비정규직 비정규직 비중
건설업 -9.5 -11.9 2.9 18.4
제조업 -4.9 -5.6 -1.4 20.7
운송업 -1.0 -4.7 13.6 23.1
도소매 -1.0 -7.3 8.3 44.3
레스토랑, 호텔 -3.7 -8.8 -0.6 65.4
의료 및 간호 15.0 11.6 23.2 33.1
기타 서비스2) 17.9 1.6 42.3 49.3
총계 3.7 -1.7 16.8 33.2
* 자료: 일본 총무성, “노동력 조사”
주: 1) 간부직은 제외 2) ‘03∼’06년
- 반면, 제조업의 비정규직 비중은 수출 증가에 힘입어 20% 수준에 머물러 상대적으로 낮은 비중을 보이고 있음
o 노동공급 측면에서 볼 때 비정규직에는 임시직으로 일하는 청년층, 시간제로 일하는 기혼여성, 정규직에서 정년퇴직 후 재고용되어 일하는 고령자 등이 포함됨 - <표 3>에는 정규직․비정규직간의 주요한 차이점이 요약되어 있는데 주요
특성별 차이는 아래와 같음
<표 3> 정규직․비정규직 특성 비교1)
A. 평균 연령 남자 여자 30세 이하자 비중
정규직 39.6 37.0 23.0
비정규직 43.2 41.0 25.1
B. 성별 남자 여자 여성 비중
정규직 47.3 18.2 44.4
비정규직 11.8 22.7 55.6
C. 교육수준2) 중졸 이하 고졸 대졸 이상
정규직 2.4 42.2 31.4
비정규직 7.2 55.8 12.1
D.직종별 사무직 서비스직 전문직/기술직
정규직 44.7 6.2 13.4
비정규직 25.5 24.0 13.2
E. 산업별 제조업 서비스업 건설업
정규직 76.7 58.7 85.6
비정규직 23.3 41.3 14.4
F. 기업규모별 1천인 이상 30∼999인 5∼29인
정규직 81.0 66.6 62.1
비정규직 19.0 33.4 37.9
G. 임금지불 방식 시간당 일당 월급제/연봉제
정규직 2.3 4.9 89.7
비정규직 66.4 8.7 21.3
H. 근로시간 주당 평균근로시간 35시간 이하자 비중 주당 근로일수
정규직 40.4 0.6 5.3
비정규직 30.3 53.0 4.8
I. 사회보험 적용률 근로자 연금 건강보험 고용보험
정규직 99.3 99.6 99.4
비정규직 47.1 49.1 63.0
J. 근속기간 1년 이하 1∼10년 10년 이상
정규직 3.9 45.8 49.4
비정규직 21.5 65.5 13.0
* 자료: 일본 후생노동성, “고용형태 다양성에 대한 실태조사”, 2003
주: 1) 비정규직에는 시간제(part-time), 임시직(temporary), 파견직(dispatched), 계약직 (contract workers)을 포함함. 이 조사는 16천개 업체(5인 이상), 35천명을 대상으로 한 랜덤 조사임. 응답률은 70%였음. 이 표에 나온 숫자들은 답변의 평균값임.
2) 이수한 학력중 가장 높은 것을 의미
<정규직․비정규직간 특성 차이>
o 비정규직은 청년층과 고령층에 집중되어 있는데, 30세 이하자의 1/4, 50세 이하자의 거의 1/3이 비정규직이며, 비정규직의 평균연령은 정규직에 비해 3∼4살 많음(표 3 A)
o 여성근로자의 반 이상은 비정규직이며(B) 결과적으로 비정규직의 2/3는 여성임
o 비정규직 학력수준은 낮은 경향이 있으며 12.1%만이 대졸자임(정규직은 31.4%가 대졸) o 그럼에도 불구하고 비정규직중 전문기술직의 비중은 13%로서 정규직과 비슷함(D) o 비정규직이 가장 많은 분야는 서비스업임(E)
o 비정규직은 중소기업에 집중되어 있는데(F), 5∼29인 기업의 비정규직 비중은 1천인 이상 기업보다 2배가 많음
o 대부분의 비정규직은 시간당 임금을 받음(G, 정규직은 월급 또는 연봉)
o 시간제근로자가 많기 때문에 비정규직의 평균근로시간은 매우 적음(H). 그러나 비정규직의 거의 절반은 주당 35시간 이상을 일함
o 거의 모든 정규직은 사회보험에 가입되어 있는데 반해 비정규직은 50% 미만이 연금과 의료보험에 가입해 있으며, 고용보험에는 2/3가 적용받고 있음(I)
o 비정규직은 일자리를 상대적으로 빈번하게 바꿈(J). 근속기간 1년 미만이 21.5%이며 10년 이상 근속자는 13%에 불과함(정규직은 49.4%)
o ‘06년의 사업체 조사 결과에 따르면 비정규직을 사용하는 이유 중 “노동비용 감소” 목적이 가장 큰 것으로 나타남(표 4)
- 71%의 기업이 시간제 근로자를 고용하는 이유로 노동비용 감소를 제시 (다른 비정규직은 58.4%): ‘01년 조사시보다 약간 높아짐
- 시간당 임금면에서는 시간제 근로자가 정규직의 40% 수준이며(‘06년)4), 비정규직 고용은 보너스와 퇴직금에 대한 사업체의 부담을 줄여주는 것으로 나타남 - 시간제근로자 고용은 비임금 비용(non-wage cost)을 추가로 13% 절감시켜
주는 것으로 나타남(근로시간이 짧으면 연금/의료/고용보험 적용대상에서 제외되기 때문)
o 기업들은 몇 가지 이유에서 정규직과 비정규직간의 임금차별을 당연시하고 있음 - 시간제 근로자는 근무시간이 유연하다는 점(73%)
- 정규직이 보다 기여를 많이 할 것이라는 기대(33%)
- 정규직이 초과근로를 더 자주, 장시간 해야 한다는 점(31%) - 정규직은 다른 근무지로도 이동해야 한다는 점(15%)
<표 4> 비정규직을 사용하는 이유1)
비정규직을 고용하고 있는
기업 비중 비용절감 일시적인 수요
증가에 대응 경기변동
대응에 용이 일감증가에
대응 쉬운 업무에
사용
(A) (B) (C) (D) (E)
2001년 조사
시간제 56.6 65.3 27.3 16.4 39.2 31.4
기타 비정규직2) 15.3 57.9 17.3 19.6 11.0 15.7
2006년 조사
시간제 61.0 71.0 23.8 21.9 39.5 36.3
기타 비정규직2) 17.3 58.4 18.8 9.0 9.0 18.6
채용 용이 숙련공 채용 정규직 퇴직자재고용
신규대졸자를정규직에 찾기 어려움
기타 또는 무응답
(F) (G) (H) (I) (J)
2001년 조사
시간제 17.8 12.2 12.4 5.8 6.5
기타 비정규직 8.1 19.8 16.0 6.4 13.0
2006년 조사
시간제 29.5 18.8 15.5 12.9 7.9
기타 비정규직 15.0 31.9 29.3 16.1 17.1
* 자료: 일본 후생노동성, “시간제 근로자의 근로조건에 대한 조사”, 2006
주: 1) 복수응답을 허용. 이 조사는 5인 이상 9,133개 업체를 랜덤 조사(응답률 72.8%) 2) 이들의 근로시간은 정규직과 같거나 더 많음
4) 이러한 격차는 ‘93년 이후 비교적 안정적임. 그러나 <표 4>에 인용된 ’06년 조사에 의하면 40%의 기업이 비정규직에게는 임금인상을 하지 않은 반면, 비정규직에게는 20만이 임금인상을 하지 않음. 정기승진을 하는 비율은 정규직은 34.4%, 비정규직은 7.7%에 불과.
<그림 6> 임금 상승과 시간제 고용 간의 관계 (2002～2006)
* 자료: 일본 후생노동성
주: 1) 총고용 대비 시간제 고용 비율의 변화
o 시간제근로 증가와 산업별 임금 간에는 강한 역(逆)의 상관관계가 성립하는 것으 로 보아 비정규직을 통한 노동비용 감소 전략은 효과가 있는 것으로 보임 - 시간제 근로자가 가장 크게 증가한 4개의 서비스업 부문(도매, 음식/호텔,
의료/간호, 기타 서비스)은 가장 크게 임금이 감소한 분야임(그림 6) o “고용의 탄력성 유지”는 비정규직을 고용하는 두 번째로 큰 목적임
- ‘06년의 일시적인 수요증가에 대응하기 위해 23.8%의 기업이 시간제 근로자를 고용했음(B)
- 21.9%의 기업은 기업 환경 변동에 대응하여 고용조정을 용이하게 하기 위해 비정규직을 고용했다고 답변
- 비정규직 사용을 통한 유연성의 증가는 정규직에 대한 높은 수준의 고용보호를 유지함에 있어 중요함
* 일본은 정규직에 대한 고용보호가 28개 OECD 국가중 10번째로 높은 것으로 나타남
* 구조조정에 의한 해고가 정당성을 갖기 위해서는 1) 구조조정의 필요성 2) 해고 방 지를 위한 노력이 있었는지의 여부 3) 해고 대상자 선정의 합리성 여부 4) 해고 절 차의 정당성 여부 등 요건이 충족되어야 함
o 『고용보호법제』는 원칙상 모든 근로자에게 적용되지만, 일반적으로 노조가 없는 비정규직들은 보호수준이 약함
- 많은 비정규직들은 기간제(fixed-term contract)이기 때문에 기업들은 계약을 다시 갱신하지 않는 방법에 의해 쉽게 고용을 단절할 수 있음
- 결국 기업들은 비정규직을 통해 이윤을 극대화할 수 있는 고용과 생산 수준을 유지하면서 고용조정 비용을 최소화하고 있음
o <표 4>의 조사 결과를 보면 비정규직을 사용하는 또 다른 이유는 유경험자와 고급인력을 비정규직으로 활용하기 위한 것이며, 이것은 노동이동(labor mobility)이 증가하고 있음을 의미(G)
- 인구측면의 요인으로서 정규직으로 퇴직한 고령자를 다시 비정규직으로 고용하고자 하는 요인도 증가(H)
- 대졸 청년층의 규모가 줄고 있기 때문에 원하는 대졸자를 구하지 못한 기업들이 비정규직을 사용한다는 이유도 ‘01년 6%에서 ’06년 12.9%로 증가 o 최근에는 파견 근로자와 기간제 근로자수가 크게 늘고 있는 것이 특징임
(표 1의 “기타”)
- 이것은 ‘03년 노동법 개정에 의해 기간제 사용기간을 1년에서 3년으로 연장(전문직과 60세 이상 고령자는 5년까지)한 이후 크게 증가하였음 - 파견직을 사용할 수 있는 직종도 당초 13개에서 서서히 확대되어 지금은
건설업과 보건의료 분야 등 일부 금지직종을 제외한 전 직종에 허용되고 있음 o 비정규직 근로를 통해 한 가구내에서의 부업자들(second earners)은 자신들의
형편에 맞게 경제활동에 참여할 수 있는 장점이 있지만 비정규직 처우 문제는 몇 가지 형평성(equity) 문제를 야기시키고 있음
- 첫째, 정규직․비정규직간의 임금격차를 생산성의 차이로만 설명하기에는 너무 큰 격차가 있기 때문에 이중구조화된 노동시장에서 “차별”이라는 요소가 작용하고 있는 것으로 보임5)
- 둘째, 비정규직은 사회안전망에 의해 제대로 보호받고 있지 못함
- 셋째, 기업들이 비정규직을 고용유연성의 수단으로 활용하기 때문에 경기하강시에는 우선적인 구조조정 대상이 됨으로써 비정규직들은 짧은 근속기간을 갖게 됨(표 3)
- 넷째, 일본의 종신고용의 전통을 통해 정규직들은 기업이 제공하는 훈련을 받을 수 있으나 근속기간이 짧은 비정규직들은 그러한 혜택을 받지 못함6) o 정규직과 비정규직간의 이중 노동시장은 상호 이동이 많지 않아 그 부정적인
측면이 확대되고 있음
- ‘03년의 정부조사에 의하면 20～35세 연령층 비정규직 남성의 76%, 여성의 69%는 정규직이 되기를 희망
- 또 다른 정부조사에 의하면 ‘05년에 일자리를 바꾼 시간제 근로자의 23%만이 정규직으로 고용됨(’90년에는 31%가 정규직으로 고용)
o 결국 이중 노동시장은 고용보호를 받지 못하고 사회안전망과 훈련으로부터 배제되는 저임금 일자리를 큰 비중으로 형성시키고 있음
5) 2000년 기준으로 여성 시간제의 임금수준은 여성 정규직의 55% 수준임. ‘03년 Onoue의 조사에 의하면 연령과 근속연수가 임금격차의 5～10%p를 설명해 줌. 즉, 연령과 근속연수의 차이가 없다면 임금수준은 60～65%라는 것임.
이러한 결과는 전 산업에 걸쳐 일관성이 있음. 가령 서비스산업의 경우 시간제 근로자는 정규직 임금의 56%이며, 연령과 근로기간을 통제할 경우 그 격차는 6～9%p 줄어듬
6) ‘07년 후생노동성이 기업을 대상으로 한 조사에 의하면 기업들은 정규직의 72.2%에게 off-the-job 훈련을 제공한 반면, 비정규직에게는 37.9%만이 훈련을 제공. 근로자에 대한 조사에서는 58.2%의 정규직이 off-the-job 훈련을 받은 반면, 비정규직은 31%만이 받음.
4. 노동시장 이중구조 심화에 대한 대책
□ ‘93년에 제정된 시간제 근로자법은 정규 근로자와 비교하여 균형된 처우를 받을 수 있도록 하는 등 근로조건 향상을 위해 ’07년에 개정되었는바, 주요 개정 내용은 아래와 같음
o 근로조건의 불확실성을 줄일 수 있도록 사업주는 명시적으로 임금인상의 가능성과 퇴직금․보너스를 받을 수 있는지 여부를 밝혀야 하고, 위반시에는 10만엔까지의 과태료를 부과
o 정규 고용계약을 맺은 시간제 근로자가 정규직원과 동일 직무를 행하고 동일한 정도의 직무순환을 하는 경우 차별적 대우를 할 수 없음
* 그러나, 사업주가 이를 위반시에 정부는 행정명령을 내릴 수는 있지만 다른 페널티는 없음7)
o 사업주는 내부 승진과 전보를 통해 시간제 근로자가 정규직이 될 수 있도록 이동을 촉진해야 함
o 시․군․구 단위에 있는 노동시장 분쟁 해결 제도를 시간제 근로자들이 활용할 수 있도록 함
o 정규직과 시간제 근로자를 위한 공통의 임금체계를 도입하는 등 명확한 기준에 따라 시간제 근로자에게 정당한 대우를 해주는 사용자에게는 정부가 만든 비영리기관을 통해 보조금을 지급
□ 그러나, 차별금지를 위한 이러한 조치는 다음과 같은 문제점이 있음
o 우선, 이 조치가 시간제 근로자의 4~5%만 해당되는 것이기 때문에 직접적인 효과는 크지 않을 수 있음
* 물론 장기적으로 사업주들로 하여금 인사노무 관행을 바꾸고 시간제 근로자에 대한 처우를 개선토록 할 경우엔 많은 영향을 미칠 수 있음
- 실제 여러 나라의 사례에 의하면 정규직과 시간제 근로자간 임금격차가 얼마나 근로자의 특성(학력, 경험 등)에 의한 것인지, 얼마나 차별에 기인한 것인지 설명하기가 어려움
- 이러한 불확실성이 존재하는 상황에서 시간제 근로자에 대한 차별금지 조치는 자칫 기업들이 비용과 시간이 많이 따르는 소송에 휘말리게 할 수 있기 때문에 오히려 시간제 근로자 고용을 하지 않게 될 가능성도 있음 - 또한 차별금지가 “동일 임금”을 주어야 하는 것으로 해석될 경우, 임금
상승이 유발되어 시간제 고용이 줄어들 수도 있음
- 기업에 대한 보조금 지급도 높은 사중손실 비용을 야기할 수도 있음
7) 일본 근로기준법은 성별․국적․종교에 근거한 근로자의 차별적 대우를 금지하고 있으며 위반시에는 벌금이나 징역형에 처해질 수 있음. 그러나, 일반적으로 임금이 회사와 근로자 간에 간섭없이 자유롭게 결정된다는 이유로 이 조항은 비정규직에게는 적용되지 않아 왔음
o 사업주에게 시간제 근로자를 정규직화하라는 정부의 요청도 얼마나 효과가 있을지 미지수임
- 정부의 요청이 일종의 의무로 받아들여진다면 오히려 시간제 근로 채용이 억제되는 부작용이 있을 것임
- 대신 일본정부는 특히 노동비용과 고용의 유연성, 그리고 숙련근로자들을 위한 2차 노동시장의 부족 등 문제에 대응해 나갈 필요
∙ 유연성의 강화를 위해서는, 예를 들어 퇴직금 우대제도를 폐지하고, 직장별 연금/의료보험을 개인별 제도(individual-based system)로 바꾸는 등 정규직 근로자의 노동이동을 억제하는 요소들을 없애야 함
∙ 노동비용의 경우 정부가 정규직과 시간제 근로자의 임금 격차를 좁힐 수는 없지만 비정규직에 대한 사회보험의 적용을 높여 노동비용 격차를 줄여나가야 함
- 또한 정규직 근로자에 대한 고용보호 수준을 줄임으로써 비정규직을 고용하려는 인센티브를 줄여야 함
* 정규직 근로자에 대한 고용보호가 높은 국가들은 비정규직 고용 비중이 높은 경향이 있음. 그러나, 비정규직에 대한 고용보호를 높일 경우 비정규직 고용 자체가 감소 할 위험이 있음
o 마지막으로, 정부는 비정규직 근로자를 위한 충분한 훈련 기회를 보장하여야 함
5. 충분한 직업훈련의 보장
□ 전통적으로 일본에서는 장기고용 관행으로 인해 직업훈련이 기업(특히, 대기업)의 의무사항이었음
o 반면, 공공훈련 프로그램은 다른 OECD 국가들에 비해 상대적으로 적은 편인데, 예를 들어 실업자를 위한 훈련 프로그램의 공공지출액은 ‘05년에 GDP의 0.04%에 불과하여 OECD 평균인 0.17%를 훨씬 하회하였음
o 연평균 근로인구의 0.6%인 50만명이 훈련에 참가하였고, ‘07년 정부지출액의 0.1%인 1,450억엔이 지출되었음8).
□ 그러나, 기업 주도의 훈련으로부터 거의 혜택을 받지 못하는 비정규직 근로자 비율의 증가는 정부가 보다 큰 역할을 해 줄 것을 요구하고 있음
8) 일본정부는 사용자와 피용자, 그리고 외부 전문가들의 조언에 기초하여 훈련프로그램 개선을 위한 5개년 계획을 수립함.
o 문제의 핵심은 소위 “프리터(freeters)”9)인데, 일본정부는 ‘06년에 15～34세 연령층의 5.9%, 전체 근로인구의 2.3%에 해당하는 187만명의 프리터가 있는 것으로 추산하고 있음
o 프리터는 신규 대졸자들의 고용이 급격하게 줄어든 때에 학교를 졸업한 이후 이런 저런 비정규직 자리를 이동해 가며 경험을 쌓은 25～34세의 연령층 에서 가장 심각함
o 일반적으로 최근 OECD 회원국에서는 장기 실업이 감소하고 있는데 반해 일본은 장기 실업률이 증가하고 있음(그림 7).
- 1년 이상 실업 상태에 있는 실업자의 비율은 ‘94년에 17.5%에서 ’06년에는 33%로 거의 두 배가 증가하여 OECD 평균을 상회하게 되었음
- 장기 실업은 근로자의 기능 저하를 초래하여 취업을 더 어렵게 함으로써 심각한 문제를 야기함
<그림 7> 장기 실업에 대한 국제적 비교(전체 실업 대비)
* 자료: OECD(2007), OECD Employment Outlook, Paris
9) “프리터”는 15～34세까지의 학교졸업자(여성의 경우 졸업을 하고 미혼인 사람)로서 ①시간제 근로자이거나 아르바이트(학업 등의 다른 활동에 종사하고 있으면서 부업 혹은 임시로 일하는 자)로 일하는 자, ②실업 상태에서 시간제 일자리 또는 아르바이트를 찾고 있는 자, ③비경활 상태이지만 시간제나 아르바이트를 찾을 것으로 예상되는 자를 의미함.
□ 직업훈련과 구직활동 지원은 실업과 금전적 곤란을 겪고 있는 자들을 위해
‘06년에 시작된 “Challenge Again”의 주요 테마였음10)
o 직업훈련, 상담, 일자리 창출을 포함한 총 59개의 정책이11) 프리터(freeter)에 초점을 둠
o 목표는 ‘03년에 217만명으로 정점에 이른 프리터의 수를 2010년까지 174만명으로 감소시키는 것이며
- 또 다른 목표는 25만명의 프리터들에게 정규직 일자리를 마련해 주는 것임 o 11개의 대책은 시간제 근로자를 포함한 비정규직에 초점이 맞추어져 있음
- 이 대책에는 직업훈련과 모든 근로자(기간제 포함)에 대한 고용계약을 명확하 게 하기 위한 노동계약법의 개정이 포함되어 있고
- 균등처우와 사회보험 확대 적용을 위한 시간제근로자법 개정이 포함됨 o 성인 근로자의 재교육을 위해 10개 대책이 마련됨
- 여기에는 10곳의 특정지역에 “Challenge Again" 교육지원위원회를 설립하여 교육관련 상담과 교육 기회를 제공하고
- 대학과 전문대에서의 실무교육 프로그램을 개발․시행하는 것을 포함하고 있음 o 이상의 많은 대책들은 ‘07년부터 시행되었기 때문에 그 효과를 평가하기는
아직 이름
□ 그러나 OECD 국가들의 경험으로 볼 때 적절한 훈련은 일부 계층의 노동시장 에서의 지위를 향상시킬 수 있는 것으로 나타남
o 또한 훈련에 대한 보다 많은 지출은 실업 감소와도 상관관계가 있는 것으로 나타남
o 거시경제 측면에서 인적자본 투자는 경제성장과 생활수준의 향상을 가져오는 것은 분명함
□ 일본에서 직업훈련이 성공하려면 훈련 프로그램이 잘 설계되어야 하고, 기업들 에게 매력적인 자격과 전문성을 제공할 수 있어야 함
o 따라서 긍정적인 결과가 나올 수 있도록 이상 살펴 본 훈련대책의 결과에 대한 면밀한 모니터링이 필요할 것임
10) 이 프로그램은 http://www.kantei.go.jp/jp/saityarenzi/Outline.pdf에 설명되어 있음 11) 15개의 신규 프로그램, 39개의 기존 프로그램과 5개의 기존 프로그램의 확대 등을 포함
6. 급속한 인구 고령화에 대응
□ 일본의 근로가능 연령인구(15～64세)는 ‘96～’06년까지 3.4% 감소함
o 경제활동참가율 상승 기조가 이러한 노동력 감소를 부분적으로 상쇄하여 노동력은 2% 미만 감소
o 일본정부의 추계에 의하면 향후 10년간 9%의 근로가능 연령인구 감소가 있을 것으로 보이는 바, 이는 OECD 회원국중 가장 큰 하락세이며, 경제활동참여 제고가 급선무임을 보여줌
□ 그러나, 전체 인구대비 남성의 노동시장 참가율은 2006년에 81%로서, 회원국 중 4번째로 높음
o 더욱이 80%에 이르는 노령층의 경제활동참가율은 OECD 평균인 63%를 훨씬 상회함
o 이는 경제활동참가율 제고의 성패가 경활참가율이 낮은 여성에 달려 있음을 보여줌
o 25～54세 여성의 경제활동참가율은 OECD 국가중 6번째로 낮고, 시간제 여성의 비율은 41%로서 가장 높은 국가 중의 하나임
□ 일본 정부의 인구예측(그림 8)에 의하면, 만약 각 연령대에서 남녀의 경제 활동참가율이 ‘05년과 동일한 수준에 머물 경우, 노동력은 2030년경에 20%가 감소하게 됨
o 반면에, 각 연령대에서 여성의 경활참가율이 2030년까지 남성과 동일한 수준으로 향상될 경우 노동력 감소폭은 1/3 수준인 6%에 그쳐 노동력 고령화의 부담을 완화시켜 주게 됨.
□ 그러나 21세기 중반까지 분석폭을 넓혀 보면, 여성의 경활참가율 변화가 그다지 큰 영향을 주지 못함
o 여성의 경활참가율이 남성과 동일수준으로 제고될 경우 노동력은 31% 감소 하지만, 현 수준과 동일한 경우 41% 감소함
o 65세 이상의 노령인구는 20～64세 근로연령 인구의 72%를 차지하게 할 것으로 전망되는데, 이는 OECD 회원국 전체에서 2번째로 높은 비율에 해당함(그림 9)
□ 따라서 장기적인 관점에서 인구변화에 대처하는 방법은 경제활동참가율 제고, 출산율 증진을 통한 인구 증가, 더 많은 이민자 수입 등임12).
<그림 8> 장기 노동력 추계
여성 경제활동참가율(1)에 따른 노동인구 시나리오
* 자료: 일본 국립인구사회보장연구소, “일본인구전망”(‘06.12월), 일본 내무통신성, “노동력 조사”
주: 1) 15세～64세까지의 노동인구를 대상으로 함
2) 남성과 여성의 참가율이 각 연령대별로 현재 수준을 유지하는 경우
3) 2030년까지 여성 경활참가율이 같은 연령대의 남성 참가율에 수렴하는 경우 4) 2055년까지 여성 노동참가율이 같은 연령대의 남성 참가율에 수렴하는 경우
<그림 9> OECD 국가들의 인구 고령화 20세～64세 인구 대비 65세 이상의 인구
* 자료: OECD (2006c), Society at a Glance : OECD Social Indicators, Paris 12) 이민 문제는 2006년 OECD Economic Survey of Japan에서도 심도있게 논의된 바 있음
7. 여성의 노동시장 참여율 제고를 위한 정책
□ 일본 정부는 2015년까지 여성 노동인구를 25만명 증가시키기 위한 21개의 대책을
‘06년부터 본격적으로 시행
o 특히, 60%의 여성이 첫 자녀를 출산할 때 노동시장에서 탈퇴한다는 현실을 고려하여, 대책의 초점을 엄마들의 재고용을 촉진시키는 데 두었음
o 이 대책들은 취업상담 및 유자녀 여성을 위한 특화된 취업알선 센터 도입도 담고 있음
□ 이러한 노력에도 불구하고, 과거 OECD의
Economic Survey of Japan
에 담긴 여성노동력의 참여 제고를 위한 정책 권고들은 여전히 중요함.o 노동시장 이중구조의 완화는 정규직 고용 확대에 기여함으로써 여성들이 취업하게 될 유인이 늘게 됨(여성이 비정규직의 2/3를 차지)
o 세제와 사회보장 시스템이 부업자(secondary earners)들의 노동참여를 저해하지 않도록 개혁되어야 함
o 임금과 승진 결정에 있어서 성과평가의 비중을 높여 연공의 비중을 감소시킴 으로써 성별 임금 격차를 줄여야 함
o 보육시설에 대한 설립 인허가 규제를 완화하고 민간영역의 참여를 확대시킴 으로써 보육시설 이용도를 높여야 함
□ 여성의 노동시장 참여에 가장 큰 장애는 직장과 가정생활의 양립을 어렵게 만드는 사업장 관행임
o 정부도 이 문제의 중요성을 인식하여 ‘05년부터 300인 이상 사업장은 “일- 가정의 균형”(work-life balance)을 위한 실천계획을 제출토록 법에 의해 의무화 되었음(‘06.6월 현재 거의 모든 사업장에서 계획을 제출)
o 300인 미만 사업장도 유사한 실천계획을 마련할 수 있도록 정부가 지원 o 근로기준법을 엄격하게 집행하여 주당 40시간 근로, 초과근로는 주당 15시간
한도/월간 45시간/분기당 120시간/연간 360시간을 준수하도록 해야 함
8. 낮은 출산율을 제고하기 위한 정책들
□ 위에서 지적한 바와 같이, 출산율 제고 정책들은 일본의 인구감소라는 위협을 완화하는 데 도움이 될 것임
o 출산율은 1971년의 2.16에서 ‘05년에는 1.26으로 하락하였는 바, 출산율 제고가 일본 정부의 주된 관심사 중 하나임
- 비록 ‘06년에는 1.32로 반등하였지만, 이는 OECD 전체에서 한국에 이어 두 번째로 가장 낮은 수치에 해당함
o 출산율 하락은 만혼과 부부당 자녀수의 감소에 기인.
o 실증적 분석에 의하면 출생률에 영향을 미치는 요소가 몇 가지 있음
ⅰ) 여성의 경제활동참여는 출산율을 감소시키는 경향이 있으며 시간제 근로자보다는 종일제 근로자에게서 더 크게 나타남
ⅱ) 여성의 고임금과 출산은 역의 상관관계가 있는데 이는 보다 높은 기회 비용과 관련(남성의 고임금은 자녀 출산과 정의 상관관계임)
ⅲ) 기업에 의한 아동지원 정도는 여성 근로자의 출산과 밀접한 상관관계가 있음
ⅳ) 보육서비스 이용이 가능할 경우 여성의 고용과 결혼․출산이 촉진됨
□ 일본정부는 쇠락하는 출산율 반전을 위해 ‘94년과 2000년에 특별대책을 마련․
시행하는 등 다각적인 노력을 경주한 바 있으나, 이 기간 동안 출산율이 오히려 계속 낮아지자, 최근에는 출산율 제고정책들에 대한 예산투입을 확대시켜옴 o 그러한 비용은 ‘07년에 전년대비 12% 상승하여 1.7조엔(GDP의 0.3%)에
이르렀고, 아동수당13)의 인상과 육아휴직급여 수혜율의 증가를 가져옴 o 또한 직장 보육시설을 설치하는 사업주에게는 세제 우대혜택이 부여될 예정임 o 마지막으로, 청년 비정규직들을 위한 적극적(affirmative) 노동시장 정책이
도입될 전망임
□ 일본정부는 이상과 같은 정책들을 평가하기 위해 위원회를 구성하였고 동 위원회는
‘07.12월에 다음과 같은 내용의 최종보고서를 발표함
ⅰ) 직장과 출산의 양립을 위한 사회적 인프라 구축을 위한 효율적인 재정 지출이 필요하며, 이것은 소비가 아닌 투자로 보아야 함
ⅱ) 의료보험과 고용보험, 아동복지, 그리고 모성과 아동 의료지원이 보다 잘 조화되어야 함
ⅲ) 일과 가정 사이의 균형을 찾기 위한 결정은 노사가 자유롭게 할 일이지만, 정부는 그에 필요한 사회적 인프라를 조성해야 함
□ 보육시설의 이용 가능성이 높아질 경우 출산율의 증가로 이어질 확률이 높아지며, 동시에 여성의 근로도 촉진하게 됨
o 아동수당과 같이 자녀 양육에 직접 들어가는 비용을 줄이는 정책도 출산율을 높이는 데 효과가 있는 것으로 나타남
13) 아동수당은 12세 이하의 자녀를 가진 가정을 대상으로 지급되는데, 전년도의 연간 수입이 일정 한도를 초과 하지 않아야 함(부양가족수에 따라 한도가 다름. 예를 들어, 부양가족이 1명인 봉급생활자는 570만엔이 한도임) - 3세 이하의 유아가 있는 가정은 매월 1만엔이 지급됨
- 3세 이상의 아동이 있는 가정은 두 번째 자녀까지는 매월 5천엔, 세째 이상 자녀들은 매월 1만엔을 지급
Box 1. 노동 시장 개혁을 위한 권고(요약) 노동시장 이중구조화 추세의 반전을 위하여,
• 정규직에 대한 고용보호를 줄임으로써 고용유연성을 목적으로 비정규직을 고용하려는 (기업의) 유인을 줄여야 함.
• 기업이 비정규직 고용을 통한 비용 절감의 효과를 얻지 못하도록 사회보험 적용을 확대하고
• 인적 자원의 질적 향상과 비정규직 근로자들의 고용 증진을 위하여 훈련 기회를 확대함으로써 일본의 성장 잠재력을 향상시켜야 함
출산 장려와 여성의 노동시장 참가율 제고를 위하여,
• 여성에게 보다 매력적인 취업기회를 제공함으로써 비정규직 비율의 증가를 반전시켜야 함.
• 부업자(secondary earners)의 근로유인(incentives)을 저해하는 조세와 사회보장 시스 템을 개혁해야 함
• 임금과 승진 결정시 (연공서열보다) 성과에 비중을 더 두도록 해야 함
• 근로의욕을 저해할 수 있는 관대한 아동관련 급여를 억제하면서 보육시설 이용도를 높이도록 해야 함
• 근로기준법의 적용을 부분적으로 강화함으로써 일과 가정(work-life) 사이의 균형(양립)을 촉진해야 함.
□ 그러나, 위 정책들은 여성의 근로유인을 감소시킴으로써 여성의 취업률을 낮추는 요인으로도 작용함
o 여성의 경제활동 참여 확대를 통해 인구고령화를 완화하는 일이 시급함을 감안할 때, 출산율 제고 정책들은 동시에 여성의 고용촉진에 초점을 두어야 함
9. 결 론
□ 노동시장 이중구조화의 심화, 비제조업 분야의 낮은 생산성 증가, 소득 불평등의 확대, 여성의 낮은 경제활동참여, 낮은 출산율 등은 서로 연관된 문제임 o 일본의 노동가능인구가 2050년까지 40% 이상 감소할 것으로 전망되므로
여성과 청년층 등을 포함한 인적자원의 효율적 활용이 필수 불가결한 과제
□ 이러한 문제점들을 해결하기 위해서는 아래 Box. 1에 요약된 것처럼 종합적인 정책 접근이 요구됨.
― 주OECD대표부 장신철 참사관(원 소속: 노동부) ―
