재정지출의 효율성 평가와 시사점

정책연구 15-20

2015. 11.

재정지출의 효율성 평가와 시사점

조경엽

조경엽

미국 University of Texas at Austin에서 경제학 박사학위를 취득하였으며, 주요 연구분야는 재정학, 거시경제, 자원·환경 경제학 등이다. 에너지경제연구원, 국회예산정책처에 재직하였으며 현재 한국경제연구원에 재직 중이다. 주요 저서 및 논 문으로는 󰡔성공한 복지와 실패한 복지󰡕(공저, 2013), 󰡔2013 정책리스크 쟁점과 평가󰡕(공저, 2013), 󰡔국가온실가스 감축목표 평가와 시사점󰡕(공저, 2010), 󰡔일본의 잃어버린 20년과 한국에의 시사점󰡕(공저, 2013), 󰡔저탄소 녹색성장을 위한 정책과제󰡕

(공저, 2011), 󰡔국가채무관리 어떻게 해야 하나󰡕(공저, 2011), “Allocation and banking in Korea permits trading”

(Resources Policy, 2009), “A dynamic general equilibrium analysis on fostering a hydrogen economy in Korea”(Energy Economics, 2009), 󰡔FTA의 경제적 효과 분석을 위한 KERI-CGE 모형 개발 연구󰡕(공저, 2009), 󰡔촛불시위의 사회적 비용󰡕

(공저, 2008), "상속세의 경제적 파급효과: 세대중복형 모형을 이용한 분석"(공공경제, 2007), ｢2003～2005년 세제개편 평 가: 동태적 CGE 모형을 이용한 효율성과 형평성 평가를 중심으로｣(공공경제, 2006), 등이 있다.

재정지출의 효율성 평가와 시사점

1판1쇄 인쇄 󰠐 2015년 10월 31일 1판1쇄 발행 󰠐 2015년 11월 6일 발행처 󰠐 한국경제연구원 발행인 󰠐 권태신 편집인 ^󰠐 권태신

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CONTENTS

본 문 목 차

요 약 5

I. 서론 22

II. 재정지출의 효율성 평가 방법 24

1. 개요 24

III. DEA 모형을 이용한 효율성 평가 36

1. DEA 추정기법 36

2. DEA 분석 결과 38

IV. 결론 58

참고문헌 60

부록 62

표 목 차

[표 1] GDP 대비 기능별 정부지출 비중(2004~2013년 기간의 평균) 27

[표 2] 재정의 성과(PSP) 지표 32

[표 3] 재정의 효율성(PSE) 지표 35

[표 4] 국제비교를 통한 총 정부지출의 효율성 평가 41 [표 5] 총 정부지출 관련 선택 가능한 정책 옵션(option) 42 [표 6] 국제비교를 통한 공공행정의 효율성 평가(투입 기준) 45 [표 7] 공공행정예산 관련 선택 가능한 정책 옵션(option) 46 [표 8] 국제비교를 통한 교육서비스의 효율성 평가(투입 기준) 48 [표 9] 교육재정지출 관련 선택 가능한 정책 옵션(option) 49 [표 10] 국제비교를 통한 보건서비스의 효율성 평가(투입 기준) 51 [표 11] 국제비교를 통한 복지의 효율성 평가(투입 기준) 54 [표 12] 복지지출 관련 선택 가능한 정책 옵션(option) 55 [표 13] 국제비교를 통한 경제효율의 효율성 평가(투입 기준) 57

그 림 목 차

[그림 1] 효율성과 효과성의 개념 25

[그림 2] 공공부문의 성과지표 30

[그림 3] DEA 종류와 효율성 37

[그림 4] OECD 국가의 총지출의 성과 변경선 39 [그림 5] OECD 국가의 공공행정 및 소비지출의 성과 변경선 43

[그림 6] OECD 국가의 교육의 성과 변경선 47

[그림 7] OECD 국가의 보건의 성과 변경선 50

[그림 8] OECD 국가의 복지의 성과 변경선 52

[그림 9] OECD 국가의 경제활동을 위한 지출의 성과 변경선 56

요 약

1. 서론

▶ 재정적자가 구조적으로 고착화되면서 재정의 운용의 효율성이 강조되고 있음.

- 고령화와 경기침체로 재정지출이 빠르게 증가하고 세입결손이 확대되면서 재정적자 가 구조적으로 고착화되고 있음.

▪ 관리대상수지 적자가 2009년에 43.2조 원까지 확대되었다가 회복되지 못하고 매년 적자가 이어지고 있어 재정적자가 고착화되는 모습을 보임.

▪ 세입결손이 2012년에 2.8조 원이 발생한데 이어 2013년에 8.5조 원으로 확대되었으며 2014년에는 10.9조 원이라는 사상 최대 규모의 세수결손이 발생

- 저성장 ․ 저물가 현상이 고착화되고 있어 증세를 통한 재원 마련은 선택하기 어려운 정책으로 평가되고 있음.

- 따라서 재정 투입대비 성과를 극대화하거나 성과대비 재정투입을 최소화하여 재정 의 효율성을 향상시키는 것이 재정의 지속가능성을 담보하면서 저성장을 극복할 수 있는 최선의 선택으로 평가받고 있음.

▶ 본 연구는 OECD 34개국을 대상으로 효율성 지표를 추정하고 비교함으로써 지출 축소와 재정성과를 향상시킬 수 있는 잠재력을 추정하는데 목적을 두고 있음.

- 재정의 효율 향상은 주어진 성과를 달성하기 위해 투입(재정지출)을 최소화하거나 주어진 투입으로 성과를 극대화하는 것으로 정의할 수 있음.

- 본 연구는 비모수화 추정기법인 DEA(Data Envelopment Analysis)를 이용하여 재정 의 생산 가능곡선(성과 변경선)(production posibility frontier)을 추정하고 국가별 효율성 지표와 순위를 도출하고 비교 ․ 분석하였음.

▪ 이를 바탕으로 재정지출을 축소할 수 있는 여지와 재정성과를 개선할 수 있는 잠재력

1) 글로벌 금융위기 이전에는 관리대상수지가 적자와 흑자가 반복되면 재정건전성을 유지하였음.

재정지출의 효율성 개념도

을 계량적으로 도출하고 재정지출 구조개혁 방향을 모색하고 있음.

2. 재정지출의 효율성 평가 방법 1) 효율성 개념

▶ 효율성은 성과(performance) 극대화 또는 투입(input) 최소화의 개념에서 재정투 입과 성과가 얼마나 잘 연계되었는지를 보는 지표로 정의됨.

- 행정, 복지, 보건, 교육 등 기능별 재정지출을 투입 요소로 가정할 때 이에 상응하는 성과는 부패, 기대수명, 소득재분배, 성장률 등 다양한 사회 ․ 경제적 지표로 나타남.

▪ 본 연구에서 추정한 재정지출의 성과는 World Bank에서 발표하는 다양한 사회ㆍ경 제적 지표를 활용하여 구축되었음.

- OECD 34개국을 대상으로 기능별 재정지출의 투입-성과에 대한 기술적 효율지표 (technical efficiency) 또는 효율 점수(score)를 추정하고 비교 ․ 분석함으로써 재정 운용방향을 모색함.

2) 정부지출의 효율성 지표 구축

(가) 기능별 정부지출: Input

▶ OECD 34개국의 10년간(2004~2013) 기능별 정부지출의 평균을 GDP에 대비하여 보여주고 있음.

- 총 정부지출의 경우 한국은 GDP 대비 31.4%로 OECD 34개국 중 32위를 차지하고 있

총지출

⑴

공공행정 &

공공서비스

⑵

교육

⑶

보건

⑷

복지

⑸

Korea 31.4 14.3 4.2 3.3 7.0

OECD 34개 국가 평균 43.0 19.2 5.0 5.8 11.3

정부규모*

Small 33.8 15.0 4.2 4.7 7.8

Medium 44.5 20.1 5.2 6.1 12.0

Big 52.5 22.9 5.7 6.6 14.7

주: 1) OECD, National Accounts at a Glance(Total expenditure of general government) 2015 or latest 2) WB, World Development Indicators(General government final consumption expenditure, % of GDP) 2015 3) WB, World Development Indicators(Public spendig on education, % of GNI) 2015

4) OECD, Social Expenditure(Public expenditure on health) 2015

5) OECD, National Accounts at a Glance(Social transfers in kind) 2015 or latest

* GDP 대비 총 정부지출 40% 이하면 Small, 40% 이상 50% 이하면 Medium, 50% 이상이면 Big으로 분류

* 정부지출 규모는 SNA 기준으로 산출된 수치임.

GDP 대비 기능별 정부지출 비중(2004~2013년 기간의 평균)

으며, 행정공공서비스 지출은 14.3%로 30위, 교육은 4.2%로 27위, 보건은 3.3%로 32위, 복지는 7%로 30위를 기록하고 있음.

(나) 성과지표(PSP): Performance

▶ 재정지출은 다음 그림과 같이 다양한 사회ㆍ경제 지표를 이용하여 추정하였음.

- Afonso et al.(2005)는 성과지표(PSP: Public Sector Performance Indicator)를 기회 지표와 Musgravian 지표로 나누고 있음.

- 기회지표는 공공행정서비스, 교육, 보건으로 분류되고, Musgravian 지표는 소득재 분배와 경제활동 성과지표로 분류됨.

▪ 세부지표는 World Bank에서 구축한 사회ㆍ경제지표로 측정되는데, 공공행정서비스의 성과는 부패, 관료주의(red tape), 사법의 질, GDP 대비 지하경제 비중으로 측정되 고, 교육은 중·고등학교 등록률, 과학ㆍ수학의 질적 수준, 보건은 유아 사망률과 기 대수명으로 측정됨.

▪ 소득재분배는 지니계수로, 경제 활동은 일인당 GDP, 성장률, 실업률로 추정하였음.

2) 본 연구의 재정지출은 SNA 기준이기 때문에 GFSM 기준의 재정지출과 차이가 있을 수 있음.

3) 관련 데이터는 부록에 수록하였음.

재정지출의 성과지표

자료: Afonso, Aubyn, and Tanzi(2005)

▶ 사회ㆍ경제적 지표들이 각 세부성과지표에 기여하는 비중은 동일하다고 가정하 고 5개의 세부성과지표를 국가별로 추정하였으며, 각 국가의 총 성과지표는 5개 의 세부 성과지표에 동일한 가중치(1/5)를 주고 합산하여 추정하였음.

▪ 사회ㆍ경제지표의 절대적 크기에 따른 왜곡현상을 방지하기 위해 평균값으로 정규화

　 기회지표 Musgravian지표

총 PSP

　 공공행정 교육 보건 소득재분배 경제활동 성과

Korea 0.75 1.03 1.01 1.02 1.62 1.09

OECD 34개 국가 평균 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00

정부규모

Small 0.99 0.95 0.99 0.93 1.20 1.01

Medium 0.99 1.01 1.00 1.02 0.98 1.00

Big 1.04 1.05 1.01 1.05 0.76 0.98

주: 1) 공공행정=(부패지수 + 관료주의 지수 + 사법의 질 + 지하경제 비중)/4 2) 교육=(수학 및 과학 수준 + 중·고등학교 진학률)/2

3) 보건=(기대수명 + 유아사망률)/2 4) 분배=(100 – 지니계수)

5) 경제성과=(GDP 성장률 + 실업률 + 일인당 GDP)/3

재정의 성과(PSP) 지표

(normalize)하였으며, 지표 중에서 값이 클수록 부정적인 성과를 의미할 경우 지표의 역수를 취하여 성과를 측정하였음.

- 한국의 총 PSP는 1.09로 평균보다 높으며, 교육 1.03, 보건 1.01, 소득재분배 1.02, 경제활동 1.62로 모두 평균보다 높게 나타나고 있음.

▪ 정부 규모가 작은 나라들은 경제 활동의 성과가 상대적으로 우수한 성적을 거두고 있으 며, 규모가 큰 나라들은 분배와 기회지표에서 상대적으로 성적이 높게 나타나고 있음.

(다) 재정의 효율성(PSE) 지표

▶ 국가별ㆍ기능별 재정의 효율성은 투입대비 성과를 의미하기 때문에  (Public Sector Expenditure Efficiency)는 재정의 성과()를 재정지출()로 나누 어 추정

- 공공행정서비스 성과에 대한 투입대리 변수는 정부의 공공행정 및 최종소비지출을 사용하였으며

, 교육성과는 교육에 대한 지출, 보건은 보건의료에 대한 지출, 소득 재분배 성과는 복지지출, 경제활동은 총 정부지출을 투입변수로 가정하였음.

▶ 국가별 세부 성과지표별 효율성과 총 효율성은 아래 표에 나타나 있음.

4) 지니계수는 (100-지니계수)로 전환하였으며, 유아사망률과 실업률은 역수로 전화하여 성과 지표를 추정하 였음.

5) 피용자보수 및 재화와 용역의 사용 등이 이에 포함됨.

　 기회지표 Musgravian지표

총 PSE

　 공공행정 교육 보건 소득재분배 경제활동

Australia 1.18 1.00 1.05 1.03 1.59 1.17

Austria 1.16 0.90 0.89 0.99 0.94 0.98

Belgium 0.78 0.97 0.79 0.84 0.72 0.82

Canada 1.06 1.10 0.88 0.94 1.11 1.02

Chile 1.75 1.09 1.98 1.41 2.43 1.73

Czech Republic 0.74 1.14 0.97 1.22 1.01 1.02

Denmark 0.84 0.64 0.93 0.69 0.67 0.75

Estonia 1.05 1.07 1.37 1.07 1.09 1.13

Finland 1.05 0.99 1.13 0.81 0.62 0.92

France 0.81 1.07 0.70 0.77 0.58 0.79

Germany 1.14 1.17 0.74 1.00 0.88 0.99

Greece 0.64 1.47 0.98 1.09 0.02 0.84

Hungary 0.65 0.98 1.07 1.05 0.54 0.86

Iceland 0.88 0.62 0.99 0.73 1.14 0.87

Ireland 1.28 0.88 1.01 0.99 0.93 1.02

Israel 0.76 0.87 1.32 0.93 1.30 1.04

Italy 0.61 1.16 0.88 0.97 0.42 0.81

Japan 1.25 1.74 0.90 1.00 1.01 1.18

Korea 1.01 1.23 1.76 1.64 2.22 1.57

Luxembourg 1.61 1.41 1.00 1.16 1.68 1.37

Mexico 1.12 0.68 2.23 1.64 2.12 1.56

Netherlands 0.94 1.07 0.84 0.73 0.97 0.91

New Zealand 1.34 0.82 0.81 0.95 1.16 1.02

Norway 1.10 0.83 1.07 0.93 1.44 1.07

Poland 0.80 1.00 1.31 1.13 1.11 1.07

Portugal 0.81 0.97 0.89 0.97 0.36 0.80

재정의 효율성(PSE) 지표

- 성과지표와 달리 효율성은 투입규모를 고려하기 때문에 동일한 성과를 내더라도 투 입규모(지출규모)가 작을수록 효율성은 높게 나타남.

▪ 총 PSE는 정부규모가 작은 나라의 경우 1.38, 중위 규모의 경우 0.98, 정부규모가 큰 나라 경우 0.84로 추정되어 작은 정부의 효율성이 높은 것으로 평가됨.

- 한국의 총 정부지출의 효율성은 1.57로 스위스와 칠레에 이어 효율성이 좋은 것으로 평가됨.

▪ 교육의 PSE는 1.23, 보건 1.76, 분배 1.64, 경제활동 2.22로 상대적으로 높은 점수를

받고 있으나, 공공행정의 PSE가 1.01로 측정되어 성과대비 정부의 공공행정 지출의

효율성은 상대적으로 낮은 것으로 평가되고 있음.

Slovak Republic 0.71 1.11 1.06 1.50 1.22 1.12

Slovenia 0.69 1.02 0.96 1.11 0.74 0.90

Spain 0.73 1.12 0.97 1.01 0.56 0.88

Sweden 0.85 0.79 0.89 0.66 0.83 0.80

Switzerland 2.54 1.15 1.00 1.98 2.03 1.74

Turkey 1.06 1.63 1.40 1.30 1.38 1.36

United Kingdom 1.13 0.92 0.84 0.84 0.98 0.94

United States 1.49 1.09 0.81 1.59 1.04 1.20

Average 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00

정부규모**

Small 1.32 1.18 1.36 1.42 1.61 1.38

Medium 0.96 1.00 0.97 0.98 0.96 0.98

Big 0.88 0.98 0.90 0.84 0.63 0.84

3. DEA 모형을 이용한 효율성 평가 1) DEA 추정기법

▶ 재정지출의 비효율성을 계량적으로 측정하기 위해 본 연구는 비모수화 (nonparameteric) 추정기법의 하나인 자료포락분석법(DEA: Data Envelopment Analysis)을 적용하였음.

- DEA는 분석대상 집단의 투입(재정지출)과 성과(PSP) 자료를 이용하여 효율 변경선 (efficiency frontier)을 추정하고, 변경선에서 얼마큼 떨어져 있는지를 측정하는 기 법임.

- 주어진 투입비용으로 산출을 극대화하는 산출기준(output oriented)의 문제와 주어 진 성과를 얻기 위해 투입을 최소화하는 투입기준(input oriented)의 문제를 통해 재 정의 효율성을 평가함.

2) DEA 분석 결과

(1) 총 정부지출 평가

▶ 앞서 추정한 성과지표(PSP)와 정부지출을 이용하여 OECD 34개국을 대상으로 한

효율 변경선과 각국의 위치를 추정하면 아래 그림과 같음.

OECD 국가의 총지출의 성과 변경선

- 칠레와 스위스가 성과 변경선(frontier)상에 놓여 있어 OECD 34개국 중 재정을 가장 효율적으로 운용하는 나라로 평가되고 있음.

- 그림에서 보듯이 한국은 변경선 안에 위치하고 있어 재정이 비효율적으로 운용되고 있기 때문에 재정의 효율성을 향상시키기 위해서는 투입을 줄이는 방향(좌측)으로 가거나 성과를 높이는 방향(위)로 가야함.

- 본 연구는 계량적으로 지출을 얼마큼 줄여야하는지와 성과를 얼마큼 개선해야 하는 지를 효율 변경선과의 각국의 위치와의 거리로서 측정하고 있음.

▶ 다음 표에 나타난 투입기준으로 평가된 점수(score)는 주어진 성과를 달성하는데 재정을 얼마나 효율적으로 투입하고 있는 지를 보여주고 있음.

- 가장 효율적으로 재정을 지출하는 국가의 점수는 1로 측정되고 있으며, 1 이하의 경 우는 (1-점수)가 비효율성의 정도를 의미하고 있음.

▪ 효율적인 재정지출 수준(효율 변경선)으로 가기 위해서는 현행 대비 지출을

 ×   점수 % 만큼 줄여야 한다는 의미임.

- 한국의 점수는 0.86으로 OECD 국가 중 4위를 차지하고 있으나, 비효율성은 0.14에 달해 현재보다 재정지출을 줄일 수 있는 잠재력이 14%에 달하고 있는 것으로 평가됨.

- OECD 국가 중 재정의 효율성이 가장 낮은 나라는 프랑스로 평가되고 있으며, 다음

투입 기준 산출 기준

VRS VRS 　

효율 점수 Rank 효율 점수 Rank

Australia 0.735 6 0.877 9

Austria 0.514 23 0.874 10

Belgium 0.463 29 0.823 22

Canada 0.632 10 0.858 13

Chile 1.000 1 1.000 1

Czech 0.533 21 0.775 26

Denmark 0.442 32 0.826 20

Estonia 0.602 12 0.805 23

Finland 0.493 25 0.859 11

France 0.410 34 0.789 25

Germany 0.537 20 0.832 19

Greece 0.430 33 0.590 34

Hungary 0.449 31 0.707 30

Iceland 0.573 16 0.886 7

Ireland 0.592 14 0.847 16

Israel 0.568 17 0.835 18

Italy 0.459 30 0.664 33

Japan 0.654 9 0.858 14

국제비교를 통한 총 정부지출의 효율성 평가

은 그리스, 헝가리, 이탈리아 순으로 낮게 평가됨.

- 정부규모가 작을수록 재정의 효율성이 높은 것으로 평가되며 정부규모가 커질수록 재정의 효율성은 큰 폭으로 약화될 전망임.

▶ 산출기준으로 평가된 점수는 주어진 재정지출로 재정성과를 얼마큼 효율적으로 달성하고 있는지를 보여주고 있음.

- 산출기준으로 추정된 한국의 점수는 0.913에 달해 OECD 국가 중 5위를 차지하고 있 으며, 현재의 재정지출 수준에서 성과를 개선할 수 있는 잠재력은 8.7%에 달하는 것 으로 평가됨.

- 산출기준에서 재정의 효율성이 가장 낮은 나라는 그리스로 평가되며 40%에 달하는 성과를 개선할 여지가 있으며, 다음은 이탈리아, 스페인, 포르투갈, 헝가리 순으로 낮은 것으로 평가됨.

- 산출기준에서도 정부규모가 작을수록 재정의 효율성이 높은 것으로 평가되며 규모

가 커질수록 재정의 효율성은 낮아지는 것으로 평가됨.

Korea 0.860 4 0.913 5

Luxembourg 0.764 5 0.985 3

Mexico 0.999 3 0.859 12

Netherlands 0.587 15 0.879 8

NewZealand 0.677 8 0.899 6

Norway 0.682 7 0.933 4

Poland 0.509 24 0.798 24

Portugal 0.468 28 0.690 31

Slovak 0.566 18 0.769 27

Slovenia 0.471 27 0.765 28

Spain 0.529 22 0.686 32

Sweden 0.481 26 0.847 15

Switzerland 1.000 1 1.000 1

Turkey 0.598 13 0.757 29

UK 0.540 19 0.840 17

USA 0.608 11 0.824 21

Average 0.601 　 0.828 　

Small 0.762 　 0.866 　

Medium 0.563 　 0.816 　

Big 0.462 　 0.801 　

(2) 기능별 재정지출의 효율성 평가

▶ 다음 5개의 그림에서 보듯이 한국은 보건과 경제활동에 대한 지출은 효율 변경선 상에 놓여 있어 효율적으로 운용되고 있는 것으로 평가되나, 공공행정, 교육, 복 지에 대한 지출은 비효율적으로 운용되고 있어 지출 축소 또는 성과개선의 여지 가 큰 것으로 평가되고 있음.

- 공공행정의 경우 한국은 스위스보다 더 많은 지출을 하면서도 성과는 스위스에 비해 크게 낮아 효율성 개선의 여지가 가장 큰 분야로 평가됨.

▪ 지출을 축소할 여지도 크지만 성과를 개선할 여지는 더욱 큰 것으로 평가됨.

- 교육의 경우에도 한국은 일본보다 더 많은 지출을 하면서도 성과가 낮아 지출축소와 성과 개선의 여지가 큰 분야로 평가됨.

- 복지의 경우 한국은 지출비중은 낮고 성과지표는 상대적으로 높은 것으로 평가되지

만 지출과 성과 모두 개선의 여지가 남아있는 것으로 평가됨.

공공행정의 성과 변경선

교육의 성과 변경선

복지의 성과 변경선

보건의 성과 변경선

경제활동을 위한 지출의 성과 변경선

▶ (공공행정) 투입기준으로 평가된 한국의 공공행정지출의 점수는 0.76으로 OECD 국가 중 5위를 차지한 반면 산출기준으로 추정된 점수는 0.527로 OECD 국가 중 26위를 기록하고 있음.

- 따라서 현재의 성과를 유지하면서 공공행정의 지출을 줄일 수 있는 여지가 24% 달 하며, 현재의 지출로 성과를 개선할 수 있는 잠재력은 47.3%에 달하는 것으로 평가 됨.

▶ (교육) 투입기준의 점수는 0.716으로 OECD 국가 중 7위를 차지하였으며, 산출기 준으로 추정된 점수는 0.915로 11위로 나타나고 있음.

- 현재의 교육성과를 유지하면서 교육재정지출을 축소할 수 있는 잠재력은 28.4%에 달하며, 현재의 지출로 성과를 개선할 수 있는 잠재력은 8.5%에 달하는 것으로 평가 됨.

▶ (복지) 투입기준의 기술계수는 0.843으로 7위를 기록하였으며, 산출기준의 기술 계수는 0.955로 14위로 나타나고 있음.

- 현재의 성과를 유지하면서 복지지출을 줄일 수 있는 여지는 15.7%에 달하며, 현재의

지출로 성과를 개선할 수 있는 잠재력은 4.5%에 달함.

투입 기준 산출 기준

VRS VRS 　

효율 점수 Rank 효율 점수 Rank

공공행정 0.760 5 0.527 26

교육 0.716 7 0.915 11

복지 0.843 7 0.955 14

보건 1.000 1 1.000 1

경제 1.000 1 1.000 1

국제비교를 통한 한국의 기능별 재정지출의 효율성 평가

4. 결론

▶ 총 정부지출 관련 정책적 시사점

▪ 정책 1: 현재의 성과를 유지하면서 총 정부지출을 14% 축소

▪ 정책 2: 현재의 총 정부지출 수준을 유지하면서 성과를 8.7% 향상 - 정책적 고려사항

▪ 2015년 예산기준(375.4조 원) 대비 약 52.6조 원을 줄일 수 있는 여지가 있으며, 성과 를 개선할 수 있는 잠재력은 8.7%에 달함.

▪ OECD 국가 중 재정지출이 가장 효율적인 나라로 꼽히는 스위스를 벤치마크 할 수 있 으나 현행 대비 재정지출을 4.1% 늘리기 위해서는 세금을 올려야하기 때문에 선택할 수 있는 정책에서 제외함.

　 GDP 대비

총지출(%) 성과 현행 대비(%)

총지출 증가율 성과 증가율

현 행 31.4 1.09 -　 -　

정책 1 27.0 1.09 -14.0 0.0

정책 2 31.4 1.18 0.0 8.7

총 정부지출 관련 선택 가능한 정책 옵션(option)

▶ 공공행정관련 정책적 시사점

▪ 정책 1: 현재의 성과를 유지하면서 공공행정지출의 24%를 축소

▪ 정책 2: 현재의 공공행정지출 수준을 유지하면서 성과를 47.3% 향상

▪ 정책 3: 스위스를 벤치마크하여 공공행정지출을 GDP 대비 10.8%까지 축소(현행 대비 24.5% 감소)하고 성과를 90.7% 향상

- 정책적 고려사항

▪ 공공행정의 경우 스위스보다 더 많은 지출을 하면서도 성과는 저조하기 때문에 재정 지출의 축소가 불가피하며 성과개선을 위한 행정개혁이 시급한 분야로 평가됨.

▪ 공공행정 지출 예산(116.9조 원)

중에서 약 23.4조 원을 축소할 여지가 있는 것으로 평가되지만 스위스와 다른 한국의 특수성(남북한 군사 대립)을 고려할 필요성이 있 음.

▪ 국방예산 37.5조 원을 제외하고 평가하면 공공행정 예산 중 약 19조 원에 달하는 재 원을 줄일 수 있는 여지가 있는 것으로 평가됨.

　 GDP 대비

총지출(%) 성과 현행 대비(%)

총지출 증가율 성과 증가율

현행 14.3 0.75 - -　

정책 1 10.9 0.75 -24.0 0.0

정책 2 14.3 1.10 0.0 47.3

정책 3 10.8 1.43 -24.5 90.7

공공행정예산 관련 선택 가능한 정책 옵션(option)

▶ 교육관련 정책적 시사점

▪ 정책 1: 현재의 성과를 유지하면서 교육재정 지출의 28.4%를 축소

▪ 정책 2: 현재의 교육재정 지출 수준을 유지하면서 성과를 8.5% 향상

▪ 정책 3: 일본을 벤치마크하여 교육재정 지출을 현행 대비 23.8% 축소하거나 성과를 현행 대비 5.8% 향상

- 정책적 고려사항

▪ 교육분야도 일본보다 GDP 대비 지출 비중은 높지만 성과는 낮은 분야로 분류되어 재 정의 효율성 향상이 요구되는 분야로 평가됨.

▪ 그러나 성과의 비효율성보다 지출의 비효율성이 상대적으로 큰 것으로 평가되고 있어 교육예산의 낭비적 요인을 제거하는데 정책적 초점을 맞춰야 함.

6) 2015년 공공행정 관련 예산은 116.9조 원에 달하는데 이중 국방예산 37.5조 원을 제외하면 79.4조 원이 외교 ․ 통일, 공공질서 ․ 안전, 일반 ․ 지방행정으로 지출되고 있음.

▪ 2015년 교육예산(52.9조 원)을 기준으로 할 때 정책 1을 선택하면 약 15조 원, 정책 3 을 선택하면 약 12.6조 원을 줄여야 함.

▪ 일본을 벤치마크 할 경우 선택 2보다 예산을 적게 줄여도 되지만 성과의 향상정도는 정책 2보다 상대적으로 적을 전망

　 GDP 대비

총지출(%) 성과 현행 대비(%)

총지출 증가율 성과 증가율

현행 4.2 1.03 - -　

정책 1 3.0 1.03 -28.4 0.0

정책 2 4.2 1.12 0.0 8.5

정책 3 3.2 1.09 -23.8 5.8

교육재정지출 관련 선택 가능한 정책 옵션(option)

▶ 복지관련 정책적 시사점

▪ 정책 1: 현재의 성과를 유지하면서 복지지출의 15.7%를 축소

▪ 정책 2: 현재의 복지지출 수준을 유지하면서 성과를 4.5% 향상

▪ 정책 3: 스위스를 벤치마크하여 복지지출을 현행 대비 14.3% 축소하거나 성과를 현행 대비 2.0% 향상

- 정책적 고려사항

▪ 스위스보다 GDP 대비 복지지출 비중이 크지만 성과는 낮아 복지분야도 재정이 비효 율적으로 운용되는 분야로 평가됨.

▪ 복지분야는 성과의 비효율성보다 지출의 비효율성이 상대적으로 큰 것으로 평가되고 있어 복지지출의 낭비적 요인을 제거하는데 정책적 초점을 맞춰야 함.

▪ 2015년 복지예산(115.7조 원)을 기준으로 할 때 정책 1을 선택하면 약 18.2조 원, 정 책 3을 선택하면 약 16.5조 원을 줄여야 함.

▪ 스위스를 벤치마크 할 경우 정책 1보다 예산을 적게 줄여도 되지만 성과의 향상정도

는 정책 2보다 상대적으로 적을 전망

　 GDP 대비

총지출(%) 성과 현행 대비(%)

총지출 증가율 성과 증가율

현행 7.0 1.02 - -　

정책 1 5.9 1.02 -15.7 0.0

정책 2 7.0 1.07 0.0 4.5

정책 3 6.0 1.04 -14.3 2.0

복지지출 관련 선택 가능한 정책 옵션(option)

▶ 재정준칙을 확립하여 작은 정부를 지향하고 규제개혁, 행정의 투명성 향상, 재산

권 보호 수준 강화, 행정의 투명성을 강화하고, 공무원의 경쟁력을 높이는 한편

개방화 확대 등을 통해 재정지출 최소화와 재정 성과 극대화를 모색해야 함.

I. 서론

▶ 고령화로 복지지출이 빠르게 증가하고 경기침체가 장기화되면서 재정 건전성에 대한 불안이 증폭되고 있음.

- 2006년에 56조 원이던 복지지출이 2015년 현재 2.1배 증가한 115.7조 원을 기록하여 총지출에서 차지하는 복지지출 비중이 30%를 넘어섰음.

▪ 향후 3년간 5대 무상복지(무상보육, 무상급식, 고교무상교육, 반값등록금, 기초연금) 에 소요되는 재원이 84.4조 원으로 추정되고 있어 복지분야에 대한 지출증가 속도는 더욱 빨라질 전망

- 글로벌 금융위기 여파로 관리대상수지 적자가 2009년에 43.2조 원까지 확대되었다 가 회복되지 못하고 현재까지 매년 적자가 이어지고 있어 재정적자가 구조적으로 고 착되는 모습을 보이고 있음.

- 재정적자가 지속되는 이유는 재정지출의 빠른 증가와 성장둔화에 따른 세입기반약 화 때문인 것으로 분석됨.

▪ 세입결손이 2012년에 2.8조 원이 발생한데 이어 2013년에 8.5조 원으로 확대되었으며 2014년에는 10.9조 원이라는 사상 최대 규모의 세수결손이 발생

▶ 재정적자가 구조적으로 고착화되면서 재정의 운용의 효율성이 강조되고 있음.

- 박근혜정부의 공약가계부에 따르면 필요재원을 세입확충을 통해 50.7조 원을 마련 하고 세출절감을 통해 84.1조 원을 마련하기로 했으나 경기침제가 장기화되면서 재 원마련 계획에 차질이 불가피할 전망

- 글로벌 금융위기 이후 저성장 ․ 저물가 현상이 고착화되고 있어 증세를 통한 재원 마 련은 경기둔화를 더욱 심화시키고 세입기반을 더욱 약화시킬 가능성이 높아 증세를 통한 재원마련은 선택하기 어려운 정책임.

7) 조경엽 ․ 유진성(2014) 참조

8) 글로벌 금융위기 이전에는 관리대상수지가 적자와 흑자가 반복되면 재정건전성을 유지하였음.

9) “박근혜정부 국정과제 이행을 위한 재정지원 실천계획(공약가계부) 발표”, 기획재정부 2013.5.31 보도자료 참조

- 따라서 재정 투입대비 성과를 극대화하거나 성과대비 재정투입을 최소화하여 재정 의 효율성을 향상시키는 것이 재정의 지속가능성을 담보하면서 저성장을 극복할 수 있는 최선의 선택으로 평가받고 있음.

▶ 이에 본 연구는 OECD 국가를 대상으로 효율성 지표를 추정하고 지출 축소와 재 정의 성과를 향상시킬 수 있는 방안을 모색하는데 목적을 두고 있음.

- 재정의 효율 향상은 주어진 성과를 달성하기 위해 투입(재정지출)을 최소화하거나 주어진 투입으로 성과를 극대화하는 것으로 정의할 수 있음.

- 본 연구는 비모수화 추정기법인 DEA(Data Envelopment Analysis)를 이용하여 재정 의 생산 가능곡선(성과 변경선)(production posibility frontier)을 추정하고 국가별 효율성 지표와 순위를 도출하고 비교 ․ 분석하였음.

▪ 이를 바탕으로 재정지출을 축소할 수 있는 여지와 재정성과를 개선할 수 있는 잠재력

을 계량적으로 도출하고 정책적 시사점을 모색함.

II. 재정지출의 효율성 평가 방법

1. 개요

1) 효율성 및 효과성의 일반 개념

▶ Farrell(1957)의 효율성 개념

- 효율성(efficiency)은 투입(input)과 산출(output)을 연계하는 개념으로 기술적인 효 율성(technical efficiency)과 배분적 효율성(allocative efficiency)로 구분

▪ 기술적 효율성은 주어진 투입량으로 최대의 산출량을 생산하거나 주어진 산출량을 최 소의 투입으로 달성하는 생산기술과 관련된 개념으로 일반적으로 생산가능곡선을 의 미함.

▪ 배분적 효율성은 시장가격 기준으로 산출 대비 투입 또는 투입 대비 산출을 측정하는 비용과 편익의 개념을 내포하고 있음.

- 공공부분의 산출물은 대부분 시장가격으로 측정하기 어려운 것들이기 때문에 일반 적으로 기술적 효율성에 초점을 맞춰 공공부분의 효율성을 평가하고 있음.

▪ 더욱이 본 연구와 같이 국제비교를 통해 효율성을 평가할 때 국가별 화폐가치, 물가, 임금수준 등의 차이에 의한 왜곡이 발생하게 됨.

▪ 따라서 이와 같은 왜곡현상은 화폐기준의 투입보다는 비화폐적 투입을 기준으로 평가 할 때 크게 줄어들기 때문에 공공부문의 효율성 평가는 주로 기술적 효율성에 초점을 맞춰 분석하고 있음.

▶ 효과성(effectiveness)은 최종목표로 설정된 사회적 후생, 경제성장 등의 결과 (outcome)를 평가하는 개념으로 외부적 환경요인에 의해 강하게 영향을 받음.

- 정치적 동기에 따라 공공부문의 활동 결과(outcome)가 상이한 평가를 받기 때문에 객관적인 효과성 평가가 불가능함.

- 더욱이 공공부문에서 산출(output)과 결과(outcome)를 명확하게 구분할 수 없기 때

문에 산출과 결과는 서로 호환 가능한 개념으로 사용되고 있음.

[그림 1] 효율성과 효과성의 개념

▶ 본 연구는 산출과 결과를 엄격히 구분하지 않고 기술적 효율성에 초점을 맞춰 재 정지출의 효율성을 평가하고 있음.

- 본 연구는 산출과 결과를 혼합한 성과(performance)의 개념에 초점을 맞추고 있으며 효율성은 기술적 효율성만 고려하여 재정의 효율성을 평가하고자 함.

주: Mandl, Dierx, and Ilzkovitz((2008)에서 재인용하여 수정

2) 정부지출의 효율성 지표 구축

(가) 기능별 정부지출: Input

▶ [표 1]은 OECD 34개국의 10년간(2004~2013) 기능별 정부지출의 평균을 GDP에 대비하여 보여주고 있음.

- 총 정부지출의 경우 한국은 GDP 대비 31.4%로 OECD 34개국 중 32위를 차지하고 있 으며, 정부의 소비성지출은 14.3%로 30위, 교육은 4.2%로 27위, 보건은 3.3%로 32 위, 공공부조는 7%로 30위, 공공투자는 5.3%로 2위를 기록하고 있음.

10) Mandl, Dierx, and Ilzkovitz(2008) 참조

11) 본 연구에서 추정한 기술적 효율성은 이하 효율 점수로 명명하기로 함.

12) 데이터 접근성에 따라 분석 기간에 차이가 있음(참조 부표 2).

13) 정부의 소비지출은 World Bank에서 발표하는“General Governemnt Final Consumption Expenditure”

로써 공무원 임금을 포함한 모든 소비성 지출을 포괄하고 있음.

▪ 본 연구는 재정의 효율성 평가에 초점을 맞추고 있기 때문에 총 고정자본형성(fixed capital formation)을 SOC 지출의 대리변수로 사용하고 있는 Afonso et al.(2005)와 달리 분석 대상에서 제외하였음.

- 본 연구는 GDP 대비 정부지출의 규모에 따라 작은 정부, 중위 정부, 큰 정부로 나누 어 정부규모에 따른 효율성 평가도 함께 수행하였음.

▪ GDP 대비 총지출 비중이 40% 이하이면 작은 정부, 40%~50%이면 중위 정부, 50%

이상이면 큰 정부로 정의하였음.

▪ [표 1]에서 보듯이 작은 정부의 평균 지출 비중은 33.8%에 달하며, 중위 정부의 평균 지출 비중은 44.5%, 큰 정부의 평균 비중은 52.5%에 달함.

14) OECD 34개국에 대한 GDP 대비 SOC 정보가 부재한 상황임.

총지출

⑴

공공행정 &

공공서비스

⑵

교육

⑶

보건

⑷

복지

⑸

공공투자

⑹

Australia 36.1 17.5 4.8 5.6 10.8 3.4

Austria 51.3 19.5 5.5 6.5 12.0 3.0

Belgium 51.2 23.1 6.1 7.3 14.4 2.1

Canada 40.4 20.7 4.8 6.6 12.1 3.9

Chile* 22.4 11.4 3.9 2.9 5.8 2.3

Czech Republic 42.0 19.9 4.0 5.9 10.1 4.6

Denmark 54.1 25.9 7.8 6.2 18.0 3.2

Estonia 37.9 18.2 4.9 4.1 10.2 5.5

Finland 52.0 22.8 6.0 5.1 15.1 3.8

France 54.6 23.2 5.1 8.3 14.9 4.0

Germany 45.1 18.6 4.4 7.8 11.7 2.1

Greece 52.1 20.5 3.2 5.9 10.0 3.6

Hungary 49.9 21.4 5.0 5.2 11.2 3.9

Iceland 47.1 24.0 7.8 6.0 16.9 3.3

Ireland 42.2 17.5 6.2 5.7 11.6 3.4

Israel 42.9 23.1 5.6 4.4 11.3 1.5

Italy 48.8 19.6 4.3 6.7 11.5 2.9

Japan 39.0 19.2 3.2 6.6 10.9 3.3

Korea 31.4 14.3 4.2 3.3 7.0 5.3

Luxembourg 42.1 16.3 3.5 5.9 10.0 4.1

Mexico 22.4 11.3 4.9 2.5 5.5 2.4

Netherlands 45.4 24.8 5.1 7.0 16.3 3.9

New Zealand 40.8 18.9 6.8 7.2 11.6 3.9

Norway 43.1 20.3 6.1 5.4 13.3 3.9

Poland 44.0 18.4 4.9 4.3 10.3 4.5

Portugal 47.8 20.1 5.2 6.5 11.2 3.6

Slovak Republic 39.6 18.2 3.8 5.3 8.3 3.3

Slovenia 47.6 19.3 5.3 6.0 11.2 4.4

Spain 42.4 18.9 4.2 6.0 10.8 4.0

Sweden 51.9 25.2 6.4 6.6 18.2 4.3

Switzerland 32.9 10.8 4.7 5.9 6.0 3.0

Turkey 37.5 13.5 2.6 4.0 7.6 3.0

United Kingdom 45.5 20.7 5.1 6.9 12.8 2.7

United States 39.0 15.8 4.7 7.1 6.2 3.8

Average 43.0 19.2 5.0 5.8 11.3 3.5

정부규모**

Small 33.8 15.0 4.2 4.7 7.8 3.5

Medium 44.5 20.1 5.2 6.1 12.0 3.6

Big 52.5 22.9 5.7 6.6 14.7 3.4

주: 1) OECD, National Accounts at a Glance(Total expenditure of general government) 2015 or latest 2) WB, World Development Indicators(General government final consumption expenditure, % of GDP) 2015 3) WB, World Development Indicators(Public spendig on education, % of GNI) 2015

4) OECD, Social Expenditure(Public expenditure on health) 2015

5) OECD, National Accounts at a Glance(Social transfers in kind) 2015 or latest

6) OECD, National Accounts at a Glance(Gross fixes capital formation at current prices; general government) 2014, 2015

* Chile: IMF, World Economic Outlook Database, April 2015

[표 1] GDP 대비 기능별 정부지출 비중(2004~2013년 기간의 평균)

(나) 성과지표(PSP): Performance

▶ 본 연구는 Afonso et al.(2005)와 같이 다양한 사회ㆍ경제 변수를 이용하여 정부 지출의 성과지표(PSP: Public Sector Performance Indicator)를 구축하였음.

- 시장가격으로 측정될 수 있는 민간부문의 성과와 달리 공공부문의 성과는 정성적인 것이거나 다양한 목표가 복합되어 나타나고 있기 때문에 일반적으로 대리정보 (proxy date)를 이용하여 성과를 측정하고 있음.

▪ 정부의 성과를 대변하는 변수를 어떤 것을 선택하느냐에 따라 결과가 매우 민감하게 반응한다는 문제를 안고 있지만, 본 연구는 Afonso et al.(2005)의 제안에 따라 성과 지표를 구축하였음.

- 공공부문의 성과(  )와 다양한 사회 ․ 경제 지표(  )와의 연관성을 다음과 같이 표 시할 수 있음.







^

⁽¹⁾



  

 (2)

∆ 





^ _{ }



 ∆ 

(3)

▪ 여기서 

는  성과들의 합으로 구성된  국가의 총 성과지표를 의미함.

▪ 식(2)는  국가의  성과는 사회·경제 지표(  )의 함수로 구성된다는 의미를 가짐.

▪ 식(3)은  국가의  성과는 이와 관련된  사회·경제 지표가 향상될 때 향상된다는 의미를 내포하고 있음.

▶ Afonso et al.(2005)는 정부정책은 개인의 기회를 높이고 경제활동에 영향을 미 친다는 점에서 정부정책의 성과를 기회지표(opportunity indicator)와 전통적인 Musgravian 지표로 2개로 크게 분류하고 있음.

- 기회지표와 Musgravian 지표는 다시 세부지표로 분류되는데, [그림 2]에서 보듯이 기회지표는 공공행정서비스, 교육, 보건, 공공 인프라로 분류됨.

▪ 공공행정서비스의 성과를 평가하는 지표는 부패, 관료주의(red tape), 사법의 질, GDP 대비 지하경제 비중으로 구성된다고 가정함.

15) 관련 데이터는 부록에 수록하였음.

▪ 교육의 성과를 평가하는 지표로는 중·고등학교 등록(secondary school enrollment) 비중과 과학·수학의 질적 수준 지표를 사용함.

▪ 보건정책의 성과는 유아 사망률과 기대수명으로 측정하였으며, 공공투자의 성과는 수 송·통신의 질적 수준 지표를 통해 측정됨.

- Musgravian 지표는 크게 소득재분배(distribution), 경제의 안전성(stability)과 경제 활동 성과(economic performance) 등 3가지로 구분됨.

▪ 공공부조는 소득재분배(지니계수)를 향상시키는 결과를 초래하며, 경제의 안전성을 높이는 정책은 GDP 변동성 계수(coefficient of variation)와 인플레이션을 낮추는 결 과로 나타나며, 경제 활성화 정책은 경제성장률과 일인당 GDP를 높이고 실업률을 낮 추는 결과를 가져온다고 가정함.

- 그러나 일본의 경우에서 보듯이 디플레이션을 걱정할 정도로 저물가가 장기간 지속 될 경우 낮은 인플레이션이 경제의 안정성 향상 시키는 지표로 사용하는 데는 무리 가 따르기 때문에 Afonso et al.(2005)와 달리 본 연구는 경제의 안전성 지표를 분석 대상에서 제외하였음.

▶ 따라서 본 연구는 Afonso et al.(2005)와 달리 기회지표로는 공공행정서비스, 교 육, 보건을 분석대상으로 선택하였으며, Musgravian 지표로는 분배와 경제활동만 을 분석대상으로 선택하여 본 연구는 재정의 성과지표로 총 5개를 사용하였음.

16) World Economic Forum은“The Global Competitiveness Report”사업을 통해 정부성과를 평가할 수 는 각종 지표를 발표하고 있음.

[그림 2] 공공부문의 성과지표

자료: Afonso, Aubyn, and Tanzi(2005)

▶ 사회ㆍ경제 지표를 식(1)과 식(2)를 이용하여 분석대상으로 선택한 총 5개의 세부 성과지표와 총 성과지표를 구축하였음.

- 사회·경제지표가 5개의 세부 성과지표에 기여하는 비중은 모두 동일하다고 가정하 였으며, 5개의 세부 성과지표가 총 성과지표에 미치는 영향도 1/5씩 동일하다고 가 정하였음.

▪ 예를 들어, 공공행정서비스의 경우 부패, 관료주의, 사법의 질, 지하경제 비중이 1/4 씩 동일하게 공공행정서비스 성과에 반영하였으며, 공공행정서비스의 성과가 총 성과 에 기여하는 비중은 다른 세부성과지표와 마찬가지로 1/5이라고 가정함.

▪ 지수의 절대적 크기로 인해 발생하는 왜곡을 방지하기 위해 각 지수의 평균으로 정규 화(normalize)하여 각 성과를 측정하였음.

▶ 이와 같이 추정한 국가별 세부 성과지표와 총 성과지표(PSP)는 [표 2]에 찾아 볼 수 있음.

- 사회·경제지표가 평균값으로 정규화 되어 입력되기 때문에 각 성과지표의 평균은 1 로 나타나게 됨.

- 한국의 총 PSP는 1.09로 평균보다 높으며, 교육 1.03, 보건 1.01, 소득재분배 1.02, 경제활동 1.62로 모두 평균보다 높게 나타나고 있음.

- 정부 규모가 작은 나라들은 경제 활동과 경제의 안정성 측면에서 상대적으로 우수한 성적을 거두고 있으며, 규모가 큰 나라들은 분배와 기회지표에서 상대적으로 성적이 높은 것으로 나타나고 있음.

17) 지수별 가중치를 주고 추정할 수 있지만 매우 자의적인 판단이 개입하게 됨. Afonso et al.(2006)은 가 중치를 주고 추정하여도 결과에 큰 영향을 미치지 않는다는 결과를 보여주고 있음.

　 기회지표 Musgravian지표

총 PSP

　 공공행정 교육 보건 소득재분배 경제활동 성과

Australia 1.08 0.97 1.01 0.98 1.33 1.08

Austria 1.18 0.99 1.01 1.06 1.12 1.07

Belgium 0.94 1.18 1.00 1.07 0.86 1.01

Canada 1.14 1.07 1.00 1.00 1.04 1.05

Chile 1.04 0.86 1.00 0.73 1.27 0.98

Czech Republic 0.77 0.92 0.99 1.09 0.99 0.95

Denmark 1.13 1.00 1.00 1.10 0.84 1.01

Estonia 0.99 1.04 0.97 0.97 0.96 0.99

Finland 1.24 1.19 1.01 1.08 0.75 1.05

France 0.98 1.09 1.01 1.01 0.74 0.97

Germany 1.11 1.03 1.01 1.04 0.92 1.02

Greece 0.68 0.94 1.01 0.96 0.03 0.72

Hungary 0.73 0.97 0.97 1.04 0.62 0.87

Iceland 1.10 0.97 1.02 1.08 1.25 1.09

Ireland 1.17 1.08 1.01 1.02 0.91 1.04

Israel 0.91 0.97 1.01 0.93 1.29 1.02

Italy 0.62 0.98 1.01 0.98 0.47 0.81

Japan 1.26 1.09 1.02 0.97 0.92 1.05

Korea 0.75 1.03 1.01 1.02 1.62 1.09

Luxembourg 1.37 0.99 1.01 1.02 1.65 1.21

Mexico 0.66 0.67 0.98 0.79 1.11 0.84

Netherlands 1.22 1.09 1.01 1.05 1.02 1.08

New Zealand 1.32 1.11 1.00 0.97 1.10 1.10

Norway 1.16 1.01 1.01 1.09 1.45 1.14

Poland 0.77 0.98 0.98 1.02 1.14 0.98

Portugal 0.84 1.01 1.00 0.97 0.40 0.85

Slovak Republic 0.67 0.85 0.97 1.09 1.12 0.94

Slovenia 0.69 1.08 1.00 1.09 0.82 0.94

Spain 0.72 0.95 1.01 0.97 0.55 0.84

Sweden 1.11 1.00 1.01 1.06 1.00 1.04

Switzerland 1.43 1.09 1.02 1.04 1.55 1.23

Turkey 0.74 0.86 0.96 0.87 1.20 0.93

United Kingdom 1.22 0.94 1.01 0.95 1.03 1.03

United States 1.22 1.01 0.99 0.87 0.95 1.01

Average 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00

정부규모**

Small 0.99 0.95 0.99 0.93 1.20 1.01

Medium 0.99 1.01 1.00 1.02 0.98 1.00

Big 1.04 1.05 1.01 1.05 0.76 0.98

주: 1) 공공행정=(부패지수 + 관료주의 지수 + 사법의 질 + 지하경제 비중)/4 2) 교육=(수학 및 과학 수준 + 중·고등학교 진학률)/2

3) 보건=(기대수명 + 유아사망률)/2 4) 분배=(100 – 지니계수)

5) 경제성과=(GDP 성장률 + 실업률 + 일인당 GDP)/3

[표 2] 재정의 성과(PSP) 지표

(다) 재정의 효율성 지표

▶ Afonso et al.(2005)에 따르면 ^ 국가의 재정의 효율성 

(Public Sector Expenditure Efficiency)는 앞서 도출한 재정의 성과(

)를 재정지출(

)로 나누어 추정됨.

- 한 국가의 재정의 효율성 지표는 투입대비 성과가 크거나 성과 대비 투입이 작을 때 높음.

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(4)

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(5)

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≺  (6)

▪ 식 (6)은 PSE는 양의 값을 갖지만 한계생산성은 체감한다는 의미임.

▪ 세부 분야별 성과지표가 OECD 국가의 평균값으로 정규화(normalization) 하였듯이 관련 정부지출도 평균값으로 정규화하여 효율성 지표 

를 도출하였음.

- 세부성과와 관련된 정부지출을 투입을 위한 대리변수로 사용하였음.

▪ 공공행정서비스 성과의 투입대리 변수로 정부의 최종소비지출을 사용하였으며, 교육 성과의 투입 대리변수로는 교육에 대한 정부지출, 보건의 투입 대리변수로 보건의료 지출, 소득재분배 성과의 투입변수는 정부의 공공부조, 경제활동의 투입 대리로는 총 정부지출을 사용하였음.

▪ Afonso et al.(2005)에 따르면 총 정부지출은 자원배분의 효율성에 직접적으로 영향 을 미치는 한편 세금을 통해 재원을 조달하는 과정에서 자원배분의 왜곡을 초래하기 때문에 총 정부지출이 경제활동의 투입대리변수로 적합하다고 주장

▶ 이와 같이 추정된 국가별 세부 성과지표별 효율성과 총 효율성은 [표 3]에 나타 나 있음.

- 성과지표와 달리 효율성은 투입규모를 고려하기 때문에 동일한 성과를 내더라도 투 입규모(지출규모)가 작을수록 효율성은 커지게 됨.

18) 한국은 경제활동관련 정부지출은 산업 ․ 중소 ․ 에너지 분야에 대한 지출 항목이 있으나 국제비교를 위한 통일된 지표가 없어 총 지출을 대리변수로 사용하였음.

- 따라서 정부 규모가 작은 나라일수록 효율성이 상대적으로 크게 나타나는 경향이 있 음.

▪ [표 3]에서 보듯이 총 PSE는 정부 규모가 작은 나라의 경우 1.38, 중위 규모의 경우 0.98, 정부규모가 큰 나라 경우 0.84로 추정되어 작은 정부의 효율성이 큰 것으로 평 가되고 있음.

- 한국의 총 정부지출의 효율성은 1.57로 스위스와 칠레에 이어 3위를 차지하고 있으 며, 멕시코와 룩셈부르크가 4위와 5위를 각각 차지하고 있음.

▪ 덴마크, 프랑스, 포르투갈, 스웨덴, 이탈리아, 벨기에, 그리스 등이 투입에 비해 성과 가 저조한 국가들로 분류되고 있음.

- 공공행정의 경우, 한국은 1.01로 18위를 차지하고 있어 성과대비 정부의 공공행정 지출의 효율성은 상대적으로 낮은 것으로 평가되고 있음.

▪ 스위스, 칠레, 룩셈부르크, 미국, 뉴질랜드가 상위 5위권에 분포되어 있으며, 최하위 권은 이탈리아, 그리스, 헝가리, 슬로베니아, 슬로바키아, 스페인이 차지하고 있음.

- 교육의 경우, 한국은 1.23으로 34개국 중 5위를 차지하였으며, 일본이 1위를 기록하 였으며 이어 터키, 그리스, 룩셈부르크가 각각 2위에서 4위를 차지하고 있음.

▪ 성과 대비 지출이 많은 아이슬랜드, 덴마크, 멕시코, 스웨덴, 뉴질랜드, 노르웨이 등 이 하위권에 분포되어 있음.

- 한국의 보건 PSE는 1.76에 달해 3위를 기록하여 투입에 비해 성과가 좋은 분야로 평가되고 있음.

▪ 터키, 헝가리, 슬로바키아, 에스토니아, 멕시코 등은 성과가 낮음에도 불구하고 투입 이 상대적으로 적어 효율성은 높은 나라로 구분되고 있음.

▪ 반면 프랑스, 독일, 벨기에, 미국, 뉴질랜드는 성과대비 투입이 많아 효율성은 낮은 국가들로 분류되고 있음.

- 한국의 분배의 효율성은 1.64로 스위스에 이어 2위를 기록하여 투입대비 성과가 상 대적으로 높은 것으로 평가되고 있음.

▪ 스웨덴, 덴마크, 아이슬랜드, 네덜란드, 프랑스, 핀란드 등은 최하위권에 속하고 있는 데, 이는 소득재분배 성과에 비해 복지지출이 상대적으로 많아 효율성이 낮아지기 때 문임.

- 경제활동의 효율성은 한국이 칠레에 이어 2위를 차지하고 있으며, 멕시코, 스위스,

룩셈부르크, 호주 등이 상위권을 차지하고 있음.

　 기회지표 Musgravian지표

총 PSE

　 공공행정 교육 보건 소득재분배 경제활동

Australia 1.18 1.00 1.05 1.03 1.59 1.17

Austria 1.16 0.90 0.89 0.99 0.94 0.98

Belgium 0.78 0.97 0.79 0.84 0.72 0.82

Canada 1.06 1.10 0.88 0.94 1.11 1.02

Chile 1.75 1.09 1.98 1.41 2.43 1.73

Czech Republic 0.74 1.14 0.97 1.22 1.01 1.02

Denmark 0.84 0.64 0.93 0.69 0.67 0.75

Estonia 1.05 1.07 1.37 1.07 1.09 1.13

Finland 1.05 0.99 1.13 0.81 0.62 0.92

France 0.81 1.07 0.70 0.77 0.58 0.79

Germany 1.14 1.17 0.74 1.00 0.88 0.99

Greece 0.64 1.47 0.98 1.09 0.02 0.84

Hungary 0.65 0.98 1.07 1.05 0.54 0.86

Iceland 0.88 0.62 0.99 0.73 1.14 0.87

Ireland 1.28 0.88 1.01 0.99 0.93 1.02

Israel 0.76 0.87 1.32 0.93 1.30 1.04

Italy 0.61 1.16 0.88 0.97 0.42 0.81

Japan 1.25 1.74 0.90 1.00 1.01 1.18

Korea 1.01 1.23 1.76 1.64 2.22 1.57

Luxembourg 1.61 1.41 1.00 1.16 1.68 1.37

Mexico 1.12 0.68 2.23 1.64 2.12 1.56

Netherlands 0.94 1.07 0.84 0.73 0.97 0.91

New Zealand 1.34 0.82 0.81 0.95 1.16 1.02

Norway 1.10 0.83 1.07 0.93 1.44 1.07

Poland 0.80 1.00 1.31 1.13 1.11 1.07

Portugal 0.81 0.97 0.89 0.97 0.36 0.80

Slovak Republic 0.71 1.11 1.06 1.50 1.22 1.12

Slovenia 0.69 1.02 0.96 1.11 0.74 0.90

Spain 0.73 1.12 0.97 1.01 0.56 0.88

Sweden 0.85 0.79 0.89 0.66 0.83 0.80

Switzerland 2.54 1.15 1.00 1.98 2.03 1.74

Turkey 1.06 1.63 1.40 1.30 1.38 1.36

United Kingdom 1.13 0.92 0.84 0.84 0.98 0.94

United States 1.49 1.09 0.81 1.59 1.04 1.20

Average 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00 1.00

정부규모**

Small 1.32 1.18 1.36 1.42 1.61 1.38

Medium 0.96 1.00 0.97 0.98 0.96 0.98

Big 0.88 0.98 0.90 0.84 0.63 0.84

[표 3] 재정의 효율성(PSE) 지표

▪ 그리스, 포르투갈, 이탈리아, 헝가리, 스페인, 프랑스 등이 경제활동의 효율성이 가장

낮은 그룹에 속하고 있는데 이는 재정위기 여파로 경제성장률이 크게 둔화되었기 때

문인 것으로 분석됨.

III. DEA 모형을 이용한 효율성 평가

1. DEA 추정기법

▶ 본 연구는 OECD 34개국을 대상으로 비모수화(nonparameteric) 추정기법의 하나 인 자료포락분석법(DEA: Data Envelopment Analysis)을 이용하여 재정의 효율 성을 평가하고자 함.

- DEA는 상대적 효율성을 평가하는 기법으로 분석대상 집단의 효율 변경선(frontier) 을 도출하고, 효율 변경선과 평가대상을 비교하여 효율성을 측정하는 기법임.

- 주어진 투입비용으로 산출을 극대화하는 산출기준(output oriented)의 문제와 주어 진 성과를 얻기 위해 투입을 최소화하는 투입기준(input oriented)의 문제를 통해 재 정의 효율성을 평가함.

▶ 생산가능곡선을 추정하는 비모수화 기법에는 [그림 3]에서 보듯이 CRS, NIRS, VAS, FDH로 구분되고 있음.

- CRS(Constant Returns to Scale)는 생산기술을 규모에 대해 불변으로 가정하고 생 산가능선을 추정하는 방법임.

▪ 그림에서 보듯이 CRS을 사용하면 C국가만이 재정지출이 가장 좋은 국가로 분류되고 나머지는 모두 비효율적인 국가로 분류됨.

- VRS(Variable Returns to Scale)은 다양한 방향으로 규모에 대한 수익을 가정하고 생산가능곡선을 추정하는 모형

▪ VRS를 이용하면 A, C, E, G 국가 재정을 효율적으로 집행하는 국가로 분류되며 나머 지 B, D, F, H1은 비효율적으로 집행하는 국가로 분류됨.

▪ 현재 

에 놓여 있는 국가의 경우, 투입을   

만큼 줄여도 동일한 성과 

를 얻을

19) 숙식을 통한 DEA의 최적화문제는 Cooper et al.(2006) 참조 20) Chames et al.(1978) 처음으로 제안한 모형

21) Banker et al.(1984) 참조

[그림 3] DEA 종류와 효율성

수 있으며, 투입 

하에서도 산출을  



만큼 더 늘릴 여지가 존재하기 때문에 재 정의 비효율성이 존재하고 있다고 할 수 있음.

▪ 투입기준(input oriented)으로 

에 놓여 있는 국가의 재정의 효율성은  

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정되며, 비효율성은    

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에 달함.

▪ 산출기준(ouput oriented)으로 

에 놓여 있는 국가의 재정의 효율성은  

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로 추

정되고, 비효율성은    



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로 추정됨.

- NIRS(Non-Increasing Returns to Scale)를 배제하고 CRS와 VRS에서 규모에 대해 수학체증을 배제하는 기법이며, FDH(Free Disposal Hull) 기법은 수익에 대한 조건 을 배제함으로써 계단식 생산가능선을 추정하는 기법임.

- [그림 3]에서 보듯이 CRS가 효율적으로 분류하는 국가수가 가장 적으며, 다음은 NIRS, VRS, FDH 순으로 많게 추정하게 됨.

▪ 따라서 비효율적인 위치에 놓여 있을 경우 비효율성의 크기가 CRS에서 가장 크게 나

타나고, 다음은 NIRS, VRS, FDH 순으로 크게 나타나게 됨.

- 이 밖에도 비모수화추정방법에는 SFA(Stochastic Frontier Analysis)이 있는데 이는 외생적 쇼크를 포함하여 생산가능선을 추정하는 기법으로 DEA가 포괄하지 못하는 확률적 잡음항(random distribution)과 연도별 생산성 변화를 추정할 수 있는 장점 이 있음.

▶ 본 연구는 VRS을 이용하여 재정의 효율성을 평가하였음.

- VRS기법을 이용하면 CRS와 NIRS의 결과를 동시에 제시하고 있는데, CRS의 결과는 투입기준과 산출기준에 상관없이 동일한 값이 산출됨.

▪ CRS의 효율성계수 값은 VRS에서 제시되는 효율성 계수보다 항상 작기 때문에 CRR 의 계수 값을 비효율성이 발생할 최대값으로 간주할 수 있음.

2. DEA 분석 결과 1) 총 정부지출 평가

▶ [그림 4]에서 보듯이 칠레, 스위스가 성과 변경선(frontier) 상에 높여 있으며, 멕 시코도 변경선에 근접해 있음을 알 수 있음.

- 칠레, 스위스가 성과 변경선 상에 높여 있어 재정이 효율적으로 집행되고 있는 것으 로 평가되고 있는 반면 변경선 아래 놓여있는 국가들은 주어진 지출에 비해 성과가 미흡하거나 주어진 성과에 비해 지출이 과도하게 집행되는 나라로 분류됨.

▪ 한국은 변경선 근처에 놓여 있기는 하지만 지출을 축소하거나 성과를 높일 수 있는 잠재력이 있는 것으로 평가됨.

▪ 그리스, 이탈리아, 포르투갈, 헝가리, 스페인, 프랑스 등은 GDP 대비 지출 비중은 높 은 반면 성과는 저조하여 재정의 비효율성이 심각한 수준임을 알 수 있음.

22) Aigner et al.(1977)에 의해 제안된 방법

[그림 4] OECD 국가의 총지출의 성과 변경선

▶ [표 4]는 VRS로 추정한 총지출의 효율성을 투입기준과 산출기준으로 나누어 보 여주고 있는데, 재정이 효율적으로 운용되고 있는 국가는 칠레와 스위스인 것으 로 평가되고 있음.

▶ 투입기준으로 평가된 효율성 점수는 현재의 재정성과를 주어진 상태에서 재정지 출의 효율성을 개선할 수 있는 잠재력을 보여주고 있음.

- 한국의 경우 효율 점수가 0.86점으로 추정되고 OECD 국가 중 4위를 차지하고 있으 나 재정의 효율성을 개선할 수 있는 잠재력이 존재하는 것으로 평가됨.

▪ 한국은 재정지출의 14%가 비효율적으로 운용되고 있기 때문에 재정을 보다 효율적으 로 운용할 수 있다면 현재보다 재정지출을 14%를 줄이고도 현재와 같은 재정성과를 달성할 수 있는 것으로 평가됨.

▪ 2015년 예산기준으로 총 정부지출은 375.4조 원에 달하기 때문에 총 지출을 축소할 잠재력은 약 52.6조 원에 달함.

- OECD 국가 중 재정의 효율성이 가장 낮은 나라는 프랑스로 평가되고 있으며, 다음 은 그리스, 헝가리, 이탈리아 순으로 낮게 평가됨.

▪ 프랑스와 그리스는 59%와 55%의 재정지출을 줄일 여지가 있으며, 나머지 국가들은 재정지출의 50% 이상을 줄이고도 현재의 성과를 달성할 수 있는 잠재력이 있는 것으 로 평가됨.

- 정부규모가 작을수록 재정의 효율성이 높은 것으로 평가되며 정부규모가 커질수록

재정의 효율성은 큰 폭으로 약화될 전망임.

▪ GDP 대비 정부지출 비중이 40% 이하인 국가들의 평균 효율 점수는 0.762점인 반면 지출비중이 40%~50%인 국가의 효율 점수 평균은 0.563점으로 낮아지고, 지출비중이 50% 이상이 되면 0.462점로 큰 폭으로 떨어지고 있음.

▶ 산출기준으로 평가된 효율 점수는 주어진 재정지출로 재정성과를 향상시킬 수 있 는 잠재력을 보여주고 있음.

- 산출기준으로 추정된 한국의 효율 점수는 0.913점에 달해 OECD 국가 중 5위를 차지 하고 있으며 현재의 재정지출 수준에서 성과를 개선할 잠재력은 8.7%에 달하는 것 으로 평가됨.

- 산출기준에서 재정의 효율성이 가장 낮은 나라는 그리스로 평가되며 40%에 달하는 성과를 개선할 여지가 있는 것으로 평가됨.

- 다음은 이탈리아, 스페인, 포르투갈, 헝가리 순으로 낮은 것으로 평가되고 있으며 성과를 개선할 잠재력은 30%~35%에 달하는 것으로 추정됨.

- 산출기준에서도 정부규모가 작을수록 재정의 효율성이 높은 것으로 평가되며 정부 규모가 커질수록 재정의 효율성은 큰 폭으로 약화될 전망임.

▪ 작은 정부의 효율성 점수는 0.866점으로 추정되어 성과를 개선할 수 있는 잠재력은 약 13.4%에 달함.

▪ 중위 정부의 성과 개선 잠재력은 18.4%에 달하고, 큰 정부의 개선 잠재력은 약 20%

에 달함.

투입 기준 산출 기준

VRS VRS 　 CRS　

효율 점수 Rank 효율 점수 Rank 효율 점수 Rank

Australia 0.735 6 0.877 9 0.683 5

Austria 0.514 23 0.874 10 0.479 23

Belgium 0.463 29 0.823 22 0.451 28

Canada 0.632 10 0.858 13 0.596 11

Chile 1.000 1 1.000 1 1.000 1

Czech 0.533 21 0.775 26 0.518 20

Denmark 0.442 32 0.826 20 0.429 29

Estonia 0.602 12 0.805 23 0.597 10

Finland 0.493 25 0.859 11 0.465 24

France 0.410 34 0.789 25 0.406 30

Germany 0.537 20 0.832 19 0.518 19

Greece 0.430 33 0.590 34 0.318 34

Hungary 0.449 31 0.707 30 0.398 32

Iceland 0.573 16 0.886 7 0.529 18

Ireland 0.592 14 0.847 16 0.564 14

Israel 0.568 17 0.835 18 0.547 15

Italy 0.459 30 0.664 33 0.382 33

Japan 0.654 9 0.858 14 0.617 8

Korea 0.860 4 0.913 5 0.793 4

Luxembourg 0.764 5 0.985 3 0.658 6

Mexico 0.999 3 0.859 12 0.859 2

Netherlands 0.587 15 0.879 8 0.544 17

NewZealand 0.677 8 0.899 6 0.618 7

Norway 0.682 7 0.933 4 0.607 9

Poland 0.509 24 0.798 24 0.509 22

Portugal 0.468 28 0.690 31 0.405 31

Slovak 0.566 18 0.769 27 0.546 16

Slovenia 0.471 27 0.765 28 0.452 27

Spain 0.529 22 0.686 32 0.455 26

Sweden 0.481 26 0.847 15 0.458 25

Switzerland 1.000 1 1.000 1 0.854 3

Turkey 0.598 13 0.757 29 0.568 13

UK 0.540 19 0.840 17 0.518 21

USA 0.608 11 0.824 21 0.593 12

Average 0.601 　 0.828 　 0.557 　

Small 0.762 　 0.866 　 0.711 　

Medium 0.563 　 0.816 　 0.519 　

Big 0.462 　 0.801 　 0.429 　

[표 4] 국제비교를 통한 총 정부지출의 효율성 평가