철도사업의 갈등예방체계 구축방안 연구

... 정책연구 2007-10 ..

철도사업의 갈등예방체계 구축방안 연구

How to Implement Conflict Management for Railway Projects

... 김연규 ․ 김현 ...

서 문

우리나라는 1970년대 이후로 경제가 급격하게 성장하였으나 이의 부작용으로 교통혼잡과 물류비용이 증가되었습니다. 이는 경제성장 의 걸림돌이 되었는바 이를 해결하고자 정부는 철도, 도로 등 사회 간접자본시설을 빠른 시간에 건설하려고 많은 노력을 하였습니다.

그러나 최근 들어 국민의식 수준의 향상으로 사회간접자본시설을 설치하는데 환경보호 및 개인재산에 대한 권익 주장에 의하여 이해 관계자간의 갈등이 첨예화 되면서 사업 추진이 원만하게 안되고 있 습니다.

이러한 사회적 갈등으로 많은 사회적 비용이 발생되고 있는 바 서울외곽순환고속도로 사패산구간과 경부고속철도 천성산구간 사업 의 경우가 대표적이라 할 수 있을 것입니다. 특히 철도사업의 경우 도 갈등발생 건수가 점차 증가하고 있어서 이를 사전에 예방하기 위 한 조처가 필요합니다.

철도사업에 대한 갈등발생을 예방하고 관리하기 위해서 본 연구 에서는 철도사업의 갈등예방 활동 사례를 통하여 갈등예방체계에 대한 개선 방안을 마련하였습니다.

구체적으로는 프랑스, 영국, 일본 등 선진국에서 시행하고 있는 갈등예방을 위한 법적․제도적 내용을 고찰하여 우리에게 주는 시

활동에 의해 갈등을 예방 할 수 있음을 정량적으로 분석하였습니다.

마지막으로는 이를 토대로 철도사업에 적용할 수 있는 갈등예방체 계의 개선 방안을 제안하였는바, 정부가 구축하고 있는 공공사업의 갈등관리 매뉴얼의 철도부분에 제대로 반영될 수 있을 것으로 보입 니다.

본 연구결과가 여러 가지 제약으로 인하여 철도사업의 갈등예방 을 위한 개별사업별 매뉴얼은 작성하지 못하였으나 향후 이의 작성 을 위한 기초연구로서 유익한 참고자료가 될 수 있을 것으로 확신하 며, 본 연구를 수행한 연구진과 자문에 참여하여 주신 전문가들에게 심심한 감사를 드립니다.

2007년 8월 한국교통연구원

원장

강 재 홍

목 차

표 목 차 ··· ⅶ 그림목차 ··· ⅸ 요 약 ··· ⅺ

제1장 서 론 ··· 1 제1절 연구의 배경 및 목적 / 1

제2절 연구의 범위 및 수행방법 / 4

제3절 선행연구 고찰 및 본 연구의 차별성 / 7 제4절 갈등관리의 개념 및 본 연구의 위상 / 13

제2장 철도사업의 갈등 현황 ··· 18 제1절 갈등발생 현황 및 특성 / 18

제2절 철도사업 갈등발생 사례 분석 / 22 제3절 갈등예방체계 현황 및 문제점 / 31 제4절 요약 및 소결 / 41

제1절 법적용 근거 및 내용 / 43

제2절 갈등예방체계 구축을 위한 시사점 / 58

제4장 갈등예방체계 개선을 위한 갈등예방 활동의 사례분석 ···· 61 제1절 개 요 / 61

제2절 사례연구의 갈등예방체계 및 활동 현황 / 62 제3절 갈등예방활동의 분석 / 70

제4절 요약 및 소결 / 91

제5장 갈등예방체계 개선 방안 ··· 94 제1절 기본구상 / 94

제2절 철도사업시행절차 및 의견수렴 절차의 재구축 / 99 제3절 갈등예방체계 개선 방안 / 104

제6장 결론 및 정책제언 ··· 122 제1절 결 론 / 122

제2절 정책제언 / 125

참고문헌 ··· 127 부 록 ··· 131 Abstract ··· 149

표목차

<표 2- 1> 설계단계의 갈등발생 사례 ··· 20

<표 2- 2> 공사단계의 갈등발생 사례 ··· 20

<표 2- 3> 호남고속철도 건설사업 갈등의 특징 ··· 24

<표 2- 4> 경의선 건설사업 갈등의 특징 ··· 26

<표 2- 5> 고양시 경전철 건설사업 갈등의 특징 ··· 30

<표 2- 6> 사업계획 승인신청 내용의 공고 및 공람 ··· 38

<표 3- 1> 연방환경정책법(NEPA)에 의거한 환경영향평가절차상 국민참여(PI)에 규정 ··· 44

<표 3- 2> 협의기법별 소요비용 및 적용효과 ··· 51

<표 4- 1> 경량전철건설사업의 추진경위 ··· 63

<표 4- 2> 기본계획 수립을 위한 노선대안 ··· 64

<표 4- 3> 경량전철사업 세부노선안 ··· 65

<표 4- 4> 의견수렴 활동 내용 ··· 66

<표 4- 5> 유효표본 수 ··· 73

<표 4- 6> 수단별․거주지별 사업필요성의 동일성 검정 ··· 76

<표 4- 7> 사업의 인지도 및 필요성의 인자분석 결과 ··· 78

<표 4- 7> 사업인지도와 사업필요성의 인과가설 모형 추정결과 · 81 <표 4- 8> 주거지에 따른 기본계획 노선안의 동일성 검정 ··· 83

<표 4-10> 철도사업 수용의식 구조 모형 추정결과 ··· 87

<표 5- 1> 노선대안 비교평가표 양식 ··· 109

<표 5- 2> 국민참여(PI) 기법의 종류 및 개요 ··· 116

그림목차

<그림 1- 1> 연구의 수행체계 ··· 6

<그림 1- 2> 갈등예방을 위한 프로세스 모형 ··· 14

<그림 2- 1> 철도사업시행단계별 갈등발생 건수 ··· 21

<그림 2- 2> 갈등 원인별 갈등발생 건수 ··· 21

<그림 2- 3> 노선통과 방식별 갈등발생 건수 ··· 22

<그림 2- 4> 철도건설사업 시행절차 ··· 34

<그림 2- 5> 도시철도사업시행 절차 ··· 36

<그림 2- 6> 철도사업의 계획 및 설계 절차 ··· 40

<그림 3- 1> 공공사업의 구상단계에서 실시하는 PI절차 ··· 48

<그림 3- 2> 프랑스 주민참가제도 변천 경위 ··· 52

<그림 3- 3> 프랑스의 공공사업의 갈등관리체계 ··· 53

<그림 3- 4> 공개토론 실행 절차 ··· 56

<그림 4- 1> 오픈하우스 운영 현황 ··· 67

<그림 4- 2> 공청회 전경 ··· 68

<그림 4- 3> 연구사례의 갈등예방체계 ··· 69

<그림 4- 4> 철도사업의 수용의식 관계도 ··· 70

<그림 4- 5> 경량전철사업의 인지도에 관한 의식변화 ··· 74

<그림 4- 6> 경량전철사업의 필요성에 관한 의식변화 ··· 75

<그림 4- 8> 기본계획 노선안의 수용의식 변화 ··· 82

<그림 4- 9> 세부통과 노선의 수용의식 변화 ··· 84

<그림 4-10> 철도사업 수용의식 구조의 수정 모형 ··· 86

<그림 4-11> 정보제공에 관한 만족도 평가 ··· 90

<그림 4-12> 공청회 진행에 관한 만족도 평가 ··· 91

<그림 5- 1> 갈등예방체계의 기본 요건 ··· 96

<그림 5- 2> 갈등예방체계 구축을 위한 기본구상 체계 ··· 99

<그림 5- 3> 철도사업시행절차 재정립 방안 ··· 101

<그림 5- 4> 계획결정행위의 정당성을 고려한 의견수렴체계 재정립 방안 ··· 103

<그림 5- 5> 갈등예방체계구축 방안 ··· 105

<그림 5- 6> 갈등예방체계의 표준운영 방안 ··· 113

xi

요 약

1. 서 론

가. 연구의 배경 및 목적

1) 연구의 목적 및 배경

최근 들어 사회간접자본시설이 비록 국민을 위한 사업이라 하더라도 시행 주체가 일방적으로 추진할 경우, 환경단체와 국민 등의 집단 또는 개인으로 부터 많은 민원이 제기되면서 일부는 갈등으로 심화되고 있다. 철도분야의 갈등문제를 다루는 방법은 철도사업시행절차에 국민(Public)의 의견을 수렴할 수 있는 매뉴얼이 있지만 설계단계의 의견수렴 절차로만 한정된 것으로 갈 등을 사전예방하거나 발생한 갈등을 해결하는 체계로서는 미흡하다. 또한 공 공기관의 갈등예방과 해결에 관한 규정에 근거한 철도사업의 갈등관리 매뉴 얼은 아직 구축되어 있지 않은 상황에 있다. 한편 사회간접자본과 관련된 철 도사업이 국토계획 및 정비에 핵심적인 역할을 담당해 오고 있음에도 불구 하고도 국민(Public)에게 공공사업에 대한 설명의 책임성, 합리적이고 공정한 계획 수립 여부, 효율성에 관한 객관적 평가 등이 요구되고 있다. 이러한 사 회적 요구에 대응할 수 있는 사전정보제공과 같은 철도사업시행절차의 정당 성 확보를 담보로 한 갈등예방체계구축 방안의 연구가 필요하다.

본 연구의 목적은 철도사업의 갈등예방 및 해결에 관한 체계를 구축하기 위하여 계획단계부터 국민참여(PI)를 활용한 철도사업시행절차를 구축하는 방안을 제안하고자 한다. 특히 철도사업의 계획단계에서 철저한 정보제공에 기초한 국민(Public) 의견수렴체계를 철도계획절차와 통합하는 방안을 구축 한다. 따라서 본 연구에서 다루는 철도사업의 갈등관리는 철도계획단계의 갈등을 사전에 예방하는 분야로 예방적 갈등관리에 해당된다.

2) 본 연구의 기대효과 및 시의 적절성

본 연구의 기대효과는 건설교통부에서 철도사업의 의견수렴 매뉴얼 재구 축과 ｢공공갈등예방 및 해결에 관한 규정｣에 근거한 철도사업 갈등관리 매 뉴얼작성에 기여할 수 있을 것으로 기대된다.

본 연구의 주제는 먼저 ｢공공사업의 갈등예방 및 해결에 관한 규정｣에서 요구하는 참여적 의사결정방법을 고려한 갈등예방체계를 정립한다는 점에 서 시의 적절하다. 또한 철도사업시행절차상 국민에게 정보제공이라는 사회 적 요구에 대응하고, 철도사업시행절차의 정당성을 확보하기 위한 정보제공 방안을 다루는 측면에서도 사회적 요구에 부합된다.

나. 연구의 범위 및 수행방법

1) 연구의 범위

본 연구의 내용은 기존 철도사업시행절차에서도 계획의 정당성 확보를 위한 갈등예방체계에 한정하여 수행하고, 공간적 범위는 전국의 철도사업계 획을 대상으로 하나 갈등예방체계 개선을 위한 갈등예방 활동 사례분석은 고양시 경량전철건설사업 사례에 한하여 실시한다.

2) 연구의 수행방법

본 연구에서는 먼저 갈등관련 선행연구 고찰과 연구의 차별성 및 위상을

요 약

xiii

정립하고, 갈등발생의 근원적인 문제가 있는 갈등예방을 위한 법적 제도적 체계와 외국의 갈등관련제도에 대한 기존 문헌조사를 실시하였다. 또한 갈 등예방체계 개선을 위해 갈등예방체계를 실험적으로 구성하고 그 제반활동 에 대한 시민의식조사를 실시하였으며 이 조사결과를 본 연구의 갈등예방체 계 구축을 위한 정책적 시사점에 활용하였다.

다. 선행연구 고찰 및 본 연구의 차별성

갈등예방체계의 선행연구는 갈등관리이론 및 적용사례, 갈등예방과 관련 한 국민참여(PI), 갈등예방체계의 효과분석 등 크게 세 측면에서 고찰하였다.

먼저 갈등관리이론과 적용사례에 관한 연구에서는 제도측면, 운영측면, 갈등사례 측면 등 다양한 관점에서부터 폭넓게 많은 연구가 수행되어있지 만, 갈등사례소개로 끝난 경우가 대부분으로 제도화를 전제로 철도사업시행 절차의 타당성과 정당성에 관한 연구는 전혀 없다. 또한 갈등예방과 관련한 국민참여(PI) 연구는 도로사업을 대상으로 검토되어 있지만, 도로와 철도사 업시행절차의 비교분석을 통해 공통성과 독자성을 정리한 연구는 보이지 않 고 있다. 이외의 연구에서는 의견수렴 체계, PI에 관한 기본개념, 기본적인 사항, 횡단적인 사례 소개, PI평가 방법의 제안과 합의형성 제안 등의 연구 가 있지만, 철도사업시행절차와 연결된 연구는 찾아보기 어려웠다. 이상 기 존 연구 결과는 철도사업 특성을 고려한 갈등예방체계에 한계가 있다.

본 연구에서는 철도사업의 갈등예방 활동의 사례분석에 기초하여 갈등예 방 활동의 필요성과 효과, 그리고 유용성을 평가한다는 점(제4장에 기술), 또 한 이상의 결과에 근거하여 철도사업시행절차의 정당성을 확보하기위한 철 도계획절차 및 의견수렴 체계를 재정립하여 이 두 절차를 통합운영하는 방 안을 철도사업의 갈등예방체계로 제시한 점(제5장에 기술)에서 큰 차별성이 있다.

라. 갈등관리의 개념 및 본 연구의 위상

갈등은 생성과 전개 과정이 복잡ㆍ다양하기 때문에 이에 대응하는 갈등관 리 방법에도 다양한 패러다임과 철학이 존재한다. 갈등관리는 크게 예방차원 의 접근방법과 해결차원의 접근방법으로 구분된다. 현행의 철도사업 갈등관 리는 철도사업시행절차에 의견수렴 체계가 설계단계에 처음으로 시행되는 것으로 관계 법 또는 제도에 제시되어 있다. 갈등관리에 근거하면 이러한 철 도사업시행절차에 의견수렴 절차를 포함한 것이 철도사업 갈등예방체계로 정의될 수 있다. 또한 공공사업 갈등관리 매뉴얼에 근거하면 철도사업시행절 차 중 공공정책 등의 입안 단계에서부터 사전에 갈등영향을 분석하고 갈등 해결방안을 위한 제반 의견수렴 활동 체계를 갈등관리체계로 정의하고 있다.

본 연구는 기존 철도사업 갈등관리체계에 있어 설계단계의 의견수렴 활 동 시점을 정책 등의 입안 또는 계획 단계로 재구축하는 것으로서 본 연구 의 위상은 갈등관리방안 중 갈등이 발생하기 이전부터 갈등을 사전에 예방 하는 차원에서 접근하는 데 있다.

2. 철도사업의 갈등 현황 가. 갈등발생 현황 및 특성

국민고충처리위원회의 민원처리사례에 근거하면 철도사업의 민원 접수건 수는 2007년 7월 현재 112건으로 대부분 개인의 이해관계와 관련된 내용으로 서 용지수용이나 보상비, 점용허가 등이 민원의 원인에 해당된다. 또한 중앙 환경분쟁조정위원회 철도사업의 민원처리 사건은 2007년 7월 현재 21건 이며, 건설공사 등으로 인한 소음, 진동, 먼지 등으로 인한 피해를 조정하고 있다.

철도사업의 갈등유형은 철도사업시행단계, 갈등원인, 노선의 통과형식 등 으로 구분된다. 특히 광역철도사업의 갈등이 가장 많다. 이러한 갈등발생 통 계는 설계단계에서 가장 많이 발생되고 있는데 이는 노선을 확정하는 단계

요 약

xv

에 지역주민 및 시민단체의 반대가 있기 때문이다.

갈등원인에 따른 갈등의 유형을 분류하면 <그림 1>과 같이 노선통과방 식에 따른 갈등이 가장 많고 다음으로 재정분담에 대한 갈등이 많은 것으로 나타났다. 갈등원인 중 사적인 권익 이외 환경 및 재정적 갈등의 원인이 되 고 있는 점은 건설에 따른 일방적인 사회적 이익 또는 개인적 이익에서 환 경 및 재무적 측면을 고려하고 있다는 점을 인식할 수 있었다.

0 2 4 6 8 10 12

피해보상 통과방식 역사/차량기지신설 환경파괴 재정분담

자료: 한국철도시설공단, 내부자료(2006)

<그림 1> 갈등 원인별 갈등발생 건수

나. 철도사업 갈등발생 사례분석

철도사업에서 발생한 갈등관리가 사업시행절차에 걸쳐 체계적으로 이루 어지고 있지 않았다. 각 단계별로 발생되고 있는 갈등만을 해결하기 위해 노력하고 있었다. 특히 계획단계인 노선선정의 정당성이 설계단계로 연계될 수 있는 국민참여(PI)가 형식적이고 소극적인 형태로 운영되고 있고 정보가 제한적으로 제공되어 초기단계에서는 갈등을 덮어 놓고 가고 막상 공사가 시작되고 나서야 갈등이 표면화되어 건설공사가 지연되는 사회적 문제점이 발생되고 있다.

다. 갈등예방체계 현황 및 문제점

갈등예방 및 해결을 위한 법ㆍ제도는 크게 공공기관의 갈등예방과 해결 에 관한 규정과 의견수렴으로 구분되어 있다. 전자는 ｢대통령령｣에 해당되 는 것으로 갈등관리방법 중 예방적인 접근방법에 관한 내용에 해당되고, 후 자는 철도사업시행절차에 의견수렴체계가 각 단계별로 ｢철도건설법｣, ｢건설 기술관리법｣, ｢국토의계획및이용에관한법률｣ 등에 근거하고 있는 제도에 해 당된다. 먼저 전자의 문제점은 1)적용대상이 중앙행정기관만 의무적이며 기 타 공공기관은 권장하는 것이므로 공공사업에 대해 적극적인 갈등예방을 위 한 법률 및 제도가 존재하지 않았다는 점, 2)갈등영향분석의 대상이 명확하 지 않다는 점, 3)공공사업 초기단계의 적용지침이 명확하지 않다는 점, 4)참 여적 의사결정방법을 활용하도록 규정되어 있으나 공공사업별로 구체적인 적용방안이 제시되지 못한 점 등을 들 수 있다. 또한 후자의 문제점은 1)계 획단계의 국민(Public)측의 의견수렴 기회 부재, 2)철도사업의 필요성 및 타당 성에 관한 정보제공 시점 불합리, 3)국민의견을 반영할 수 있는 피드백 체계 부재 등을 들 수 있다.

3. 외국의 갈등관련제도 분석 가. 법 적용 근거

해외의 갈등관련제도는 국민참여(PI)를 도입한 갈등예방체계가 운영되고 있고, 계획초기단계의 의사결정체계로 사업시행절차에 유기적으로 구성되어 갈등예방 및 갈등해결 시스템의 역할을 하고 있다. 각 국의 갈등관련 법ㆍ 제도적 근거는 다음과 같다.

- 미국: 육상교통체계효율화법(ISTEA)

- 일본: 환경영향평가법, 도시계획법, 구상단계에 있어서 시민참가형 도로 계획 절차의 지침 (국토교통성 도로국, 2005. 9)

요 약

xvii

- 영국: 시민협의(Public Consultation)의 경우 고속도로법(Highways Act), 공개심 문(Public Inquiry)의 경우 고속도로법(Highways Act)과 동법 부칙 1 제7조, 공 개심문 지침 “The Highways(Inquiry Procedure) Rules 1994, Statutory Instrument 1994, No.3263”에 규정되어 있음

- 프랑스: 공익선언 및 민의조사는 토지수용법전 L.11-2에 규정, 공개토론의 경우는 환경보호강화법(바르니에법)과 공개토론 매뉴얼에 근거

외국의 의견수렴 체계구조는 구상단계, 개략계획, 상세계획의 3단계이며, 각 단계별 의사결정에 대한 의미와 역할에는 다음과 같은 특징이 있다.

1단계(구상단계)에서는 국가기간망의 정책과 사업 우선순위를 결정하는 정책수립과정으로 국민참여(PI)를 실시하고 있는 사례는 미국, 영국, 프랑스 이며, 일본의 경우는 도로사업만 구상단계에서 국민참여(PI)를 실시하고 있 다. 2단계(개략계획)에서는 광역적인 수준에서 개략적 노선대와 철도구조를 결정하는 기능설계에 해당하는 것으로 이 단계에서 PI를 실시하고 있는 곳 은 일본, 영국, 프랑스가 해당된다. 3단계(상세계획)에서는 철도관리구역을 결정하는 구조설계에 해당되는 것으로 일본, 영국, 프랑스에서 법적근거에 의해 국민참여(PI)를 실시하고 있다.

이상에 검토한 바와 같이 국내의 갈등예방체계에도 철도계획절차와 국민 참여(PI)가 통합 운영되어야 한다. 즉 철도계획과 국민참여(PI)가 하나의 의 사결정 시스템으로 작용할 수 있는 PDCA체계가 구축되어야 한다.

나. 운영상 시사점

1) 국민참여(PI)의 소요기간 표준화

영국과 프랑스에서는 국민참여(PI)에 소요되는 표준기간을 개략계획 4～5 개월, 상세계획에서는 약 1년으로 규정하여 운영하고 있다. 영국과 프랑스에 서는 표준 PI 기간을 목표로 효율적인 PI활동 계획 수립과 해당 사업에 적

절한 소요예산 산출이 가능하기 때문에 매우 실현 가능한 PI 활동이 이루어 지고 있다. 이 표준기간 설정은 사업의 효율적인 추진을 위해 반드시 필요 한 사항이므로 법ㆍ제도적 기준의 연구가 필요하다.

2) 계획결정의 판단기준 및 재검토 체계 확립

영국과 프랑스의 사례에서는 공공사업계획 결정과 관련해 수용이 불가능 할 경우는 상세계획 단계에서 결정내용을 재판소에 재소하여 재검토하는 법 적 체계가 확립되어 있다. 또한 계획결정의 전제 조건과 판단기준, 재검토 체계 및 방법이 구축되어 있어 해당 소요기간내에 국민참여(PI)가 완료되어 사업화가 가능하다.

4. 갈등예방체계 개선을 위한 갈등예방 활동의 사례분석 가. 개요

여기서는 제2장에 기술한 철도사업 시행철차 및 의견수렴체계의 문제점 중 1)계획단계의 국민(Public)측 의견수렴 기회 부재, 2)철도사업의 필요성 및 타당성에 관한 정보제공 시점 불합리, 3)국민의견을 반영할 수 있는 피드백 체계 부재 등의 개선 필요성 및 타당성을 확인하기 위해 고양시 경량전철 기본계획 수립을 대상으로 작성한 갈등예방체계를 고찰하고, 갈등예방체계 활동 이전 단계에 관계 국민(Public)을 대상으로 경량전철사업의 수용의식 조 사를 실시하였고, 갈등예방 활동 이후 시점에 공청회 참가 국민(Public)을 대 상으로 2차 조사를 실시하였다.

본 사례분석은 갈등예방활동의 이전과 이후에 대한 경량전철사업의 수용 의식 자료에 근거하여 갈등예방활동의 효과, 인지도와 사업필요성의 관계 분석 등을 종합적으로 평가하여 철도사업시행절차의 정당성 확보를 위한 기 초적인 정보를 제공하는 데 목적을 두고 있다.

요 약

xix

나. 사례연구의 갈등예방체계 및 활동 현황

1) 사례연구의 기본계획 개요

고양시 경량전철사업은 ｢도시철도법｣ 제3조의2와 ｢도시철도법시행령｣ 제 1조의2에 근거하여 수행되고 있는 것으로, 일산 신도시 주변의 대규모 택지 개발로 인한 도시교통 및 환경문제를 개선하기 위한 도시철도 도입과 한국 국제전시장(KINTEX), 호수공원, 한류우드, 차이나타운 등 도시관광 클러스 터를 지원하는 신교통수단 도입을 목적으로 노선계획 초안은 <표1>과 같 이 진행되었다.

<표 1> 기본계획 수립을 위한 노선계획 초안

구 분 노선1 노선2

경유지 대화지구-한류우드-호수공원-식사지구 중산지구-한류우드-호수공원-식사지구

연장 11.4㎞ 15.0㎞

사업비 5,154억원 8,671억원(3,517억원 증가)

경제성 있음(B/C=1.09) 없음(B/C=0.85)

환승 정거장

일산선: 마두역 또는 정발산역 경의선: 백마역

일산선: 마두역 또는 정발산역 경의선: 탄현, 백마역 노선

특징

▶ 기존 도심지와 신규택지개발지구 연결

▶ 관광지구 연결

▶ 경제적 타당성 확보

▶ 고양 신도시의 순환형 도시철도망 구축

▶ 관광지구 연결

▶ 경제적 타당성 미흡

2) 갈등예방체계

갈등예방체계는 <그림 2>에 제시한 바와 같이 계획단계에서 정보제공을 시행하고 국민(Public)과 의견교환이 시행되었다는 점에서 도로사업의 국민 참여(PI)제도에 해당된다. 따라서 연구사례의 갈등예방체계는 계획절차의 투 명성과 공정성을 확보함으로써 사업추진이 원활히 이루어지도록 하는 예방 적 갈등관리에 해당된다고 볼 수 있다.

한편 이 체계가 사전에 구성되어 의견수렴 활동의 일정을 미리 공지하여 일정을 관리할 수 있도록 하는 완벽한 것이 아니지만 계획단계에서 기본계 획을 확정하기 이전단계까지 국민(Public)에게 수차례 정보를 제공하기 위한 설문조사, 홍보자료 배부, 그리고 오픈하우스 운영 등 공청회 이전에 다양한 정보제공 활동을 시행했다는 점이 중요하게 평가된다.

<그림 2> 연구사례의 갈등예방체계

요 약

xxi

다. 갈등예방활동의 분석

1) 의식조사의 개요

의식조사는 <그림 3>과 같은 인과관계에 근거하여 개인속성, 인지도, 사 업의 필요성, 수용의식 등 4개 항목의 조사표를 설계하고, 공청회 활동 평가 를 위한 정보제공 및 공청회 진행에 대한 설문을 포함하였다.

<그림 3> 철도사업의 수용의식 관계

갈등예방활동 이전 조사는 경량전철사업의 세부노선구간 노선대 주변 시민 대상으로 가구방문 인터뷰조사를 실시하였고, 갈등예방활동 이후 조사는 공청 회 개최 이후 공청회에 참석한 시민이 직접 기입하는 방법으로 조사하였다. 정 보공개 전후 조사 유효 표본은 <표 2>와 같고, 표본은 신뢰수준 95%에서 통 계적 대표성을 확보하고 있다.

<표 2> 유효 표본 수

구분 마두동 정발산동 장항동 기타 합계 목표

표본수 조사1

(갈등예방활동 이전 조사) 451 14 61 - 506 > 304 조사2

(갈등예방활동 이후 조사) 15 - 25 59 99 > 85

2) 갈등예방활동 효과

첫째, 사업의 인지도가 ‘모른다’와 ‘들어본 적 있다’의 수준에서 ‘조금 알 고 있다’ 수준으로 향상되었다.

둘째, 경량전철사업의 필요성의식이 ‘잘 모르겠다’에서 ‘필요하다’ 또는

‘불필요하다’라고 명확한 의사표현이 가능하게 되었다. 이것은 갈등예방활동 에 의해 사업인지도가 향상되었고 그 결과 사업필요성을 판단할 수 있었다.

셋째, 사업인지도가 사업필요성 의식에 긍정적인 영향을 미치는 것을 확 인하였고, 갈등예방 활동 전후 사업인지도가 사업필요성에 미치는 규정력() 변화가 0.27에서 0.34로 26%정도 사업의 필요성 의식을 증가시키는 효과가 있었다.

넷째, 노선계획 초안에 대한 수용의식이 찬성하는 방향으로 변환하는 효 과가 있었다. 구체적으로 중도적 수용의식 비율이 50% 감소해 노선계획 초 안의 수용의사는 찬성이 40%에서 45%, 반대가 30%에서 40%로 변화되었다.

이것은 갈등예방활동이 철도사업의 수용의식을 변화시킬 수 있는 수단임을 시사하는 것이다.

다섯째, 세부통과 노선에 대한 수용의식 변화는 세부통과 노선1안이 10%

증가, 세부통과 노선2안이 4.4% 감소하였다. 이 결과에 대해 구조방정식 모 형을 이용하여 정량화 분석결과, 세부통과 노선의 수용성은 갈등예방활동 이전의 경우 만족도와 필요성이 긍정인 영향을 미치고, 사업인지도가 부정 적인 영향을 미친다. 반면 갈등예방 활동 이후에는 만족도, 인지도, 필요성 은 긍정적인 영향을 주었다. 또한 세부통과 노선의 수용의식 변화는 노선1 (^)과 노선2(^)가 각각 0.54에서 0.89, 0.35에서 0.46으로 나타나 갈등예방 활동에 따른 세부통과 노선에 대한 수용성이 83%, 31%가 향상되었다. 따라 서 갈등예방활동은 사업의 수용성을 향상시키는 효과가 있다.

여섯째, 갈등예방활동의 정보제공 평가에 따르면 경량전철사업에 따른 환 경변화와 노선선정 기준에 대한 정보제공이 미흡하였다. 이것은 철도사업시

요 약 xxiii

행절차에 갈등예방활동의 목적과 목표 설정이 필요하였으나, 이 과정이 누 락된 결과로 생각된다. 또한 정보제공의 충족도는 철도사업시행절차와 계획 의 정당성, 투명성, 객관성을 등을 확보하는 데 중요하다는 것을 확인할 수 있었다.

일곱째, 갈등예방 활동 중 공청회 운영은 기존 공청회와 비교하여 태도 및 언어표현, 관련 모임의 편의성 제공, 의견에 대한 답변의 만족도, 의견제 시의 기회 제공 등이 크게 개선된 것으로 평가되었으나, 국민(Public)의 입장 에서는 자신들이 제시한 의견이 기본계획에 어느 정도 반영되었는지가 알 수 없고, 어떻게 반연될 것인가 등의 철도계획 피드백체계가 명확하게 제시 되지 못한 점이 문제점으로 지적되었다.

5. 갈등예방체계 개선방안 가. 기본구상

1) 갈등예방체계의 기본 요건

철도, 도로, 공항 등의 계획결정행위가 정당성을 갖추기 위해서는 ‘계획의 정당성’과 ‘계획절차의 정당성’이 상호 연관되어야 한다. 계획결정행위의 정 당성 확보를 위한 필요 요건은 4개 계층으로 구성되며, 계층1에는 계획결정 행위의 정당성이라는 목표가 해당된다. 이 목표는 계층2의 계획의 정당성과 계획절차의 정당성에 의해 성립된다. 이 중 계획의 정당성은 계층3의 목표 설정의 정당성과 수단의 합리성이 필요하다. 또한 계획절차의 정당성은 계 층3의 합법성, 절차의 공정성, 합리성, 타당성, 성실성, 객관성의 6개 요건이 필요하다. 특히 절차의 타당성은 절차 및 정보의 투명성, 설명방법의 설득 성, 대화기회의 충분성, 의견반영의 납득성 등 4개 요건에 의해서 성립한다.

최근 다양한 가치관, 성숙한 사회에 있어 철도사업시행은 모든 국민의 찬 성을 얻는 계획결정행위가 존재하지 않기 때문에 계획의 정당성에도 국민

(Public) 이견이 존재한다는 전제에 근거하여 계획자체의 정당성이 판단 가능 한 단계별 계층화된 철도사업시행절차를 확립한다.

2) 기본방향 및 목표

갈등예방체계의 정당성을 확보하기 위한 기본방향은 다음과 같다.

첫째, 철도사업시행절차에 대한 투명성, 객관성, 합리성, 공정성 등을 향 상시키기 위해 계획 초기단계부터 의견수렴 절차를 구축한다.

둘째, 철도계획의 정당성 확보는 철도사업시행절차를 계획, 설계(기본설 계ㆍ실시설계), 공사단계로 구분하여 계획단계에 철도사업의 필요성과 공익 성에 대해 논의의 장을 제공한다.

셋째, 철도계획의 정당성을 지원하는 체계를 구축한다.

위와 같은 기본방향을 기반으로 구체적인 실행 목표는 다음과 같다.

○ 철도계획의 초기단계에 국민(Public)을 참여시켜(Involve) 철도계획의 의사결 정절차에 관한 투명성과 객관성 확보가 가능한 철도계획 절차 구축

○ 사업주체와 국민(Public)이 철도사업의 필요성과 공익성에 대해 공통인식을 공유하는 사전 정보제공 및 의견수렴체계 구축

○ 철도계획의 정당성에 대해 사업시행 주체와 국민(Public)간 이해 조정이 가 능한 기술검토체계 구축

3) 기본구상

철도사업의 갈등예방체계구축을 위한 기본구상은 <그림 4>에 제시한 바 와 같이 기존 행정내부에서 기술검토와 함께 시행해 왔던 철도계획의 절차 를 철도계획절차, 의견수렴절차, 기술검토절차 등 3개 절차로 세분화한다.

이 같은 절차 세분화는 행정내부에서 모든 것을 검토해 왔던 지난 시대에서 는 불필요했지만, 철도계획을 국민과 이용자와 공유해야 할 필요성이 높아 진 최근에는 절차적 공정성 및 타당성 확보를 위해 필수적이다.

요 약

xxv

기술적 검토절차는 해당 철도계획에 대한 ‘목표설정의 합리성’이나 ‘기본 구상안의 합리성’ 측면에서 기본계획안에 대한 기술적 정당성을 담보하기 위해 필요한 절차이고, 철도계획절차는 철도사업시행절차의 정당성을 더욱 견고히 하기 위해 필요하다. 그리고 의견수렴절차에서는 철도사업시행절차 의 정당성 확보를 위해 요구되는 것으로 외국의 운영사례와 같이 철도사업 시행절차와 통합된 형태로 구상하고 있다.

기술검토절차 철도계획절차 의견수렴절차

주: □안에서는 탄력적으로 피드백(Feed-Back)함.

<그림 4> 갈등예방체계 구축을 위한 기본구상

나. 철도사업시행절차 및 의견수렴절차의 재구축

1) 철도사업시행절차 재구축

철도사업의 갈등관리체계가 갈등예방과 발생된 갈등의 관리 및 해결의 목표달성을 위해서는 반드시 철도사업의 초기단계에 국민참여(PI) 기회를 제

공해야 하며, 이를 위한 기존 철도사업시행절차에 개략계획을 추가하는 개 선안을 제시하였다.

1단계(구상단계)는 토지이용, 교통수요 등을 파악해 입체적인 교통계획을 상위계획에 근거하여 개략계획의 방침을 결정하는 것이다. 이 단계에서 철 도계획 평가는 공익적 관점에서 철도사업의 필요성에 관한 논의를 선행한 다. 그리고 철도사업의 필요성이 인정된 경우 노선대안 작성을 어느 노선대 로 할 것인가에 대한 개략계획 수준으로 노선대안을 설정하지만 국민들이 해당 사업의 필요성을 공유하지 못 할 경우는 먼저 지속적인 필요성 논의를 재검토해야 하고, 그 결과에 따라 철도계획 중지 여부를 판단한다.

2단계(계획단계)는 1단계에서 결정된 개략계획에 근거하여 노선위치나 기 본적인 토목구조 형식을 결정하는 것과 기술적인 타당성 등 노선대안에 대 해 구체적으로 평가하는 계획에 해당된다. 따라서 계획단계에서 논의해야 할 지역적 이해 조정이 가능하도록 세분화한다. 이것은 갈등예방의 논점을 명확히 하여 노선별 계획을 두 단계로 구성한 것이다.

3단계(설계단계)는 사업시행을 전제로 한 노선을 대상으로 공사를 위한 측량 및 설계, 비용 산정과 공정계획에 근거하여 철도사업방침을 결정하는 것으로 사회적 상황변화나 필요에 따라 계획을 수정할 수 있는 기본 및 실 시설계에 해당된다.

4단계(공사단계)는 철도구역결정 등 각종 인허가, 용지매수, 총사업비 협 의, 공사 등을 시행하는 것이다.

5단계(운영단계)는 해당 철도 공사 후 운영을 하는 단계로 유지/보수 업무 가 포함된다.

2) 의견수렴절차 재구축

의견수렴 체계의 재구축은 Grabow 외 (2004)가 제안한 5단계 중에서 1단 계에서 4단계까지가 해당된다. 또한 1~4단계에서는 ‘공개’, ‘설명’, ‘대화’,

‘반영’이라는 키워드(Keyword)가 의견수렴 절차의 구성요소가 된다. 따라서

요 약 xxvii

의견수렴절차의 재정립은 4개 요소에 대응할 수 있는 ‘절차 및 정보의 투명 성’, ‘설명방법의 납득성’, ‘대화기회의 충분성’, ‘의견반영의 납득성’의 요건 을 도입한다.

이상과 같은 관계는 국민(Public)에게 계획의 정당성과 계획절차의 정당성 을 확인시킬 수 있어야 한다. 따라서 계획주체는 계획자체의 정당성과 계획 절차의 정당성을 만족시킬 수 있는 계획결정 절차를 구축해야 하며, 절차적 타당성을 만족시키는 국민참여(PI) 절차가 도입되어야 한다. 이때 계획주체 는 계획자체의 정당성, 계획절차의 정당성, 그리고 절차적 타당성이 성립될 수 있도록 확인하는 절차가 필요하며, 국민(Public)은 주관적 수용의사에 기 초하여 절차적 타당성의 성립 여부를 판단할 수 있어야 한다.

다. 갈등예방체계 개선방안

1) 철도사업의 관리체계

갈등관리는 단순하게 갈등을 다루는 기법의 관점이 아니라 철도사업의 갈 등예방부터 발생된 갈등을 해결하는 체계이기 때문에 철도사업의 갈등관리를 3단계로 구분하였다.

제1단계 갈등예방은 해당 철도사업의 문제점 및 필요성이 논점이 되는 것으로 사업주체와 국민(Public)간의 사업필요성에 관한 공통인식을 형성하 는 것을 목적으로 한다. 이 단계에서는 구체적인 철도사업의 진행방향을 명 확히 제시해야 한다. 또한 사업의 필요성 및 문제점들에 대해 폭넓게 공유 한다.

제2단계 갈등예방은 제1단계의 연장선에 위치한 것으로 철도사업시행절 차 중에 구상단계의 개략계획을 중심으로 국민(Public)측과 논의한 결과를 근 거로 복수의 노선대안을 작성한다. 그리고 이것들은 국민(Public)에게 폭 넓 게 정보를 제공한 후 오픈하우스, 워크숍, 주민설명회, 공청회 등을 이용하 여 각 대안의 장단점을 비교ㆍ검토하여 기본계획(안)을 작성한다. 2단계 절

차의 목적은 사업주체와 함께 국민(Public)이 철도사업의 기본계획 초안을 작 성하는 데 있다.

제3단계 갈등예방은 철도사업 방침에 대한 합의형성단계이다. 여기서는 해 당 철도사업에 대해 복수 노선대안을 평가하여 합의한 기본계획(안)에 대해 기본 또는 실시설계에서 심층적으로 검토하는 과정에서 다양한 국민(Public)의 다양한 의견을 조정하여 합의형성을 얻는 단계이다.

2) 철도사업의 갈등예방체계

철도사업시행절차 중 계획단계에 적용하는 것이 갈등예방체계이다. 따라 서 <그림 5>와 같이 절차1에서 절차5로 세분화시켜 국민(Public)과 지속적 인 커뮤니케이션을 운영하는 방안으로 철도계획 절차와 국민참여(PI)를 통합 운영하는 표준절차를 갈등예방체계구축 방안으로 제시하였다.

<그림 5> 갈등예방체계구축 방안

요 약 xxix

3) 갈등예방체계의 운영방안

이러한 갈등예방체계 운영은 철도사업의 각 절차별로 실시하는 방안이 바람직하지만 해당 철도사업의 여건 및 상황에 따라 탄력적으로 운영할 수 있도록 표준운영방안을 <그림 6>에 제시하였다.

가장 중요한 갈등예방은 지역상황이나 추진하고자 하는 사업 경위 등을 파악해 국민참여(PI)의 시행시기를 결정하는 것이다. 따라서 철도계획에 고 려해야 할 요소나 관계자가 없는 경우 1안을, 반대로 복잡한 이해관계자가 동반한 경우는 각 단계를 세분화하는 3안을 고려할 수 있도록 구축하였다.

철도계획절차 1안 2안 3안

<그림 6> 갈등예방체계의 표준운영 방안

6. 결 론

본 연구에서는 철도사업의 갈등현황 및 예방체계의 문제점을 분석하고 철도사업의 사회적 갈등에 대응할 수 있도록 정보제공과 의견수렴체계, 그 리고 정책과 계획을 수정ㆍ보완할 수 있는 환류체계를 구축해 철도사업시행 절차의 정당성과 계획의 정당성을 확보할 수 있는 갈등예방체계구축 방안을 제안하였다. 본 연구의 결과는 건설교통부에서 구축하고 있는 공공사업의 갈등관리 매뉴얼과 철도사업기관에서 작성해야할 갈등관리 매뉴얼에 활용 될 것으로 기대된다. 또한 갈등예방의 핵심은 계획이전부터 정보제공과 의 견수렴 체계가 필요하다는 점과, 철도계획의 정당성과 계획절차의 정당성이 담보가 되어야 한다는 점을 정책제언으로 강조해 두었다.

본 연구결과를 토대로 구체적인 정책제언을 제시하면 다음과 같다. 첫째, 철도사업의 특성을 고려한 갈등예방체계의 운영 매뉴얼을 개발해야 할 것이 다. 본 연구는 갈등예방활동의 사례 취득이 용이하지 않아 도시철도사업에 한정하여 수행하였으나, 향후 연구에서는 일반철도, 광역철도 등의 철도사 업 특성을 반영한 갈등예방체계방안을 개발하여 매뉴얼의 현장성을 높여야 할 것이다. 둘째, 철도사업의 갈등예방정책의 활용도를 높이기 위해서는 철 도시행절차의 정당성과 계획의 정당성을 확보하기 위해 필요한 제도 및 법 률 등의 정비가 이루어져야 할 것이다. 더불어 갈등관리를 위한 예산확보에 대한 법률적 근거 마련도 필요하다. 본 연구에서는 철도사업의 의견수렴체 계, 공공갈등의 예방과 해결에 관한 규정 등의 제도에 근거하였으나, 현실적 인 갈등예방활동 수행을 위한 법률적 근거 마련이 필요할 것이다. 셋째, 철 도사업의 갈등예방체계의 운영방안을 개발하여 효율성과 정당성을 증진시 켜야 한다. 본 연구에서는 갈등예방체계의 운영방안 중 제3자 기관의 역할 에 대해 제시하였으나, 구체적으로 누가 운영할 것이고, 어떠한 체계로 어떤 역할들을 부담시킬 것인가 등에 대한 지침개발이 요구된다.

1

제1장 서 론

제1절 연구의 배경 및 목적

1. 연구의 배경

우리나라는 1970년대에 시작된 국가경제개발 정책의 추진에 따라 본격적 으로 철도를 포함한 도로, 항만, 공항 등의 사회간접자본시설 건설이 시작되 었다. 이때 사회간접자본시설은 절대적으로 부족한 시기로 국가 및 지역경 제를 발전시키는 초석이 되었을 뿐만 아니라 지역의 열악한 교통여건을 개 선할 수 있는 계기가 되었다. 따라서 사회간접자본시설 건설은 국토개발을 목표로 적극적으로 전개되었던 시기로 국민의 반대가 없었다.

그러나 최근에는 국민의식수준 향상, 사회여건 변화 등과 함께 사회간접 자본시설에 관련한 사업 및 정책들은 무조건적인 개발에서 자연의 보존 또 는 보호라는 가치관으로 변화하고 있다. 비록 사회간접자본시설이 국민을 위한 사업이라 하더라도 시행주체가 일방적으로 추진할 경우, 환경단체와 국민 등의 집단 또는 개인으로 부터 많은 민원이 제기되면서 일부는 갈등으 로 심화되고 있다. 예를 들면 서울외곽순환 고속도로 사패산구간 건설사례 와 경부고속철도 천성산구간 건설사례에서는 민원이 점차 증가되어 해당 사 업으로 인한 자연환경 및 생태계 훼손으로 심화되었다. 특히 경부고속철도

천성산 구간의 터널건설 사업은 경부고속철도 완전개통을 위하여 대구와 부 산간을 건설하는 2단계 사업의 일부 노선으로 불교계와 환경단체가 제기한 환경훼손이라는 갈등 문제로 사회적 합의형성이 곤란하게 되면서 2003년에 서 2005년까지 공사 중지 및 재개가 반복되어 결국은 법원의 소송분쟁으로 사법적 판단에 의해 해결되었지만 사회적 비용이 천문학적으로 소요되었다.

이와 같은 갈등문제를 다루기 위한 현재의 갈등관리체계는 가장 일반적 으로 철도사업시행절차에 국민(Public)¹⁾의 의견을 수렴할 수 있는 매뉴얼²⁾이 있다. 그러나 이것은 설계단계에서의 의견수렴 절차에만 한정된 것으로 갈 등을 사전예방하거나, 발생한 갈등을 해결하는 체계로서는 미흡하다. 또한 2007년에 중앙행정기관의 갈등예방과 해결에 관한 역할과 의무, 절차 등의 체계를 구축하도록 ｢공공기관의 갈등예방과 해결에 관한 규정(2007.5)｣이 제 정되어 동 규정 제25조에 따르면 갈등관리 매뉴얼의 작성 및 활용을 요구하 고, 이때 갈등예방과 해결방안으로는 참여적 의사결정방법과 갈등조정협의 회운영 등을 제시하고 있다. 하지만 동 규정에 근거한 철도사업의 갈등관리 매뉴얼은 아직 구축되어 있지 않은 상황에 있다. 따라서 기존 철도사업시행 절차에 있어 의견수렴 매뉴얼의 문제점을 극복할 수 있도록 철도사업의 갈 등관리 매뉴얼 구축이 필요한 상황에 있다.

한편 사회간접자본과 관련된 철도사업이 국토계획 및 정비에 핵심적인 역할을 담당해 오고 있음에도 불구하고도 국민(Public)에게 공공사업에 대한 설명의 책임성, 합리적이고 공정한 계획 수립 여부, 효율성에 관한 객관적 평가 등이 요구되고 있다. 따라서 이러한 사회적 요구에 대응할 수 있는 정

1) 국민(Public)의 정의는 공공사업에 의해 영향을 받는 정도에 따라 그 대상이 결정되며, 이해관계자 에 따라 예를 들면, 철도사업시행에 따라 영향을 받는 공간적 범위가 노선대 주변의 국민(Public) 인 경우 주민이 해당됨. 즉 철도사업으로 영향을 받는 범위가 철도 노선대 주변 주민만으로 협소 적 의미에 해당됨. 다음은 국민(Public)이 시민에 해당된 경우는 철도사업의 노선 또는 역을 포함 한 영향권역이 자치단체 전체로 확대된 경우 광역적인 표현이됨. 따라서 본 연구에서 국민(Public) 의 정의는 철도사업의 영향권에 따라 주민 또는 시민의 의미가 포함된 넓은 의미로 기술함.

2) 건설교통부가 공공사업 시행시 의견수렴 절차 매뉴얼로 운영하는 절차서임.

제1장 서 론

3

보제공, 철도사업시행절차의 정당성 확보 방안의 연구가 필요하다.

이상의 배경에 근거하면 철도사업의 갈등예방체계 구축과 같이 철도사업 에 대한 국민설명의 책임성에 대응할 수 있는 정보방안을 고려한 철도사업 시행절차의 정당성을 확보할 수 있는 기초적인 연구가 필요한 시점에 있다.

2. 연구의 목적

본 연구의 목적은 철도사업의 갈등예방 및 해결과 관한 체계를 구축하기 위하여 계획단계부터 국민참여(PI)를 활용한 철도사업시행절차를 구축하는 방안을 제안하는 데 한다. 특히 철도사업의 계획단계에 철저한 정보제공에 기초한 국민(Public) 의견수렴체계를 철도계획절차와 통합하는 방안을 구축 한다. 따라서 본 연구에서 다루는 철도사업의 갈등관리는 철도계획단계에 갈등을 사전에 예방하는 분야로 예방적 갈등관리에 해당된다.

3. 본 연구의 기대효과 및 시의 적절성

본 연구의 기대효과는 건설교통부에서 철도사업의 의견수렴 매뉴얼 재구 축과 ｢공공갈등예방 및 해결에 관한 규정｣에 근거한 철도사업 갈등관리 매뉴 얼작성에 기여할 수 있을 것으로 기대된다. 한편 본 연구의 주제는 먼저 ｢공 공사업의 갈등예방 및 해결에 관한 규정｣에서 요구하는 참여적 의사결정방법 을 고려한 철도사업시행절차를 재정립한다는 점에서 시의 적절하다. 또한 철 도사업시행절차상 국민에게 정보제공이라는 사회적 요구에 대응하고, 철도사 업시행절차의 정당성을 확보하기 위한 정보제공방안을 다루는 측면에서도 사 회적 요구에 부합된다.

제2절 연구의 범위 및 수행방법

1. 연구의 범위 가. 내용적 범위

갈등의 생성과 전개 과정이 복잡ㆍ다양하기 때문에 이에 대응하는 갈등 관리방법에도 다양한 패러다임과 철학이 존재한다. 그래서 갈등관리방법은 어떤 사업의 갈등이 발생되기 이전부터 예방하는 것과 갈등이 발생되면서부 터 갈등을 관리하거나 전환하는 것으로 갈등해결이 도출되거나, 갈등의 중 재 또는 조정함으로써 갈등을 해결시키는 것으로 구분된다.

철도사업시행절차는 정책 구상단계, 계획단계, 설계단계, 공사단계로 구분 되며, 갈등관리는 모든 단계의 철도사업시행절차에 예방적 접근과 해결적 접근이 체계적으로 구축되어야만 갈등을 원만하게 관리할 수 있다. 특히 갈 등예방 및 해결은 철도사업시행절차의 정당성과 철도계획의 정당성 모두가 확보되어야만 기대된다.

본 연구는 갈등관리 내용 중 기존 철도사업시행절차 중에서도 계획단계 의 절차와 계획의 정당성 확보를 위한 갈등예방체계에 한정하여 수행한다.

따라서 본 연구의 내용적 범위는 다음과 같이 구성된다.

첫째, 갈등발생현황, 갈등예방체계 현황 및 문제점 등의 내용을 중심으로 철도사업의 갈등 현황을 검토한다.

둘째, 갈등예방체계 개선을 위한 의견수렴 활동의 사례분석을 실시한다.

여기서는 철도사업의 갈등예방체계³⁾가 운영된 사례를 대상으로 철도사업의 갈등예방체계 개선을 위한 시사점을 검토한다. 또한 갈등예방 활동분석에 기초하여 갈등예방체계구축의 효과를 확인한다.

3) 이 의미는 현행 제도에 근거하여 시행되고 있는 의견수렴 활동으로 주민설명회, 공청회 등이 해 당됨. 이 활동들은 법 또는 제도에 근거한 의견수렴으로 갈등예방체계에 해당됨.

제1장 서 론

5

셋째, 유럽과 일본의 갈등관련제도를 검토하고 정책적 시사점을 도출한다.

넷째, 철도사업의 갈등예방체계구축 방안을 제시한다.

나. 공간적 범위

공간적 범위는 전국의 철도사업계획을 대상으로 하나, 본 연구 내용 중 갈등예방체계 개선을 위한 갈등예방 활동 사례분석은 고양시 경량전철건설 사업 사례에 한정하여 실시한다.

다. 시간적 범위

시간적 범위는 철도사업의 민원 및 갈등발생 현황에 대한 자료 수집을 목적으로는 2000~2007년까지이며, 갈등예방체계 개선을 위한 갈등예방 활 동 사례 분석은 2007년 8월 현재까지 계획안에 대한 피드백(Feed-Back)과정이 진행 중에 있지만, 경량철도사업의 기본계획수립 중에 있는 공청회까지만 설정한다.

2. 연구의 수행방법

제1장에서는 갈등관련 선행연구를 고찰한 후 연구의 차별성과 본 연구의 위상을 정리한다.

제2장에서는 철도사업의 갈등발생 현황 및 특징을 정리하고, 갈등발생의 근원적인 문제가 있는 법적 제도적 갈등예방체계를 분석한다.

제3장에서는 외국의 갈등관련제도를 고찰하고 국내 갈등예방체계 정립을 위한 법적 근거 및 체계 등 갈등예방체계 구축을 위한 정책적 시사점을 제 시한다.

제4장에서는 갈등예방체계 개선을 위한 갈등예방 활동사례를 분석하고

갈등해결을 위한 제반활동의 평가 등을 통하여 갈등예방차원에서 정책적 시 사점을 도출한다.

제5장에서는 철도사업의 갈등예방체계구축을 위한 기본구상, 철도사업시 행절차 및 의견수렴체계를 재정립하는 방안을 제시한 후, 갈등예방체계 개 선방안을 제시한다.

제6장에서는 결론 및 향후 연구과제를 포함하고, 철도사업 갈등관리체계 의 법ㆍ제도 개선하기 위한 정책제언을 추가한다.

본 연구의 수행체계는 <그림 1-1>과 같다.

<그림 1-1> 연구의 수행체계

제1장 서 론

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제3절 선행연구 고찰 및 본 연구의 차별성

본 절에서는 갈등예방체계의 선행연구를 크게 세 측면에서 살펴본다. 첫 째, 갈등관리이론 및 적용사례에 관한 연구로 갈등을 해결하기 위한 관리 (Management)체계와 실증적인 사례에 관한 것이다. 둘째, 갈등예방과 관련한 국민참여(PI)에 관한 연구이다. 셋째, 갈등예방체계에 대한 효과분석에 관한 연구이다. 끝으로 선행연구 검토를 통한 시사점과 본 연구의 차별성을 서술 한다.

1. 갈등이론과 사례에 관한 연구

갈등정의 및 갈등관리이론에 관한 연구(e.g. Burton John, 1996; Grabow 외, 2004; 박재묵 외, 2004; 자문지속가능발전위원회, 2006)가 수행되었다. 이들 연구의 주요결과를 보면, 공공사업의 갈등은 공공기관이 법령 또는 자치법 규ㆍ지침 등을 규정하거나 구체적인 사실관계에 관하여 법률 등을 집행하는 과정에서 발생하는 이해관계자간의 충돌로 정의된다. 한편 민원(民願)은 주 민이 행정기관에 대해 어떤 행정 처리를 희망하거나 요구하는 것 또는 국민 의 소원이나 청원을 의미한다. 따라서 갈등과 민원은 차이가 있으며 민원이 갈등으로 발전하거나 민원 자체로 끝나는 경우가 많다.

박홍엽 외(2006, 2007)의 연구에서는 공공갈등 사례를 분석하기 위한 분석 모형을 제시하고 있는데 예상되는 갈등상황의 조사와 이해관계자 분석, 갈 등이 발생하는 원인의 분석 그리고 합의형성 과정의 분석을 위한 내용 등을 지적하고 있다. 특히 박홍엽 외(2007)의 연구에서는 SOC사업과 관련하여 서 울외곽순환 고속도로와 호남고속철도사업을 갈등사례로 제시하고 있는데 이 두 사업에서 발생된 갈등에 대해 발생 및 해결 과정을 조사 분석하고 있 다. 여기서 사업추진단계별로 주민참여 기회가 부족하여 갈등을 키워왔고 이에 대하여 해결을 위한 전문성 및 의지가 없었음을 지적하고 있다.

2. 갈등예방과 관련한 국민참여(PI)에 관한 연구

공공사업의 갈등예방은 공공사업시행절차에 국민참여(Public Involement:

PI)를 도입하는 방안을 제안한 다수의 연구가 있다(e.g. Creighton, 1995; US DOT, 1995ㆍ1996; US BOR, 1998; 권영인 외 2004, 권영인 외, 2007). 이들 연 구들은 미국에서는 1990년대, 일본에서는 1990년대 후반부터 교통계획 분야 에서 국민참여형 공공사업의 진행방법, 혹은 합의형성을 도모하는 기법에 관한 사례에 해당되며, 대부분은 계획결정 과정에서 국민참여(PI)형 의사결 정 절차가 모색되는 지극히 실천적 사례에 해당된다.

우리나라에서는 공공사업에 주민설명회 또는 공청회가 운영되고 있는 것 을 ‘시민참가’ 또는 ‘주민참가’라는 개념으로 국민참여(PI)가 존재한 것으로 보이지만 정확하게는 선진 외국의 국민참여(PI)의 개념과 차이가 있다. 현재 PI라는 영어가 ‘국민참여’와 ‘공공참여’로 사용되고 있는 경우가 많다. 또한 미국에서도 PI라는 용어가 Citizen Participation과 Public Participation, Citizen Involvement로 기술되는 사례가 있다(DOT, 1996). 우리나라에서는 PI 용어가 도로사업에 처음 사용되고 있다(권영인 외, 2007). 여기서 국민이란 의미는 해당 사업에 의해 영향을 받는 정도에 따라 갈등관리대상을 규정하는 데 있 어 이해관계자를 정의하는 데 사용된다. 따라서 관계자가 주민이 되는 경우 는 주민참여, 시민인 경우 시민참여로 용어가 정의될 수 있다. 본 연구에서 는 PI(Public Involvement) 용어는 이해관계자를 일반화시킨 용어로 국민참여 (PI)로 사용하고자 한다.

국민참여(PI)라는 것은 어떤 정책을 입안하고 결정해 실시하는 과정상 정 책과 관련한 주민(public)을 지속적으로 정책에 관여(involve)시키는 의사결정 프로세스의 한 형태이며, 합의형성은 합의를 형성한다고 하는 결과물 (Outcome)로 제시되지만 PI는 반드시 합의형성을 목적으로 하고 있지 않다 (矢嶋, 2002). 또한 일반적으로 PI는 합의형성을 최종 목적으로 하고 있지 않 으며, 반대를 찬성으로 바꾸려는 목적이 없으며 넓게 의견을 표명할 수 있

제1장 서 론

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는 기회가 제공되어 관계자 사이에 의견이 다르다는 것과 왜 의견이 다른가 를 이해할 수 있는 것이 국민참여(PI)의 핵심이다(屋井, 2002).

가. 국민참여(PI)에 관한 종합적 연구

미국의 국민참여(PI)기법에 관한 연구(US DOT, 2002)를 보면 PI 실시에 앞 서 어떠한 단계에서 어떤 체제를 바탕으로 어떠한 PI기법을 적용할 것인가 에 따라 몇 개 타입(의사결정을 위한 체제 만들기, 정보제공, 대면식의 대화 를 통한 정보수집, 행정기관 상호 파트너링)으로 유형화되고 있다. 일본의 국민참여(PI)형 의사결정프로세스와 기술에 관한 연구(矢嶋, 2002)로서 국민 참여(PI)의 정의와 커뮤니케이션 기술로서의 협동과 WIN-WIN 해결책, PI기 법으로서 체제구축, 정보제공, 정보수집 등의 개념에 대해 기술하고 있다.

우리나라의 국민참여(PI)에 관한 연구는 김태완 외(2005)의 연구에서는 미 국연방에서 작성한 국민참여(PI) 프로그램에서 충족해야 할 요건인 주민과의 쌍방향 의사소통, 모든 이해 당사자의 참여, 상호존중, 사업 초기부터 시작, 투명하고 체계적인 수행, 공무원은 중재자로서의 역할 등에 비추어 현재 우 리나라의 주민참여제도를 정성적으로 평가하고 있다. 그 결과 쌍방향 의사소 통과 모든 이해 당사자의 참여가 가장 취약한 것으로 지적하고 사업시행주 체의 의식개선을 강조하고 있다. 또한 이승호ㆍ김현(2005)의 연구에서는 일 본 국토교통성에서 도로 사업에 종사하는 일선 공무원을 대상으로 매년 실 시되고 있는 국민참여(PI)에 관한 연수교육 내용과 우리의 갈등해결을 위한 방향성이 제시되어 있다. 특히 주민참여를 통한 도로사업의 추진방안에 대해 기본구상, 예비타당성, 타당성, 기본계획, 기본설계, 실시설계 등의 각 단계별 로 주민참여의 기회를 부여하는 안이 제시되어 있다. 또한 권영인ㆍ박정욱 (2004)의 연구에서는 주요 SOC 건설사업 중 도로 및 철도 부문의 사업을 추 진함에 있어 국민참여의 국내도입 방안을 제안한 이후 도로사업의 국민참여 지침작성 연구가 수행되었다(건설교통부ㆍ한국건설기술평가원, 2007). 김응철

외(2005)의 연구는 선진외국의 도로설계 과정에서 주민참여 정도를 비교하는 것과 같이 주민참여형 도로계획의 수립방향에 대해서 언급하고 있다.

나. 일반적 제도관련 이론

사업시행절차의 법적 근거나 배경 등의 사업시행절차에 관한 것은 宇賀 (1995)의 연구가 있다. 이 연구에서는 사업시행절차의 ‘공정성 확보’ 방안을 검토해 법률반영 현황을 검증하는 것, 사업시행절차상 기본적으로 정의한 투명성 확보의 정의를 검증하는 것, 그리고 이 사업시행절차에 따라 사업시 행주체가 고려해야 할 사항을 제시하고 있다.

또한 사업시행절차 뿐만 아니라 국민의 관점에서 사업시행절차에 대해 포괄적으로 정리한 것으로 시민과 행정의 관계이론을 정리해 두고 있다. 여 기서 시민이 주역으로서 행정이 주체적으로 실행해야 할 법체계를 분석한 후 국민참여를 고려한 행정조직에 대해 정리하고 있다. 이때 국민참여 활동 의 형식, 요건과 법적 효과, 절차상 필요한 법률적 여건에 대해서도 정리하 고 있다(大橋, 2002).

예를 들면 환경문제 또는 계층문제와 같은 다양한 분쟁형태와 그 특징에 대해 정리하고 이러한 분쟁을 통하여 상호합의형성의 필요조건에 대해 고찰 하고 있는 연구도 있다(谷川, 2002).

국토연구원(2005)의 연구는 공공사업분야의 갈등관리 개념 및 도입방안을 제안한 것으로 첫째, 예방차원의 갈등관리를 목적으로 일반적인 갈등예방매 뉴얼에 갈등영향분석, 이해당사자간 참여 적용절차, 합의절차, 참여적 해결 기법 등을 제시하고 있다. 둘째, 발생한 갈등관리방법으로는 협상, 제3자 개 입, 공공분쟁 전문가 개입조정 방안에 대한 일반론을 수록하고 있다.

제1장 서 론

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3. 갈등예방체계의 효과 평가에 관한 연구

Terabe and Yai(1996)는 교통계획에 있어 국민참여(PI) 적용에 따른 시민의 식 조사를 실시하고 일본과 미국의 국민참여(PI)의 시민의식 변화 및 의식구 조를 비교 분석하고 있다. 이 결과에 따르면 미국과 일본 모두 국민참여(PI) 를 적용하여 교통계획수립은 긍정적인 효과가 있다는 것을 증명하고 있다.

우리나라의 국민참여(PI) 도입을 위한 효과연구 사례는 김현 외(2006)에 의 해 수행되었다. 이 연구에서는 도로사업 시행절차에 국민참여(PI) 도입을 전 제로 한 도로사업의 수용의식에 긍정적인 영향을 미친다는 것을 증명하였다.

한편 춘천-양양간 고속도로건설사업 시민참여(PI)제도 시범사업 평가 연 구(한국도로공사, 2007)가 수행되었다. 이 연구는 고속도로건설사업으로 발 생될 가능성이 있는 갈등을 사전에 예방하기 위한 갈등예방위원회를 운영한 국민참여(PI) 사례이다. 효과분석 결과, 원활하게 사업추진이 시행되고 있고, 통계량 분석에 근거한 갈등예방 효과는 매우 높은 것으로 평가되고 있다.

그러나 이 연구는 국민참여(PI)가 구상단계가 아닌 늦은 실시단계에서 시작 된 사례로 갈등안건에 따라 이해관계자와 사업시행자의 입장이 평행선을 유 지하게 되어 국민참여(PI) 효과가 반감될 수 있다. 또한 이러한 형태 및 체계 의 국민참여(PI) 활동은 갈등예방의 장애요인으로 작용할 수도 있다.

4. 본 연구의 차별성

갈등관리이론과 개별 사례에 관한 연구는 제도측면, 운영측면, 갈등사례 측면 등 다양한 관점에서부터 폭넓게 많은 연구가 수행되어있지만, 사례소 개로 끝난 경우가 대부분으로 제도화를 전제로 철도사업시행절차의 타당성 과 정당성에 관한 연구는 전혀 없다.

또한 갈등이론에 관한 연구는 대부분이 공공사업분야 전체에 대한 주제 로 철도사업을 대상으로 문제점 분석과 갈등발생 이전의 예방체계 연구가

존재하지 않는다. 이것은 공공사업시행절차가 각각 다른 특성이 존재하므로 그 특성을 고려한 갈등예방체계가 필요함에도 불구하고 아직은 철도사업의 갈등예방체계가 구축되어 있지 않다.

한편 갈등예방과 관련한 국민참여(PI) 연구는 도로사업을 대상으로 검토 되어 있지만, 도로와 철도사업시행절차의 비교분석을 통해 공통성과 독자성 을 정리한 연구는 보이지 않고 있다. 그 이유는 검토대상이 되는 제도와 모 델이 우리나라에서 확립되어 있지 않다는 점, 공공사업 분야의 연구에 따른 용어의 문제, 영향범위 제약 등이 있기 때문이다. 이것 외, 의견수렴 체계, PI에 관한 기본개념, 기본적인 사항, 횡단적인 사례 소개, PI평가 방법의 제 안과 합의형성 제안 등의 연구가 있지만, 철도사업시행절차와 연결된 연구 는 찾아보기 어려웠다.

이상 기존연구 결과는 철도사업 특성을 고려한 의견수렴 체계에 한계가 있다. 특히 국토연구원(2005)의 연구결과는 철도사업 분야의 의견수렴 체계 에 근거하고 있기 때문에 갈등예방에 활용할 수 있으나, 철도사업시행절차 에 있어 계획단계의 절차가 누락되어 있는 문제점이 있다. 뿐만 아니라 의 견수렴을 위한 정보공개에 대한 내용 및 방법 등이 구축되어 있지 않아 국 민에게 정보제공 없이는 의견수렴의 실효성 확보가 곤란하다. 따라서 본 연 구에서는 철도사업을 대상으로 하고 있다는 점, 기존 철도사업시행절차 속 에 의견수렴 체계를 재구축하는 연구에 해당된다. 또한 의견수렴을 위한 정 보공개 및 방법을 구체적으로 연구한다는 점에 큰 차이가 있다. 도로사업 의 국민참여제도 지침작성 연구(권영인 외, 2007) 에서는 도로사업 절차에 있어 갈등발생 문제점이 초기단계에 국민(Public)과 커뮤니케이션 단절에 있 음을 지적하고 도로사업의 초기단계에서 공사완료단계까지 국민참여(PI) 적 용 지침과 매뉴얼을 제시하고 있다. 이것은 철도사업이 도로사업과 사업절 차상 큰 차이점이 없다는 관점에서 본 연구 내용과는 기본적인 접근 개념은 동일하다. 즉 사업절차에 국민참여(PI)를 어떻게 도입할 것인가와 실행방법 적용에 큰 차이는 없다. 그러나 본 연구에서는 철도사업의 갈등예방 활동의