요 약

ⅴ S ․ U ․ M ․ M ․ A ․ R ․ Y

요 약

1. 서론

이 연구는 현재 중앙정부에서 추진하고 있는 ‘살고싶은 지역 만들기’ 정책의 활성화와 주민 등이 자발적으로 추진하고 있는 마을만들기를 지원하기 위한 새 로운 제도로서 ‘마을계획’의 제도화 방안을 제시하는 것을 목적으로 두고 있다.

구체적으로는 일상생활권을 대상으로 하는 마을단위 계획인 ‘마을계획’의 개념 과 필요성, 제도도입방안, 실천방안 등을 제시하고자 한다.

이러한 연구목적을 달성하기 위해 다음과 같은 연구의 내용과 방법 등을 설정 하였다. 먼저, 연구의 내용으로서 공간적인 범위는 일상생활권 단위의 공공서비 스 공급단위, 대면접촉 기회 등의 관점에서 기초자치단체의 일부로 한정한다. 내 용적 범위는 행정구역의 일부를 대상으로 하는 계획이 왜 필요하며, 어떠한 성격 과 구성을 가져야 하는지 등 마을계획의 방향성에 대한 기초연구도 연구범위에 포함하고 있다.

연구 방법은 크게 5가지로 구분할 수 있다. 마을계획 관련 이론과 제도, 국내외 사례 등에 대한 문헌의 고찰, 중앙․지방정부 및 주민 등이 추진하는 마을계획 관련 제도 및 추진현황 등의 분석, 마을계획의 제도화를 위한 기초적인 정보를 얻기 위해 기초자치단체에서 추진하고 있는 마을만들기 관련 조례의 분석, 전국

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의 자생적인 마을만들기를 추진하고 있는 지역의 주민리더나 시민단체 활동가 등을 대상으로 마을계획 제도화 방안 관련 면담조사의 실시, 마을만들기 활동가 의 연구자문진 활용 등이다.

이 연구는 서론을 포함하여 총 5개 장으로 구성된다. 먼저, 제2장에서는 마을 계획 관련 선행연구를 고찰하여 마을계획의 필요성과 개념 등을 정리한다. 제3장 에서는 마을계획과 관련하여 국내․외 사례 분석을 통해 마을계획의 제도화를 위한 시사점을 도출한다. 제4장에서는 마을계획의 구체적인 제도화 방안과 실천 방안 등에 대하여 제시한다. 끝으로 제5장에서는 이 연구의 결론과 한계, 향후 과제 등에 대하여 논한다.

2. 마을계획 관련 이론적 고찰

마을계획 관련 이론검토에서는 마을과 유사한 용어와의 관계를 정리하였다.

주민참여의 중요성을 강조하는 협력적 계획이론을 중심으로 마을계획의 개념을 정의하고, 마을계획의 필요성과 의의 등에 대하여 정리하였다. 마을계획과 관련 된 이론적인 고찰의 성과를 정리하자면 다음과 같다.

첫 번째 마을의 중요성이다. 마을은 사익(私益)과 관익(官益)을 조정하는 공익 (公益)을 제안하고 실천하기 위한 기반을 제공한다. 아울러, 마을은 물리적인 개 념만을 포함하지 않고, 사회자본을 형성하는 일상생활의 네트워크를 형성하는 터전이라는 점에서 의의가 크다.

두 번째는 계획 패러다임의 전환이다. 신시가지 개발방식의 ‘planned community’에서 기존 시가지의 재생을 지원하는 ‘community planning’으로 전환 해야 한다는 점이다. 특히, 마을단위 계획을 수립하고 집행하고자 할 경우 그 계 획이 물리적인 계획일지라도 사회적인 문제를 함께 고려할 필요가 있다.

세 번째는 마을계획의 개념이다. 이 연구에서 마을계획은 ‘마을의 현안을 가 장 잘 알고 있는 주민이 직접 참여하여, 공통의 비전과 미래상을 실현하기 위해

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여러 조직간 의사소통과 상호협력하면서 작성하는 종합계획’으로 정의하였다.

구체적으로는 주민이 주도․참여하면서 전문가․행정의 지원을 통해 마을의 현 재와 미래에 대하여 물리적인 내용뿐만 아니라 행정 서비스와 주민의 자치활동 등을 포함하여 수립하는 계획이라 할 수 있다.

네 번째는 마을계획의 필요성을 들 수 있다. 우리나라의 현행 계획수립체계는

‘행정의 제안에 대한 주민참여’ 방식으로 설계되고 있다는 문제점이 있었다. 이 러한 문제를 해결하기 위해서는 주민 등에게 계획수립을 제안할 수 있는 제도가 필요하며, 이를 실천하기 위한 것이 마을계획이다.

다섯 번째, 마을계획의 의의로서 이에는 주민참여의 의의와 계획체계상의 의 의를 들 수 있다. 마을계획을 주민참여․주도로 작성하는데 있어서의 의의는 지 역의 유․무형의 자원을 동원할 수 있다는 것에서부터 지속가능성의 확보 등 다 양하다. 계획체계상의 의의로서는 행정의 조직과 기능을 수직적인 구조에서 수 평적인 구조로 조정할 수 있다는 점을 들 수 있다

끝으로 선행연구와의 차별성이다. 최근 국토해양부는 ‘마을만들기계획’이라는 제도의 도입 필요성에 대하여 언급하고 있으나 구체적인 내용에 대해서는 제시 하지 않고 있다. 이 연구는 마을계획의 개념과 필요성, 제도화 방안 등에 대하여 구체적인 내용을 제시하고자 한다는 점에서 기존연구와 차별화하고 있다.

3. 마을계획 관련 국내․외 사례 분석

먼저, 국내 사례분석에서는 중앙정부가 추진하고 있는 ‘살고싶은 도시만들기’

의 시범사업과 지방정부 조례의 분석, 그리고 자생적으로 마을계획을 수립한 지 역의 리더들을 대상으로 면담조사 등을 실시하였다.

시범마을 분석 결과에 대하여 살펴보면, 사업의 내용은 시설사업이 대부분을 차지하고 있었다. 다만, 교육․복지 등의 네트워크 구축 등 사람과 사람의 관계 를 이어주는 사업도 일부 추진되고 있었다. 계획수립 주체를 살펴보면, 주민․전

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문가․행정 등이 참여하는 협의회를 구성한 사례가 압도적으로 많았다. 하지만, 일반 주민들의 참여도와 역할비중은 낮은 것으로 분석되었다. 공간적 범위는 주 로 사업대상의 영향을 받아 0.2~8㎢로 다양하였다. 주체별 사업비 분담 비중을 살펴 보면, 자체비용 또는 주민 자부담 비중이 전체사업비에 많게는 30%에서 적 게는 5%정도를 차지하고 있었다. 정부의존형 재원조달방식에서 탈피하고 있음 을 확인할 수 있었다.

광주시 북구와 진안군의 조례 분석 결과에서 얻을 수 있는 시사점으로는 먼저, 계획수립의 주체에 대한 규정과 관련하여 진안군의 경우 읍․면장이 대상마을의 지정, 사업계획서의 작성 권한을 부여받고 있었다. 주민들이 마을계획을 수립한 다는 규정을 조례에 포함하는 것이 바람직한 것으로 나타났다. 계획수립 주체의 대표성에 대하여는 두 지역 모두 규정하고 있지 않았다. 주민간 상이한 의견의 조정, 아울러 소수의견의 반영이라는 정치적인 조정과정을 고려하지 않고 있었 다. 공간범위 규정은 광주시 북구는 제시하지 않고 있었다. 마을계획의 범위를 주민들이 설정할 수 있도록 명확히 조례규정을 마련하는 것이 바람직할 것이다.

반면, 진안군은 농촌특성에 맞게 경제개발 중심의 기준을 제시하고 있었다. 주민 의견에 대한 설명 규정에 있어서 전남 진안군은 미포함, 광주시 북구는 불충분한 것으로 나타났다. 주민의견을 검토한 후 반영할 수 없는 개별 의견에 대해서도 설명한다는 규정을 도입하는 것이 바람직하다고 판단하였다. 상위계획 등과의 부합성 규정은 광주시 북구는 규정, 전북 진안군은 불명확하였다. 상위계획 등과 의 부합성 규정과 관련하여 상위계획을 맹목적으로 따라야 한다는 규정보다 상 호 조정할 수 있도록 유연하게 설정하는 것이 바람직하다. 계획의 실천성 규정에 있어서 두 지역 모두 ‘임의․노력’ 규정으로 제시하고 있었다. 이것은 권한․예 산의 문제로 판단되며, 중앙정부는 이 가운데 예산의 지방정부 이양을 신중히 검 토할 필요가 있다. 끝으로, 행정지원 규정에 있어서 두 지역 모두 명시하고 있었 다. 특히, 광주시 북구는 예산지원과 더불어 전문가 파견도 규정하고 있었다.

자생적으로 마을계획을 수립한 청주시 세포형 도시계획, 진안군 으뜸마을가꾸 기, 광주시 북구 아름다운 마을만들기, 충남 홍성군 문당리 100년 계획, 서울시

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성미산 마을 등의 지역 리더를 대상으로 한 면담조사 결과에 살펴보겠다. 먼저 마을계획의 수립목적은 다섯 개 사례 모두 도시계획과정 혹은 마을만들기 과정 에서 주민참여의 확대와 주민역량강화에 있었다고 조사되었다. 마을계획의 위상 은 크게 세 가지로 분류할 수 있었다. 도시기본계획의 소생활권 계획으로 수립되 는 경우(청주의 세포형 도시계획), 조례를 통해 그 근거와 지속성을 확보하는 경 우(진안군 으뜸마을가꾸기 5개년 계획, 광주 북구의 아름다운 마을만들기 기본계 획), 비법정계획이지만 주민 역량이 성숙함으로서 주민 스스로 발의하여 마을계 획을 만드는 경우(문당리의 21세기 문당리 발전 백년 계획과 성미산의 구상 중인 마을계획) 등이다. 공간적 범위는 자연적으로 형성된 커뮤니티 단위를 중심으로 설정하는 것이 일반적이었다. 현실적으로는 행정과의 협력관계 등을 고려하여 소규모 행정구역 중심으로 계획이 수립되는 경우가 많았다. 지원기관을 분석한 결과, 조례로 법적 근거 마련(광주시 아름다운 마을만들기 지원센터), 행정 주도 의 지원시스템을 마련(진안군 마을만들기 TF팀과 마을간사제도), 자발적인 전문 가 참여(청주시 주민참여도시 마을만들기 지원센터), 민간 교육기관 및 비영리단 체 참여(홍성군 문당리 풀무학교, 성미산 ‘사람과 마을’) 등 다양하게 나타났다.

지원기관의 역할은 주민, 행정, 전문가의 협력체제를 형성하고 유지․관리하는 것이 중요한 것으로 조사되었다. 계획의 집행과 지원제도는 크게 세 가지 형태로 구분할 수 있었다. 도시기본계획으로 입안되어 집행(청주시), 조례에 의해 지자 체의 집행예산 배정(광주 북구), 정부 공모사업과 연계하여 수행(진안군, 문당리) 하는 경우 등이다. 특히, 진안군의 경우 마을만들기 사업간 관계를 명확히 설정 하여 단계적․장기적인 안목에서 접근하고 있었던 것은 시사하는 바가 크다.

국외 사례분석에서 일본과 미국의 공통적인 시사점은 다음과 같다. 마을계획 의 위상에 있어서 제도적으로 명확히 규정하고 있었다. 미국은 도시기본계획의 생활권별 계획으로, 일본은 조례에 근거하고 있었다. 행정은 주민들이 작성한 마 을단위 계획을 상위계획 등에 부합되는 내용을 행정계획에 반영하도록 하고 있 었다. 공간적 범위는 주민대표기관이 정하는 공간적 범위로 하고 있었다. 즉, 행 정이 일방적으로 범위를 설정하지 못하도록 규정하고 있었다. 지원기관 및 전문

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인력에 있어서는 행정에 전담부서를 설치하고 있었다. 계획수립과정에서는 단계 별로 다양하게 지원하고 있었다. 지원목표는 주민참여에 있었고, 이를 위해 전문 가 파견, 아웃리치, 각종 학습모임 등을 개최하고 있었다. 끝으로, 계획집행과 지 원에 있어서는 행정계획에 반영된 마을계획은 행정예산으로 집행하고 있었다.

일본의 경우 주민활동사업에 대해서도 지원하고 있었다.

국외 사례에서 얻을 수 있는 중요한 시사점은 마을계획 수립목적을 시민참여 를 유도하는 것에 두고 있다는 점을 들 수 있다. 이를 위해 지속적이며 포괄적인 시민참여를 유도하기 위해 다양한 지원제도를 마련하고 있었다. 이것은 주민참 여형 마을계획에는 긴 시간과 인내심이 필요하다는 인식이 밑바탕에 깔려있기 때문이다. 당장의 물리적인 성과보다는 ‘사람만들기’를 통한 지역 주민의 역량강 화에 주력하고 있는 점은 시사하는 바가 크다.

4. 마을계획 제도 도입 방안

주민들이 전문가와 행정 등과 협력하여 작성하는 마을계획을 제도화하는 방안 은 법률 등에 의거 전국 일률적으로 제도화하는 방안과 조례에 위임하여 지역 특성 맞게 유연하게 활용하게 하는 방안 등 두 가지를 생각할 수 있다. 전자의 경우는 가령 마을계획을 현행 도시기본계획 수립지침의 ‘생활권계획’으로 대체 하는 방안을 들 수 있다. 후자는 국토의계획및이용에관한법률(이하 국토법) 제26 조의 주민제안제도 관련 조항에 ‘그 절차에 대하여 지방자치단체의 조례로 정한 다(이하 절차조례)’는 내용을 추가하는 방안이다. 여기서, 국토법에서 위임조례 를 규정토록 하는 것은 제대로 활용되지 못하고 있는 주민제안제도 등을 현재 입법취지에 맞게 활성화하기 위해서다.

이들 두 가지 대안을 비교분석한 결과 단기적으로는 조례 제정, 장기적으로는 도시기본계획 수립지침 개정이 바람직한 것으로 나타났다. 즉, 도시기본계획의 생활권계획으로 마을계획을 대체할 경우 형식적 주민참여와 예산과 인력의 과다

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소요 등의 문제점 있기 때문에 이 대안은 중․장기적으로 검토하는 것이 바람직 하다고 판단하였다.

절차조례를 통해 도입되는 마을계획의 위상은 도시기본계획과 도시관리계획 의 중간에 위치하는 비법정 계획이다. 마을계획의 수립주체는 주민이고, 공간범 위는 행정구역의 일부, 반영 절차는 행정과 협의를 통해 결정하게 된다. 절차조 례를 통해 행정지원체계를 마련하게 되면 지구단위계획과 경관계획(경관협정 포 함) 등의 주민제안제도가 활성화될 것으로 기대된다.

마을계획을 어떻게 행정계획으로 반영할 것인지에 대하여 다음과 같이 크게 4단계로 구분하여 제시하였다. 1단계에서는 주민 발의를 유도하는 단계로서 주 민이 자발적으로 마을계획을 발의하는 것은 현실적으로 불가능하기 때문에 행정 정보의 적극적인 공개, 주민이 바라는 전문가 파견, 따로따로 행정의 지양, 제도 의 창조적 활용 등 다양한 지원이 필요한 단계이다. 2단계는 주민대표조직을 구 성하는 단계이다. 행정과 대등한 입장에서 교섭할 수 있는 대표성을 확보한 조직 을 구성하는 단계이다. 3단계는 마을계획을 제안하는 단계이다. 주민들의 의견을 모아 전문가가 행정의 체질에 맞게 제안하게 된다. 4단계는 마을계획을 행정계획 으로 반영하는 단계이다. 마을계획의 내용은 행정 책임, 행정과 주민 공동 책임, 주민 책임 등 크게 3가지로 구분 가능하며, 행정은 전자의 두 가지 사안을 검토하 게 된다. 행정의 인력과 예산 등의 자원과 사업의 필요성 등을 감안하여 반영 여 부를 판단하는 단계이다.

아울러, 마을계획 관련 주체별 역할에 대하여 다음과 같이 제시하였다. 지방정 부는 ‘따로따로’ 행정이 아닌 ‘모둠’ 행정을 전개할 필요가 있다고 제시하였다.

마을은 다양한 계층이 더불어 살아가는 생활자의 장소이기 때문에 어느 특정 부 서의 대응만으로 마을의 문제는 해결하기 어렵기 때문이다. 또한, 현행 순환보직 제도는 공무원을 ‘아마추어’로 전락시키는 제도로서, ‘프로’로 양성하기 위해서 는 가령 5년 내외의 장기근속제도를 마련할 필요가 있다. 마을만들기 활동가들이 가장 문제가 많다고 생각하고 있는 것은 잠깐 있다가 떠나버리는 순환보직제도 라고 지적하고 있기 때문이다. 행정 고유의 사무․사업 이외의 지원도 가능하고,

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행정의 간섭을 배제하려면 행정으로부터 권한이 독립된 기구를 설치하는 것도 제안하였다.

중앙정부의 역할로서는 먼저, 주민제안제도의 활성화를 위한 절차조례 규정을 신설토록 제안하였다. 아울러, 현행 사업위주․성과위주의 시범사업 추진방식으 로는 살기좋은 지역 만들기 정책의 궁극적인 목적인 지역공동체 형성을 달성하 는 것은 지난하다. 마을계획 제도를 활용하여 적극적으로 주민참여를 활성화할 필요가 있다. 가령, ‘마을계획조례’를 제정하고 있는 지자체에 대하여 시범마을 평가시 인센티브를 부여하는 방식을 검토할 필요가 있다.

끝으로, 협력관계의 형성을 유지하는 것이 바람직하다. 대부분의 성공한 사례 는 다양한 주체들간의 협력의 ‘열매’이기 때문이다. 광주시 북구와 전북 진안군 은 대표적인 민관협력 사례라 할 수 있다.

5. 결론

마을계획을 제도화하여 실제로 운영함에 있어서의 유의해야할 점을 제시하였 다. 행정이 마을의 형성을 재촉하거나 마을계획 등을 주도하는 것은 지양할 필요 가 있다. 마을은 주민이 자연발생적으로 형성하는 지역생활의 관계이자, 행정은 그 발전에 ‘협력’하는 입장에 서야 한다는 점이 중요하다. 따라서, 마을을 시범적 으로 설계하거나, 계획하는 것은 문제다. 최근 지역공동체 형성을 위해 정부에서 도 다양한 정책을 추진하고 있다. 가령, 중앙정부에서는 ‘살고 싶은 지역만들기’

정책과 지방에서는 마을만들기 조례 등을 실시하고 있다. 이러한 현상은 바람직 한 것이지만, 마을의 본질을 제대로 이해하지 않고 모형을 만들거나, 지도하여

‘틀에 맞춘’ 마을을 만드는 것은 자제해야 한다.

아울러, 주거환경정비사업 등으로 수십년간에 걸쳐 형성된 마을들이 사라질 위험에 노출되고 있다. 이들 마을들이 자신들의 의지와는 무관하게 재개발, 재건 축 등으로 하루아침에 붕괴될 위험에 처해 있다. 이는 살고싶은 지역만들기 정책

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의 목표인 ‘공동체 복원․형성’과도 부합되지 않는 것이다. 마을의 주민들이 부 당하게 마을을 떠나지 않고 행정계획에 참여할 수 있도록 관련 제도의 세부적인 개선방향에 대해서는 향후 과제로 남기고자 한다.

아울러, 이 연구에서는 현재의 제도적인 틀 속에서 마을계획을 제도화하는 방 안을 검토하였다. 지방분권이라는 클 틀 속에서 종합적이고 체계적인 제도화 방 안에 대한 연구도 앞으로의 과제로 남기고자 한다.

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