공공임대주택의 성과와 발전방향

특집

공공임대주택의 성과와 발전방향

국토시론 미래 사회안전망으로서의 공공임대주택

이슈와 사람 “주거복지서비스·도시재생 전문 공기업으로서 시민의 행복을 건설하겠습니다”

- 변창흠 서울주택도시공사 사장

국토시론 미래 사회안전망으로서의 공공임대주택 02 박상우_ 한국토지주택공사 사장

특집 | 공공임대주택의 성과와 발전방향

1. 공공임대주택 정책의 성과와 향후 과제 06

천현숙_ 국토연구원 연구위원

2. 공공임대주택 공급계획상의 과제 14

강미나_ 국토연구원 주택정책연구센터장

3. 유럽과 미국의 공공임대주택 정책현황과 시사점 20

이재춘_ 국토연구원 책임연구원

4. 공공임대주택 공급활성화를 위한 지방자치단체와 민간의 참여확대 방안 26

남영우_ 나사렛대학교 국제금융부동산학과 교수

5. 매입·전세임대주택의 성과와 방향 33

박근석_ 한국주거복지연구원장

6. 공공임대주택의 관리: 선순환 구조로 부가가치 높여야 38

진미윤_ 토지주택연구원 연구위원

용어풀이 <220> 사회주택(Social Housing) 46 이길제_ 국토연구원 책임연구원

이슈와 사람 <145> 변창흠 서울주택도시공사 사장 47

“주거복지서비스·도시재생 전문 공기업으로서 시민의 행복을 건설하겠습니다”

강미나_ 국토연구원 주택정책연구센터장

우리 옛길 걷기 <40> 길 옆에 숨겨진 보물을 만나다 52 신정일_ 문화사학자, 사단법인 우리 땅 걷기 이사장, 「새로 쓰는 택리지」 저자

우리 문화유산의 향기 <최종회> 충효도시 경북 영천(永川)의 58 임고서원과 정몽주 유적

박영순_ 수필가

e-interview 엘리자베스 커리드할켓(Elizabeth Currid-Halkett): 59 작지만 중요한 것들을 위한 계획: 예술, 문화, 소비의 경제지리학 이효중_ University of Southern California 도시계획 및 개발학 박사과정

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발행일 2016년 12월 10일 발행인 김동주 편집위원장 김종원

편집위원 강혜경, 고용석, 김동근, 김은란, 김혜란, 문정호, 박천규, 이형찬, 하수정 (가나다 순)

간사 한여정 편집 임영현, 김서영

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「국토」는 국토 전반에 관한 국내외 최신 정보와 현안 문제를 다루는 월간지입니다. 「국토」에 수록된 내용은 필자 개인의 견해이며, 국토연구원의 공식적인 견해가 아님을 밝힙니다.

영화와 도시 <36> 영화 ‘500일의 썸머’ 70 로스앤젤레스에서 다시 봄을 기다리다

심영규_ 건축기획사 프로젝트데이 대표, 건축PD

해외리포트 캐나다와 미국의 지역주택수급 진단체계와 시사점: 76 HMA(Housing Market Assesment)와

HMI(Housing Market Index)를 중심으로 변세일_ 국토연구원 연구위원

최진도_ 국토연구원 연구원

글로벌정보 파리시, 개조 가능한 사회복지주택 공급 외 83

KRIHS FOCUS ^{국토연구원 소식}

한반도 북방지역 초국경 협력에 대한 국제세미나 88

이현주_ 국토연구원 책임연구원

제25차 한일 건설경제 워크숍 93

조정희_ 국토연구원 연구원

국토연구원 단신 ‘제3차 유엔 평화유지 기술협력 심포지엄’ 개최 외 98

국토 옴부즈만 103

KRIHS 보고서

계획입지의 체계적 공급·관리방안 연구(장철순 외 지음) 104

정형곤_ 대외경제정책연구원 선임연구위원

도시재생사업 실효성 제고를 위한 국가재정지원체계 개선방안(박소영 지음) 106 이영은_ 토지주택연구원 수석연구원

연구보고서 구입 안내 108

짧은 글 긴 생각 공공임대주택의 지속가능성에 대하여 110 장영희_ 서울주택도시공사 SH도시연구원장

2016년 「국토」에서는 지난해 9월부터 10월까지 국토연구 원에서 주최한 제3회 아름다운 우리 국토 사진공모전의 수상작을 표지로 게재합니다.

본 작품은 대상으로 선정된 서용수 님의 ‘부산항 야경’(촬 영지: 부산시 남구 용호동 봉우리산)입니다.

정부는 무주택 서민의 주거안정을 위해 1980년대 후반부터 장기공공임대주택 공급에 주력해 왔다. 정치적·시대적 상황에 따라 임대유형이나 공급대상이 바뀌어 왔으나, 1988년 영구임대주택을 시작으로 국민임대, 매입임대, 전세임대, 행복주택 등 다양한 공공임대주택이 공급되었다. 이러한 노력에 힘입어 2015년 말 현재 장기공공임대주 택 재고는 116만 호로 전체 주택재고의 6.0%를 차지하고 있다. 2000년에 27만 호로 전체 주택의 2.3%에 불과했던 때와 비교하면 4배 이상 증가한 것이다. 세계적으로도 영국 494만 호, 프랑스 489만 호, 일본 279만 호, 네덜란드 256만 호, 독일 154만 호 다음으로 많은 수준이다.

최근 맞춤형 주거복지 실현을 위해 수요자금융 확대, 주거급여제도 도입 등 다양 한 주거복지정책을 시행하고 있지만, 공공임대주택은 여전히 주거복지 실현을 위한 중요한 정책수단이다. 공공임대주택은 주거비 부담이 과중한 무주택 서민들에게 저 렴한 임대료로 안심하고 장기간 거주할 수 있도록 함으로써 사회안전망으로서의 기 능을 담당하고 있다. 또한 무주택 서민들에게 사회활동의 발판이 되는 디딤돌 역할을 수행하고 있다.

그러나 공공임대주택의 확충에도 불구하고 전월세난이 반복적으로 발생하고 있 다. 전세의 월세 전환이라는 구조적 변화로 인해 2009년 2월 이후 현재까지 92개월 째 주택전세가격이 상승세를 보였다. 이로 인해 저소득 대학생, 신혼부부, 사회초년 생과 저소득 무주택 고령자의 주거불안이 가중되고 있는 상황이다. 2014년 주거실태 조사 결과에 따르면, 일반 전월세 가구의 소득대비 임대료비율(RIR)은 22.0%인 반 면, 공공임대 입주가구는 14.0%로 매우 낮은 수준이다. 즉, 무주택 서민의 주거비 부 담을 줄여주고 전월세난을 안정시키기 위해서는 공공임대주택 재고의 확충이 절실한

미래 사회안전망으로서의 공공임대주택

박상우

한국토지주택공사 사장

것이다.

우리나라의 장기공공임대주택 재고비율은 OECD 평균 11.5%에 비해 여전히 낮은 수준이다. 따라 서 선진국 수준으로 재고비율을 확충해야 한다. 다만, 과거와 같이 공급물량에 대한 정책목표 달성 에만 그치는 것이 아니라 생애주기에 맞는 수요 맞춤형 공급체계 구축, 주거서비스 기능의 강화, 금 융기법을 통한 지속가능성 제고, 노후 임대주택의 효율적 관리 등 전략적인 추진방안을 강구할 필 요가 있다.

첫째, 저출산·고령화 등에 대응한 생애주기 맞춤형 공급체계를 구축해야 한다. 대학생이나 사회 초년생, 신혼부부 등 젊은 층이 안정적으로 사회에 안착하기 위해서는 고용안정과 함께 주거안정이 필수적이다. 소득수준이 낮은 고령층이나 은퇴를 앞둔 베이비부머들의 주거안정에도 관심을 기울 여야 한다. 이때 고령자만을 위한 임대단지보다는

젊은 세대와 고령자가 함께 거주할 수 있도록 공 급방식이나 단지설계를 개선해야 한다. 해당지역 의 사회초년생, 신혼부부, 학령가구, 노년층 등 생 애주기별 주거수요를 파악하여 이들에게 적합한 공공임대주택을 공급하고, 자연스럽게 주거의 상 향 이동이 가능하도록 촘촘한 공급체계를 만들어 야 한다.

둘째, 지역별 수요에 대응한 도심 내 소단위 공 급체계를 마련해야 한다. 과거와 같이 외곽에 대 규모 단지를 공급하는 시대는 지났고, 저소득 임 차수요는 생활기반에 근접한 도심으로 집중되어

있기 때문이다. 따라서 도심 내 서민들이 밀집한 노후 저층주거지를 활용하여 주거환경을 개선하고 지역경제를 활성화하는 방향으로 공공임대주택 공급체계를 바꾸어야 한다. 예를 들어 소규모 정비 사업으로서 가로주택 정비사업과 공공임대주택 공급을 연계하는 방안을 고민할 필요가 있다. 이는 직주근접을 실현하여 입주민의 주거만족도를 제고하고 지역 활력을 증진시키는 데 도움이 되기 때 문이다.

셋째, 공공임대주택이 삶의 터전이자 도약의 기반이 될 수 있도록 서비스 기능을 강화해야 한다.

즉, 하드웨어인 단순 주거 제공에 그치는 것이 아니라 입주민의 자활지원과 삶의 질을 향상시킬 수 있도록 휴먼웨어의 제고가 필요하다. 이를 위해서는 단지 내 커뮤니티시설을 강화하고 자활프로그 램을 확충시켜야 한다. 특히, 정부나 지자체에서 제공하는 문화, 교육, 의료 등의 각종 복지서비스 를 입주민들에게 제공할 필요가 있다.

넷째, 공공임대주택 사업의 지속가능성을 제고해야 한다. 최근 정부는 리츠 등 새로운 금융기법

공공임대주택은 주거비 부담이 과중한 무주택 서민들에게 저렴한 임대료로 안심하고 장기간 거주할 수 있도록 함으로써 사회안전망으로서의 기능을 담당하고 있다.

또한 무주택 서민들에게

사회활동의 발판이 되는

디딤돌 역할을 수행하고 있다.

을 도입하여 공공임대주택 공급을 촉진하고 있다. 그러나 영구임대, 국민임대 등 저소득층을 위한 공공임대주택의 경우 정부의 낮은 지원단가로 인해 공급과정에서의 손실은 물론 수선유지비, 임대 료 인상 제약 등 운영과정에서의 손실도 크게 늘어나고 있다. 사업주체의 재무적 부담을 가중시켜 임대주택 공급의 지속가능성을 저해하고 있는 것이다. 따라서 재정지원의 확대 및 주택도시기금의 출자 전환 등을 검토하고, 리츠방식을 통해 민간자본 활용과 연기금의 출자를 적극 모색하여 사업 주체의 부담을 완화시켜야 한다. 물론, 주거비 부담능력에 따른 임대료 현실화 혹은 차등화를 통해 공공임대주택의 수익구조를 근본적으로 개선하는 대책이 검토되어야 할 것이다.

다섯째, 공공임대주택 재고의 노후화에 대비해야 한다. 현재 우리나라 장기임대주택 재고는 이미 100만 호를 넘어섰고, 1990년대 초반 입주한 영구임대나 50년 공공임대의 경우 이미 법정 재건축 연한에 도달하였다. 그러나 아직까지 재고관리에 대한 정책적 관심은 미흡한 수준이다. 공공임대주 택은 사업주체의 자산이기 이전에 재정이 지원된 국가의 자산으로서 리모델링, 재건축 등의 활용방 안이 준비되어야 한다. 다만, 재건축의 경우 이주 문제가 존재하고 리모델링의 경우 안전성 문제가 우려되고 있으므로 적절한 수선과 시설개선을 통 해 슬럼화를 방지하는 것이 우선이다.

이와 같이 공공임대주택 재고의 확충과 정책 개 선을 추진함으로써 서민 주거안정이라는 정책목 표의 달성은 물론, 정책수행의 안전성과 효과성 제고에 기여할 수 있을 것이다. 공공임대주택이 주거복지에서 국민복지로 발전하고, 저출산·고령화 시대에 사회안전망으로서 자리매김할 수 있기 를 바란다.

우리나라의

장기공공임대주택 재고비율은 OECD 평균 11.5%에 비해 여전히 낮은 수준이다.

공공임대주택 재고의 확충과

정책 개선을 추진함으로써

서민 주거안정이라는 정책목표의

달성은 물론, 정책수행의 안전성과

효과성 제고에 기여할 수 있을 것이다.

1988년 영구임대주택을 시작으로 국민임대, 매입임대, 전 세임대, 행복주택 등 다양한 공공임대주택이 공급되고 있 다. 2015년 말 기준 장기공공임대주택재고는 116만 호로 전체 주택재고의 6.0%를 차지하고 있다. 세계적으로도 영 국, 프랑스, 일본, 네덜란드, 독일 다음으로 많은 수준이 다. 그러나 공공임대주택의 확충에도 불구하고 전월세난 이 주기적으로 발생함으로써 서민 주거비 부담이 큰 폭으 로 증가하고 가계 안정에 부담을 주는 한편 경제활성화에 도 걸림돌이 되고 있다. 이에 정부에서는 다양한 주거지원 정책의 연계 강화를 통해 수혜자를 중심으로 한 주거복지 정책의 추진을 밝힌 바 있다.

이번 호 특집에서는 무주택 저소득층을 위한 안정적 기반 으로서의 공공임대주택 정책에 대해 자세히 들여다본다.

특집기획: 강미나 국토연구원 주택정책연구센터장

특집

공공임대주택의

성과와 발전방향

공공임대주택의 개념, 공급대상

공공임대주택과 혼용되어 사용되는 개념으로는 사회주 택(social housing), 공공주택, 공공지원주택 등의 개념 이 있다. 유럽에서는 사회주택이 일반적으로 사용되는 데 사회주택이란 용어는 각국의 주거여건 및 주택정책 의 다양성으로 인해 폭넓게 사용되고 있으며, 대부분의 국가에서 공식적으로 정의를 내리고 있지는 않다(Pittini

& Laino 2011). ① 소유자가 누구인지, ② 건설·공급 자가 누구인지, ③ 임대료가 시장 임대료보다 낮은지,

④ 재원의 출처가 어디인지, ⑤ 공급목적이 무엇인지 등 에 따라 국가별로 사회주택에 대한 정의가 다양하다 (Whitehead & Scanlon 2007).

국가 간의 공공(임대)주택 정책이나 현황을 직접 비교하 기 어려운 이유는 각 나라마다 정치, 사회, 문화, 경제적 이 유에 따라 그 정의가 다르기 때문이다. 각 국가들은 소유자, 건설·공급자, 임대료 수준, 재원의 출처에 따라 다양하게 정의를 내리고 있다. UNECE(2006)에서는 사회주택의 특 징을 공공부문이 지원하고, 빈곤층이 주요 수혜층이며, 소 유주체에 대해 규제를 두고, 주민이 퇴거로부터 보호되며, 입주민이 의사결정에 참여한다는 점 등으로 명시하고 있다.

종합하면 사회주택은 공공주체 혹은 공공의 지원을 받는 주체가 정해진 기준에 의해서, 시장 임대료보다 낮은 임대 료로 주거 빈곤층에게 배분하는 주택으로 정의할 수 있다.

사회주택은 배분대상의 특징에 따라 공급대상의 제한을 두지 않는 보편적 모델, 공급대상의 범위를 비교적 넓게 규정하는 일반적 모델, 취약가구 등으로 좁게 한정하는 잔 여적 모델 등으로 구분될 수 있다. 각 모형에 따라 주택의 공급대상과 정책 목표 등이 상이한데 예를 들어 보편적 모 델에서는 모든 국민이 사회주택의 대상이 되지만 일반적 모델에서는 일정 소득수준 이하의 가구로 제한하고 있다 는 차이점이 있다.

공공임대주택 정책의 성과와 향후 과제

천현숙│국토연구원 연구위원 (hchun@krihs.re.kr)

01

호로 총 주택재고 대비 2.3%에 불과하였으나, 2015년에는 117만 호로 4배 이상 증가하였다. 공공임대주택 중 국가의 비중은 <표 1>과 같이 지속적으로 증가하고 있다. 지자체 의 비중 또한 증가하고 있으나 절대량이 작은 수준이고, 민 간은 절대량도 작고 증가추세도 미미한 수준이다.

<표 2>와 같이 공공임대주택의 공급량은 참여정부 연 8 만 호, 이명박정부 연 9만 호, 박근혜정부는 연 11만 호로 연 간 공공임대주택 공급물량은 지속적으로 증가하는 추이를 보이고 있다. 그러나 박근혜정부는 준공실적이 증가한 것에 비해 승인실적은 과거에 미치지 못하고 있다. 따라서 향후 공공임대 공급물량을 꾸준하게 제고하기 위해서는 준공물 량뿐 아니라 승인기준으로도 지속적인 관리가 필요하다.

본격적인 공공임대주택 공급의 시작은 1989년 도입된 영구임대주택이라고 할 수 있으며, 그로부터 28년이 지난 현재 10년 이상 장기공공임대주택은 116.3만 호에 달하고 있다. 장기공공임대주택 재고비중 6%는 OECD국가의 평 균 재고율 8%에 비하면 아직 낮은 수준이기는 하지만 현재 와 같은 공급수준이 지속된다면 향후 2022년도에는 OECD 평균 재고율에 이르는 수준이 될 것으로 전망되고 있다.²⁾

공공임대주택의 역할과 의의

최근 주기적인 전세가 상승으로 서민의 주거비 부담이 큰 폭으로 증가하면서 서민 가계 안정에 부담을 주는 한편 경 제 활성화에도 걸림돌로 작용하고 있다.¹⁾ 전세시장 불안의 심화로 인해 정부는 종전의 영구임대주택, 국민임대주택 등 신규 건설을 통한 장기공공임대주택 공급 위주에서 기 존주택 매입과 전세를 통한 임대주택 공급, 주거급여 지급 등 다양한 주거지원 정책의 연계 강화를 통해 수혜자를 중 심으로 한 주거복지 정책으로 전환할 것임을 밝히고 있다.

공공임대주택 정책은 우리나라 주거복지 정책의 근간을 이루는 정책으로서 무주택 저소득층을 위한 안정적 임대주 택 공급기반 마련에 크게 기여하고 있다. 2015년 말을 기 준으로 공공임대주택 재고는 125.7만 호로 총 주택재고 중 6.5%에 달한다. 이 중에서 10년 이상 장기공공임대주택이 116.3만 호로 총 주택재고에서 차지하는 비중도 6%에 이르 고 있다. 공공임대주택 재고는 최근 해마다 꾸준히 증가하 고 있으며, 박근혜정부에서는 과거 어느 때보다 많은 물량 이 공급되고 있다. 2000년 장기공공임대주택 재고는 27만

1) 수도권 기준 전세가격은 지난 5년간(2012~2016) 연평균 5.2%(아파트는 6.2%) 상승하였음. 매매가격 대비 전세가격 비율도 2012년 51.4%에서 2016년 68.1%로 상승하였음[KB 주택가격동향 시계열(2016년 8월) 기준].

2) Salvi del Pero, Adema, Ferraro & Frey 2016; 국토교통부 2016; 천현숙 외 2016.

<표 1> 연도별 공공임대와 사업주체별 공공임대 재고 (단위: 만 호)

연도

등록임대 공공임대

민간부문 총계

국가

(LH공사) 지자체 소계

(국가 + 지자체) 민간건설 합계

2012 71.3 18.5 89.8 14.0 103.8 44.9 148.7

2013 76.9 20.8 97.7 14.7 112.4 49.2 161.6

2014 80.4 22.2 102.6 15.0 117.6 53.3 170.9

2015 86.9 22.9 109.8 15.9 125.7 68.0 193.7

주: 공공부문의 민간건설은 10년임대, 5년임대, 사원임대의 민간건설 물량을 합산한 것임.

자료: 국토교통부 통계누리. 2012-2015.

에는 신규건설 중심이었으나 최근에는 기존주택을 매입, 임차하는 방식으로 공급방식이 확대되었음을 알 수 있다.

2016년 4.28대책에서는 ‘공공지원주택’ 개념을 도입하였 는데 이는 소유·관리주체와 관계없이 공공의 세제·자금 지원이 있고 시세보다 저렴하게 공급되는 8년 이상 장기 임대주택을 포함하는 개념이다.

공공임대주택정책의 도입과 추진

공공임대주택의 효시는 1989년 도입된 영구임대주택 (1989∼1993, 2009년 재개)이라고 할 수 있다. 국민임대 주택(1998∼현재), 10년 공공임대(2003년∼현재), 다가구 매입임대(2004년∼현재), 전세임대(2005년∼현재), 행복 주택(2013∼현재) 등 시기별, 정권별로 다양한 공공임대 주택이 도입되어 왔다. 현재 공공임대주택은 신규건설방 식, 기존주택 매입방식, 기존주택 임차방식으로 구분할 수 있으며, 세부적으로는 <표 3>과 같은 다양한 유형의 공공 임대주택이 운영되고 있다.

공공임대주택정책의 시기별 발전과정은 <표 4>와 같다.

다양하고 새로운 임대주택 유형이 도입되었고 특히 과거

<표 2> 연도별 공공임대주택 공급현황(준공기준) (단위: 만 호)

구분 참여정부(실적) 이명박정부(실적) 박근혜정부(’13∼’15 실적, ’16∼계획)

’03 ’04 ’05 ’06 ’07 계 ’08 ’09 ’10 ’11 ’12 계 ’13 ’14 ’15 ’16 ’17 계

준공

합계 12.2 10.9 9.0 8.6 7.9 48.5 11.6 13.5 13.7 12.3 7.9 59.0 10.4 12.7 14.1 13.4 13.0 63.6 공공분양 2.2 1.4 1.8 2.3 1.5 9.1 2.1 3.0 2.9 3.3 2.3 13.6 2.4 2.5 1.7 1.9 2.0 10.5 공공임대 10.0 9.5 7.3 6.2 6.4 39.3 9.6 10.5 10.8 9.0 5.6 45.5 8.0 10.2 12.4 12.5 11.0 54.1

승인

합계 12.1 12.4 14.1 14.4 15.7 68.6 15.3 17.8 15.9 12.6 11.3 73.0 7.4 6.3 7.7 7.9 7.4 36.7 공공분양 3.5 2.8 4.1 4.4 5.2 19.9 5.1 9.9 7.4 5.6 5.2 33.2 0.5 0.4 0.4 0.9 1.0 3.2 공공임대 8.5 9.7 10.1 10.4 12.5 51.2 10.2 8.0 8.5 7.0 6.1 39.8 6.9 5.9 7.3 7.0 6.4 33.5 주: 매입임대와 전세임대를 포함한 실적임. 2016, 2017년도는 준공예정물량임.

자료: 국토교통부. 내부자료.

<표 3> 공공임대주택 유형

영구임대주택 최저소득계층의 주거안정을 위하여 50년 이상 또는 영구적 임대를 목적으로 공급하는 주택

국민임대주택 저소득 서민의 주거안정을 위해 30년 이상 장기간 임대를 목적으로 공급하는 주택

행복주택 대학생, 사회초년생, 신혼부부 등 젊은 층의 주거안정 을 목적으로 공급하는 주택

장기전세주택 전세계약 방식으로 공급하는 주택 분양전환

공공임대주택

일정기간 임대 후 분양전환할 목적으로 공급하는 주택

매입임대주택 기존 주택을 매입하여 수급자 등에게 공급하는 주택 전세임대주택 최저소득 저소득 서민에게 전대하는 공공임대주택

<표 4> 시기별 공공임대주택의 발전 내용

연도 내용

1989 영구임대 25만 호 등 주택 200만 호 건설계획 1993 50년 공공임대주택 도입, 5년임대 활성화 1998 국민임대 도입

2002 국민임대 100만 호 건설계획

2003 국민임대 100만 호 등 장기공공임대 150만 호 건설계획(’03∼’12) 2004 다가구매입임대주택 도입

2005 전세임대 도입 2007 장기전세 도입 2008 분납형 임대 도입 2009 신혼부부 전세임대 도입

2011 대학생 전세임대 도입

2013 행복주택 20만 호 목표(2013년 14만 호로 수정, 2016년 15만 호 로 재수정)

2016 마을정비형 공공임대주택 공급모델

2016

리모델링 매입임대 도입 집주인 리모델링 임대 시범사업 고령층 전세임대 신설 2016 공공지원주택 개념 도입

민임대는 소득 5분위 이하를 주 대상으로 하고 있다. 한편 최근 공급이 시작된 행복주택은 신혼부부와 청년층에게 80% 물량을 할당하고 나머지 20%를 저소득층과 고령자 등에게 할당하여 특성가구를 위한 맞춤형 정책으로서 임 대주택의 외연을 확대해가고 있다.

2011년 도입된 대학생 전세임대주택도 이전의 저소득 공공임대주택의 공급 대상은 대체로 소득 5분위 이하

무주택 임차가구라고 할 수 있다. 과거 정부에서 서민주거 안정을 위해 발표한 정책들을 보면 주거복지 정책의 대상 을 소득 5분위 이하로 설정하고 있음을 알 수 있다.³⁾ 임대 주택 유형으로 분류하면 영구임대, 매입임대, 전세임대는 수급자를 포함한 소득 1∼2분위를 대상으로 하고 있고, 국

3) 국민 주거안정을 위한 도심공급 활성화 및 보금자리 주택 건설방안(2008년 9월 19일), 서민 주거안정을 위한 주택시장 정상화 종합대책(2013년 4월 1일), 맞춤형 주거지원을 통한 주거비 경감방안(2016년 4월 28일) 등 참조.

<표 5> 연도별 공공임대주택관련 재정, 융자 현황

유형별/연도별 2010년 2011년 2012년 2013년 2014년 2015년 2016년

영구임대 3,119 5,297 5,213 4,397 2,109 1,959 715

재정(기금 출자·보조) 3,119 5,297 5,213 4,397 2,109 1,959 715

융자(기금융자) - - - - - 0 0

국민임대 36,953 32,615 13,562 20,670 23,401 8,976 10,259

재정(기금 출자·보조) 10,724 8,934 4,657 6,212 7,195 2,886 3,173

융자(기금융자) 26,229 23,681 8,905 14,458 16,206 6,090 7,086

공공임대(융자) 24,097 14,185 30,430 28,810 15,146 18,543 19,899

재정(기금 출자·보조) - - - - - 0 0

융자(기금융자) 24,097 14,185 30,430 28,810 15,146 18,543 19,899

행복주택 - - - - 4,294 10,454 13,211

재정(기금 출자·보조) - 1,425 3,878 6,595

융자(기금융자) 　 　 　 - 2,869 6,576 6,616

다가구매입임대 2,331 2,537 2,719 4,149 4,095 9,815 9,263

재정(기금 출자·보조) 2,331 2,537 2,719 4,149 4,095 5,315 4,438

융자(기금융자) - - 4,500 4,825

기존주택 전세임대 7,769 7,779 9,342 23,092 17,766 16,320 20,137

재정(경상보조) 229 279 342 462 566 660 607

융자(기금융자) 7,540 7,500 9,000 22,630 17,200 15,660 19,530

임대주택리츠(공공부문) - - - - 3,242 7,170 10,155

출자 　 　 　 　 3,242 3,930 4,175

융자 　 　 　 　 　 3,240 5,980

재정 16,403 17,047 12,931 15,220 18,632 18,628 19,703

기금융자 57,866 45,366 48,335 65,898 51,421 54,609 63,936

노후공공임대주택 개선(일반회계) 500 670 740 850 500 331 310

총액(재정, 융자) 74,269 62,413 61,266 81,118 70,053 73,237 83,639

총액(재정, 융자, 일반회계) 74,769 63,083 62,006 81,968 70,553 73,568 83,949

자료: 진익, 한노덕 2015; 각 연도 예산안 참고.

(김용순, 이석제 2015).

공공임대주택 대한 총 투자액은 박근혜정부 들어 증가 하였으며 매년 7~8조 원의 투자가 이루어지고 있다. 특히 총 투자액 중 재정 비중이 최근 3년간 24~26% 수준에 달 하고 있다. 최근 들어서는 영구임대, 국민임대에 대한 투 자가 감소한 반면 행복주택과 공공임대주택리츠에 대한 투자는 증가하였다. 전반적으로 건설방식에 대한 투자는 86.4%(2010)에서 64.8%(2016)로 감소추세인 반면 매입·

임차활용 방식의 투자는 13.6%(2010)에서 35.2%(2016)로 증가추세이다.

공공임대주택 공급정책 변화의 주요 특징과 성과

공공임대주택정책의 역사적 발전 과정을 살펴보면 건설공 급 위주 방식에서 매입, 전세임대 방식의 비중이 점차 증 가하고 있는 점을 특징으로 들 수 있다. 준공기준으로 건 설임대 공급물량은 매년 7~10만 호 수준이었으나, 박근 혜정부에 들어서서는 6~7만 호 수준으로 감소한 반면 매 임차가구가 아닌 대학생 집단을 타깃으로 한 것이었으며

이 프로그램은 최근 대학생 외에 취업준비생으로 입주자 격을 넓혀 ‘청년전세임대주택’으로 명칭을 개편하였다. 행 복주택 입주대상 중 맞벌이 신혼부부의 경우 도시근로자 월평균 근로소득의 120% 이하로 확대하여 소득 5분위 이 상의 계층도 입주가 가능하며, 이는 소득기준보다도 생애 주기별 특성가구에 대한 맞춤형 정책으로서 의의가 강화 된 것으로 볼 수 있다.

이처럼 다양한 유형의 임대주택이 지속적으로 공급되 면서 정부지원액도 증가해왔다. 국민임대주택 도입 이후 16년간(1999∼2014) 재정보조는 총 14조 4098억 원이었 으며, 주택도시기금을 통한 장기저리 융자 지원규모는 총 173조 9790억 원이 지원되었다. GDP 대비 재정보조비율 은 0.09%, 융자지원까지 포함할 경우 GDP 대비 공공임대 주택 투자비율(재정+융자)은 0.36%에 달한다. 이는 2000

∼2009년간 EU국가의 GDP 대비 공공임대주택 투자비율 인 0.11%보다는 높지만, 유럽 복지국가의 공공임대주택 투자 집중기(1960년대와 1970년대)보다는 낮은 수준이다

<그림 1> 공공임대주택공급(준공기준) 추이(2003~2015) (단위: 만 호)

-1 _{2003년 2004년 2005년 2006년 2007년 2008년 2009년 2010년 2011년 2012년 2013년 2014년 2015년}

전세임대 0 0 0.2 0.4 0.7 0.9 1.4 1.4 1.3 2.6 2.6 2.8 4

매입임대 0.2 0.2 0.5 0.8 0.8 2.3 1.7 1.1 0.9 1 1.3 1.2 1.4

10년임대 등 8.7 6.7 4.1 1.9 0.8 0.7 1.7 1.3 2.1 0.7 1.8 3.5 4.3

국민임대 1.1 2.6 2.5 3 3.9 5.7 5.7 7 4.8 1.3 2.3 2.5 2.2

영구임대 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0.05 0.2 0.4

행복주택 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0.1

13 11 9 7 5 3 1

자료: 국토교통부. 내부 자료.

입, 전세임대 공급물량은 연간 4~5만 호 수준으로 증가하 였다. 매입, 전세임대 비중은 2011년을 기점으로 급격히 증가하는 양상을 보이고 있다.

다음으로 공공임대의 대상계층이 무주택 저소득층에서 신혼부부, 청년층 등으로 다양화하고 있다는 점을 들 수 있다. 전통적으로 공공임대주택의 입주대상은 5분위 이 하의 무주택 저소득층이었다. 소득분위별 임대주택 유형 을 명확하게 제시한 정책은 2008년 발표된 9.19대책이었 으며 이에 따르면 공공분양과 공공임대는 5분위, 국민임 대는 4분위, 영구임대는 1분위를 대상으로 설정하고 있다.

신혼부부와 청년층이 공공주택 정책대상으로 부각된 것은 보금자리주택 정책에서부터다.

보금자리주택은 이전과 달리 특별공급제도를 통해 3자 녀 특별공급 10%, 신혼부부 특별공급 15%, 생애최초 특 별공급 20% 등 총 65%의 형태로 공급하였다. 보금자리주 택 정책은 수요자 맞춤형이라는 개념을 도입하였고, 이때 부터 신혼부부나 다자녀 가구 등에 대한 맞춤형 공급의 중 요성이 부각되기 시작하였다고 볼 수 있다. 박근혜정부 들

어서 도입된 행복주택은 이러한 수요자 맞춤형 특성을 보 다 강화하고 저출산 정책과 연계한다는 취지에서 행복주 택 총량의 80%를 신혼부부와 청년층에게 공급하고 나머 지 20%를 일반 저소득층과 고령자 등에게 공급하고 있다.

최근에는 지자체별로 행복주택프로그램에 새로운 요소 를 가미하여 특화 프로그램을 운영하고 있기도 하다. 사례 로는 경기도의 따복주택이나 서울시의 청년주택 2030 등 이 있다. 청년인구 유출을 막아야 하는 지자체로서도 청년 층을 주 대상으로 하는 행복주택 공급에 전향적인 태도 변 화를 보이고 있어서 청년주거 문제는 향후 중앙과 지자체 간 협력모델로서도 그 중요성이 부각될 것으로 보인다.

최근 유형별 공공임대주택 공급실적(준공기준)을 살펴 보면 신규 건설방식의 비중이 감소하고 매입, 전세임대 방식의 비중이 증가하는 추세임을 알 수 있다. 매입임대 와 전세임대는 각각 2004, 2005년 도입된 이후 지속적으 로 공급이 증가하는 추이를 보이고 있다. 특히 2012년 이 후로는 전세임대 비중이 급속히 증가하고 있다. 매입임대, 전세임대 주택은 별도의 건설 과정이 필요 없어 수요변화

<그림 2> 공공임대주택 지역별 비중

30.0

25.0

20.0

15.0

10.0

5.0

0.0

100% 기준

서울 18.7

인천 4.7

경기 24.6

부산 5.9

대구 4.4

광주 4.7

대전 3.5

울산 1.3

세종 0.5

강원 3.6

충북 4.0

충남 3.3

전북 5.2

전남 5.6

경북 4.2

경남 4.8

제주 1.0 (%)

자료: 국토교통부 통계누리.

원에서 중요한 성과라고 할 수 있다. 그러나 향후 보다 바 람직한 정책으로의 질적 도약과 발전을 위해서는 몇 가지 보완점이 필요하다.

첫째, 공공임대주택 정책은 보다 넓은 의미의 주거복지 정책 틀 속에서 계획이 수립되고 운영되어야 한다. 그동안 은 공공임대주택 공급물량 확보에 주력하다보니 주거복지 정책이 궁극적으로 지향하는 목표와 공공임대주택의 역할 과 위상이 부합하기 어려웠다. 향후 법정계획으로 수립하 게 될 공공주택 공급·관리계획에서는 이러한 점을 감안 한 계획수립이 필요하다. 공공임대주택을 포함하여 주거 급여와 금융지원 등 다양한 주거지원을 통해 안정적이고 부담가능한 주거부담 수준을 기준으로 주거복지의 수혜여 부와 미지원가구를 파악하는 것이 필요하다.

둘째, 그간의 공공임대주택의 성과와 한계를 평가하고 이를 반영한 정책수립이 필요하다는 점이다. 전국적인 차 원에서 물량 확보에 노력하다보니 지역별, 소득계층별 형 평성에 대한 부분이 충분히 고려되지 못한 점이 있다. 향 후에는 정기적으로 지역별, 대상별 공공임대주택 수혜 정 도를 모니터링하여 계획수립과 조정에 환류하는 시스템이 마련될 필요가 있다.

셋째, 향후 공공임대주택이 지속가능한 정책으로 자리 잡고 지역별, 계층별 수요에 적절하게 대응하기 위해서는 현재의 수요자 맞춤형 정책이 더욱 강화된 다품종 소량생 산형 공공임대주택이 되어야 한다. 이를 위해서는 수요자 맞춤형 공공임대주택 정책의 성과를 평가하고 결과를 반 영한 제도 개선이 필요하다. 고령자, 신혼부부, 청년층, 일반가구 등 집단별로 공공임대 수혜 정도를 파악하고 집 단 간 형평성 있는 정책이 추진되도록 하면서 정책적 필요 성에 따라 특정 집단에 대한 공급비중을 조정하는 정책이 되어야 한다.

에 즉각적으로 대응이 가능하고, 도심에서 저소득층 생활 권과 가까운 곳에 주거를 공급한다는 장점이 있어 매입임 대, 전세임대 비중의 증가는 긍정적으로 평가할 수 있을 것이다. 이처럼 매입임대, 전세임대가 직주근접이 가능하 다는 장점이 있지만 기존에 임대용으로 활용되던 주택을 이용한 임대주택 공급방식이므로 공공임대주택 재고 순증 에 기여하는 정도가 작다. 이러한 이유로 매입임대, 전세 임대 공급과 함께 건설형 임대주택의 지속적 공급이 필요 하다는 지적도 있다(박상우 외 2014).

공공임대주택의 지역별 공급현황을 보면 수도권의 비중 이 매우 높음을 알 수 있다. 서울이 18.7%, 경기가 24.6%

이며, 수도권 48%, 비수도권 52%의 분포다. 서울의 경우 는 영구임대주택 비중이 높은 반면 경기도는 국민임대주택 비중이 높아 지역별 공공임대주택 유형에도 차이가 있다.

공공임대주택정책의 가장 큰 성과는 공공임대주택에 입 주하는 무주택 임차가구의 주거안정과 주거부담 완화 효 과를 들 수 있다. 2011년 임대주택 대상 주거실태조사 결 과에 의하면 공공임대주택 입주자의 평균 거주기간은 5.6 년인 반면 민간임대 거주가구는 3.1년으로 공공임대주택 이 장기간 안정적 거주를 하고 있음을 보여준다.⁴⁾ 공공임 대주택 입주의 장점 문항에서도 이사걱정 경감이 63%로 나타나 저렴한 주거비 10.4%보다 압도적으로 높은 응답비 율을 보이고 있다.⁵⁾

맺음말

공공임대주택은 무주택 저소득층의 주거안정을 도모하고 주거복지 수준을 제고한다는 점에서 매우 중요한 사회정 책이다. 우리나라가 1980년대 후반 이후 공공임대주택 공 급을 지속적으로 확대해오고 있는 점은 주거복지 정책 차

4) 국토교통부. 2012, 145.

5) 국토교통부. 2012, 79.

넷째, 민간의 역량을 활용할 수 있는 방안이 필요하다.

민간의 경우 공공임대주택리츠 등의 방식이 도입되어 운 영되고 있으나 향후 더욱 적극적인 민간 참여가 필요하다.

공공임대주택리츠를 통한 민간재원의 활용, 집주인 리모 델링 임대주택 등이 추진되고 있기도 하다. 이밖에 정부 의 사회적 주택과 서울시 등에서 추진 중인 공동체주택 등 NGO를 활용한 공공주택 공급을 통해서 공공임대주택 공 급방식과 공급주체를 다양화해가는 것이 바람직하다.

다섯째, 지자체의 적극 참여와 역할 강화가 필요하다.

지자체가 임대주택 공급에 소극적이거나 부정적인 원인을 파악하여 국가, 지자체, 민간의 역할분담과 보완이 이루어 지도록 해야 지속가능한 공공임대주택 공급이 가능할 것 이다. 지자체가 공공임대주택 공급에 소극적인 이유는 재 정부담이 주요 원인이다. 행복주택과 국민임대주택의 경 우 사업시행자 재원부담 비중은 10%이지만 행복주택의 사업자 자체자금 부담은 27.8%인 것으로 분석되고 있다.⁶⁾ 또한 공공임대에 대한 세제지원으로 지방세 세수 감소, 저 소득층 유입으로 인한 복지비용 증가 등도 지자체가 공공 임대 공급에 소극적인 원인이다. 따라서 지자체의 공공임 대 공급 참여를 확대시키기 위해서는 공공임대 공급으로 인한 재원을 지자체별로 형평성 있게 부담할 수 있도록 하 는 제도적 기반의 마련이 필요하다. 정부가 재정을 지원하 는 공공임대 프로그램을 지자체별로 융통성 있게 활용하 여 특성화된 프로그램으로 개발하도록 지원하는 것도 필 요하다.⁷⁾ 이러한 개선점을 통해 공공임대주택이 지속가능 하고 효과성 있는 정책이 되어야 하며, 무주택 서민의 주 거안정 효과를 제고하면서 주거복지 선진국으로서의 면모 를 갖추어갈 수 있을 것이다.

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2007. London: London School of Economics and Political Science.

6) 김용순, 이석제. 2015, 20.

7) 프랑스의 경우 임대주택 쿼터제를 도입하여 지역별로 적정 공급량에 미달하는 지역에서 부담금을 징수하여 초과공급지역에 보조하는 제도를 운영하고 있음.

공공임대주택 공급계획상의 과제

강미나│국토연구원 주택정책연구센터장 (mnkang@krihs.re.kr)

02

머리말

2015년 인구주택총조사 등록센서스 결과가 발표되면서 인구·가구의 변화추이와 가구구성의 패턴변화가 재확인 되었다. 몇 가지 특징은 ① 인구·가구 증가의 감소추세,

② 인구증감의 지역적인 양극화 현상 심화, ③ 1인가구의 급증, ④ 고령가구와 여성가구주가구의 급증으로 요약할 수 있다. 집계결과에 의하면 전국의 총 가구수는 1956만 가구로 2010년 대비 8.9% 증가한 규모이며, 총 주택수는 1637만 호로 동년 대비 11% 증가한 규모이다.

공공임대주택은 주거취약계층의 주거안정에 큰 기여를 하고 있는 정책프로그램으로서 2005~2015년 동안 연평 균 8.6만 호가 공급되어 산술적으로 전체 일반가구 1911만 가구의 6.6%가 공공임대주택에 거주하고 있는 셈이다.

인구·가구증가율이 둔화되면서 적정 주택수와 재고주 택 관리에 대한 관심이 높아지고 있다. 그렇다면 이러한 여건변화에 대응하여 공공임대주택의 재고현황과 공급은 어떤 상황인지, 어떤 고려사항들이 있는지 점검해야 할 때 라고 하겠다. 이 글에서는 다양한 측면의 가구변화 추이와 함께 공공임대주택의 공급현황을 살펴봄으로써 향후 공공 임대주택 공급계획에 있어서의 과제를 제언하고자 한다.

가구수 변화와 정책소요를 고려한 공공임대주택 공급

공공임대주택의 기본 취지에 맞추어 공급계획 방향을 정 리해 보면 다음과 같다. 첫째, 주거취약계층의 주거를 안 정시키고 수준을 제고할 수 있을 정도의 공공임대주택 재 고를 확보하여 적정수준의 공공임대주택을 공급해야 한 다. 둘째, 지역별·가구특성별 소요와 인구·가구변화를 감안하여 배분계획을 수립해야 한다. 셋째, 가구 특성변화 를 반영하여 적합한 규모와 유형을 공급해야 한다.

운영 및 관리 등에 대하여 10년 단위 주거종합계획과 연 계하여 5년마다 공공주택 공급·관리계획을 수립하도록 되어 있다.

2015년 현재 363.3만 가구의 3분의 1이 공공임대주택 의 일반적인 주거지원소요계층이라고 가정한다면 공공임 대주택을 지속적으로 공급하여 약 121만 호를 달성해야 2015년도 잠재수요를 채우는 셈인데, 가구증가를 감안하 면 매년 더 많은 잠재수요가 누적될 것이다. 즉 장기적으 로 정책적인 목표를 달성하기 위한 공공임대주택 공급계 획은 가구증가를 감안하여야 할 것이다. 그러나 그 증가율 은 인구·가구 증가율 감소를 감안하여 점차 감소하여야 한다(<그림 1> 참조).

가구 증감의 지역적 양극화를 반영한 공공임대주택 공급

지역별 인구·가구 변화의 특징 중 하나는 수도권 집중 화가 계속 진행되고 있고(2000년 46.3%, 2010년 49.2%, 2015년 49.5%), 인구 증감이 양극화되고 있다는 점이다.

예를 들어 서울(-1.6%), 부산(-1.1%), 대구(-1.0%)가 감 먼저 공공임대주택 공급계획을 살펴보면, 4.28대책에

서 매년 11~12만 호의 공공지원주택을 공급하여 2022년 까지 공공지원주택의 재고율 목표를 8%로 제시하고 있 다. 2014년 주거실태조사 결과에 의하면 소득 5분위 이하 무주택임차가구의 비율은 25.6%에 해당된다. 이 비율을 2015년 일반가구수 1911만 가구에 적용하면 489만 가구 이고 이 중 2015년 기준 공공임대주택 125.7만 호에 거주 하고 있는 가구를 제하면 363.3만 가구가 대상가구라고 할 수 있다. 주거취약계층의 주거안정을 위해서는 주거급 여, 주택기금을 활용한 디딤돌 대출, 버팀돌 대출 등 주거 금융지원제도 등이 있다. 여러 주거지원 프로그램과 병행 하여 공공임대주택이 실효성 있는 정책프로그램으로 역 할을 하기 위해서는 정책대상을 파악하고 향후 전망을 반 영하여 물량공급계획을 수립할 필요가 있다. 이러한 공급 계획은 대상의 소득수준, 주거소요수준, 주거취약기준 등 을 반영할 뿐 아니라, 유형별, 지역별 공공임대주택 현황 과 변화상황을 반영하여야 하므로 계획을 수립하기가 점 점 더 복잡하고 어려워졌다고 할 수 있다. 공공임대주택 유형도 기존의 주택유형에 더하여 청년층, 신혼부부 등 특정 대상에 대한 지원을 강화하는 행복주택이 도입되고, 공공임대 재고가 100만 호

를 넘어서면서 재고관리 정 책에 대한 필요도가 높아졌 다. 이런 의미에서 공공임대 주택 공급·관리계획 수립 (2016년 수립예정)은 큰 의 의가 있다고 하겠다. 「공공 주택 특별법」 개정(2016년 8 월 시행), 동법 제3조에 근 거(2015년 8월 개정)하여 공 공주택의 지역별, 수요계층 별 공급, 공공주택 재고의

<그림 1> 인구·가구 변화 추이

인구수 가구수 인구증감률 가구증감률

60,000 (천 명)

16.00 (%)

50,000 14.00

40,000

12.00

30,000

10.00

20,000

8.00

10,000

6.00 4.00 2.00

0 0.00

1995년T 2000년T 2005년T 2010년T 2015년T

14.20%

10.90% 11.10%

12.40%

8.90%

2.70%

2.50%

5.10%

3.40%

2.80%

자료: 통계청 2015.

비중이 거의 일치하고 있어서 현재까지 소득계층에 따른 지역별 공공임대주택의 배분은 성공적이었던 것으로 보인 다. <그림 3>은 지역별 가구증가율 추이를 나타내고 있다.

도지역의 가구감소율에 비해 광역시와 수도권의 가구감소 율이 더 급격하게 나타나고 있다. 이러한 가구변화를 감안 한다면 광역시와 수도권의 공공임대 공급증가율은 줄어들 어야 할 것이나, 우선적으로는 주거취약계층의 주거안정 목표를 달성하는 수준과 함께 고려되어야 할 것이다.

1인·노인·여성·청년 가구 증가를 반영한 공공임대주택 공급

지난 5년간 가구의 특성변화 가 급격히 일어났다. 즉 1인가 구 증가, 노인가구 증가, 여성 가구주 증가, 청년가구 증가 로 변화의 특성을 요약할 수 있다. 물론 이들 가구의 주거 상황, 지불능력, 거주소요 등 이 공공임대주택 정책에 반영 되어야 한다는 데에는 변함이 없지만 공급물량, 주택규모, 주택유형의 다양화, 내부 설 비 확충품목의 변화가 필요할 것으로 예상된다.

먼저 이들 가구에 대한 배 분을 검토해볼 필요가 있다.

2011년도 주거실태조사결과 공공임대주택에 거주하고 있 는 특성가구의 비율(<그림 4>) 과 2015년도 인구주택 총조 소하는 반면, 제주(9.9%), 경기(7.1%), 인천(6.1%)에서는

인구가 증가하고 있다. 지역별로 가구가 증가하는 지역의 공공임대주택 계획 물량은 늘리고 가구감소가 지속적으로 일어나는 지역의 공급물량은 줄이는 장기계획이 필요한 데, 이는 지역 무주택가구 중 주거비부담 능력이 떨어지는 가구에 대한 추계를 반영하여야 할 것이다.

<그림 2>에 의하면 2015년도 인구주택총조사의 지역별 가구구성비와 2015년 기준 공공임대주택의 지역별 재고

<그림 2> 2015년 지역별 공공임대주택 재고비중과 가구구성비 비교

공공임대 재고 2015년 가구구성비 30.0

(%)

25.0

20.0

15.0

10.0

5.0

0.0

서울 부산 대구 인천 광주 대전 울산 세종 경기 강원 충북 충남 전북 전남 경북 경남 제주

자료: 통계청 2015; 국토교통부 2015.

<그림 3> 지역별 가구증가율 추계(2015~2035)

1.6 (%)

1.4 1.2 1.0

0.2 0.8 0.6 0.4

0.0

2015 2017 2019 2021 2023 2025 2027 2029 2031 2033 2035

전국 수도권 광역시 도지역

자료: 통계청 2012.

사실이지만 행복주택의 공급²⁾ 등으로 청년가구의 공공임 대 배분비율이 높아질 것으로 기대된다.

장래가구추계자료상 청년가구와 노인가구의 비중 추 이를 비교해 보면 2018년 전체가구 중 약 22%의 비슷한 비율을 접점으로 청년가구는 하향세를 그리면서 2025년 18.5%, 2035년 14.4%를 기록할 것으로 추계되고 있고, 사 결과 1인가구와 노인가구¹⁾의 비율(<그림 5>)을 비교

해 보면, 현재 전체 가구 중 노인가구 비율이 약 28%이고 2011년 기준 공공임대주택에 거주하고 있는 노인가구 (<그림 4>) 역시 28%에 이르고 있다. 1인가구는 2015년 총 27.2%인데 공공임대거주 1인가구는 23.5%, 노인단독가구 는 각각 17.4%, 13.1%로 비슷한 비율을 보이고 있다. 공공 임대주택 대상가구는 저소득

계층 가구로서 저소득계층은 노인가구의 비율이 높다는 것 을 감안할 때 노인가구가 높 은 비율로 배정되는 것이 맞 을 것으로 판단된다. 그러나 노인가구는 자가비율이 높고 이사를 꺼려하는 특성이 있다 는 것을 고려하면 현재까지는 특성가구를 고려한 배분이 잘 이루어졌다고 할 수 있다. 다 만 청년가구의 경우 기존에는 제대로 고려하지 못했던 것이

<그림 6> 청년가구와 노인가구 비중 추이

45.0 (%)

40.0 35.0 30.0 25.0 20.0 15.0 10.0 5.0 0.0

2015 2017 2019 2021 2023 2025 2027 2029 2031 2033 2035 65세 이상

청년(20~39세)

자료: 통계청 2012 참조.

<그림 4> 2011년도 주거실태조사 공공임대거주 특성가구 비율

5.0 10.0 15.0 20.0 25.0 30.0 노인가구

청년가구

노인단독가구

1인가구

0.0

24.4 28.0

13.1

23.5

<그림 5> 2015년 인구주택총조사 결과 1인가구 비율

5.0 10.0 15.0 20.0 25.0 30.0 35.0 40.0 노인가구

청년(20~39세) 1인가구

60세 이상 1인가구

1인가구

0.0

35.3 27.8

17.4

27.2

1) 인구주택총조사 결과 노인가구의 연령은 60세 이상으로 산정하고, 주거실태조사상의 노인가구는 만 65세 이상으로 산정하였으므로 결과해석에 주의를 요함.

2) 행복주택은 2015~2016년 준공기준으로 4천 호가 공급되었고, 2018년 이후에도 연 3.8만 호를 지속적으로 공급할 계획임.

있는데, 고령화·1인가구 증가·여성가구주가구의 비율 은 일정한 패턴을 보여주고 있다. 즉 고령인구 비율이 높 은 지역인 전남(21.1%), 전북(17.9%), 경북(17.8%), 강원 (16.9%), 충남(16.3%) 지역에서는 1인가구 비율³⁾ 또한 높 게 나타난다. 이러한 현상은 고령 1인가구의 비율이 이 지 역에서 높다는 것을 방증하는 예라고 하겠다. 한편 서울, 세종의 1인가구 비율도 29.1%인데 이들 지역의 15~64 세 비율이 상대적으로 높아서 청년 1인가구 비율이 높을 수 있다. 그리고 여성가구주가구의 비율이 증가(2010년에 26.6%에서 2015년 29.6%)하고 있는데, 특·광역시에서 비율(23.7%)이 상대적으로 높게 나타나고 있다.

맺음말

2014년 말 기준으로 공공임대주택의 공급규모별 비중을 살펴보면 공공에서 공급하는 공공임대주택의 47.1%가 소 형(40m² 이하)이고 42.2%가 40~60m² 이하로 주로 소형 위주로 공급되고 있다. 공공임대주택의 유형별로는 특히 영구임대와 50년임대에서 소형의 공급비중이 높고, 국민 임대, 50년임대, 전세임대주택에서는 40~60m² 이하의 비중이 높게 나타나고 있다(<그림 7, 8> 참조). 영구임대 의 약 46%가 1인가구(2011년 주거실태조사)임을 감안하면 노인가구는 급격하게 증가하여 2025년 30%, 2035년 41%

에 이를 것으로 예상되고 있다. 따라서 공공임대주택 공급 에 있어서 향후 노인가구를 대상으로 수요가 더 늘어날 것 을 반영하여 공급계획과 배분계획을 수립할 필요가 있다 고 하겠다.

지역별로도 특성가구의 추이에 차이가 발생하고 있는데, 청년가구의 비중이 급격하게 줄어드는 지역은 부산, 대구, 울산, 전라남도 지역이고, 전체 지역가구 중 노인가구의 비 중이 급격하게 늘어나는 지역은 부산, 강원도, 전라북도와 전라남도 지역으로 나타나고 있다. 따라서 부산, 대구, 울 산, 전라남도 지역에서는 청년가구를 위한 공공임대주택 공급 물량을 목표치 달성이후 점차 감소시키고, 부산, 강원 도, 전라북도, 전라남도 지역에서는 노인특화 공공임대주 택을 늘려 공급하는 것이 필요할 것으로 보인다.

가구의 구성 변화에 대응하여 공공임대주택의 규모, 주 택유형 및 내부 구성에 있어서도 다양화를 추구할 필요 가 있다. 2015년 인구주택총조사에서 두드러지게 나타나 고 있는 특징 중 하나는 가장 주된 가구의 유형이 1인가 구(27.2%)라는 점이다. 1990년부터 2005년까지 가장 주 된 가구유형은 4인가구였으며, 2010년은 2인가구(24.6%) 였다. 지역별로 고령인구 비율, 1인가구의 비율, 청년가 구의 비율, 여성가구주가구의 비율에 큰 차이가 벌어지고

<표 1> 청년가구와 노인가구 비중 변화추이 비교

청년가구 비중 변화 노인가구 비중 변화

구분 2015 2025 2035 구분 2015 2025 2035

부산 9.6% 8.4% 7.0% 부산 23.4% 35.4% 45.8%

대구 19.7% 14.0% 10.4% 강원도 25.3% 34.5% 46.2%

울산 22.4% 15.4% 11.5% 전라북도 29.4% 36.7% 47.0%

전남 14.5% 12.0% 9.8% 전라남도 35.7% 41.7% 51.9%

자료: 통계청 2012 재산정.

3) 강원(31.2%), 전남(30.4%), 경북(30.4%), 전북(29.8%), 충남(29.5%)의 순으로 1인가구 비중이 높음.

필요한 커뮤니티 접근성 확보 등이 고려될 필요가 있다.

결국 공공임대주택의 공급계획은 주거취약계층의 주거 안정을 위한 중·장기 계획으로서 물량계획뿐 아니라 삶 의 질의 관점에서 계획되고 관리되어야 할 것이다.

영구·50년임대의 소형비율을 높여 배분한 것은 의미가 있다고 보인다. 그러나 영구임대의 공급규모⁴⁾가 전용기준 으로 21m²인 7.9평형이 가장 많이 공급되고 있어서, 현재 노인, 장애인가구의 거주비율이 높음에도 불구하고 의료 장비 수납과 휠체어를 타고 이동이 가능한 면적이 충분치 않다는 것이 큰 문제점으로 지적되고 있다. 2014년 주거 실태조사 결과에 의하면 전체 1인가구의 평균 주거면적은 48.6m², 차가가구는 38.3m²로 나타나고 있다. 향후 고령 화시대를 준비하면서 노인가구가 많은 지역의 공공임대주 택은 1인가구용이라고 하더라도 주택규모 확대를 적극 고 려할 필요가 있다고 하겠다.

또한 공공임대주택 공급 시 단지규모, 단지배치, 실내 면적, 실내디자인, 가구 등에서 가구의 특성을 반영하여 설계·공급할 필요가 있다. 즉 노인 1인이 거주하기에 편 리한 실내디자인, 휠체어를 타고 이동이 가능한 면적 확 보, 산뜻한 색채의 가구, 여성가구에게 필요한 충분한 수 납장 비치와 안전장치 구비, 향후 신체가 약해질 때에도 활용할 수 있는 가변형 실내 공간 구성, 1인 청년가구가

4) 최저주거기준상 1인가구의 주거면적은 14m²(2004년 기준)임.

<그림 7> 공공임대주택 규모별 비중

총계 공공부문

60.0

50.0

40.0

30.0

20.0

10.0

0.0

40~60m² 이하

42.2

40m² 이하

47.1

60~80m² 이하

9.7

85m² 초과 1.1 (%)

<그림 8> 공공임대주택 유형별·규모별 재고 비중

40m² 이하 40~60m² 이하 60~85m² 이하 85m² 초과 120.0

100.0

80.0

60.0

40.0

20.0

0.0 영구임대

98.0 1.6

50년임대 83.2 16.7

국민임대 38.1 60.0

10년임대 42.2

1.3 5년임대

17.5 50.2

사원임대 30.9 49.4

장기전세 0.1 58.1 (%)

참고문헌

국토교통부. 2015. 공공임대주택 지역별 재고 현황.

통계청. 2012. 장래가구추계.

_____. 2015. 인구주택총조사.

서부 유럽에서 ‘사회적 주택’으로 불리는 공공주택은 주로 정부와 시민 간의 사회계약(social contract)으로 고려되 어 왔다. 특히 북유럽에서는 주택을 매우 중요한 정책수 단으로 여겼다. 주택의 공급은 공공과 민간의 협력에 의 해 수행되고 주민을 위한 복지차원은 물론 경제 활성화의 수단으로도 인식되어 왔기 때문이다. 반면 미국은 국민들 의 자가 소유 욕구가 강하고 정부 또한 자가 소유를 위한 주택 정책이 공공임대주택 정책을 우선시하여 상대적으로 공공임대주택에 대한 지원 수준이 낮다. 하지만 저소득층 에 대한 주거지원은 다양한 방식으로 진행되고 있다.

선진국의 공공임대주택 정책을 탐구하고 분석하는 이 유는 선진국이 장기간 공공임대주택을 공급해오면서 많은 시행착오를 겪었기 때문이다. 이를 통해 공공의 임대주택 공급기간이 길지 않은 우리나라가 주거지원 정책을 수행 하면서 향후 발생 가능한 문제를 최소화하고 효율적 정책 수행이 가능하도록 하는 데 시사점을 줄 수 있다. 하지만 우리와는 다른 공공주택에 대한 인식, 공급배경, 사회·경 제·정치적 상황으로 인해 선진국 사례를 받아들이는 데 는 신중해야 한다.

공공(임대)주택의 정의

국가 간의 공공(임대)주택 정책이나 현황을 직접 비교하기 어려운 이유는 정치, 사회, 문화, 경제적 이유에 따라 공 공(임대)주택에 대한 각국의 정의가 다르기 때문이다. 국 가별로 소유자, 건설·공급자, 임대료 수준, 재원의 출처 에 따라 다양하게 정의를 내리고 있다. 유럽의 주요 국가 들은 <표 1>과 같이 서로 다른 용어로 정의를 내리고 있다 (Whitehead and Scanlon 2007, 천현숙 외 2016에서 재 인용). 다만, 국민 전체나 저소득층을 위한 저렴한 주택을 공급하는 데 지원을 하고 있다는 공통점이 있다. 예를 들 어 독일의 공공(임대)주택은 독특한 시스템으로 운영 중이

유럽과 미국의 공공임대주택 정책현황과 시사점

이재춘│ 국토연구원 책임연구원 (jclee@krihs.re.kr)

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