특집
새 정부의 국토정책에 대한 제언
국토시론 다시 쓰는 ‘신국토구상’
국토시론 다시 쓰는 ‘신국토구상’ 02 성경륭_ 한림대학교 교수, 전 국가균형발전위원장
특집 | 새 정부의 국토정책에 대한 제언
1. 지방분권시대의 균형발전정책 추진방향 08
차미숙_ 국토연구원 국토계획·지역연구본부장
2. 혁신도시의 신성장거점화를 위한 정책과제 17
류승한_ 국토연구원 산업입지연구센터장
3. 포용적 국토를 위한 도시재생 뉴딜 추진방향 24
이왕건_ 국토연구원 선임연구위원 권규상_ 국토연구원 책임연구원
4. 서민 주거안정을 위한 주거복지 정책방향 31
이수욱_ 국토연구원 선임연구위원
5. 제4차 산업혁명시대의 교통인프라 정책방향 38
김종학_ 국토연구원 인프라정책연구센터장
6. 국민이 체감하는 국토공간정보 정책방향 43
임은선_ 국토연구원 국토정보연구본부장
용어풀이 <229> 스마트 인프라 외 52
김다윗_ 국토연구원 연구원
제2 종관철도_중앙선을 타다 <4> 수도권 중앙선 철도역과 주변 지역의 변화 53 박병석_ 압구정고등학교 지리교사
e-interview 졸탄 나기(Zoltan Nagy) 61 사용자를 먼저 생각하는 스마트 빌딩과 스마트 도시
우제영_ The University of Texas at Austin 토목환경공학과 박사과정
영화와 도시 <45> 영화 ‘우리에게 내일은 없다’ 78 바비큐, 그리고 댈러스 카우보이즈
임재주_ University of Arkansas-Fort Smith 경영학과 부교수
53
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109
「국토」는 국토 전반에 관한 국내외 최신 정보와 현안 문제를 다루는 월간지입니다. 「국토」에 수록된 내용은 필자 개인의 견해이며, 국토연구원의 공식적인 견해가 아님을 밝힙니다.
발행일 2017년 9월 10일 발행인 김동주 편집위원장 이상준
편집위원 김선희, 김은란, 김준기, 김중은, 민성희, 박미선, 변세일, 서민호, 이백진, 임은선 (가나다 순)
간사 한여정 편집 손유진, 유지은
전화 044 960 0114(대표) 044 960 0425(구독문의) 디자인/인쇄 문화공감 02 2266 1897
해외동향
영국의 HMO 주택임대 운영 사례와 시사점 85
박미선_ 국토연구원 책임연구원
독일 추크슈피체 산악열차와 지역경제 활성화 93
노용식_ 국토연구원 책임연구원 최 유_ 국토연구원 연구원 권영섭_ 국토연구원 선임연구위원
글로벌정보프랑스 지방분권의 역사와 현주소 외 100
국토연구원 단신 ‘ 2017 KOICA-UNESCAP-KRIHS 도시계획 및 109 재난관리 효율화를 위한 공간정보기술
역량강화 초청연수(1차연도)’ 실시 외
국토 옴부즈만 115
KRIHS 보고서
포용적 국토 실현을 위한 정책과제 연구(문정호 외 지음) 116
김현호_ 한국지방행정연구원 선임연구위원
초연결 시대에 대응한 공간정보 정책방향 연구(사공호상 외 지음) 118
김은형_ 가천대학교 조경학과 교수
연구보고서 구입 안내 120
짧은 글 긴 생각 부동산 투기를 막기 위해서도 도시재생이 필요하다 122 안장원_ 중앙일보 경제부 부동산팀장
2017년 「국토」에서는 지난해 9월부터 10월까지 국토연구 원에서 주최한 제4회 아름다운 우리 국토 사진공모전의 수상작을 표지로 게재합니다.
본 작품은 우수상으로 선정된 우태하 님의 ‘굽이도는 보 발재’(촬영지: 충북 단양군 보발재)입니다.
참여정부 신국토구상의 주요 내용과 반성
국가균형발전위원회는 2004년 1월 「국가균형발전 특별법」, 「지방분권특별법」,
「신행정수도건설특별법」 등 3대 지역발전 특별법의 제정을 기념하는 자리에서 참여정부의 ‘신국토구상’을 발표하였다. 이 구상은 참여정부가 구현하고자 하는 미래 국토구조의 골격을 제시한 것으로서, 여기에서는 혁신형 국토 구축, 다핵형 국토 건설, 네트워크형 국토 형성, 지속가능형 국토 관리, 글로벌형 국토 경영 등 다섯 가지가 기본 방향으로 제시되었다.
이러한 기본 방향에 따라 참여정부는 공공기관의 지방이전과 혁신도시 건설, 국가산업단지의 혁신 클러스터화, 국토통합적 사회간접자본 건설, 도농연계형 지역발전, 친환경적 국토개발, 다수의 경제자유구역 지정을 통한 대외 지향적 국 토활용 등 다양한 정책을 추진하였다. 그 결과 지역에 대한 투자가 크게 확대되 어 성장과 고용이 증가하였고, 지역불균형이 시정되는 중요한 변화가 일어났다.
그러나 참여정부가 ‘신국토구상’에 따라 추진한 지역정책들은 다음과 같은 세 가지의 취약점을 가지고 있었던 것도 사실이다. 첫째, 수도권 소재 공공기관과 중소기업을 지방으로 이전하는 공간재편 정책과 혁신도시 개발 정책을 적극적으 로 추진하여 과도한 지역불평등을 개선하는 데는 상당한 성과를 거두었으나 재 생에너지 전환과 기후변화 대응을 중심 과제로 하는 지속가능발전에는 충분한 노력을 기울이지 못했다.
둘째, 지역고용 확대와 주민소득을 증진하기 위해 지역산업을 육성하는 데는 심 혈을 기울였지만 교육, 복지, 의료, 문화, 환경 등을 균형 있게 발전시키지 못했다.
다시 쓰는 ‘신국토구상’
성경륭
한림대학교 교수, 전 국가균형발전위원장 (krseong@hallym.ac.kr)
셋째, 지역불평등 문제를 해소하고 지역경제성장을 도모하는 현안 과제에 집중한 나머지 저출 산-고령화에 따른 지역 인구소멸 문제, 산업의 주기변동에 따른 중화학공업의 위축과 그에 따른 지역산업 붕괴 문제, 지구온난화와 기후변화에 따른 지역과 한반도 전체의 기후위기 문제 등에 대해서는 제대로 된 예방적 정책대응을 하지 못했다.
문재인 정부 신국토구상의 비전: ‘사람과 자연을 살리는 국토정책’
이런 취약점과 한계를 감안할 때, 새 정부 국토정책의 비전은 ‘사람과 자연을 살리는 국토정책’으 로 설정되어야 할 것이다. 이 비전은 과거의 국토정책이 국토의 부가가치를 높인다는 명분으로 도시개발, 토지개발, SOC개발, 산업단지개발 등 온갖 종류의 ‘개발’에 치중했던 것과는 질적으로 다른 의미를 지닌다고 볼 수 있다.
현 시기에 한국사회가 이처럼 개발 위주의 국토정 책에서 사람과 자연을 살리는 새로운 국토정책으로 전면적 전환을 해야 하는 이유는 국토를 개발하면 국 토의 가치가 자동적으로 증가한다고 보았던 과거의 개발연대와 달리 이제 지구온난화가 심화된 글로벌 경제시대에 접어들어 개발 위주의 정책이 엄청난 화 석연료의 사용을 필요로 하고 생태계를 손상시키며, 그 결과 기후변화 심화, 농업기반 붕괴, 건강 악화 등
수많은 문제를 초래하여 우리의 삶과 인류문명의 기반 자체를 불가역적 위험에 빠뜨리기 때문이다.
이런 점을 감안하여, 문재인 정부에서는 국토를 개발의 대상으로 보는 개발주의적 국토정책을 전면적으로 중단하고 국토를 국민의 생존과 미래 기후위기 대응을 위한 최후의 보루로 인식하여 후손과 인류사회를 위해 장기적으로 지속가능한 발전을 추진해야 할 것이다.
새로운 신국토구상의 4대 정책과제
그러면 사람과 자연을 살리는 국토정책을 어떻게 구현할 것인가? 포용적 국토와 지속가능한 국 토의 토대 위에 혁신적 국토와 개방적 국토를 건설하는 정책을 추진해야 한다.
1. 포용적 국토
‘포용적 국토’는 전국 어느 곳에 살더라도 공평한 기회를 부여받고 동등한 수준의 공공서비스를
사람과 자연을 살리는 국토정책을 어떻게 구현할 것인가?
포용적 국토와 지속가능한
국토의 토대 위에 혁신적 국토와
개방적 국토를 건설하는 정책을
추진해야 한다.
향유하도록 하는 정책 기조이다. 이런 관점에서 볼 때, 앞으로는 국민들이 수도권과 비수도권, 대 도시와 중소도시, 도시와 농촌 어느 곳에 살든지 고용 기회는 물론 교육, 복지, 의료, 문화 등 핵 심적 공공서비스 영역에서 지역적 차별 없이 동등한 서비스를 받을 수 있도록 공공정책을 ‘공간정 의’(territorial justice)의 관점에서 추진해야 할 것이다. 경우에 따라서 젊은 사람들의 이탈로 고 령화가 빠르게 진행되고 있는 농촌지역에 대해서는 적극적 우대 조치를 통해 공공서비스의 불균 형을 해소하는 정책도 시행해야 할 것이다.
포용적 국토의 정책 기조는 경제 여건이 어려운 낙후지역의 국민들을 포용하는 ‘사람의 포용’을 넘어 사람들의 생존과 지속적 행복을 근원적으로 가능하게 하는 ‘자연의 포용’을 지향해야 할 것이 다. 자연에 대한 과도한 개발로 말미암아 지구온난화와 자원고갈, 생물종 멸종 등 다양한 형태로 진행되는 ‘자연의 복수’가 빠른 속도로 진행되고 있기 때문이다.
2. 지속가능한 국토
‘포용적 국토’가 사람을 살리는 정책 기조라면, ‘지속가능한 국토’는 자연을 살리는 정책 기조라고 볼 수 있다. 현 시기에 지속가능한 국토의 기조가 중요한 이유는 산업혁명 이후 현재까지 화석연 료 에너지가 과도하게 사용되어 지구의 평균 기온이 산업혁명 직전과 비교하여 최소 1C°에서 최대 1.5C°까지 상승했기 때문이다. 향후 예상되는 심각한 문제는 화석연료 사용에 중대한 변화가 없이 평상시와 같은 비율(BAU)로 늘어날 경우, 2100년경에는 지구의 평균 기온이 최대 4.8C°까지 상 승하고 해수면이 최대 82cm까지 상승하는 것이다. 이렇게 되면 극심한 가뭄과 태풍 등 극단적 기 후변화가 발생하고 이로 인해 인간의 생존환경이 붕괴할 가능성 또한 급격히 높아질 것으로 예측 되고 있다.
이런 상황을 예방하고 기후변화에 대한 대응역량을 높이기 위해서는 재생에너지로의 신속한 전 환, 패시브 하우스(passive house)와 액티브 하우스(active house)의 원리를 적용한 주택 · 건축물 의 개량 및 신축, 재생에너지를 사용하는 교통수단으로의 전환, 전기를 생산하는 주택과 전기자동 차의 결합, 유기농 생산의 확대와 근거리 농업의 진흥, 선형경제(linear economy)에서 순환경제 (circular economy)로의 전환과 같은 미래 과제에 정부의 정책적 노력을 집중해야 한다.
3. 혁신적 국토
화석연료의 과도한 사용에 따른 지구온난화의 심화는 향후 한국사회와 세계사회에 중대한 제약 조건으로 작용하게 될 것이다. 이런 상황에서 자연의 제약에 순응하는 동시에 그 제약의 효과를 완화하기 위해서는 기술혁신정책과 국토정책을 다양하게 결합하는 노력이 필요하다. 예를 들면,
전국 각 지역의 사정에 맞게 태양광발전, 지열발전, 풍력발전, 조력발전 단지를 조성하고, 이렇게 생산된 전기를 저장하는 배터리 생산공장을 설립하는 등의 정책이 추진되어야 한다. 전국을 대상 으로 기존의 주택과 건축물을 에너지 절약형 또는 에너지 생산형으로 개량하고, 나아가 에너지 원리에 따라 주택과 건축물을 신축하도록 새로운 건축 기준을 제정해야 할 것이다. 기존의 자동 차 회사가 더 많은 전기자동차를 생산하도록 적절한 인센티브를 제공하고 전국 곳곳에 전기충전 소를 확대 설치하는 정책도 추진해야 할 것이다.
화석연료 사용을 줄이고 재생에너지 체계로 빠르게 전환해 나간다는 기조를 좀 더 적극적으로 추진하기 위해서는 기존의 도시 전체를 스마트 도시와 연계하여 에너지 자립도시 또는 지속가능 도시로 전환하는 빅 프로젝트를 추진하고, 앞으로 새롭게 조성될 신도시는 반드시 그런 개념으로 건설되도록 해야 할 것이다. 이와 함께 에너지, 운송,
주택, 도시, 농업 등 여러 분야에서 수많은 기술혁신 과 벤처창업이 이루어지도록 국토정책과 산업정책의 혁명적 변화가 필요하고, 동시에 이 둘을 통합적으로 추진하는 새로운 접근이 필요하다.
이렇게 해나가면 지속가능발전의 관점에서 새로운 혁신클러스터가 지역 곳곳에서 조성되고 에너지, 운 송, 건축, 도시설계 등 많은 분야에서 다양한 신산업 이 탄생하게 될 것이다. 그리하여 현재 콘드라티에프
(Kondratiev) 5차 하강 주기에 빠져 있는 세계경제와 한국경제가 재생에너지를 중심으로 6차 상 승 주기로 진입할 수 있는 기술적 · 산업적 원동력이 형성될 수 있을 것이다. 그렇게 되면 지속가 능발전을 향한 새로운 투자와 고용이 활발하게 일어나고 여러 지역이 ‘혁신적 국토’의 새로운 틀 속에서 분산적 · 자립적 발전의 기반을 갖출 수 있게 될 것이다.
4. 개방적 국토
한국은 지리적으로 경제적 번영을 이룰 수도 있고 정치군사적 갈등에 휘말릴 수도 있는 매우 특 이한 위치에 자리 잡고 있다. 따라서 정치적 통합성과 경제적 개방성을 잘 결합할 경우 큰 번영을 이룰 수 있으나 그렇지 않을 경우 쇠락할 수도 있는 두 가지 가능성을 모두 가지고 있다. 이런 점 을 고려하여 우리의 잠재력을 잘 살리기 위해 한국은 한반도, 동북아, 유라시아, 세계와 연결되는 개방적 교통망과 온라인 플랫폼을 기반으로 하는 개방적 정보망, 나아가 다양한 개방적 교류 · 협 력망을 잘 구축하여 지리적 위치와 관련되는 이점을 최대화해야 할 것이다.
한편 지구온난화의 심화, 화석연료를 비롯한 지하자원의 공급 감소, 생물종 멸종 등과 같은 지
2017년의 균형발전정책은 2004년의 문제의식을 이어받으면서 현재의 필요와 미래의 필요 사이의 균형발전까지
고려하는 새로운 설계도를
마련해야 할 것이다.
구적 · 문명적 차원의 거대 문제가 진행되고 있는 현 상황에서 앞으로 한국사회도 강력한 태풍과 극심한 가뭄 등과 같은 기후재난, 식수 부족, 식량 부족, 전염병 확산 등과 같은 갖가지 자연재난 에 시달릴 가능성에 대비해야 한다. 특히 2030년대 중반을 전후하여 히말라야의 만년설과 빙하 가 모두 녹아내리면 중국, 인도, 파키스탄, 방글라데시 등과 같은 인구대국으로부터 생존을 위해 자국을 탈출하는 난민 대열이 전 세계로 퍼져나갈 것이라는 전망이 제시되고 있는 점에 대해서도 유의해야 할 것이다.
이런 상황에 대비하여 도로, 철도, 항만 등과 같은 각종 사회간접자본 시설과 상하수도, 농지, 저수지, 대피시설 등에 대한 재난 대비체계를 철저히 갖추어야 할 것이다. 동시에 개방적 국토의 잠재력을 충분히 살리되 사람의 이동과 기후재난과 관련된 난민 문제와 관련해서는 ‘선택적 개방’
의 원칙을 적용해야 할 것이다. 이런 관점에서 기후 난민들의 선택적 수용을 위한 시설 구축, 국 내 치안관리, 사회서비스 체계 정비, 사회갈등 해소, 국경관리 등 많은 준비가 지금부터 이루어져 야 할 것이다.
2004년에 쓰인 신국토구상은 주로 전국 각 지역의 국토개발과 경제성장에 초점을 두고 지역 의 투자 · 고용 · 주민소득을 증진하고자 하는 목표를 추구하였다. 그러나 2017년에 새롭게 써야 할 신국토구상은 사람과 자연을 살리는 정책 기조하에 포용적 국토와 지속가능한 국토를 건설하 여 국민의 삶의 안전과 지속적 번영을 증진하는 목표를 추구해야 할 것이다. 그리하여 2004년의 신국토구상이 잘 사는 지역과 못 사는 지역의 균형발전을 도모했다면, 2017년의 균형발전정책은 2004년의 문제의식을 이어받으면서 현재의 필요와 미래의 필요 사이의 균형발전까지 고려하는 새로운 설계도를 마련해야 할 것이다.
지난 7월 발표된 새 정부의 국정과제는 국민이 주인인 정부, 국 민들이 더불어 잘 사는 경제, 국민의 삶을 책임지는 국가, 국민 들이 살아가는 지역의 고른 발전을 지향하고 있다. 국민을 주인 공으로 한 새 정부가 우선 챙겨야 할 과제 중 하나는 국민과의 소통을 기반으로 삶의 터전을 가꾸고 미래세대까지 더불어 살 아갈 수 있는 국토를 조성하는 것이다. 국민과의 소통이 중요한 현 시점에서 이번 호 특집은 국토분야의 전문가들이 모여 국토 정책의 나아갈 방향을 논의해본다.
특집기획: 차미숙 국토계획·지역연구본부장
새 정부의
국토정책에 대한 제언
머리말
2017년 5월 출범한 문재인 정부는 ‘고르게 발전하는 지역’을 5대 국정목표의 하나로 채택 하였다. 전국이 고르게 발전하기 위해 우선적으로 추진되어야 할 점은 자치분권과 균형발 전으로, 양자 간의 조화를 통한 새로운 형태의 균형발전정책을 제시하고 있다. 그동안 중 앙정부 주도의 균형발전정책을 추진해 왔다면, 이제 자치분권을 전제로 지방 주도의 균형 발전정책을 고민해야 할 때이다.
01
차미숙 | 국토연구원 국토계획·지역연구본부장(mscha@krihs.re.kr)
지방분권시대의
균형발전정책 추진방향
<그림 1> 문재인 정부의 균형발전 국정목표·전략·과제
목표
전략 1
4대 복합 혁신· 과제 중
풀뿌리 민주주의를 전략 2 실현하는 자치분권
고르게 발전하는 지역
국가의 고른 발전을 위한 자치분권과 균형발전
① 제2국무회의 도입과 국가사무의 획기적 지방 이양 ② 자치분권의 제도적 기반 확보
③ 국가균형발전 거버넌스 및 지원체계 개편 ④ 지방재정 자립을 위한 강력한 재정분권 추진
⑤ 주민직접참여제도 확대 및 마을자치 활성화 ⑥ 혁신도시 중심으로 신지역성장거점 구축
⑦ 인재와 신산업이 모이는 산업단지 혁신 ⑧ 세종시를 명실상부한 행정중심복합도시로 육성 골고루 잘사는
균형발전 전략 3 사람이 돌아오는
농산어촌
• 획기적인 자치분권 추진과 주민참여의 실질화
• 지방재정 자립을 위한 강력한 재정분권
• 교육민주주의 회복 및 교육자치 강화
• 세종특별자치시 및 제주특별자치도 분권모델의 완성
• 전 지역이 고르게 잘사는 국가균형발전
• 도시경쟁력 강화 및 삶의 질 개선을 위한 도시재생 뉴딜 추진
• 해안·조선 상생을 통한 해운강국 건설
• 누구나 살고 싶은 복지 농산어촌 조성
• 농어업인 소득안정망의 촘촘한 확충
• 지속가능한 농식품 산업기반 조성
• 깨끗한 바다, 풍요로운 어장
출처: 국정기획자문위원회 2017, 재작성.
중앙집권형 균형발전정책 추진성과와 한계
우리나라는 산업화 · 도시화 등 압축적 경제성장 추진과정에서 발생한 수도권 집중 및 과 밀화와 수도권과 지방 간 격차문제를 해소하기 위해 성장거점개발(1970년대), 분산형 거 점개발(1980년대), 다핵개발(1990년대), 세종시 · 혁신도시 등 국가균형발전정책(2000년 대) 등 지역균형발전정책을 지속적으로 추진해 왔다. 그럼에도 수도권 집중도와 지역불균 등 수준은 체감할 수 있을 정도로 개선되지 않았다. 수도권 인구 집중도는 1970년 28.3%
에서 2016년 49.7%로 줄곧 높아졌다. 이같은 추세는 2010년 이후 완화되어 점차 안정화 될 전망이다. 지역불균등 지수를 나타내는 지니계수도 2008년 0.314를 정점으로 점차 완 화되고 있다. 이처럼 수도권과 지방 간 인구 집중도 등 총량적인 격차는 완화될 전망이나 좋은 일자리, 문화서비스, 생활편의시설 등의 격차1)는 크게 개선되지 않고 있다.
여기에 저출산 · 고령화에 따른 인구감소시대, 경제성장률 둔화에 따른 저성장시대, 제 4차 산업혁명시대 전개 등으로 새로운 형태의 공간적 양극화와 지역 간 격차 발생에 대한 우려가 높아지고 있다. 이러한 우려는 몇몇 새로운 정책아이디어의 발굴이나 추진으로 해 결될 것 같지는 않다. 근본적인 정책추진 관행 · 체질의 개선이 필요하다. 특히 우려되는 점은 새로운 여건 변화에도 불구하고 기존과 같은 중앙정부 주도의 균형발전정책 추진방 식은 정책성과를 기대하기 어렵고, 오히려 지자체의 자립역량을 저해하여 지속가능한 발 전에 방해가 될 것이라는 점이다. 예를 들어 중앙정부의 보조금을 지원 받기 위해 지자체 들이 이용수요나 유지 · 관리에 대한 심각한 고민 없이 지방 공공시설을 확충하는 행태가
<그림 2> 수도권 인구 집중도(좌)와 지역 간 경제력 격차 추이(우)
지역 간 경제력 격차 추이
<지역불균등 추이>
0.320 0.315 0.310 0.305 0.300 0.295 0.290 0.285
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
<지니계수 변화>
구분 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 전체 16개
시도 간 0.10 0.09 0.09 0.16 0.17 0.18 0.16 수도권 내
시도 간 0.03 0.02 0.02 0.007 0.057 0.057 0.06 비수도권 내
시도 간 0.09 0.08 0.10 0.17 0.18 0.20 0.18 0
1970 1980 1990 2000 2010 2016 2028 2050 10
20 30 40 50 60
28.3 35.5
42.8 46.3 49.3 49.7 50.2 50.0
수도권 인구 집중도 (단위: %)
출처: 차미숙 2017. 재인용.
1) 고임금 일자리인 비즈니스 서비스업은 70.3%가 수도권에서 증가하고 있고, 2016년 기준 문화예술행사 관람률은 대도시 81.2% > 중소도시 81.0% > 읍·면 65.7% 순으로 나타남.
지속될 경우, ‘저출산 · 고령화로 인한 절대인구 감소 → 시설 이용수요 감소 → 시설 수익창출 한계 → 시설 운영 적자 지속과 저성장의 고착화 → 지방재정 수입 감소 → 시설 유지관리 비용 증가 → 지방재정 부담 가중’이라는 악순환에 봉착할 수밖에 없다. 2015년 667개 지역 공공 시설의 운영적자가 5756억 원에 달할 뿐만 아니라, 운영 수익 대비 운영비용의 증가세가 전년보다 3배 이상 높다 는 통계 수치는 매우 우려할 만하다.
일본에서는 최근 인구감소를 화두로 제기한 마스다 히로야(増田 寛也)의 지방소멸론 (2014)2)에 기초하여 전개되는 아베정부의 지방창생정책에 대한 비판 및 대안적 정책방안 에 대한 논의가 활발하다. 이들은 공통적으로 인구감소를 ‘불편한 사실’로 인식하면서도, 아베정부를 포함한 중앙집권형 지방창생정책의 성과창출 한계와 문제점을 비판한다. 그 리고 대안적 지역발전전략으로 고토 노보루(後藤 のぼる)는 개성 있는 지역자원의 브랜 드화를 통한 지방건강전략(地方元氣戰略)을, 사사키 노부오(佐々木 信夫)는 ‘집권형 지방 창생’을 ‘분권형 지방창생’으로 전환할 것과 ‘일본형 10+2州구상 제도’를 제안하였다. 그리 고 경제평론가인 조넨 츠카사(上念 司)는 ‘인구감소=지방소멸’ 논리에 기초한 지방창생정 책의 발상 자체를 반박한다. 그는 인구감소에도 불구하고 지방은 소멸하지 않는다며 지방 소멸론을 정면으로 반박하고, 그동안 중앙정부의 보조금 의존 경향에 따라 비용이나 수익을 고려하지 않고 지은 공공시설들로 인해 지방재정이 피폐해지면서 오히려 지방소멸(‘지방경 제의 공원묘지화’)이 초래된다고 주장한다(차미숙 2016a). 이들은 공통적으로 ‘지역주도’와
‘분권형’ 지역발전전략에서 지역문제의 해법을 모색하고 있다.
분권형 균형발전정책 패러다임으로 전환, 지역주권시대 실현
인구감소 · 저성장 등 새로운 여건 변화에 대응해 지속가능한 지역균형발전 정책성과를 달성하기 위해서는 중앙정부 주도의 분산형 균형발전 정책추진 패러다임을 벗어나야 한 다. 중앙정부 주도의 지역균형발전정책은 수도권 공공기관 · 기업 등의 지방 이전으로 이 어져, 세종시, 혁신도시 등 지역 내 물적기반은 어느 정도 조성된 상태이다. 이제는 그동 안 조성된 균형발전 물적기반을 토대로 지방이 보유한 다양성과 자율성을 발휘하는 분권
2) 마스다 히로야는 「지방소멸론」(2014)에서 일본의 인구가 2008년 1억 2808만 명을 정점으로 감소하고, 2050년에는 현재 거주 지역의 19%가 무거주 지역화할 것으로 전망하였음. 또한 1727개 시구정촌 가운데 절반이 넘는 896개가 소멸되고, 이 가운데 523개는 인구 1만 명 이하 지역에서 나타날 것이라고 전망하였음(차미숙 2016a).
<표 1> 지자체 주요 공공시설 운영 현황 (단위: 억 원)
구분 2014 2015 비고
주요
공공시설 수 622 667 •건립비용 100억 원 이상(기초)
•건립비용 200억 원 이상(광역) 운영비용 11,516 12,998 •전년대비 12.9% 증가 운영수익 6,612 6,917 •전년대비 4.6% 증가 적자규모 -4,904 -5,756
자료: 지방재정통계시스템 2017.
형 균형발전정책 패러다임으로 전환을 도모해야 한다. 지방의 다양성에서 혁신과 경쟁력 의 원천을 찾아야 한다. 전통적인 지역균형발전 전략이었던 ‘불균형 성장전략’은 더 이상 유 효하지 않다. 일부 성장지역이 발전하면 그 효과가 주변으로 확산된다는 낙수효과(trickle- down effect)에 대한 확신은 실증적 · 경험적으로 낮다. 지역이 고루 발전하면 국가가 발전 한다는 분수효과(trickle-up effect), 즉 지역의 다양성을 통해 혁신과 경쟁력을 확대하고, 지속가능한 지역발전을 도모하기 위한 정책적 접근과 패러다임의 전환이 필요하다.
국민의 시대는 모든 권력이 국민으로부터 나온다는 국민주권시대를 포괄하고 있다(국정 기획위원회 2017). 마찬가지로 지역발전과 관련한 모든 권한과 책임이 지역으로부터 나오 는, 지역이 주인인 지역주권시대를 동시에 실현해 ‘고르게 발전하는 지역’, 전국 어디에 살더 라도 최소한의 서비스를 누릴 수 있는 균형사회를 실현해야 한다. 이를 위해 전국적으로 획 일적인 추진방식에서 지역 맞춤형 추진으로, 개발 중심에서 이용 · 관리 등 재생 중심으로, 공급자 중심에서 국민 · 기업 등 수요자 중심으로 정책추진 관행과 체질 개선이 필요하다.
지역주권시대 실현을 위한 분권형 균형발전정책 추진방안
1. 스마트·포용·분권형 지역발전 추진전략인구감소, 저성장, 제4차 산업혁명 등 여건 변화에 적절히 대응하고 새 정부의 균형발전 정책목표인 ‘고르게 발전하는 지역’을 실현하기 위해서는 스마트 지역발전, 포용적 지역발 전, 분권적 지역발전 등의 추진전략이 필요하다. 이를 토대로 공간발전, 일자리 창출, 추 진체계 · 제도 개편 등의 과제를 추진해야 한다.
<그림 3> 균형발전정책 패러다임의 변화
<분산형 균형발전>
• 중앙정부 주도 - 전국적으로 획일화 - 부처별 분산적·개별적 집단 - 지역 간 경쟁과 갈등
• 개발중심
- 부문별·개별적 접근(sectoral)
• 사업성과에 대한 체감도 저조
• 공급자 중심
<분권형 균형발전>
•지방정부 주도 - 지역 맞춤형 정책 - 주체 간 통합적 거버넌스 - 지역 간 연계와 협력
• 현명한 이용·관리
- 공간통합적 접근(place-based)
• 사업의 실질적 성과·효과 도모
• 수요자 중심
균형발전 1.0 패러다임 균형발전 2.0 패러다임
출처: 차미숙 2017.
<그림 4> 균형발전정책 패러다임과 중앙-지방의 역할 변화
분산형 균형발전
중앙 주도
획일성
+
지역의존자율성 저해•낙수효과(trickle-down) 저조
•전국적 획일화, 규제·감독
•지방의 자율성·개성 발휘 제약
분권형 균형발전
지역 주도
다양성·
자율성 강화 +
•분수효과, 샘물효과(trickle-up)
•맞춤형 지역지원과 사각지대 해소
•지방의 다양성→혁신·경제력 원천 중앙지원
사각지대 해소
출처: 차미숙 2017.
2. 스마트혁신 창출을 위한 유연적 국토공간 조성
제4차 산업혁명시대 국가성장동력을 창출하기 위해서는 유연적 · 다층적인 공간전략이 요 구된다. 그동안 물리적 공간 위주에 한정해 왔다면 향후에는 실물공간과 정보 · 데이터 등 가상공간과 결합하거나, 다층적인 지역 간 연계 · 협력 등 유연화와 무경계화(borderless) 를 전제로 한 공간인식 변화와 정책 대응이 필요하다.
대도시, 중소도시, 농어촌 등 공간층위별 발전목표와 차별적인 전략 마련이 필요하다.
대도시는 글로벌 경쟁거점으로서의 역할을 수행해야 한다. 세계적 비즈니스 업체들이 선 호하는 경쟁력 창출 및 교류공간으로 조성하기 위해, 계획적 성장관리와 일자리 연계형 특 구 도입 등 전략적인 육성방안의 모색이 필요
하다.
혁신도시와 지방 중소도시는 인구감소시대 의 새로운 균형거점 및 지역 혁신거점으로서 기능을 강화하는 한편, 주변지역과 연계 · 협력 을 촉진하기 위한 스마트 인프라 확충 등을 통 해 균형발전시대를 선도하는 강소도시권으로 역할을 수행해야 한다. 이는 새 정부의 혁신도 시 시즌2 프로젝트와 도시재생 뉴딜사업의 연 계를 통해 달성할 수 있을 것으로 기대된다.
<그림 6> 균형발전 2.0 시대의 공간인식
공간에 대한 인식 변화
물리환경 기반의 수동적 공간
다층적이고 개방적인 공간 기능적 특화의
분할적 공간
기능적 통합과 융복합의 공간 개별 공간단위 경쟁력 및
경제가치 중시
연계·협력과 사회적 가치 중시
균형발전 1.0 균형발전 2.0
출처: 차미숙 2017.
<그림 5> 새로운 균형발전 정책목표와 추진과제
추진전략 스마트
지역발전
포용적 지역발전
분권형 지역발전
추진과제
스마트혁신 창출을 위한 유연적 국토공간 조성
혁신·중소도시의 신균형거점화 추진
지역 간 연계·협력형 일자리 창출 기반 조성
낙후지역의 신활력지대화
실행방안 지역주도형 균형발전 추진시스템 개편·운영
목표 고르게 발전하는 지역
Inclusive & Smart Connected Society
출처: 차미숙 2017.
농어촌 등 과소화지역은 귀농 · 귀촌인구의 유치, 관광객의 지역 내 체재 · 교류 증대를 통해 사람이 찾아오게 하는 전략의 추진뿐만 아니라 집약적인 정주체계 개편, 수요 대응 형 인프라 확충 등을 통해 쾌적한 생활공간 및 어메니티 공간 조성과 최소 서비스 기준을 달성하기 위한 정책적 관심과 시책 마련이 필요하다.
3. 혁신도시·중소도시의 신균형거점화
국가균형발전정책의 일환으로 추진해 온 10개 혁신도시와 세종시 등의 물적기반을 토대로, 이들 도시가 지방분권시대의 새 로운 균형거점으로 실질적인 기능을 발휘 할 수 있도록 추진전략 및 지원방안 모색 이 필요하다. 혁신도시 시즌2 프로젝트는 새 정부의 대표사업으로 추진될 예정이 다. 제4차 산업혁명시대에 대비해 스마트 인프라에 기반한 지능형 스마트도시 · 지 역 육성, 주변지역과 연계 · 협력기반 조 성, 지역 특성에 맞는 산업혁신 생태계 구 축으로 지역혁신 창출 기반 조성, 도시재
생사업과 연계 및 지역공동체 기반 조성을 위한 공간 통합적 지역재생의 추진방안 마련이 필요하다.
4. 지역 간 연계 · 협력형 일자리 창출 기반 조성
인구감소 · 저성장시대에는 개별 지자체 단위의 시책 추진으로 성과를 거두는 데 한계가 있다. 지역 간 연계 · 협력을 통해 산업구조 전환과 관광진흥을 통한 지역활력 증진방안 을 모색해야 한다. 인구감소시대를 겪고 있는 일본의 광역관광 주유루트 시책은 참고할 만하다(차미숙 2016b). 이 시책은 인구감소 · 고령화 → 소비력 저하 → 지역경제 침체의 악순환을 방지하고, 정주인구 감소에 따른 지역 소비액을 확충하기 위해 지자체들이 연 계 · 협력하여 국내외 관광객을 유치하고 소비를 유도하는 시책이다. 최근 국토교통부에 서 수립 · 추진 중인 남해안 광역관광 활성화 시책은 인구감소시대에 대응하여 지역 간 연 계 · 협력형 관광진흥 등의 새로운 지역발전모델 마련을 지향하는 대표적인 예이다.
<그림 7> 혁신도시 시즌2 추진방향
스마트 인프라 기반의 신균형거점지대 조성
•주변지역과 스마트 인프라로 연계 강화
•지역 간 시설공유 및 광역서비스 제공
공간통합적 도시·지역재생 추진
•생활인프라 및 도시재생 사업연계
•노후인프라 정비 및 공유시스템
•지역공동체 기반 조성 지역 혁신창출·교류기반 조성
•기업-대학-혁신기관 간 연계와 교류 -지능형 스마트시티
•수요자 중심(창업 등) 규제 개선
•KTX·공항 등과 연계, 시너지 확산
출처: 차미숙 2017.
스마트 혁신 국토공간
이 밖에 지역유형이나 특성을 반영한 일자리 창출전략이 마련되어야 한다. 친숙한 공동 체 만들기(Aging in Place)를 통한 노인-주거복지-지역 일자리 결합의 확대 추진도 일자 리 창출전략의 일환으로 볼 수 있다. 인프라 노후화에 대응해 공간 통합적 도시재생사업 의 추진과 함께 지역 내 유휴시설 · 토지의 용도전환, 공유경제 촉진 등 현명한 이용 및 자 원화 등 지역재생 방안을 강구해야 한다.3)
5. 낙후지역의 신활력지대화
그동안 정부는 성장촉진지역, 특수상황지역 등 전국을 4개 지역유형으로 구분해 부처별 로 할당 · 지원하는 방식을 추진해 왔다. 부처별 타협에 의한 지역 지원방식이다. 새로운 여건 변화에 따라 문제지역으로 대두될 지역, 예를 들어 구조전환 촉진지역, 통일대비지 역, 급격한 인구감소와 생활인프라 취약지역 등에 대한 중앙정부 차원의 관심과 정책적 지원이 필요하다. 중앙부처의 컨설팅과 성과평가를 연동시킴으로써 책임 있는 지원방안 을 모색하게 해야 한다.
낙후지역이 보유한 지역자산을 빛내고 주변지역과 엮어 관광자원화 함으로써 새로 운 활력지대로 조성해야 한다. 아울러 이들 지역에 사는 주민들에게도 삶의 질 향유를 위해 사각지대 해소와 ‘국가 최소기준 및 지역 적정기준’(national minimum & local optimum) 달성이 가능하도록 정책적 지원이 필요하다. 우선 인구감소에 대비해 지역 생 활공간을 정비 · 재편하도록 하고, 수요 응답형 생활인프라 · 서비스를 제공하는 데 치중해 야 한다. 전반적으로는 스마트 축소(smart decline) 전략을 강구해야 한다. 새 정부의 도 시재생 뉴딜사업을 지역재생정책으로 확대해야 하는 이유다. 지역 내 유휴시설 · 토지의 현명한 이용 및 용도전환 촉진 등을 통해 활용도를 높이는 한편, 신규 시설의 확충에 따른 지방재정 부담을 완화하는 등 책임성 있는 지방재정 운용방안이 정착되어야 한다.
또한 지역 간 재정격차 완화와 균형발전을 위해 지역상생발전기금 확대 · 개편 추진과 함께 촛불시민혁명으로 만들어진 새 정부이자 국민의 시대 구현이라는 측면에서, 국민참 여형 낙후지역 회생프로젝트를 아이디어로 제안한다. ‘제2, 제3의 고향 갖기’ 운동을 통한 다지역 거주(multi-habitation) 실행과 고향사랑기부제를 연계함으로써 낙후지역을 대 안적인 생활 · 국민휴식공간으로 재창출하는 한편, 국민참여형 지역발전정책을 시도하자 는 제안이다.
3) 일본은 2015년을 노후인프라(사회자본) 정비 원년으로 정하고, 지역 만들기(지역재생)와 공공시설의 효과적인 활용을 추 진 중임. 특히 기존 시설의 활용에 초점을 두고, 개별 사업별 인프라 노후화 대응방식을 탈피하여, 지역 만들기(지역재생) 와 연계해 추진하는 점을 주목할 만함.
지역주도형 균형발전 추진시스템 개편·운영방안
분권형 균형발전정책 패러다임으로 전환하자는 주장은 중앙정부 주도의 획일적인 균형발 전정책 및 지원방식이 그다지 체감할 만한 정책성과를 거두지 못했다는 반성에서 비롯되 었다. 무늬로만 존재하는 포괄보조예산제도 운영과 중앙정부 부처 간 협업 및 중앙-지방 간 원활한 소통을 가로막는 칸막이식 정책추진체계와 예산지원 방식의 개편이 필요하다.
정부는 ‘지방재정 자립을 통한 강력한 재정분권’4)을 국정과제로 선정하여 분권형 균형발 전정책 추진에 대한 확신을 높이고 있다.
4) 재정분권 추진을 위해 국세-지방세 구조개선(8 : 2 → 6 : 4), 이전 재원 조정 및 재정균형 달성(지방교부세 법정률 인상, 지역상생발전기금 확대·개편), 지방재정 운용의 자율성 확대(예산편성 운영기준 개편, 지방재정 투자심사 개편, 지방채무 관리제도 개편, 사전 규제에서 사후 재정컨설팅 등) 등을 검토 중임.
<표 2> 포괄보조예산제도의 계정 개편 제안
구분 스마트혁신 계정 포용성장 계정 연계협력 계정
목적
미래성장동력 인프라 지역혁신거점 기반 스마트 인프라 조성
National minimum 확보 사각지대 해소
지방분권 및 협력기반 조성
주요 분야 혁신공간 조성
관광진흥인프라, SOC 등 생활인프라 지역 간 연계·협력
범부처 협력사업
편성 주체 지자체
(지역연합)
지자체 (지역연합)
복수의 지자체 복수의 중앙부처(사업단위)
비고 - 차등지원제 적용
출처: 차미숙 2017.
<그림 8> 지역발전 투자협약제도의 개편 제안: 분권형 투자협상제도 예시
중앙부처 중앙부처
국토
교통부 산업통상자원부 환경부 농림축산식품부 산업통상자원부 농림축산식품부
지자체 A
지자체 C 지자체
B
지자체
D 지자체
C 지자체
D 지자체
E 국토
교통부 환경부
지자체 A
지자체 B
실질적 포괄보조 예산제도 포괄보조사업(37개 사업군)
지자체 연합 1 지자체 연합 2
출처: 차미숙 2017.
첫째, 지역발전특별회계 포괄보조예산제도의 실질적 운영을 위해 현행 편성 주체별 계 정 구분방식을 정책목표별 예산지원이 가능하도록 개편해야 한다. 스마트혁신 계정, 포 용성장 계정, 연계협력 계정으로 구분해 정부의 지역발전 정책목표를 예산 계정과 명확히 연동시켜야 정책성과를 도출하는 데 도움이 된다.
둘째, 유명무실한 지역발전 투자협약제도를 개선해야 한다. 지자체 주도의 사업선택 및 예산지원의 안정성 확보, 지자체 예산운용의 책임성 강화를 위해 현행 제도의 획기적 인 개편이 필요하다. 영국의 분권협상(devolution deal)제도는 지자체 연합(combined authority) 구성 및 포괄예산제도(single pot)와 연동, 지역수요에 기반한 협상 대상 사업 내용의 선택 등을 통해 지역 주도의 협약제도 개편 시 참고할 수 있다.
마지막으로 지역주도형 균형발전 추진을 위해서는 중앙(주관 부처), 지역실행조직 등 추 진체계와 계획체계의 개편이 함께 추진되어야 한다. 새 정부의 지역발전 정책목표와 대표 사업 추진 시 범부처 협업 촉진과 연계 · 조정력 발휘가 가능하도록 중앙부처 수준의 컨트 롤타워를 개편하는 한편, 지역실행조직과 연계를 통해 실천력을 높이는 데 초점을 두어야 한다. 아울러 국토 및 지역발전계획 체계의 정합성 제고, 인구감소시대에 부합하는 지역발 전계획 내용 · 모니터링 · 지원방식 개편도 수반되어야 지역주권시대의 분권형 균형발전정 책 추진에 따른 성과를 체감할 수 있다. 기존의 정책추진 관행과 체질의 과감한 탈피와 새 로운 균형발전정책 패러다임을 구체화하는 ‘좋은 정책’의 구상과 실행이 필요하다.
참고문헌
국정기획자문위원회. 2017. 문재인정부 국정운영 5개년 계획. 서울: 청와대.
차미숙. 2016a. 인구감소시대, 일본의 지방창생전략과 지역공간구조 재편방안. 국토정책Brief 555호. 안양: 국토연구원.
. 2016b. 인구감소시대, 관광진흥을 통한 지역체재·교류인구 증대전략. 국토정책Brief 588호. 안양: 국토연구원.
. 2017. 지역주권시대, 분권형 균형발전정책 추진방안. 2017년 국토연구원 정책세미나 자료집: 3-19.
차미숙, 임은선. 2017. 분권화시대의 국가공간정책 추진방향. 세종: 국토연구원.
머리말
2003년 국가균형발전을 위한 공공기관 지방이전 추진방침이 발표된 이래 10여 년이, 2007년 혁신도시별 부지조성 공사가 착공된 이래 10년 남짓한 시간이 흘렀다. 2016년 말 현재 전국 10개 혁신도시의 부지공사나 물리적 기반 조성은 사실상 완료단계에 달하였다.
공공기관과 직원 이전, 공공지원시설 건설도 착실히 추진되고 있으며, 교육시설 등도 도 시인구 성장과 병행하여 꾸준히 설치되고 있다.
<그림 1> 혁신도시 건설 목표 대비 실적 (단위: %)
이전 기관수 91.3
이전 직원수 90.5
직원 주민등록 이전 52.6
혁신도시 인구 56.2
어린이집 73.7
유치원 55.6
초중고등학교 58.5
공공지원시설 92.0
공동주택 63.8
0.0 10.0 20.0 30.0 40.0 50.0 60.0 70.0 80.0 90.0 100.0
출처: 류승한, 김진범 2017.
02
류승한 | 국토연구원 산업입지연구센터장(shryu@krihs.re.kr)
혁신도시의 신성장거점화를
위한 정책과제
그러나 이러한 지표가 혁신도시 건설이 완성단계에 있음을 말해 주는 것은 아니다. 혁 신도시의 목적은 공공기관 이전을 위한 도시 건설에 있는 것이 아니라, 이를 기반으로 지 역의 자립발전 역량을 강화하는 데 있기 때문이다. 이러한 정책목표에 비추어 볼 때 혁신 도시 건설은 아직 갈 길이 멀어 보인다.
지난 10년간은 도시기반시설 건설과 공공기관 이전이 혁신도시 건설의 핵심과제였으 며, 산학연 클러스터 구축이나 정주 여건의 질적 수준 제고 등은 실질적 현안이 되기 어려 웠다. 그러나 공공기관의 이전과 도시 건설이 완료단계에 달함에 따라 이제는 자립적 지 역발전을 위한 신성장거점 육성이라는 본연의 목적을 달성하기 위한 전략으로 전환하여 야 할 필요가 있다. 최근 정부가 ‘혁신도시 시즌 2’를 주창한 것은 이와 연관된다.
혁신도시 활성화를 위한 정책방향
혁신도시는 국가균형발전과 지역의 자립발전을 위한 신성장거점으로 계획되었다. 지난 10년간 혁신도시 건설의 핵심과제이던 도시 기초 인프라 건설과 공공기관 이전은 이제 완 료단계에 달하였다. 이제는 혁신도시 개발 그 본연의 정책목적에 비추어 혁신도시 발전전 략을 새롭게 모색할 시기에 들어섰다고 할 수 있을 것이다.
<그림 2> 혁신도시 발전의 과제
•공공기관 이전
•공공기관 및 인구증가로 유발된 일자리
•도로 등 물리적 기반시설 확충
•혁신도시 내부적인 정비
•도시건설과 기관 이전 중심 거버넌스
공공기관과 연계한 일자리 창출 및 도시발전 창업 등에 기반한 지속가능한 양질의 일자리 스마트·혁신 인프라 + 도시 어메니티 확충 기존 도시와의 상생발전 및 성과의 확산 혁신도시 발전과 거점화를 위한 거버넌스 기관 이전과 도시건설(혁신도시 1.0) 균형발전 신성장거점(혁신도시 2.0)
소요 기간 발
전 단 계
2006년 2017년
도시 조성
혁신자산의 견인과 창출
집적을 통한 성장과 발전
협업과 협력체계 구축
성과의 공유와 확산 혁신 생태계 구축 2030년
도시기반 구축과 기관 이전
기관 이전과 기업 입주
출처: 류승한, 김진범 2017.
이와 관련하여 혁신도시가 추구하여야 할 최우선의 과제는 창업 등을 통한 양질의 일자 리 창출 기반을 구축하는 것이다. 그동안 혁신도시에서 창출된 일자리는 공공기관 이전 및 인구증가에 수반된 것이 대부분이다. 혁신도시가 새로운 성장거점으로 자리 잡기 위해 서는 소극적 자족성 확보에서 나아가 스스로 새로운 성장동력을 발굴하고 육성할 수 있어 야 한다.
둘째, 지방에 위치한 혁신도시의 창업기반 구축을 시장기능에만 맡기기에는 우리나라 지방의 현실은 아직 너무 취약하다. 혁신도시에서의 창업기반 구축을 위해서는 공공의 역 할이 강조되어야 한다. 이전 공공기관과 연계한 새로운 발전동력의 발굴과 육성은 무엇보 다 우선되어야 할 공공의 역할이 될 것이다.
창업과 혁신이 결국 인재의 문제이기 때문에 혁신도시는 인재의 지역 정착에 기여할 수 있어야 한다. 따라서 셋째, 향후의 혁신도시 개발은 도로 등 물리적 기반시설 확충에서 나 아가 인재의 지역정착에 필요한 양질의 인프라와 도시적 어메니티(amenity) 확보 중심으 로 전환하여야 한다.
넷째, 그러한 발전의 성과가 혁신도시 내에만 머물러서는 곤란하다. 혁신도시 내부의 투자유치 기반 확보에 중점을 두었던 기존 정책은 기존 도시와의 상생발전 및 성과 확산 이라는 새로운 과제로 확대되어야 한다.
마지막으로 이러한 방향 전환을 위해서는 도시건설과 기관 이전 중심의 추진체계를 혁 신도시 발전과 거점화를 위한 추진체계로 전환하여야 한다. 여기에는 중앙정부 차원의 추 진체계와 전략 개편뿐만 아니라 실질적으로 혁신도시의 개발과 발전을 이끌 수 있는 현장 조직의 개편 또한 포함되어야 할 것이다.
혁신도시 정책 전환을 위한 추진과제
1. 지역 창업 및 일자리 생태계 구축혁신도시는 창업 및 일자리 생태계의 허브 역할을 할 수 있어야 한다. 창업 및 일자리 생 태계는 기술(R&D)과 시장, 입지, 인력 등을 핵심요소로 한다. 지방의 여건상 시장기능을 통해 이들 요소를 구비하는 것은 불가능할 것이다. 따라서 혁신도시의 창업 및 일자리 생 태계 구축에는 공공의 선제적 노력, 특히 이전 공공기관의 적극적 지원이 있어야 한다.
창업 및 일자리 생태계 구축을 위한 공공의 노력은 다양한 형태로 가능하다. 공공기관 기 능과 연계된 특성화된 도시건설, 공공기관과 대학 및 기업의 공동 R&D에 대한 지원, 공공 부문 주도의 구매 조건부 R&D 촉진이나 개발성과의 우선 구매 등은 몇몇 사례가 될 수 있을
것이다.
혁신도시와 그 주변지역 에서 창업과 성장의 공간 기반을 확충하는 것도 중 요하다. 혁신도시는 지방 에 부족한 협업공간과 후속 보육센터(Post-BI)를 제공 하여, 지방에서도 (예비)창 업-성장-성숙 등 기업생애 모든 주기에 걸친 입지 지
원이 가능하도록 할 필요가 있다. 혁신도시 내에서 적정공간 확보가 어려울 경우 지역대 학 캠퍼스, 공공기관 이전 적지 등을 활용하되, 입지 기업에 대해 혁신도시에 준하여 지원 하는 방안도 검토해 볼 수 있을 것이다.
창업 및 일자리 생태계 구축이 반드시 고차적인 연구개발 활동에 의존할 필요는 없다.
오히려 아이디어 및 적정기술 기반의 창업 기반 구축이 시민의 눈높이나 지역경제의 요구 에 더욱 잘 부합할 수도 있다. 가령 혁신도시의 주요 거리와 공공용지 등을 활용하여 문화 활동과 시민 창업이 가능한 복합형 창업공간을 확충하고 관련 규제를 완화하는 방안, 그 공간에 입주한 기업에 대해 공공기관이나 유통기업과 협력한 마케팅 및 경영 지원 등의 조치를 혁신도시나 모도시 내에서 시범적으로 운영하는 방안도 가능할 것이다.
2. 지역인재 양성과 채용의 선순환체계 구축
인력은 지역산업 · 창업 생태계의 핵심요소이자 국가정책의 현안과제라고 할 수 있다. 지 역인재 채용에 대한 최근의 관심에서 알 수 있듯이, 지역이 혁신도시에 기대하는 우선적 인 요구는 공공기관의 이전 지역 내 인재 채용이다. 공공기관은 지역인재 채용을 어쩔 수 없는 단기 현안이 아니라 국가적 필요라는 관점에서 인식할 필요가 있다. 정부는 지역인 재의 개념 구체화, 관련 제도의 정비 등을 통해 그 지속성을 제고할 필요가 있다.
공공기관의 지역인재 채용 확대가 실효성을 가지기 위해서는 인재의 육성 또한 중요하 다. 공공기관과 이전 기업이 원하는 인재의 공급이 수도권처럼 원활하지 않은 것이 우리 나라 지방의 현실이기 때문이다. 따라서 지역인재 양성과 채용의 선순환구조를 구축하는 것은 혁신도시에서 추구해야 할 최우선 과제라 할 수 있다.
이러한 점에서 공공기관과 대학의 협업을 통한 맞춤형 교육프로그램 개발 및 대학의 특
<그림 3> 기업성장단계별 입지공간 수요와 혁신도시의 역할 개념도
산업단지
입지공급규모 창업보육센터
실험실
잠재적 수요자 (기업체 수) 수
요 및 공 급 규 모
기업성장에 따른 입지공간 유형
기존 도시 교외지역
지역대학 혁신도시
출처: 류승한, 김진범 2017.
성화, 공공기관과 연계한 계약학과 운영의 확대 등을 추진할 필요가 있다. 정부와 지방자 치단체 또한 계약학과 등 맞춤형 교육과정의 설치와 운영에 대한 행 · 재정적 지원방안의 도입을 통해 이를 지원할 필요가 있다.
3. 혁신도시의 스마트시티화 및 정주여건 확충
지역 혁신 역량강화를 위해서는 창의적 인재의 확보가 중요하다. 우수한 정주여건의 구축 이 혁신도시 정책의 우선과제가 되어야 하는 이유는, 이에 대한 고려 없이는 인재의 지역 정착이 쉽지 않기 때문이다. 이러한 점에서 정부와 지자체는 도시의 물리적 기반 구축에 서 나아가 양질의 정주여건, 특히 다양한 도시적 어메니티 시설의 확충을 위해 노력하여 야 한다. 여기에는 교육, 의료, 복지시설 등에 대한 확충과 더불어 문화공간 등 각종 도시 적 어메니티 시설의 조기 설치가 포함된다. 이를 위하여 필요할 경우 혁신도시를 스마트 시티 시범도시로 지정하고, 범정부적인 협력을 통해 고품질의 생활 · 혁신인프라 구축을 지원하는 방안도 검토할 수 있을 것이다.
우수한 정주여건의 확보는 물리적 시설 확충으로만 이루어지는 것은 아니다. 혁신도시 의 성공을 위해서는 이전 공공기관과 그 종사자의 지역 내 뿌리내림이 중요하다. 따라서 이들이 혁신도시와 그 모도시에 애착을 갖고 지역공동체를 형성할 수 있도록 지원하는 것 은 혁신도시 성공에 중요한 과제가 될 것이다. 이러한 점에서 혁신도시를 시민 주도의 ‘도 시 만들기’를 위한 사회적 실험공간화하고, 그 성과를 전국적으로 확산하는 방안도 검토 해 볼 수 있을 것이다.
4. 혁신도시와 주변지역의 상생 발전 기반 구축
신성장거점으로서 혁신도시는 발전의 성과를 주변지역과 공유할 수 있어야 한다. 그러나 성과의 확산 못지않게 중요한 것은 혁신도시가 주변에 끼칠 수 있는 부정적 영향을 최소 화하는 것이다. 혁신도시 건설은 구도심 상권의 쇠퇴 가속화 및 기존 도심의 인구감소 초 래 등과 같은 우려도 낳고 있다. 이러한 점에서 지금부터라도 혁신도시가 기존 도시와 연 계하여 상생하기 위한 방안을 마련할 필요가 있다.
먼저 혁신도시 개발로 예상되는 도시공간구조의 변화에 대응하기 위해 혁신도시 연계 전략계획을 반영한 기존 도시계획의 재정립, 특히 도시 공간구조 및 토지이용, 교통 등 분 야별 계획 조정이 있어야 할 것이다. 이와 더불어 기존 도심의 쇠퇴 우려를 해소하기 위한 노력도 병행되어야 한다. 이를 위한 방안으로 혁신도시가 들어선 모도시의 도시재생사업
적용 우대, 즉 쇠퇴가 예상되는 혁신도시 주변도시를 재생사업지구로 우선 지정하고 지원 하는 방안에 대해 검토할 필요가 있을 것이다(대한국토 · 도시계획학회 2015).
이러한 소극적 대응과 더불어 혁신도시 발전의 성과를 주변지역에 확산하고 공유할 수 있는 방안도 마련되어야 한다. 이를 위해서는 혁신도시와 주변지역 간의 기능 분담이 우 선적으로 요구된다. 가령 혁신도시 내에는 지방도시에 입지하기 어려우면서도 공간적 근 접 효과가 큰 기능의 집적을 유도하고, 그 외의 기능은 기존 도시 개발과 연계한 입지를 유도하는 방안이 가능할 것이다. 성장거점의 역할과 관련하여 선(先)집중, 후(後)확산을 말하는 경향이 있으나 초기부터 확산을 계획하지 않을 경우 사후적인 성과의 확산은 쉽지 않다. 따라서 실질적인 성과의 확산은 추후에 이루어지더라도 성과의 확산과 상생발전을 위한 계획은 초기 단계부터 수립되어야 한다.
이와 더불어 혁신도시를 중심으로 대규모 산업단지나 연구개발특구, 경제자유구역 등 산업집적지 간의 연계활동을 지원하는 방안에 대해서도 검토해 볼 필요가 있다. 연계활동 에는 공공기관 연관 기업 유치를 위한 산업입지 공동개발, 기업투자 유치 및 해외시장 진 출 지원, 공동이용 플랫폼 개발 등이 포함될 수 있을 것이다.
5. 혁신도시 추진체계의 정비
혁신도시 개발의 주안점이 물리적 시설 중심에서 도시와 산업의 질적 수준 제고로 전환됨 에 따라 혁신도시 개발을 담당하는 정부조직의 기능 또한 혁신도시의 발전과 지원 중심으 로 정비되어야 한다. 도시 조성과 공공기관 지방이전에 중점을 두었던 기존의 조직체계로 는 새로운 정책과제에 대응하는 데 한계가 있을 수밖에 없다. 현행 「공공기관 지방이전에 따른 혁신도시 건설 및 지원에 관한 특별법」(혁신도시법)은 공공기관의 지방이전과 이를 수용하기 위한 도시건설을 지원하는 데 목적이 있다. 또한 혁신도시 건설의 핵심조직인
‘공공기관 지방이전추진단’은 그 명칭에서 알 수 있듯이, 공공기관 이전 및 혁신도시 개발 업무의 효율적인 추진에 목적을 두고 있다.
혁신도시의 성장거점화라는 새로운 정책과제에 대처하기 위하여 「혁신도시법」을 혁신 도시 발전과 진흥 중심으로 개편하고, 추진조직 또한 이러한 기능의 수행에 적합하도록 정비해야 할 것이다.
한편 지역 여건과 특성을 반영한 혁신도시별 특성화 발전을 이끌어내는 데는 중앙정부 의 계획만으로는 한계가 있다. 현장에서 직접 혁신도시의 특성화 발전을 지원하고, 정주 기반과 산업혁신기반을 구축하며, 주변지역과의 상생발전을 추진하기 위해서는 혁신도시 별 특성과 지역 여건을 반영할 수 있는 추진조직이 필요할 것이다. 중앙정부의 제도 · 조
직 개편과 더불어 각 혁신도시별로 그 개발과 진흥을 전담할 실행조직의 설치를 적극적으 로 검토해야 한다.
맺음말
공공기관의 지방이전과 혁신도시 건설은 그 자체가 목적이 아니며, 지역의 자립발전 기반 을 구축하고 이를 통해 국토의 균형발전을 도모하는 데 목적이 있다. 과거의 경험에서 알 수 있듯이 자립적 지역발전을 위한 성장거점 육성은 단기간 내에 간단히 이룰 수 있는 손 쉬운 과제가 아니다.
혁신도시 건설이 본격화된 지 10년 남짓한 시간이 지났다. 지난 10년간 혁신도시의 성 과와 가치에 대해서는 여러 이견이 있었으며, 지금까지도 혁신도시의 필요성에 대해 의문 을 제기하는 시각이 있다. 이러한 시각은 대부분 지금까지 드러난 비용과 편익을 계산하 거나 지방의 소멸과 같은 극단적 미래를 염두에 두고 있는 듯이 보인다. 그러나 혁신도시 의 가치는 사업 그 자체의 단기적 비용 · 편익이 아니라 국가의 장기적 미래에 있다. 지방 의 인구감소는 혁신도시의 필요성을 대변하는 증거이지 혁신도시를 비판하기 위한 기준 이 될 수는 없다.
혁신도시가 그 본래의 목적을 달성하기 위해서는 지금까지보다 더 긴 기간과 더 많은 노력이 필요할 것이다. 혁신도시와 유사하면서 비교적 성공한 해외의 유명 사례 중 하나 로 프랑스의 ‘소피아 앙티폴리스’(Sophia Antipolis)가 있다. 반세기가 지난 지금도 이 도 시는 개발이 진행 중이다. 혁신도시는 이제 시작을 위한 첫걸음을 떼었을 뿐이다. 국가적 관심과 범정부적 지원이 무엇보다도 절실한 시기이기도 하다.
참고문헌
류승한, 김진범. 2017. 균형발전 선도거점 육성을 위한 혁신도시 활성화 방안. 2017년 국토연구원 정책세미나 자료집: 21-35.
대한국토·도시계획학회. 2015. 지역생활권 내에서 혁신도시의 역할과 기능 연구. 세종: 국토교통부.
머리말
1960년대 이후 약 반세기 동안 한국사회는 급속한 산업화와 도시화과정을 거치면서 압축 적인 경제성장을 달성하였다. 정치 · 경제 · 사회 · 문화적 격변기를 거치면서 국토, 특히 도시공간도 급변하였는데, 그 과정에서 도시를 경제활동의 중심지로 이해하려는 경향이 강화되었다. 일자리와 양질의 교육, 높은 사회 · 경제적 지위를 확보하기 위해 다양한 배경 의 사람들이 서울을 중심으로 한 수도권에 몰려들었다. 도시는 경제활동을 위한 무한경쟁 공간이 되었고 사회문화적 다양성을 추구하기보다 경쟁력을 갖춘 경제활동 인구에게 적 합한 공간으로 변모되었다.
급속한 변화는 사회경제적으로는 고령화, 저성장, 부의 세습에 따른 계층의 고착화와 소득 양극화를, 공간적으로는 계층 간 격리(segregation), 지역격차 현상의 심화와 같은 문제를 유발하였다. 과거 경제발전을 대변하는 상징적인 지표였던 1인당 국민소득(GNI) 의 의미도 퇴색되고 있다. 기획재정부에서는 2018년 1인당 국민소득이 GDP 기준 3만 달 러를 넘을 것으로 예측하고 있지만, 일부 국민들의 반응은 과거와 달리 냉담하기만 하다.
도시재생 뉴딜정책의 추진 과정
2000년대 이후 추진되기 시작한 도시재생정책과 제도의 변화도 이러한 시대적 흐름을 반 영하고 있다. 재건축 · 재개발 사업의 경우 혜택을 받아야 할 원주민들은 다른 곳으로 밀 려나고, 건물 소유주나 부유한 외지인에게 혜택이 돌아가는 등 부정적인 결과를 낳았다는 비판에서 자유롭지 못했다. 2013년 「도시재생특별법」의 제정으로 본격화된 도시재생사업
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이왕건 | 국토연구원 선임연구위원(wglee@krihs.re.kr) 권규상 | 국토연구원 책임연구원(kyusang.kwon@krihs.re.kr)
