기업도시정책의 성과와 한계 및 발전방향

김진범 | 이동우 | 류승한

2013-14

기업도시정책의 성과와 한계 및 발전방향

Future Policy Directions for

the Development of Company Towns

▪ 연구진

연구책임 김진범 책임연구원 이동우 선임연구위원 류승한 연구위원

▪ 연구심의위원

박재길 국토연구원 부원장

이원섭 국토연구원 국토계획연구본부장 장철순 국토연구원 연구위원

강호제 국토연구원 연구위원

｜ F ｜ I ｜ N ｜ D ｜ I ｜ N ｜ G ｜ S ｜

주요 결론 및 정책제안

본 연구보고서의 주요 결론은 다음과 같음

❶ 6개 시범사업 중 원주‧충주‧태안은 원활하며, 영암‧해남은 지연되고 있으며, 무주‧무안은 취소됨

❷ 절반이 취소 또는 지연되고 있는 것은 금융위기 후 세계적 경기 침체에 따른 자금조달 악화와 토지 매입 지연 등 외부적 요인이 크게 작용한 탓

❸ ‘주된 용도 비율’, ‘직접사용 비율’, ‘기업유치 실적’, ‘개발이익 환수와 재투자 계획’이 정책목적에 부합되게 추진되고 있는 것으로 조사됨

❹ 한계로는 유사한 용도가 일시에 대량으로 개발됨에 따라 공급과잉과 이에 따른 기업도시간 경쟁 심화가 우려됨

본 연구보고서의 정책제안은 다음과 같음

❶ 현 정부의 정책기조 등을 반영하여 ‘주민체감형 도시조성을 통한 국민행복구 현’이라는 새로운 기업도시정책의 목적을 제시함

❷ 새로운 기업도시정책 목적의 지원과제로서 ‘일상생활의 공간을 민간이 조성‧관리할 수 있도록 행‧재정적 지원 강화’를 제시함

❸ 시범사업 활성화 정책과제로서 ‘규제완화의 가속’, ‘기업도시관리‧운영체계 마련’, ‘정기적 정책평가시스템 구축’ 등을 제시함

❹ 추가지정을 위한 정책과제로서 ‘입지‧면적 기준의 전향적 재검토’, ‘신규 지정 시 정교한 사업계획 평가시스템 구축’ 등을 제시함

❺ 제도개선사항으로 ‘기업도시 유형구분 조정’, ‘관광레저형 기업도시의 주된 용도 추가’, ‘자본비용율 산정방식 개선’, ‘개발이익 환수금의 재투자 용도 확대’ 등을 제시함

P R E F A C E

발간사

지금으로부터 10년전 우리나라 경제계를 대표하는 전국경제인연합회는 기업의 투자의욕을 높이고, 이에 따른 일자리를 창출하고자 기업이 도시를 건설할 수 있도록 새로운 제도를 도입해달라는 의견을 정부에 제안하였다. 정부는 전국경제 인연합회의 제안을 신중히 검토하였고, 이윽고 민간기업의 국내 투자를 촉진하고 동시에 지역균형 발전을 통한 국가균형발전에 기여한다는 차원에서 2004년 12월

‘기업도시개발특별법’을 제정하였다.

다음해인 2005년에는 기업의 적극적인 투자를 유도하기 위해 원주와 충주, 무안, 무주, 태안, 영암‧해남 등 6개 시범사업지구를 선정하였다. 그러나 기업도시 시범사업은 계획대로 추진되지 못하고 난항을 겪고 있다. 2008년 세계적 금융위기 에 따른 경제침체와 이에 따른 부동산 경기가 안 좋은 상황에서 정상적으로 추진되고 있는 도시는 원주와 충주, 태안에 불과하며, 영암/해남은 지연되고 있으며, 무안․무주는 취소되었다.

이 연구는 이러한 상황에 대응코자 추진되었다. 즉, 이 연구는 기업도시 정책이 어떻게 추진되어 왔는지, 당초의 정책목적과 계획을 어느 정도 달성하고 있는지, 그 성과와 한계는 무엇이며, 앞으로 필요한 정책과제는 무엇인가를 분석하여 관련 제도개선 방안을 모색하고자 수행되었다. 아무쪼록 이번 연구가 부진한 기업도시정책의 발전적 보완방향을 제시함으로써 국토정책의 실효성을 제고하 고, 정책당국의 효율적‧계획적 업무추진에 기여할 수 있기를 기대해 본다.

이 연구는 많은 분들의 도움으로 추진될 수 있었다. 우선, 심층면담조사에 흔쾌히 응해주신 기업도시정책을 총괄하는 국토교통부 복합도시정책과와 기업도 시정책을 집행하고 있거나 하였던 원주시와 충주시, 무주군, 무안군, 태안군, 전라남도, 그리고 실제로 기업도시를 건설하고 있는 (주)원주기업도시, 충주기업 도시(주), 현대도시개발(주), 서남해안레저(주), 서남해안기업도시개발(주)의

관계자분들께 깊은 감사의 말씀을 드린다. 아울러, 자문회의에서 귀한 의견을 주신 전국경제인연합회 고용이 팀장님과 전남발전연구원 오병기 박사님, 경남발 전연구원 정재희 박사님, 한국토지주택공사의 최남훈 차장님께는 심심한 사의를 표한다. 또한 건설적인 비판과 조언을 아끼지 않으신 원내 연구심의회 위원들께도 고마움을 전한다. 끝으로 3개월이란 짧은 기간 중 다른 연구과제와 병행하면서 이 연구를 위해 노력을 아끼지 않은 김진범 책임연구원, 이동우 선임연구위원, 류승한 연구위원의 노고를 치하한다.

2013년 12월 국토연구원장 김 경 환

S U M M A R Y

요약

이 연구는 기업도시 시범사업의 당면한 정책과제와 이를 해결하기 위한 제도개선 사항의 발굴 및 향후 기업도시 정책방향을 설정하기 위해 수행하였다. 이를 위해 현장 실무자를 대상으로 한 심층면담조사와 전문가 자문회의, 문헌자료 분석 등의 연구방법을 활용하였다.

그동안 기업도시정책의 성과를 분석한 결과, 6개 지구로 시작되었던 기업도시 시범사업은 4개 사업이 추진되고 있고, 2개 사업은 취소된 것으로 조사되었다.

이 중 원주와 충주, 태안은 원활하게 추진되고 있으나 영암‧해남은 다소 지연되고 있었다. 정책목적 달성도를 점검해 본 결과 일정이 크게 지연되고 있는 영암‧해남을 제외하면 3개 지구 모두 양호한 것으로 분석되었다. 기업도시의 자족성을 확보하 기 위해 도입된 주된 용도 비율과 실수요자 개발‧이용을 유도하기 위해 도입된 직접사용 비율을 분석한 결과 3개 사업지구 모두 법정 기준을 충족하고 있었다.

기업도시개발사업의 특혜소지를 없애기 위해 도입된 개발이익 환수제도에 있어 서도 추정치이긴 하지만, 6개 사업지구에서 모두 개발이익이 발생하고 있었으며, 이를 기반시설이나 공공시설에 재투자할 계획인 것으로 나타났다.

기업도시정책의 한계로는 기업도시와 유사한 용도‧시설이 개발됨에 따라 기업 도시간 또는 주변 개발사업과의 경쟁이 불가피할 것으로 보인다. 관광레저형의 경우 골프장이 총 486홀(대중 27개, 회원제 10개)이 공급될 예정으로 자칫 공급 과잉이 우려되며, 이는 곧 기업도시간 경쟁으로 심화될 우려가 있다. 지식기반형 원주기업도시도 바로 근접하여 혁신도시가 조성되고 있어, 경쟁이 불가피할 것으 로 보인다.

현장 실무자들이 제시하는 향후 정채과제로는 우선, 설문조사결과에서는 ‘관광 레저형 기업도시의 자족성 확보와 리스크 저감을 위한 산업‧업무‧연구 등의 추가적 기능 도입’, ‘산업교역형과 지식기반형은 유사하기 때문에 유형 구분 폐지’, ‘주된

용도‧직접사용 면적은 과다하기 때문에 축소’ 등이 중요하다고 응답하였다. 자유의 견은 다양하게 제시되었으나, ‘대기업은 낙후지역에 대해서는 관심이 없으며, 낙후지역에는 관광레저형 기업도시가 적합하지만, 리스크가 크다라는 단점이 있으며, 이를 보완하기 위해서는 최소면적 기준의 축소, 입지 가능한 용도로서 산업‧업무‧연구 등의 기능 추가, 접근성을 강화하기 위한 정부지원 강화’로 정리할 수 있었다.

향후 기업도시정책의 목적은 기존 두가지 목적인 ‘국가경쟁력 강화와 국토균형 발전 도모’에 추가하여 현정부의 정책기조인 ‘주민체감형 도시조성을 통한 국민행 복 구현’을 반영할 것을 제안하였다. 새롭게 추가된 정책목적을 실현하기 위한 정부의 지원과제로는 ‘기업도시에서 거주하거나, 일하거나, 방문하는 사람들이 기초인프라, 교육‧문화‧복시 등의 서비스를 누릴 수 있는 일상생활의 공간을 민간이 조성‧관리할 수 있도록 행‧재정적 지원을 강화’하는 것을 제시하였다.

향후 중앙정부의 정책과제로는 ‘시범사업의 활성화’와 ‘신중한 추가 지정’을 제시하였다. 전자의 정책과제로는 관광레저형의 경우 부진한 실적을 만회하기 위해 규제완화를 통한 활성화 방안을 모색토록 강조하였으며, 지식기반형의 경우 에는 체계적 도시 관리‧운영방안을 마련할 필요가 있다고 제안하였다. 또한 기업도 시정책의 효과와 문제점을 정기적으로 파악하기 위해 기업도시정책 평가체계를 도입하는 방안도 검토하도록 제안하였다. 후자의 정책과제로는 관광레저형의 신규 지정은 억제하고, 산업‧지식기반형 지정은 신중하게 접근할 필요가 있다고 강조하였다. 아울러, 신규 지정을 위한 현실적이고 실효성 있는 입지기준, 면적기 준 등을 검토하고, 사업계획에 대한 정교한 평가시스템의 도입을 제안하였다.

제도개선사항으로는 ‘기업도시 유형구분 조정’, ‘관광레저형 기업도시의 주된 용도 추가’, ‘개발이익 환수 관련 자본비용율 산정방식 개선’, ‘개발이익 환수금의 재투자 용도 확대’ 등 4가지를 제시하였다.

끝으로 향후 연구과제로는 ‘전경련 규제완화 요구사항에 대한 전문적이고 심도 있는 연구’, ‘입지 기준, 개발 규모 등에 대한 추가적인 연구’, ‘기업도시관리협의회 의 구성 및 운영방식에 대한 지침 마련 연구’ 등 3가지를 제안하였다.

C O N T E N T S

차례

주요 결론 및 정책제안 i

발간사 iii

요약 v

I. 서론 1

1. 연구의 배경과 목적 3

1) 연구의 배경 3

2) 연구의 목적 4

2. 연구의 범위와 방법 4

1) 연구의 범위 4

2) 연구의 방법 5

3. 선행연구와의 차별성 6

1) 선행 연구 현황 6

2) 본 연구의 주안점 및 차별성 7

II. 기업도시정책의 추진경과 9

1. 기업도시정책의 개요 11

1) 도입배경 11

2) 필요성 12

3) 기업도시의 개념과 유형 13

4) 기업도시의 국토정책 상 위상 14

2. 기업도시특별법 제정 배경과 경과 16

3. 기업도시 국비지원 현황 18

III. 기업도시 시범사업 추진성과와 한계 19

1. 분석의 틀 21

1) 분석의 목적 21

2) 분석의 내용과 방법 21

3) 분석 대상 23

2. 기업도시별 추진실적 평가결과 24

1) 원주기업도시 24

2) 충주기업도시 25

3) 태안기업도시 26

4) 영암‧해남기업도시 27

3. 기업도시정책에 대한 면담조사 결과 28

1) 응답자 속성 28

2) 총칙에 대한 의견 28

3) 개발구역의 지정 및 개발사업의 시행에 대한 의견 29 4) 개발사업시행자와 입주기업 지원에 대한 의견 31

4. 분석결과 종합 32

1) 성과 32

2) 한계 33

3) 향후 과제 34

IV. 기업도시정책의 발전방향 37

1. 향후 기업도시정책의 기본방향 39

1) 현행 기업도시정책의 기조와 정책환경 변화 39 2) 향후 기업도시정책의 목적과 추진전략 41 3) 향후 기업도시정책을 실천하기 위한 주체별 역할 42

2. 중앙정부의 향후 정책과제 44

1) 기본방향 44

2) 시범사업 활성화를 위한 정책과제 44

3) 추가 지정을 위한 정책과제 45

3. 제도개선 사항 45

1) 검토대상 45

2) 기업도시 유형구분 조정 46

3) 관광레저형 기업도시의 주된 용도 추가 47 4) 개발이익 환수 관련 자본비용률 산정방식 개선 50 5) 개발이익 환수금의 재투자 용도 확대 51

V. 결론 및 향후 과제 55

1. 연구의 결론 57

2. 향후 과제 60

참고문헌 63

SUMMARY 65

부록 67

｜ 표 ｜ 차 ｜ 례 ｜

<표 1-1> 본 연구와 선행연구의 차별성 7

<표 2-1> 기업 지방이전 촉진 대책 중 대기업 이전시 배후도시 개발권

부여 방안 11

<표 2-2> 기업도시의 유형 14

<표 2-3> 기업도시와 행정중심복합도시, 혁신도시의 역할분담 15

<표 2-4> 기존 관련 법률의 주요내용 및 적용한계 16

<표 2-5> 기업도시개발 특별법령 개정 연혁 17

<표 2-6> 기업도시별 국비지원 진입도로 현황 18

<표 2-7> 연도별 국비지원 현황 및 계획 18

<표 3-1> 분석의 내용과 방법 22

<표 3-2> 기업도시별 개발사업의 개요(2013년 11월 현재) 24

<표 3-3> 기업도시별 추진실적 평가결과 종합 28

<표 3-4> 개발이익의 추정에 대한 자유의견 31

<표 3-5> 개발이익 환수율에 대한 자유의견 31

<표 3-6> 조세감면에 대한 자유의견 32

<표 3-7> 현행 제도에 대한 실무자의 주요 자유의견 36

<표 4-1> 산업교역형과 지식기반형 기업도시의 비교 47

<표 4-2> 산업기반형과 지식기반형 기업도시 통합 관련 제도개선 사항 47

<표 4-3> 구성지구 토지이용계획 48

<표 4-4> 관광레저형 기업도시의 골프장 조성계획 49

<표 4-5> 관광레저형 기업도시의 주된 용도 관련 제도개선 사항 49

<표 4-6> 산업단지와 경자구역의 자본비용률 산정기준 50

<표 4-7> 기업도시 자본비용율 산정 관련 제도개선사항 51

<표 4-8> 유사 개발사업에서의 개발이익 환수금 재투자 용도 52

<표 4-9> 개발이익 환수금 재투자 용도 관련 제도개선사항 53

｜ 그 ｜ 림 ｜ 차 ｜ 례 ｜

<그림 1-1> 연구 흐름 8

<그림 2-1> 참여정부 국가균형발전정책의 공간이미지 15

<그림 4-1> 향후 기업도시정책의 목적과 추진전략 42

chapter 1

서론

C ｜ H ｜ A ｜ P ｜ T ｜ E ｜ R ｜ 0 1

서론

1. 연구의 배경과 목적

1) 연구의 배경

2004년 12월 정부는 국토정책의 일환으로 낙후지역에 대한 기업의 투자촉진 및 지역경제 활성화를 위해 ‘기업도시개발특별법(이하 특별법)’을 제정하였다.

다음해인 2005년 8월 정부는 기업도시 개발을 조기에 가시화하여 지자체의 관심을 제고하고 기업의 적극적인 투자를 유도하기 위해 6개 시범도시를 선정하 였다. 선정된 시범사업지구는 원주와 충주(지식기반형), 무안(산업교역형), 무 주, 태안, 영암‧해남(관광레저형)이었다. 정부는 시범사업을 선정한 후 약 1년 뒤인 2006년 말이나 2007년 초에는 도시조성공사에 착수하고, 매년 1~2개의 사업을 지정할 계획이었다¹⁾.

하지만, 지정된 6개 시범사업의 경우, 국내외 경제여건의 변화, 사업취소 및 지연 등으로 기업도시정책의 원활한 추진이 어려운 상황에 놓이고 있다. 정상적으 로 추진되고 있는 도시는 충주와 원주, 태안이며, 영암‧해남은 지연되고 있으며, 무안․무주는 취소되었다.

1) 건설교통부(2005.1.19)

2) 연구의 목적

이 연구는 시범사업의 당면한 정책과제와 이를 해결하기 위한 제도개선 사항의 발굴 및 향후 기업도시 정책방향을 설정하기 위해 수행하였다. 이를 위해 전경련이 기업도시를 제안한 후 10년이 지난 시점에서 기업도시정책 추진현황을 분석하여 당초의 정책목적에 부합하게 달성되고 있는지 점검하였다. 기업도시 정책이 어떻 게 추진되어 왔는지, 당초의 정책목적과 계획을 어느 정도 달성하고 있는지 그 성과와 한계는 무엇이며, 앞으로 정책목적을 효율적으로 달성하기 위해 필요한 정책과제는 무엇인지 개선방안을 파악하였다. 이를 통해 부진한 기업도시정책의 발전적 보완방향을 제시하였다.

2. 연구의 범위와 방법

1) 연구의 범위

연구의 범위를 크게 공간적‧시간적‧내용적 범위로 구분하여 제시하면 다음과 같이 정리할 수 있다. 우선 공간적 범위는 2005년 시범사업으로 지정된 6개 기업도시로 하였다. 즉, 지식기반형 2개(원주‧충주), 산업교역형 1개(무안), 관광 레저형 3개(태안‧무주‧영암해남)이다. 시간적 범위는 시범사업 선정 시점인 2005 년 7월 이후부터 2013년 11월 현재까지로 설정하였다.

내용적 범위는 크게 4가지로 구분할 수 있다. 첫째, 기업도시정책의 개요에 대하여 간략히 정리하였다. 여기서는 기업도시정책의 사회․경제적 도입배경과 추진경과, 기업도시의 개념, 관련 제도의 주요 내용 등을 다루었다. 둘째, 기업도시 정책의 중간점검을 시행하였다. 향후 기업도시정책의 발전적 보완방향을 검토하 기 위해 6개 기업도시의 추진실태와 문제점 및 해결방안 등을 조사하였다. 분석은

‘현행 정책에 대한 평가’와 ‘향후 정책방향에 대한 분석’으로 구분하여 수행하였다.

셋째, 향후 기업도시정책의 방향설정을 검토하였다. 향후 기업도시정책의 필요성, 보완방안 등에 현장 실무자를 대상으로 심층면담조사를 시행하였다. 넷째, 기업도 시정책의 발전적 보완방향을 제시하였다. 현재 추진되고 있는 기업도시의 활성화 및 향후 기업도시정책의 발전적 보완방향에 대하여 제시하였다. 아울러, 현재 추진되고 있는 기업도시 개발사업의 현안 사항에 대해서는 제도개선 사항을 제시하였다.

2) 연구의 방법

이 연구는 현재 기업도시정책이 당면하고 있는 문제점을 구체적으로 파악하고 그 활성화 대책을 마련하는데 주목적이 있으며, 이러한 연구 목적을 달성하기 위해서는 현장 실무자와 전문가와의 긴밀한 소통이 필요하다. 따라서 이 연구는 면담조사와 자문회의를 중심으로 추진하였으며, 현행 기업도시정책의 평가 등을 위하여 문헌조사를 병행하였다.

먼저, 면담조사에서는 현재 추진하고 있는 기업도시 시범사업의 애로사항과 향후 기업도시정책의 발전적 보완방향을 조사하였다. 이를 위해 2013년 10월 15일부터 11월 8일까지 6개 시범사업지구의 지자체 담당자(8인)와 사업시행자 (7인)를 대상으로 현지에 방문하여 심층면담조사를 시행하였다²⁾.

전문가 자문회의도 실시하였다. 향후 기업도시의 발전방향, 즉 신규 지정 가능성 과 이를 위한 전제조건 등에 대하여 자문회의를 개최하였다. 이를 위해 2013년 10월 21일 국토연구원에서 중앙정부 담당자(2인)와 전경련 담당자(1인), 기업도 시 사업시행자(1인), 원내 연구진(3인)이 참석한 자문회의를 개최하였다. 아울 러, 향후 신규지정 가능성과 전제 조건 등을 검토하기 위해 지역 전문가 자문회의를 개최하였다. 2013년 11월 11일 순천에서 전남발전연구원(1인)과 경남발전연구 원(1인) 전문가와 자문회의를 개최하였다.

문헌자료는 선행 연구와의 차별성 검토, 기업도시정책의 추진현황 분석, 부진원

2) 심층면담조사표는 부록을 참조

인 조사, 성과분석 등을 위해 조사하였다. 주요 자료로는 기업도시정책 관련 법률, 기업도시 개발‧실시계획, 지자체 사업추진 현황자료, 선행연구 관련 논문, 언론기사 등이다.

3. 선행 연구와의 차별성

1) 선행 연구 현황

이 연구의 연구주제인 기업도시 추진실태와 관련하여 수행된 연구는 그리 많지 않지만, 대략 기업도시개발 시범사업 추진 시점인 2005년 8월을 전후하여 구분하여 정리할 수 있다³⁾. 시범사업 시행 전에는 주로 기업도시의 개념 정립, 국내외 사례분석, 개발방향과 성공조건 등 정책도입단계에서 필요한 주제들이 다루어졌고, 시행 후에는 정책방향, 계획기준, 관리운영방안 등 정책실행 관련 주제들이 다루어졌다.

이 가운데 이 연구와 직접적인 관계, 즉 최근의 추진실태를 분석하고 정책방향을 제시하는 연구로는 한국문화관광연구원(2010)과 전경련(2011), 장경석(2011) 등이 있다.

한국문화관광연구원(2010)의 연구는 관광레저형 기업도시를 대상으로 추진 실태와 부진요인을 분석하여 관광레저형 기업도시의 당면한 정책과제를 제안하 는 연구이다. 전경련(2011)의 연구는 6개 시범사업의 추진현황을 분석하여 정책 과제를 도출하고 당면한 정책과제를 해결하기 위한 제도개선 사항을 제시하고 있다. 장경석(2011)의 연구에서는 면담조사 위주의 연구를 통하여 추진실태와 문제점을 도출하고 현행 시범사업의 원활한 추진을 위한 정책과제를 제시하고 있다.

3) 한국문화관광연구원(2010, pp.28-30)

2) 본 연구의 주안점 및 차별성

이 연구와 위 세 개의 연구와는 연구의 대상과 목적에서 다음과 같은 상이함이 존재한다.

먼저 연구의 대상에 있어서 이 연구는 6개 모든 시범사업을 대상으로 한다는 점에서 전경련(2011)과 장경석(2011)의 연구와 동일하지만, 3개 관광레저형 기업도시에 한정하고 있는 한국문화관광연구원(2010)의 연구와 차이가 있다.

연구의 목적이라는 측면에서 본다면 이 연구는 3개의 선행 연구에서 다루지 못하였던 추가적인 정책과제를 도출하고 이와 관련한 제도개선 방안을 제시하고 자 하는 점과 당면한 정책과제뿐만 아니라 향후 기업도시 발전방향을 제시하고자 하는 점에서도 차별화하고 있다.

구분 연구 대상 연구 목적

선행 연구

한국문화관광

연구원(2010) 관광레저형(3개) 당면한 정책과제 도출 전경련(2011) 모든 시범사업(6개) 제도개선 사항 제시 장경석(2011) 모든 시범사업(6개) 당면한 정책과제 도출

본 연구 모든 시범사업(6개) 당면한 정책과제에 대한 제도개 선 방안과 향후 정책방향 제시

차별성 한국문화관광연구원과 연구대상

을 달리함

추가적인 당면 정책과제에 대한 제 도개선 방안을 제시하고 향후 정책 방향을 제시한다는 점에서 차이

<표 1-1> 본 연구와 선행연구의 차별성

<그림 1-1> 연구 흐름

구 분 선행연구와의 차별성

연구목적 연구방법 주요 연구내용

주 요 선 행 연 구

1

∙ 과제명: 서울시 혼잡통행료 제도 실시방안에 관한 연구

∙ 연구자: 교통개발연구원 (1996)

∙ 연구목적: 최적혼잡통행료 및 혼잡지역을 선정하고 이 지역에 대한 혼잡통행료 시 행방안 제시

∙ 국내외 문헌고찰

∙ 서울시 혼잡지역 및 축 분석

∙ 혼잡통행료 추정을 위 한 시범교통축 및 모형 정립

∙ 혼잡통행료에 대한 시민여론 조사 및 혼잡통행료 최적부과대상지역 선정

∙ 최적혼잡통행료 추정 및 효과분석

∙ 통행료 수입금 배분방안 제시

2

∙ 과제명: 서울시 혼잡통행료 징수체계 보완연구

∙ 연구자: 서울시정개발연구원 (2001)

∙ 연구목적: 남산 1, 3호선 혼잡 통행료 징수사업 평가 및 징 수기준 보완방안 제시

∙ 남산 1, 3호 터널에 대한 통행료 징수효과를 교 통계획적 측면에서 평 가하고(통행속도 변화, 교통량 변화 등) 확대시 행을 건의

∙ 혼잡통행료 법적근거 및 시행기준 검토

∙ 시범사업 시행효과 분석 및 개선대상 파악

∙ 혼잡통행료 징수기준 보완방안

∙ 징수시스템 보완방안

∙ 혼잡통행료제도 확대

3

∙ 과제명: 혼잡통행료제도 확 대시행의 효과분석

∙ 연구목적: 혼잡통행료 제도 의 시행효과를 BRT 제도와의 정책적 결합을 중심으로 검토

∙ 서울시 교통현황 분석 및 전망

∙ 혼잡통행료 효과분석 방법론 수립 및 서울시 사례 분석

∙ 혼잡통행료제도의 국내외 사례 분석

∙ 서울시 교통현황 및 추이 분석

∙ 혼잡통행료 및 BRT 시행효과 분석

본 연구

∙ 다양한 혼잡통행료 징수방법 을 대안으로 설정하고 시행에 따른 소득계층별, 지역별 파 급영향을 제시하며 정책도입 의 수용성 제고를 위한 정책 방안을 제시

∙ 해외사례 검토

∙ 시민의식 설문조사

∙ 계량모형 구축 및 운용

∙ 혼잡통행료 해외 시행 사례검토

∙ 다양한 혼잡통행료 징수대안 설정 및 평가

∙ 혼잡통행료 제도의 효율적 시행을 위한 정책 방안 제시

<표 1-2> 선행연구와의 차별성

(단위: 없음)

주: 도로혼잡비용. 2012.

chapter 2

기업도시정책의 추진경과

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기업도시정책의 추진경과

1. 기업도시정책의 개요

1) 도입배경

수도권 집중완화와 지방 경제활성화를 통한 균형발전정책을 추진하기 위해 수도권 기업을 지방으로 이전하는 정책은 1998년 8월 ‘기업 지방이전 촉진 대책’에 서 시작되었다. 이 대책은 수도권의 지방이전 기업에 대하여 10년간 법인세 감면, 도시개발권 부여 등의 내용을 담고 있다⁴⁾. 기업 지방이전 촉진 대책에서 기업도시와 관련된 배후도시 개발권 부여 방안의 주요 내용은 다음 표와 같다.

구분 내용

배경 수도권집중에 따른 지역간 불균형 및 과밀에 따른 고비용 구조

목적 대기업 이전의 애로요인인 입지여건 및 근로자 생활 환경시설을 원활하게 갖출 수 있도록 배후도시 개발권을 부여하고 주변 SOC 건설을 지원

대상 기업

수도권 기업으로서 종업원 1,000명 이상 또는 대기업과 협력업체 동반이전의 경우 총종업 원 1,000명 이상

정부 지원

배후도시 개발권(토지수용권) 부여 각급 학교 및 병원 설립 허용

배후도시 개발시 기반시설에 대해서 공공개발과 동등한 수준으로 재정 지원 출처 : 재정경제부(1999.8.23) 기업의 지방이전 촉진대책. 경제정책조정회의 자료.

<표 2-1> 기업 지방이전 촉진 대책 중 대기업 이전시 배후도시 개발권 부여 방안

4) 정건섭‧김종국‧심문보(2009)

수도권 이전기업에게 배후도시 개발권을 부여하는 제도적 근거는 ‘도시개발법’

에 마련되었다. 도시개발법에서는 수도권 과밀억제권역에서 수도권 외의 지역으 로 이전하는 기업에게 도시개발사업구역 지정제안권과 사업시행자의 자격을 부여하고 있다(법 제11조). 이처럼 배후도시 개발권을 부여하는 이유는 이전하는 기업이 필요로하는 산업시설의 입지를 충족하고 근로자의 생활환경시설도 갖출 수 있도록 하고자 함이다. 하지만 도시개발법은 일반적인 도시개발 절차를 규정하 고 있을 뿐, 투자촉진과 정주시설(학교, 병원)을 위한 지원특례를 마련하고 있지 않아 실효성이 없다는 주장이 기업측에서 제시되었다⁵⁾.

이후 2003년 10월 전국경제인연합회는 기업의 투자의욕 고취와 일자리 창출을 위한 수단으로 기업도시 개발을 정부에 제안했고, 2004년 6월에는 특별법 제정을 정부에 정식으로 건의하였다. 정부는 전경련의 제안을 민간기업의 국내투자 촉진 과 지역발전을 통한 국가균형발전의 견인차로 활용한다는 차원에서 특별법 제정 을 추진하였고, 마침내 2004년 12월 제정‧공포하였다. 구체적인 제도도입 배경에 대하여 당시 정부의 담당자였던 김정렬(2004)은 “기업이 직접 도시개발에 참여하 도록 함으로써 기업의 투자 활성화를 유도하고 지방에도 자족기능을 갖춘 기업도 시가 건설되도록 하여 국토의 균형발전에 기여하는데 있다”고 기술하고 있다.

2) 필요성

기업도시정책을 주관하고 있던 당시 건설교통부(현 국토교통부)는 기업도시정 책의 필요성을 크게 두 가지로 제시하고 있다⁶⁾. 하나는 기업의 투자촉진과 국가 경쟁력 강화이다. 기업에게 자신이 필요한 곳에 자신의 자금과 노하우를 이용하여 스스로 도시를 개발할 수 있도록 함으로써 투자의욕을 고취하겠다는 것이고, 정부는 선진국 수준의 기업환경을 조성하기 위한 규제완화와 정부지원 확대를 위한 종합제도화의 계기로 활용하겠다는 것이다.

5) 이규황(2008, p.34) 6) 건설교통부(2005.1.19)

다른 하나는 지역혁신 역량 강화를 통한 국가균형발전 도모를 들 수 있다.

기업도시에 특정산업과 연구‧교육기능을 집적시키는 혁신클러스터를 구축하여 지역혁신의 주체가 되도록 하고, 지역발전을 통한 국가균형발전의 견인차로 활용 하고자 하는 것이다. 아울러, 첨단산업육성 뿐만 아니라 21세기 전략산업인 관광 레저형 산업 육성차원에서도 민간주도의 도시개발에 대한 지원이 절실하였고, 이를 위해 관광레저형 도시를 기업도시로 흡수할 필요가 있었다⁷⁾.

3) 기업도시의 개념과 유형

기업도시의 법적 개념은 ‘산업입지와 경제활동을 위하여 민간기업이 산업ㆍ연 구ㆍ관광ㆍ레저ㆍ업무 등의 주된 기능과 주거ㆍ교육ㆍ의료ㆍ문화 등의 자족적 복합기능을 고루 갖추도록 개발되는 도시(법 제2조 제1호)’이다. 학술적 의미의 기업도시는 다양한 정주형태 가운데 하나로 ‘기업이라는 개발업자에 의해 기업활 동과 경제성을 위해 개발된 커뮤니티’를 뜻한다⁸⁾. 김현아(2004)⁹⁾는 우리나라의 기업도시라는 개념은 세계에서 유래가 없는 독특한 것이라고 주장하면서, 기업도 시의 개념을 “개발 당사자인 기업(특정 혹은 복수의 기업체)이 기업의 운영에 필요한 제반시설(생산시설 및 사무공간)을 건설하면서 기업의 근로자에게 필요 한 주택, 의료시설, 학교 등의 물리적인 시설과 관련 서비스를 제공하게 되는, 즉 수요자가 바로 개발의 주체가 된다는 것이 기업도시 개발의 핵심이다”고 지적하 고 있다.

기업도시는 주된 기능에 따라 산업교역형, 지식기반형, 관광레저형 등 3가지로 구분된다. 이처럼 기업도시를 분류하는 것은 기업도시가 다양한 정책과 접목되고 지역 특성화 정책과 부합하게 하기 위함이다¹⁰⁾.

7) 안상근‧김태영(2006) 8) 김현아(2003) 9) 김현아(2004) 10) 진미윤(2007)

기능 내 용 산업교역형 ‧ 제조업과 교역위주의 기업도시

‧ 각종 공장 등 산업시설, 물류단지, 교역지대 등을 중점적으로 개발하는 기업도시

지식기반형

‧ 연구개발 위주의 기업도시

‧ R&D 분야와 관련한 벤처기업, 연구소, 학교 등이 집적화되어 기초개발과 산업활동간 유기적인 연계가 일상화되는 기업도시

관광레저형

‧ 관광 ･ 레저 ･ 문화위주의 기업도시

‧ 우수한 자연환경과 관광자원을 살려 관광 ･ 레저 ･ 문화 등 서비스 산업 중심으로 개발하 는 기업도시

자료 : 국토교통부 내부자료

<표 2-2> 기업도시의 유형

4) 기업도시의 국토정책 상 위상

1960년대 이후 우리나라는 국가 주도의 노동력과 자본 등 생산요소 투입형 성장전략으로 중진국 진입에 성공하였으나, 1995년 이후 국민소득 1만불의 정체 가 지속되는 등 성장 한계에 직면하게 되었다. 아울러, 수도권 과밀과 지방 침체로 국토의 양극화가 심화되었다. 수도권 일극 집중의 가속화는 수도권의 질적 발전에 지장을 주고, 지방의 침체를 가속화시키는 원인으로 작용하였고, 국가 전체의 생산성이 저하되는 결과를 초래하였다¹¹⁾.

이러한 배경하에 참여정부(2003~2007년)는 국토정책으로서 ‘21세기 혁신주 도형 균형발전전략’을 제시하였다. 이 전략은 서울과 수도권 중심의 일극집중 구조를 다핵거점형 구조로 재편하고 각 지역별로 특성화된 발전전략을 추진하기 위해 행복도시, 혁신도시, 기업도시 등의 개발을 추진하는 것을 골자로 하고 있다. 행복도시는 대덕연구개발특구, 오송생명과학단지 등과 연계하여 행정‧연구 개발‧산업간 보완관계를 형성하여 충청권 초광역 경제권을 촉진하는 거점으로 육성하고, 혁신도시는 공공기관의 지방이전을 수용하고 미래형 도시로 육성한다 는 전략이다. 기업도시는 낙후지역의 발전을 위해 민간이 주도하는 도시로서 기업 투자촉진과 지역역량 강화를 통한 국가균형발전을 선도하는 거점으로서

11) 국가균형발전위원회(2005)

역할을 부여하였다. 국토정책의 일환으로 추진하고 있는 기업도시와 행정중심복 합도시, 혁신도시와의 역할 분담은 아래 표와 같다.

구분 주도 개념 지역사례

기업도시 민간

민간기업 주도로 개발되는 사업으로 산업 ･ 연구･ 관광 등의 경제기능과 함께 정주에 필요한 주택 ･ 교육 ･ 의 료 ･ 문화 등 자족적 복합기능을 갖춘 도시

충주, 원주, 무안, 태안, 영암･해남

행정중심

복합도시 공공 행정기능을 중심으로 교육 ･ 문화 ･ 복지 등이 어

우러진 자족형 복합도시 세종특별시

혁신도시 공공

수도권 소재 147개 공공기관의 지방이전을 계기로 산･학･연･관이 서로 협력하여 새로운 성장 동력을 창출하는 미래형 도시

부산, 대구, 광주‧전 남, 울산, 강원, 충북, 전북, 경북, 경남, 제주 자료 : 국토교통부 내부자료

<표 2-3> 기업도시와 행정중심복합도시, 혁신도시의 역할분담

<그림 2-1> 참여정부 국가균형발전정책의 공간이미지

자료: 국가균형발전위원회(2006)

2. 기업도시특별법 제정 배경과 경과

현행법상 기업의 투자촉진 또는 도시개발 등을 위한 유사한 법률로는 ‘경제자유 구역의 지정 및 운영에 관한 법률’, ‘산업입지 및 개발에 관한 법률’, ‘도시개발법’이 있으나 아래의 표와 같은 한계가 있다¹²⁾. 즉 현행 법률에 기업도시 개발의 특례사 항을 반영하면 개발사업 추진체계가 왜곡되거나, 기존 개발사업에 대한 지원수준 차이로 인해 형평성 문제가 제기될 가능성이 있어 새로운 특별법을 제정하게 되었다.

구분 경제자유구역법 산업입지법 도시개발법

도입 목적

외국인투자촉진을 위한 경 제활동자유구역 운영

제조업 등 산업활동을 뒷받 침하는 용지공급

계획적인 도시개발의 일반 절차 규정

주요 내용

경제자유구역 내에서의 규 제 완화, 개발행위

산업단지 조성을 위한 절차 와 인허가 의제

도시개발사업의 절차와 인 허가 의제

적용 한계

외국기업에 대한 투자유치 제도를 내국인 기업에 포괄 적용하기 곤란하며 개발 위 주의 법령적 한계

선 산업용지 조성, 후 수요 기업모집의 공공개발 위주 며 민간주도의 복합도시개 발 적용에 한계

일반적인 도시개발 절차로 투자촉진과 균형개발을 위 한 지원특례 적용 곤란 자료 : 김정렬(2004)

<표 2-4> 기존 관련 법률의 주요내용 및 적용한계

특별법 제정의 기대효과로는 다음과 같은 점을 들 수 있다¹³⁾. ‘기업도시의 건설은 투자심리 회복과 일자리 창출로 1석2조의 효과 달성’, ‘기업도시 건설은 집적화와 네트워크화를 통해 시너지 효과와 전후방 연관효과 기대’, ‘정부는 선진 국 수준의 기업환경 조성과 지원확대, 기업은 복합개발을 통해 투자비를 절감하고, 기업이 원하는 위치에 도시를 개발’, ‘기업도시에 특정산업과 연구‧교육기능을 집적시켜 혁신클러스터를 구축함으로써 지역혁신의 주체가 되도록 하여 국가균 형발전의 견인차로 활용’, ‘첨단산업육성을 위해서는 고급인력 유치가 절대적이 며, 이를 위해 대규모 문화‧관광‧레저 복합단지를 민간주도로 개발 가능’ 등이다.

특별법은 2004년 12월 제정‧공포되었고, 하위법령인 시행령은 2005년 4월 12) 김정렬(2004)

13) 정해성(2005)

26일, 시행규칙은 동년 5월 13일 제정‧공포되었다. 현재까지 기업도시특별법은 총 6회, 시행령은 총 5회에 걸쳐 개정되었다.

개정 대상 공포일 주요 내용

법 개정

2007. 4. 11

초기 자금 확보의 완화 (도시조성비 20%→10%) 개발계획 승인시 농업진흥지역의 해제 등 의제 출자총액제한 적용 예외(이후 출총제 폐지) 2008. 3. 28 기반시설 국고지원 범위 확대(일부→전부 또는 일부)

2009. 5. 27

수도권에서 이전하는 기업이 기업도시를 개발하는 경우 면적 기준 완화(최소 330→220만㎡, 2/3완화)

시행자의 토지 직접사용 기준 완화(출자사→출자사, 출자사의 자회사 및 그 계열사까지로 확대)

개발계획 (변경)승인시 절차 개선(중도위 심사를 제외) 기업도시별 맞춤형 특례제도 도입(건축법 등)

2010. 4. 5

간선시설 등의 시행자로 기업도시 사업 시행자를 지정 (설치비의 40% 이상 충당시)

토지소유자가 원할 시 환지방식 도입 개발이익 감소 시 재투자계획 조정

학교용지 공급규정 명확화(감정평가 가격으로 공급) 관광진흥법 특례조항 신설

2012. 1. 20 인허가 협의기간 단축(30→20일) 토지수용 재결 신청 기간 연장(2년→4년)

2013. 6. 4

매립면허권 양도․양수 관련 특례 신설(현실이용상황으로 감정평가, 양수가액 총사업비 반영 등)

원형지 개발허용

개발이익 재투자 대상을 기업도시와 관련 있는 시설로 한정

시행령 개정

2006. 11. 23 사업시행 전담기업 출자요건 완화(BBB이하도 일정 조건 아래에서 출자 가능) 토지 현물출자 시 자본금 인정(공시지가 50%인정)

2009. 9. 29

면적기준 완화요건 규정

개발계획의 경미한 변경사항 추가(10%이내 토지계획변경, 출자자 구조변경 등)

선수금 수령요건 약화(보증서 제출 대신 연대 보증이 가능하도록 함) 2010. 10. 1 준공검사 및 공사완료 공고 세부사항 보완

주택특별공급 범위 확대(민영주택→민영+공공주택)

2012. 1. 20 기업도시해제시 고시사항 규정 등(개발구역 지정 전의 토지용도로 환원)

2012. 10. 29

선수금 수령요건을 완화(토지소유권 확보 비율 50%→30%, 전체공정률 20%

이상 요건 배제)

개발이익 재투자율 하향(최소 25%→12.5%)

산업단지․혁신도시 등 다른 개발사업과 연접하는 경우 면적 기준을 1/2로 축소

개발이익 사후조정 기준 범위 완화(20%→5%) 자료 : 국토교통부 내부자료(2013.9)

<표 2-5> 기업도시개발 특별법령 개정 연혁

3. 기업도시 국비지원 현황

국무조정회의(2007년 7월)에서 주진입도로 건설비의 50%를 지원하는 것으로 결정됨에 따라 진입도로 총사업비 1,438억원 중 50%인 719억원이 연차별로 투입될 계획이다. 이 중 2013년까지 665억원(92.5%)의 예산이 집행되었다.

구분 사업규모 사업기간 사업비(억원)

계 국비 지방비 비고

국토부

충주 L=1.72km,

국지도82호선 접속 ‘09～’12 286 143 143 준공 원주 L=2.80km(월송1C 포함),

제2영동고속도로 접속 ‘09～’16 490 245 245 공사중

문화부

태안 L=2.29km,

국도32호선 접속 ‘08～’11 398 199 199 준공 영암․

해남

L=2.78km,

지방도 810호선 접속 ‘08～’10 264 132 132 준공

합계 1,438 719 719

자료 : 국토교통부 내부자료(2013.9)

<표 2-6> 기업도시별 국비지원 진입도로 현황

구분 계 '08년 '09년 '10년 '11년 '12년 '13년 '14년 ‘15년 이후

원주 245 - 7 28 60 71 25 18 36

충주 143 - 23 41 50 29 - -

태안 199 10 100 89

영암․해남 132 10 100 22

합계 719 20 230 180 110 100 25 18 36

자료 : 국토교통부 내부자료(2013.9)

<표 2-7> 연도별 국비지원 현황 및 계획

chapter 3

기업도시 시범사업

추진성과와 한계

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기업도시 시범사업 추진성과와 한계

1. 분석의 틀

1) 분석의 목적

시범사업의 당면한 정책과제와 이를 해결하기 위한 제도개선 사항의 발굴 및 향후 기업도시 정책방향을 설정하기 위한 기초자료를 확보하는 것을 분석의 목적으로 설정하였다. 기업도시 정책이 어떻게 추진되어 왔는지, 당초의 정책목적 과 계획을 어느 정도 달성하고 있는지, 그 성과와 한계는 무엇이며, 앞으로 정책목 적을 효율적으로 달성하기 위해 필요한 정책과제 및 개선방안을 파악하기 위해서 다.

2) 분석의 내용과 방법

분석의 내용은 ‘현행 정책에 대한 평가’와 ‘향후 정책방향에 대한 분석’으로 구분하여 수행하였다. 현행 정책에 대한 평가는 기업도시정책의 성과와 한계를 분석하기 위해 기업도시별로 계획 대비 추진 실적을 평가하였다. 평가요소는

‘개발사업의 진척도’와 기업도시 정책목적 ‘달성도’로 설정하였다. 진척도는 ‘사업 시행 정도(사업단계(개발계획-실시계획-조성-준공), 조성률, 분양률)’를, 정 책목적 달성도는 ‘기업도시 유형별 주된 용도 사용비율’과 ‘직접 사용비율’, ‘기업유

치 실적’, ‘개발이익 환수정도와 재투자 계획’을 각각 활용하였다.

향후 정책방향에 대한 분석에서는 향후 기업도시 정책방향을 설정하기 위해 기업도시 지원제도의 다양한 정책수단에 대하여 실무자를 대상으로 심층면담조 사를 시행하였다¹⁴⁾.

구분 목적 평가요소 세부 평가 요소 평가방법

현행 정 책에 대 한 평가

기 업 도 시 정 책 의 성과와 한계 분석

개발사업

진척도 ‧사업시행 정도(사업단계, 조성률, 분양률)

계획 대비 실적 분석 정책목적

달성도

‧기업도시 유형별 주된 용도 사용비율

‧직접 사용비율

‧기업유치 실적

‧개발이익 환수정도와 재투자 계획

향후 정 책 방 향 에 대한 분석

향후 기업도시 정책방향 설정

총칙 ‧제도의 목적

‧기업도시의 유형

질문지를 활 용한 심층면 담조사*

개발구역 지정‧시행

‧우선 입지대상 지역

‧입지제한지역

‧유형별 면적기준

‧수도권 이전기업의 요건

‧주된용지율

‧직접사용율

‧개발이익의 추정

‧개발이익의 환수율

‧초과개발이익의 재투자

‧사업시행절차

시행자와 입주기업

지원

‧세제 지원

‧부담금 감면

‧입주기업 보조금 지원

‧예산의 지원

‧규제특례 적용

정주여건 ‧학교, 의료기관, 외국교육기관 특례

* 특정 조사항목에 대하여 현황과 선택지를 제시하여 자유롭게 선택하게 한 후 선택한 이유 등에 대하여 자유의견을 기술하는 방법으로 진행

<표 3-1> 분석의 내용과 방법

14) 조사내용 등에 대해서는 부록의 심층면담조사표를 참고하기 바란다.

3) 분석 대상

2007년 7월과 8월 정부는 2차에 걸쳐 기업도시 개발사업의 조기 가시화와 효율적 추진을 위해 충주, 원주, 무안, 태안, 무주, 영암‧해남 등 6개 지역을 기업도시 개발 시범사업으로 선정하였다. 충주와 원주는 지식기반형, 무안은 산업교역형, 태안‧무주‧영암해남은 관광레저형으로 지정되었다.

선정지역의 입지특성을 살펴보면, 지식기반형은 수도권 인접지역에 입지하고 있고, 산업교역형은 중국과 인접하고 공항에 인접한 서해안에 위치하고 있으며, 관광레저형은 대규모 가용토지와 우수한 관광자원을 보유하고 있는 해안‧산악지 역에 입지하고 있다.

2013년 11월 현재 6개 시범사업지구 중 무주와 무안은 지정이 해제되었으며, 영암‧해남의 4개 사업지구 중 부동지구는 사업성 부족으로 반려되었다. 무주는 주 출자사인 대한전선이 2008년 5월 경영악화를 이유로 사업을 포기하였고, 무주군은 대체 투자자를 모집하지 못하여 2011년 1월 시범사업이 취소되었다.

무안은 사업지구를 2개 지구로 분할하여 국내단지와 한중산업단지로 추진할 계획이었으나, 국내단지의 경우 사업시행자인 (주)무안기업도시개발이 2009년 감자를 결의하고 2010년 청산 과정을 거쳐 해체되었고, 한중산업단지의 시행자인 (주)한중국제산업단지개발도 51%의 지분을 소유하고 있는 중국 측이 투자를 철회하게 되자 2013년 2월 사업이 취소되었다. 부동지구는 한국개발연구원 (KDI) 사업타당성 분석 결과 타당성이 낮다는 이유로 2012년 1월 반려되었다¹⁵⁾. 따라서 추진성과를 분석할 수 없는 무안과 무주, 영암‧해남의 부동지구는 ‘현행 정책 평가’에서는 제외하되, ‘향후 정책방향 분석’에는 포함하였다. 향후 정책방향 분석에서 취소되거나 반려된 지역의 실무자를 분석대상에 포함한 이유는 실패사 례를 통해 얻을 수 있는 정책적 시사점이 클 것으로 판단하였기 때문이다.

15) 관광레저형 시범사업지구의 추진실태에 대해서는 ‘한국문화관광연구원. 2010. 관광레 저형 기업도시 개발사업의 추진실태 분석 및 대응방안 연구’를 참고하기 바란다.

구분 면적 (만㎡)

계획인구(인) (세대)

사업비 (억원)

부지조성 완료시점

주요 도입기능‧시설

당초 변경

원주 529 25,000

(10,000) 9,464 ～2012 ～2015 첨단의료, 골프장(9홀)

충주 701 21,000

(8,332) 5,966 ～2011 ～2012

첨단전자, 부품소재, 골프장(18홀) 태안 1,464 15,000

(6,000) 11,462 ～2011 ～2014

테마파크, 골프장(108홀,

6개)

영암‧

해남

계 3,445 38,300 (15,360)

골프장, F1 경기장, 테마파크, 관광숙박 삼포 429 10,000

(4,000) 4,402 - ～2014 F1 경기장, F1 관련 자동차산업

구성 2,096 18,300

(7,320) 8,953 - ～2020

골프장(126홀, 7개), 레저주택,

테마파크, 워터파크, 컨벤션센터 삼호 920 10,000

(4,040) 4,496 - ～2023 골프장(27홀, 1개), 리조트단지 자료 : 기업도시별 개발‧실시계획

<표 3-2> 기업도시별 개발사업의 개요(2013년 11월 현재)

2. 기업도시별 추진실적 평가결과

1) 원주기업도시

□ 개발사업 진척도

원주기업도시의 사업추진현황은 실시계획 수립 후 조성 중으로 조성률은 45.6%이며, 분양률은 11.8%이다. 개발기간이 당초 2012년까지에서 2015년까 지로 변경되었으며, 이는 일부 출자사의 워크아웃으로 금융자금 조달에 난항을 겪으면서 일시적으로 사업이 중단되었기 때문이다.

□ 정책목적 달성도

지식기반형 기업도시의 주된 용도인 지식산업용지의 비율은 33.9%로 법정기 준인 30%를 초과하여 달성하고 있었다. 아울러, 주된 용도인 지식산업용지 중 사업시행자가 직접 사용하는 비율은 20.0%로 법정기준인 20%를 만족하고 있었 다. 사업시행자별 직접사용면적을 살펴보면, (주)롯데건설 6.0만㎡, 진양제약 5.0만㎡, 강원도‧원주시(멀티콤플렉스센터) 3.7만㎡ 등인 것으로 조사되었다.

지금까지 기업유치 실적을 살펴보면, 토지매매계약을 체결한 기업은 9개이며, 이 중 가동 중 1개, 공사 중 1개인 것으로 나타났다.

총개발 이익은 298억원 정도이며, 이 중 환수금액은 146억원(49.0%)으로 추정되고 있다. 환수된 개발이익은 폐수종말처리장, 진입도로, 상수도 인입 등에 사용하는 것으로 계획하고 있었다.

2) 충주기업도시

□ 개발사업 진척도

충주기업도시는 2012년 12월 31일 준공하였으며, 분양률은 72.6%를 기록하 고 있었다. 개발기간이 당초 2011년에서 2012년까지로 변경되어 계획보다 1년 가량 늦어졌지만 시범사업은 순조롭게 진행되고 있는 것으로 나타났다.

□ 정책목적 달성도

지식기반형 충주기업도시의 지식산업용지 비율은 34.9%로 법정기준인 30%를 초과 달성하고 있었다. 지식산업용지 중 사업시행자가 직접 사용하는 비율은 20.8%로 법정기준인 20%를 충족하고 있었다. 사업시행자별 직접사용면적은 포스코건설(R&D 연구소) 8.7만㎡, 임광토건(R&D연구소) 7.8만㎡, 현대엠코 (기술연구소) 3.8만㎡, 포스코ICT(R&D연구소) 1.3만㎡, 충주시(컨벤션센터, 기업지원센터) 3.8만㎡ 등인 것으로 나타났다.

기업유치 실적을 살펴보면, 토지매매계약은 21건이 체결되었으며, 이 중 가동

중 7개, 공사중 8개인 것으로 나타났다.

충주기업도시의 총개발 이익은 439억원 정도이며, 이 중 환수금액은 183억원 (41.6%)인 것으로 추정되고 있다. 환수된 개발이익은 구역 밖 진입도로 개설, 전기선로 지중화사업에 투입될 계획인 것으로 조사되었다.

3) 태안기업도시

□ 개발사업 진척도

태안기업도시의 사업시행정도는 실시계획을 수립한 후 조성 중에 있으며, 공정 률은 14.5%인 것으로 나타났다. 개발기간이 당초 2011년까지에서 2014년까지로 변경되었으며, 이는 사업시행자였던 현대건설(주)이 현대그룹으로의 합병문제 로 사업을 일시적으로 중단함에 따라 사업진행이 늦어졌기 때문이며, 현재는 현대건설(주)가 100% 출자한 현대도시개발(주)이 본격적으로 사업을 추진하고 있다.

□ 정책목적 달성도

관광레저형 기업도시인 태안기업도시의 주된 용도인 관광레저용지 비율은 74.9%로 법정기준인 50%를 초과 달성하고 있었다. 아울러, 직접사용비율은 법정기준인 50%를 크게 상회하는 76.7%로 나타났다. 사업시행자가 직접사용하 는 토지의 용도는 골프장(6개), 관광숙박시설, 주거용지, 청소년문화체육시설, 수로유원지, 테마파크, 녹지(생산) 등으로 조사되었다.

기업도시 조성사업이 다소 지연됨에 따라 기업유치 실적은 아직 없는 것으로 나타났다.

태안기업도시의 총개발 이익은 756억원 정도이며, 이 중 환수금액은 253억원 (33.5%)으로 추정되고 있다. 환수된 개발이익은 진입도로 개설 등에 활용하는 것으로 계획하고 있었다.

4) 영암‧해남기업도시

□ 개발사업 진척도

영암‧해남기업도시는 3개 지구로 구분되며, 삼포지구는 1단계사업(F1부지, 187만㎡)을 완료하였고, 구성지구는 2013년 1월에 사업 착수, 삼호지구는 매립면 허권 양도‧양수 작업이 진행 중인 것으로 조사되었다. 구성‧삼호지구는 간척지 매립면허권 양도․양수를 위한 감정평가 방법 등과 관련하여 매립면허권 소유자인 농어촌공사와의 이견으로 사업이 지연되었으며, 삼포지구는 주 출자사인 SK건설 이 2단계(242만㎡) 사업포기를 요청함에 따라 대체사업자를 물색 중에 있다.

□ 정책목적 달성도

개발‧실시계획에서는 직접사용면적만 확인이 가능할 뿐 가용토지와 주된 용도 의 면적을 확인할 수 없었다. 따라서 주된 용도의 비율이나 직접사용용지 비율은 산출할 수가 없었다. 다만, 사업시행자가 직접사용하는 토지의 용도는 삼호의 경우 허브가든, 골프장(1개), 육상스포츠단지이며, 구성지구는 골프장(7개), 골 프연습장, 골프아카데미, 바이오산업단지, 바이오에너지파크, 삼포지구는 F1 경 기장, 체육 및 부대시설 등으로 조사되었다.

기업유치 실적은 사업이 지연됨에 따라 아직 없는 것으로 조사되었다.

영암‧해남기업도시의 총개발 이익은 삼호 900억원, 구성 451억원, 삼포 506억 원 정도이며, 이 중 환수금액은 삼호 253억원(31.8%), 구성 135억원(29.9%), 삼포 235억원(31.7%)으로 각각 예상되고 있다. 초과 개발이익의 사용은 사업시 행자와 지자체간 별도의 계획을 수립하여 추진하는 것으로 협약을 체결하고 있었다.

구분 개발사업 진척도

정책목적 달성도 주된

용도사용비율 직접사용비율 기업유치 개발이익 환수

(추정치) 원주 조성률 45.6%

분양률 11.8% 33.9% 20.0% 12개(가동 1,

공사중 1) 146억원

충주 준공

분양률 71.3 34.9% 20.8% 21개(가동 7,

공사중 8) 183억원

태안 조성중

14.5% 74.9% 76.7% - 253억원

영암‧

해남

삼포 1단계 완료 - - - 235억원

구성 사업착수 - - - 135억원

삼호 개발계획 수립 - - - 253억원

자료 : 국토교통부 내부자료(2013.12)

<표 3-3> 기업도시별 추진실적 평가결과 종합

3. 기업도시정책에 대한 면담조사 결과

1) 응답자 속성

면담조사에 응한 실무자 수는 총 11인이었으며, 지자체 6인, 민간사업시행자 5인이었다. 기업도시 유형별로는 총 11인 중 지식기반형 4명, 산업교역형 1명, 관광레저형 6인이었다.

2) 총칙에 대한 의견

□ 제도의 목적

‘민간기업의 투자를 촉진함으로서 국가균형발전에 이바지한다’라는 제도의 목적에 대하여 질의한 결과, ‘앞으로도 지향해야 할 목적’ 6인, ‘이미 달성된 정책목적이기 때문에 앞으로도 유지할 필요는 없음’ 5인으로 나타나 의견이 양분 되었다. 자유의견으로는 ‘낙후지역 관광개발사업은 리스크가 크다’, ‘다른 개발사

업과 별차이 없다’, ‘개발제도 간 모순이 많고 형평성을 확보할 필요가 있다’

등이 제시되었다.

□ 기업도시 유형

‘기업도시 유형을 산업교역형, 지식기반형, 관광레저형으로 구분하고 있는 점’

에 대하여 질의한 결과, ‘산업교역형과 지신기반형은 유사하므로 통합’ 4인, ‘현행 유지’ 3인, ‘산업교역형+지식기반형+관광레저형의 유형 신설’ 2인, ‘잘 모르겠다’

와 ‘기타 의견’ 각 1인으로 조사되었다. 자유의견으로는 ‘관광레저형의 경우 리스 크가 크므로 다른 기능을 추가(산업‧연구기능)함으로써 자족성을 강화할 필요가 있다', '계획수립권한을 민간에 맡기면 지자체 계획과 충돌할 우려가 있고, 통제가 불가능하다' 등이 제시되었다.

3) 개발구역의 지정 및 개발사업의 시행에 대한 의견

□ 우선 입지대상 지역

‘우선적으로 입지를 검토하도록 법에서 규정하고 있는 점’에 대하여 질의한 결과, ‘현행 규정 타당’ 5인, ‘우선 입지대상 지역 축소’ 5인, ‘잘 모르겠다’ 1인으로 조사되었다. 자유의견으로는 ‘낙후지역의 발전을 위해서는 관광레저형이 적합하 지만, 국가의 지원이 부족하다’, ‘낙후지역은 리스크가 크고, 도시형성이 어렵기 때문에 적어도 도청소재지 주변 지역과 연계하는 입지선정원칙이 중요하다’ 등이 제시되었다.

□ 입지 제한지역

‘입지가 제한되는 지역’에 대하여 질의한 결과, ‘현행 규정 타당’ 9인, ‘입지제한 지역 축소’ 2인으로 현행 규정이 타당하다는 의견이 압도적인 것으로 나타났다.

자유의견으로는 ‘균형발전 취지를 유지해야 한다’, ‘입지 제한지역이라도 기업도 시위원회에서 심의‧결정하도록 유연하게 대응한다’ 등이 제시되었다.

□ 유형별 면적기준

‘유형별 최소면적’에 대하여 질의한 결과, ‘현행 규정 타당’ 5인, ‘면적기준 축소’ 5인, ‘잘 모르겠다’ 1인으로 조사되었다. 자유의견으로는 ‘관광레저용지는 과도하기 때문에 축소할 필요가 있다’, ‘최소면적 기준을 축소하고 나중에 확장할 수 있도록 유연하게 대응한다’ 등이 제시되었다.

□ 수도권 이전기업의 요건

‘기업도시 개발을 제안할 수 있는 수도권 이전기업의 요건’에 대하여 질의한 결과, ‘잘 모르겠다’ 4인, ‘기타 의견’ 4인, ‘현행 규정 타당’ 3인으로 조사되었다.

자유의견으로는 ‘대기업 이전 의향이 희박하므로 유명무실한 규정이다’, ‘농촌지 역에 대기업 유치는 무리’ 등이 제시되었다.

□ 직접사용 면적

‘기업도시 개발사업에 참여하는 민간기업이 사용해야하는 최소 직접사용 규정’

에 대하여 질의한 결과, ‘주된 용도 비율 축소’ 3인, ‘직접사용 면적 축소’ 3인,

‘현행 규정 타당’ 2인, ‘기타 의견’ 3인으로 조사되어, 주된 용도비율과 직접사용 면적을 축소해야 한다는 응답자가 많았다. 자유의견으로는 전반적으로 ‘주된 용도 면적과 직접 사용 면적이 과도’하며, ‘직접사용의 용도와 주체, 토지소유 방식, 의무기간이 모호하다’ 등이 제시되었다.

□ 개발이익의 추정

‘개발이익 산정 시 구성항목’에 대하여 질의한 결과, 3인 이상 동일한 설문항목에 응답한 결과가 없이 다양하게 나타났으며, 그 의견은 아래<표3-4>와 같다.

‧자본비용은 이자로 알고 있음

‧분양대행 비용(판매비용) 포함할 필요

‧자본비용은 약정이자로 이해하고 있음

‧실제 발생 금액 전액을 기준으로 산출하는 것이 바람직

‧대기업의 경우 금융비용이 저렴하기 때문에 유리

‧비용 포함여부는 심의 후 결정

<표 3-4> 개발이익의 추정에 대한 자유의견

□ 개발이익 환수비율

‘개발이익의 환수비율’에 대하여 질의한 결과, ‘현행 규정 타당’ 5인, ‘환수율 축소’, ‘잘 모르겠다’, ‘기타 의견’ 각 2인으로 조사되어, 현행 규정이 타당하다는 의견이 다수를 차지하고 있었다. 자유의견으로는 ‘개발이익이 반드시 ‘+’일 수만 은 없다’, ‘낙후지역에 투자하는 것은 그 자체가 개발이익이기 때문에 환수해서는 안된다’, ‘개발이익 정산 시점은 SPC가 청산하는 시점이 타당’ 등이 제시되었다.

‧ 낙후지역은 현재는 2007년 기준으로 산정하고 있으며, 사업시행자 입장에서는 최근의 낙후도가 유리(더 나빠졌을 것으로 예상)

‧ 실시계획에서는 개발이익이 '+', 청산시점에서는 '-'도 가능하다는 점을 감안할 필요

‧ 낙후지역의 경우 리스크가 크기 때문에 환수율은 낮추어야 기업이 들어온다

‧ 사업시행자가 자유롭게 재투자할 수 있도록 유도/개발 자체가 지역발전에 기여/인프라가 부족한 곳에 투자했으며 그 자체가 개발이익/돈 벌 수 있는 아이템을 만들어 줄 필요

‧ 개발이익은 준공시점에서 확정하기 때문에 향후 5년 이내 전부분양을 전제로 산정하고 있으며, 미분양에 대비하기 위해 할인하여 판매

‧ '5년 이내'라는 규정은 기업도시별 상황에 맞지 않음(관광레저형은 장기간이 소요되기 때문)

‧ SPC 청산시점에서 산정하는 것이 바람직

<표 3-5> 개발이익 환수율에 대한 자유의견

4) 개발사업시행자와 입주기업 지원에 대한 의견

□ 조세 감면

‘추가적인 조세감면 사항’에 대하여 질문한 결과, ‘조세 감면 확대’ 5인, ‘현행 규정 타당’ 3인, ‘기타 의견’ 2인, ‘잘 모르겠다’ 1인으로 조사되어 조세감면 확대가

다수를 차지하고 있었다. 자유의견으로는 ‘수도권 이외지역의 이전기업도 지원’,

‘중소기업 지원 소홀’, ‘과세가 가능한 시점에 혜택을 받아야 하지만 그 전에 시한 도래’ 등이 제시되었다.

‧ 수도권 이외지역 이전기업도 지원

‧ 농어촌특별세의 경우 사업시행자는 부담하나 입주기업은 제외되고 있으며, 대상기업도 제조업 100억 이상 투자 조건이기 때문에 중소기업은 소외

‧ 양도세 면제

‧ 미분양 발생시 매년 재산세 납부

‧ 재산세는 15년 이내로 확대

‧ 현행 사업시행자 국세 감면혜택의 경우 기간이 짧아서 실효성 없음(영업행위 미발생)

‧ 관광업종 혜택 부여

‧ 경제자유구역 수준이 적합

‧ 산업단지 수준으로 확대

‧ 조특법 일몰기간 연장 필요

‧ 과세가 가능한 시점(이익발생 시점)에서 조세 감면되어야 실효성 있다

‧ 한필지 토지를 팔았다고 과세해서는 안된다

<표 3-6> 조세감면에 대한 자유의견

4. 분석결과 종합

1) 성과

시범사업으로 추진되고 있는 기업도시정책의 성과는 기업도시별 계획 대비 추진 실적을 평가한 결과를 활용하여 정리할 수 있다. 우선, 6개 지구로 시작되었던 기업도시 시범사업은 2개 사업이 취소되고, 4개 사업이 추진되고 있다. 이 중 원주와 충주의 지식기반형과 태안의 관광레저형 기업도시는 원활하게 추진되고 있었고, 영암‧해남의 관광레저형은 다소 지연되고 있으나, 최근 매립면허권 양도‧

양수문제가 해결되면서 속도감 있게 추진될 것으로 보인다.

우선, 개발사업 진척도라는 측면에서 살펴보면 충주와 원주, 태안은 1~3년