농림어업인 삶의 질 향상 및 농산어촌 지역개발 기본계획(’05∼’09) 중간평가

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(1)C2008-16 / 2008.5. 농림어업인 삶의 질 향상 및 농산어촌 지역개발 기본계획(’05～’09) 중간평가. 박 대 식 송 미 령 박 주 영. 연 구 위 원 연 구 위 원 전문연구원.

(2) 연구 담당 박대식 송미령 박주영. 연구위원 연구위원 전문연구원. 총괄, 복지기반 확충, 교육여건 개선 지역개발 촉진, 복합산업 활성화 지역개발 촉진, 복합산업 활성화.

(3) i. 머 리 말. 정부에서는 농산어촌 주민의 삶의 질 향상을 위해 2004년 3월 󰡔농림어업인 삶의 질 향상 및 농산어촌 지역개발 촉진에 관한 특별법󰡕을 제정․공포하였다. 그리고 2005년 4월에는 이 특별법에 의거하여 15개 중앙 부처가 범정부적으로 참여하여 ｢제1차 농림어업인 삶의 질 향상 및 농산어촌 지역개발 5개년(’05 ～’09) 기본계획｣(이하 “제1차 삶의 질 향상 기본계획”이라 함)을 수립하였다. 이 기본계획은 복지, 교육, 지역개발, 복합산업 관련 정책과제를 적극적으로 추 진하여 쾌적하고 활력이 넘치는 살고 싶은 농산어촌을 만들기 위한 것이다. ｢제1차 삶의 질 향상 기본계획｣의 성공적 추진과 ｢제2차 삶의 질 향상 기본 계획｣ 수립 준비를 위해서는 현재 추진 중인 기본계획의 성과를 종합적으로 점 검하고, 문제점 등을 파악하여 개선방안을 마련할 필요가 있다. 그리하여 이 연구에서는 ① 제1차 삶의 질 향상 기본계획 추진상의 성과와 문제점을 파악하여 개선방안을 제시하고, ② 제1차 삶의 질 향상 기본계획 추진 에 따른 농산어촌 주민의 삶의 질에 대한 영향을 평가하며, ③ 제1차 기본계획 및 제2차 기본계획 추진 완료 시 예상되는 주요 지표별 목표치를 설정하였다. 이 연구 결과가 농림어업인 등의 삶의 질 향상과 농산어촌 지역개발 촉진을 위한 정책개발과 집행에 많은 참고가 되고, 이 분야의 연구에 관심을 가진 분들 에게 유익한 자료로 이용될 수 있기를 기대한다. 이 연구는 많은 분들의 도움을 받아 이루어졌다. 먼저, 전문가 의견조사에 협 조해 주신 관련 전문가, 현지 면접조사에 응해 주신 농산어촌의 주민 여러분들 에게 진심으로 감사드린다. 그리고 농림수산식품부, 농림어업인 단체, 보건복 지가족부, 교육과학기술부, 통계청, 농촌진흥청, 한국보건사회연구원, 기타 관 련 기관 여러분들의 적극적인 협조와 고견에 감사드린다. 끝으로, 바쁜 시간을 할애하여 좋은 원고를 집필해주신 협성대학교의 윤원근 교수님과 공주대학교 의 최준렬 교수님께 감사드린다. 2008. 5. 한국농촌경제연구원장 최 정 섭.

(4) iii. 요. 약. ○ 농산어촌의 삶의 질 향상을 위해 2004년 3월 “삶의 질 향상 특별법”을 제 정․공포하였고, 이 법에 따라 15개 중앙 부처가 범정부적으로 참여하여 “삶의 질 향상 기본계획”을 수립하였음. ○ ｢제1차 삶의 질 향상 기본계획｣의 성공적 추진과 ｢제2차 삶의 질 향상 기본 계획｣ 수립 준비를 위해 현재 추진 중인 기본계획의 성과를 종합적으로 점 검하고, 문제점 등을 파악하여 개선방안을 마련할 필요가 있음. ○ ｢제1차 삶의 질 향상 기본계획｣은 농산어촌을 최소한 국민의 20%가 거주하 는 복합 정주공간으로 조성하기 위하여 복지기반 확충, 교육여건 개선, 지역 개발 촉진, 복합산업 활성화 등 4대 중점과제를 담고 있음. ○ 2005년부터 2007년까지의 제1차 삶의 질 향상 기본계획 추진에 대하여 정 책 형성, 정책 집행, 정책성과 측면에서 총괄 평가한 결과는 다음과 같음. - 정책 형성 측면에서는, 상위 국정목표와 부합하고 정책목표가 비교적 명확 하게 제시되었으며 관련 기관 정책과의 연계․협조가 잘 이루어짐. 지자 체별로도 삶의 질 향상 기본계획을 수립하고 있으나, 계획 수립이 형식적 인 경우가 많고 제대로 실천이 되지 않고 있음. - 정책 집행 측면에서는, 대체로 일정 계획에 맞추어 사업이 정상적으로 추 진되고 있으나 지방으로 이양된 사업들은 사업 추진 및 관리에서 여러 가 지 문제점이 나타나고 있음. - 정책성과 측면에서는, 농산어촌 인구의 비율을 2009년까지 20% 수준으로 유지하는 것은 다소 무리한 목표인 것으로 나타났음. 그러나 최근 농산어 촌 인구의 감소가 다소 완화되고 있고, 농외소득 비중은 2005년 61.3%에 서 2007년 67.4%로 증가하여 2009년까지 달성할 목표(64%)를 조기에 달.

(5) iv 성하였음. 성과지표의 목표치 대비 달성정도를 살펴보면 대부분의 사업이 성과지표 달성도를 100% 이상 충족하는 등 전반적으로 원활하게 추진되 었음. ‘삶의 질 향상 기본계획’은 농산어촌 문제에 대하여 범정부적으로 기획․조정할 수 있는 추진체계를 만든 최초의 추진사례라는 측면에서 획 기적인 정책모델이라고 볼 수 있음. 그러나 이러한 새로운 정책모델이 더 욱 발전하고, 농산어촌 주민의 실질적인 삶의 질 향상에 기여하기 위해서 는 효율적이고 공정한 점검․평가체계를 구축하여 운영할 필요가 있음. - 총괄 평가에서 도출한 주요 문제점은 ① 관련 특별법의 이원화(농림어업 인 삶의 질 향상 및 농산어촌 지역개발 촉진에 관한 특별법과 농어촌주민 의 보건복지 증진을 위한 특별법), ② 하향식 계획수립에 따른 시․도 및 시․군 기본계획의 형식적 수립, ③ 삶의 질 향상 위원회의 운영 활성화 미흡, ④ 사무국 구성 및 업무 범위의 미 정립, ⑤ 지방이양사업의 관리 곤란, ⑥ 관련 사업간의 연계 및 유사․중복사업의 체계화 부족, ⑦ 사업 영역 구분 모호 및 사업의 영역별 안배 부족, ⑧ 사업 담당자들에 대한 인 센티브 부재, ⑨ 현행 점검․평가제도의 한계 등임. ○ 부문별로 2005년부터 2007년까지 추진한 제1차 삶의 질 향상 기본계획을 평가한 결과는 다음과 같음. - 복지기반 확충 부문에서 살펴보면, 현행 복지 전달체계는 농산어촌 실정에 는 적합하지 않는 경우가 많음. 따라서 농산어촌 복지 전달체계를 수요자 중심으로 개편할 필요가 있음. 그리고 농산어촌 복지기반 확충 관련 사업 들은 일정 기준을 충족하는 농어업인에 대한 특별지원인 경우가 많아서 은퇴 농어업인 및 저 소득의 비 농어업인에 대한 배려가 부족함. 그리고 지방이양사업에 대한 관리 및 지원체계를 강화해야 하며, 보건사업과 복 지사업을 연계하여 추진하는 방안을 모색할 필요가 있음. - 교육여건 개선 부문에서는 특히 예산지원이 적절하지 않아 사업 추진에 어려움을 겪고 있음에 주목해야 함. 많은 사업이 지방으로 이양되었으나, 재정자립도가 열악한 지자체에서는 사업 우선순위 등이 밀려 사업 수행이.

(6) v 어려운 실정임. - 지역개발 촉진 부문은 기존의 농산어촌 지역개발 촉진을 위한 사업들이 주로 하드웨어 확충에 치중했던 반면에, 삶의 질 향상 기본계획을 시행한 이후에 소프트웨어 사업 비중이 다소 증가하는 등 정책 영역의 확대와 다 양화가 이루어졌음. 그리고 상당수 사업은 상향식 개발 방식으로 전환되 었으며, 일부 유사․중복사업의 통합․조정이 이루어짐. 하지만 전반적으 로는 사업들이 기능별로 체계화되지 않고 부처별로 각기 분담하여 사업을 추진하고 있음. 그 결과 시․군 단위에서도 실과별로 사업이 분산 추진되 는 상황이 반복되고 있음. - 복합산업 활성화 부문의 사업들 역시 전반적으로 원활히 추진되고 있으며, 정부가 일방적으로 지원하기 보다는 주민역량을 배가시키는 방향으로 사 업이 계획되고 실행됨. 특히 상대적으로 적은 예산으로 큰 성과를 거두었 음. 하지만 주민의 소득 창출과 직결되는 신규 사업 개발과 향후 강화할 필요가 있는 핵심적 사업영역에 대한 새로운 기획이 필요하며 유사․중복 사업의 체계화 및 사후 관리를 강화할 필요가 있음. ○ ｢제1차 삶의 질 향상 기본계획｣ 추진에 따른 농산어촌 주민의 삶의 질 영향 을 평가하기 위하여 기존 사회조사 결과를 활용하였음. - 객관적 통계에 의한 평가와 주관적 인식 및 만족도 평가 사례를 살펴본 결과, 객관적 측면에서 볼 때 도․농통합시 지역은 점차 살기 좋은 농산어 촌으로 발전적으로 진화하고 있는 반면에 낙후(군)지역은 살기 좋은 농산 어촌으로부터 점차 더 멀어지고 있는 양극화 현상이 심화되고 있음. - 한편 삶의 질 수준에 대한 주관적 평가는 대체로 긍정적 평가비율이 높아 진 것으로 나타남. - 그러나 객관적인 농촌 진단 혹은 주관적인 인식, 만족도 조사만 이루어졌 을 뿐 삶의 질을 종합적으로 평가할 수 있는 지표는 개발되지 않았음. 삶 의 질의 영역을 좀 더 포괄할 수 있는 지표를 추가적으로 조사하여 지수화 할 필요가 있음..

(7) vi - 한편 객관적 부문과 주관적 부문으로 나누어 삶의 질 영향평가의 개선방 안을 제시하였음. 객관적 지표로서 교육, 복지, 지역개발, 복합산업에 걸쳐 32개 지표를 제안하였고, 주관적 삶의 질 영향평가를 위하여 19개의 만족 도 지표의 지수화 방안을 제시하였음. ○ 신정부의 출범과 함께 정부조직의 개편, 새로운 국정 과제 발굴 등 여건이 변화되어 삶의 질 향상 기본계획의 추진에도 새로운 기본방향 설정이 필 요함. - 새로운 기본방향으로 ① 지속가능한 농산어촌 발전 도모, ② 능동적 농산 어촌 복지 추구, ③ 농산어촌의 유형별 차별화 전략, ④ 농산어촌의 역량 과 상호 협력에 의한 창의와 효율 확대를 설정함. ○ 향후 주요 추진과제로는 ① 이원화되어 있는 관련 특별법의 통합, ② ｢삶의 질 향상 기본계획｣ 대상을 농림어업인에서 농산어촌 주민으로 확대, ③ ｢농 림어업인 삶의 질 향상 위원회｣의 운영 활성화, ④ 사무국 기능의 활성화, ⑤ 계획 수립 체계의 방식 전환, ⑥ 농촌영향평가제도의 도입, ⑦ 지방이양 사업의 개선, ⑧ 사업영역 재편, ⑨ 주요 과제의 개선, ⑩ 신규 사업의 발굴 등을 제시하였음. ○ 끝으로 제1차 삶의 질 향상 기본계획 및 제2차 삶의 질 향상 기본계획 추진 완료 시 예상되는 주요 지표별 목표치를 설정하였음..

(8) vii ABSTRACT. Midterm Evaluation of the Five-Year(’05～’09) Plan for Improving Rural Quality of Life. The main purposes of this study are as follows: 1) to identify the actual results and problems of the Five-Year(’05～’09) Plan for Improving Rural Quality of Life; 2) to suggest policy improvement measures; 3) to evaluate the rural impact of the plan; 4) to estimate the target figure of major indicators. The major research methods were the collection and analysis of existing data, interview, and so on. Existing related data were collected by searching the data of related research institutes and governmental organizations. Descriptive statistics such as frequencies, percentage, mean were used to organize and summarize the data. From 2005 to 2007, 132 policy tasks have been propelled. The major aims of the plan were attained enough from the side of investment and evaluation indicators. Also, the plan was evaluated good enough from the side of policy formation, policy execution, and policy result. The rural impact of the plan, on the whole, was positive. In the subjective measurement of rural quality of life, the proportion of positive evaluation increased. In the objective measurement of rural quality of life, however, the bi-polarization of rural society has deepened. New directions of the plan are ① sustainable rural development, ② active rural welfare, ③ differentiation strategy by rural type, and ④ magnification of originality and efficiency. Major policy tasks for improving rural quality of life are ① integration of dual special laws, ② enlargement of legal objects, ③ activation of the committee, ④ activation of secretariat bureau's function, ⑤ conversion of planning system, ⑥ introduction of rural proofing, ⑦ improvement of tasks transferred at region, ⑧ reorganization of task territory, ⑨ improvement of major tasks, and ⑩ excavation of new policy tasks. Researchers: Dae-Shik Park, Mi-Ryung Song, Ju-Young Park Research Period: 2008.2.～2008.5. E-mail Address: pds8382@krei.re.kr.

(9) ix. 차. 례. 제1장 서 론 1. 연구의 필요성과 목적 ················································································· 1 2. 선행연구에 대한 검토 ················································································· 3 3. 연구의 범위와 내용 ····················································································· 6 4. 연구방법 ········································································································ 7 제2장 제1차 삶의 질 향상 기본계획(’05～’09)의 주요 내용 1. 삶의 질 향상 기본계획의 수립 배경 ························································ 9 2. 비전과 추진전략 ························································································· 14 3. 기본계획의 추진체계 ················································································· 15 4. 기본계획의 평가체계 ················································································· 16 5. 투융자 계획 및 재원조달 방안 ································································ 17 6. 부문별 주요 내용 ······················································································· 19 제3장 총괄 평가 1. 평가개요 ······································································································ 25 2. 추진실적 ······································································································ 26 3. 정책 형성 ···································································································· 29 4. 정책 집행 ···································································································· 32 5. 정책 성과 ···································································································· 34 6. 문제점 ········································································································· 38.

(10) x 제4장 부문별 실적 평가 1. 복지기반 확충 ···························································································· 47 2. 교육여건 개선 ···························································································· 56 3. 농산어촌 지역개발 촉진 ··········································································· 64 4. 농산어촌형 복합산업 활성화 ···································································· 77 제5장 농산어촌 주민의 삶의 질 영향 평가 1. 삶의 질 영향 평가 ····················································································· 88 2. 기존 사회조사 결과를 활용한 삶의 질 영향 평가 ································ 90 3. 삶의 질 영향 평가 개선방안 ···································································· 98 제6장 삶의 질 향상 기본계획의 향후 추진방향 1. 신정부의 정책방향 전환과 의미 ·························································· 112 2. 새로운 기본방향의 설정 ········································································· 115 3. 향후 주요 추진과제 ················································································· 116 4. 주요 정책 목표치의 설정 ······································································· 143 제7장 요약 및 결론 부록 1. 삶의 질 향상 기본계획 세부추진과제 ············································· 164 부록 2. 제1차 농림어업인 삶의 질 향상 5개년 기본계획의 농산어촌 지역개발 촉진 분야 평가와 정책과제 ············································· 172 부록 3. 제1차 농림어업인 삶의 질 향상 5개년 기본계획의 교육여건 개선 분야 평가와 정책과제 ············································· 204 참고문헌 ············································································································· 295.

(11) xi. 표 차 례. 제2장 표 2- 1. 제1차 삶의 질 향상 5개년 투융자 계획 ······································ 18 제3장 표 3- 1. 삶의 질 향상 기본계획 투융자 추진실적(’05～’07) ··················· 28 표 3- 2. 연도별 농산어촌 인구 추이 ··························································· 35 표 3- 3. 지역별 삶의 질 향상 시행계획의 작성 방법 ······························ 41 표 3- 4. 삶의 질 향상 시행계획이 도움이 되지 않는 이유 ····················· 41 제4장 표 4- 1. 복지기반 확충 부문 연도별(’05～’07) 시행계획 추진실적 ········ 49 표 4- 2. 복지기반 확충 부문 연도별(’05～’07) 시행계획 추진실적 평가 결과 ························································································· 56 표 4- 3. 교육여건 개선 부문 연도별(’05～’07) 시행계획 추진실적 ········ 58 표 4- 4. 교육여건 개선 부문 연도별(’05～’07) 시행계획 추진실적 평가 결과 ························································································· 63 표 4- 5. 지역개발 부문 사업 내용별․주관부처별 분류 ··························· 66 표 4- 6. 지역개발 부문 연도별(’05～’07) 시행계획 추진실적 ················· 68 표 4- 7. 농산어촌 지역개발 관련 이관사업 ··············································· 72 표 4- 8. 지역개발 부문 연도별(’05～’07) 시행계획 추진실적 평가 결과 ························································································· 76 표 4- 9. 복합산업 활성화 부문 사업 내용별․주관부처별 분류 ············· 79 표 4-10. 복합산업 활성화 부문 연도별(’05~’07) 시행계획 추진실적 ··························································································· 80.

(12) xii 표 4-11. 복합산업 활성화 부문 연도별(’05~’07) 시행계획 추진실적 평가 결과 ························································································· 86 제5장 표 5-1. 농촌발전지수 변수 ············································································ 92 표 5-2. 상위지역과 하위지역간 지수 평균 비교 ········································ 93 표 5-3. 농촌생활에 대한 인식과 태도(2005년, 2007년 비교) ·················· 96 표 5-4. 선행연구 검토 결과 도출된 삶의 질 평가 지표 영역 ··············· 100 표 5-5. 전문가 조사에 의한 영역 간 중요도 ············································ 104 표 5-6. 전문가들의 각 지표에 대한 중요도 판단 ···································· 107 표 5-7. 삶의 질 만족도 지표(19개)의 가중치 ··········································· 108 표 5-8. 삶의 질 만족도 지표의 평균값 및 표준편차 ······························ 110 표 5-9. 삶의 질 만족도 지수 ······································································ 111 제6장 표 6-1. 복지기반 확충부문 주요 과제별 목표치 ······································ 146 표 6-2. 교육여건 개선 부문 주요 과제별 목표치 ···································· 148 표 6-3. 지역개발 부문 목표치 ···································································· 150 표 6-4. 복합산업 부문 목표치 ···································································· 152 부 표 부표 1. 2005년 사업별 추진실적(성과지표 기준) ···································· 265 부표 2. 2006년 사업별 추진실적(성과지표 기준) ···································· 271 부표 3. 2007년 사업별 추진실적(성과지표 기준) ···································· 279 부표 4. 삶의 질 향상 시행계획 복지기반 확충사업의 추진 현황 ········· 287 부표 5. 삶의 질 향상 시행계획 교육여건 개선사업의 추진 현황 ········· 289 부표 6. 삶의 질 향상 시행계획 지역개발 촉진사업의 추진 현황 ········· 291 부표 7. 삶의 질 향상 시행계획 복합산업 활성화사업의 추진 현황 ····· 293.

(13) xiii. 그 림 차 례. 제2장 그림 2-1. 농산어촌 복지기반 확충 ······························································· 20 그림 2-2. 농산어촌 교육여건 개선 ······························································· 21 그림 2-3. 농산어촌 지역개발 촉진 ······························································· 22 그림 2-4. 농산어촌형 복합산업 활성화 ······················································· 23 제5장 그림 5-1. 농촌발전지수의 지역별 분포 변화(’00～’05) ···························· 93 그림 5-2. 사회통계조사 결과 비교 ······························································· 94 그림 5-3. 농업․농촌에 대한 국민의식조사 결과 비교 ····························· 95 그림 5-4. 삶의 질 만족도의 변화 ································································ 97 제6장 그림 6-1. 사업 영역 재편(안) ····································································· 124.

(14) 1. 제. 1. 장. 서 론. 1. 연구의 필요성과 목적. ○ 농산어촌의 삶의 질 향상을 위해 󰡔농림어업인 삶의 질 향상 및 농산어촌 지 역개발 촉진에 관한 특별법󰡕(이하 “삶의 질 향상 특별법”이라 함)을 제정․ 공포함(’04. 3). - 한․칠레 FTA, 쌀협상 등을 앞두고 농어촌의 활력과 자생력이 저하된 상 황에서 농어촌에 대한 종합적 대응이 필요하였음. ○ 󰡔삶의 질 향상 특별법󰡕에 따라 15개 중앙 부처가 범정부적으로 참여하여 󰡔농림어업인 삶의 질 향상 및 농산어촌 지역개발 5개년(’05～’09) 기본계획󰡕 (이하 “삶의 질 향상 기본계획”이라 함)을 수립함. - 농어촌 실태조사(’04. 11), 농림어업인 삶의 질 향상 실무위원회 및 위원회 심의를 거쳐 기본계획을 확정함(’05. 4). - 농산어촌을 국민의 20% 이상이 거주하는 삶과 휴양, 산업이 조화된 복합 정주공간으로 조성 - 복지, 교육, 지역개발, 복합생활 관련 133개 과제를 추진(’05～’09년 동안 20.3조원 투․융자).

(15) 2 ○ 농어업인단체, 대학, 기관 등의 민간 전문가들로 구성된 “농림어업인 삶의 질 향상 시행계획 점검․평가단”에서 2005～2007년도 시행계획을 매년 평 가하고 시행계획의 문제점 및 개선방안을 제시해왔음에도 불구하고 실천이 잘 되지 않고 있음. ○ 농산어촌 주민들은 삶의 질 향상 기본계획의 추진에 따른 영향을 체감하지 못하고 있음. ○ ｢제1차 삶의 질 향상 기본계획｣의 성공적 추진과 ｢제2차 삶의 질 향상 기본 계획｣ 수립 준비를 위해 현재 추진 중인 기본계획의 성과를 종합적으로 점 검하고, 문제점 등을 파악하여 개선방안을 마련할 필요가 있음. - ｢’07년도 농림어업인 삶의 질 향상 및 농산어촌 지역개발 위원회｣(이하 “삶의 질 향상 위원회”라 함)에 ｢삶의 질 향상 기본계획｣ 중간평가를 추진 할 계획임을 보고(’07. 4. 26) ○ ｢삶의 질 향상 기본계획｣이 농산어촌과 농림어업인들에게 어느 정도 영향을 미치고 있는지에 대한 분석이 필요함. - 기본계획 및 연차별 시행계획의 성과지표를 검토하고 최종목표를 정해 연 도별 성과를 점검할 필요가 있음. ○ ’08년은 ｢삶의 질 향상 기본계획｣의 추진 4년차 해로서 농림어업인의 삶의 질을 향상시키고, 농산어촌지역 개발을 체계적으로 실시하기 위해 ’07년까 지의 기본계획 추진 현황에 대한 중간평가는 필수적임. ○ ’10년부터 시작되는 ｢제2차 삶의 질 향상 기본계획｣의 차질 없는 준비를 위해 서도 제1차 기본계획의 중간점검이 필요함. ○ 이 연구의 주요 목적은 ① 제1차 기본계획 추진상의 성과와 문제점을 파악.

(16) 3 하여 향후 개선방안을 제시하고, ② 제1차 기본계획 추진에 따른 농림어업 인 삶의 질에 대한 영향을 평가하며, ③ 제1차 기본계획 및 제2차 기본계획 추진 완료 시 예상되는 주요 지표별 목표치를 설정하는 것임.. 2. 선행연구에 대한 검토. ○ 농림어업․농산어촌정책 평가 관련 주요 선행연구는 다음과 같음. ○ 한국농촌경제연구원(1997)은 ｢농정개혁 중간평가｣에서 농정개혁의 성과, 종 합평가, 산업별 농업정책의 평가 등을 실시하였음. ○ 농림사업평가위원회와 한국농촌경제연구원(1997)은 ｢농림사업평가｣에서 ’92～’96년 동안의 농림사업에 대하여 사업별 및 산업별 평가를 실시하고 농림사업의 개선방향을 제시하였음. - 사업별 평가는 농업재정투융자정책, 농업금융 및 협동조합제도, 생산기반 정비 및 규모화, 정예인력 육성, 농산물 유통, 농업기계화, 농어촌교육․복 지증진, 시설공사 회계평가로 구분 - 산업별 평가는 쌀산업, 축산업(한우․낙농), 축산업(양돈․양계), 시설원예 산업, 과수산업으로 구분 ○ 이규천․김정호(1999)는 ｢농업정책평가 분석모형 개발｣에서 정책효과에 대 한 양적 측면과 질적 측면을 포괄하는 평가모형을 개발하기 위해서 정책평 가에 필요한 변수와 지표를 개발함. - 정책평가모형을 개발하기 위해 영농규모화사업에 관한 자료를 활용하여 정책평가모형을 정교하게 하고 모형의 적합성을 검증함..

(17) 4 ○ 서종혁 외(2000)는 ｢농정 추진 실적 평가와 농업․농촌 정책방향｣에서 국민 의 정부 제1기 농정추진 실적과 성과를 평가하고, 국민의 정부 제2기 농업․ 농촌정책의 방향을 제시함. - 국민의 정부 제1기 농정평가는 농정 방향, 총평, 주요 시책 평가로 나누어 정리 - 국민의 정부 제2기 농업․농촌정책의 방향은 농정여건, 농정방향, 주요 농 정시책, 분과별 신규 발굴 과제, 향후 검토과제로 나누어 정리 - 분야별 주요 시책은 구조조정, 기술혁신 및 정보화, 유통개혁 및 통상협력, 축산선진화, 임업발전 분야로 나누어 정리 ○ 김영옥 외(2005)는 ｢여성농업인 육성 5개년 계획 중간평가｣에서 제1차 여성 농업인 육성 5개년 계획에 대한 종합적인 조사․분석을 통해 여성농업인 지 원사업의 추진 현황을 파악하고 평가를 하였음. - 제1차 여성농업인 육성 5개년 계획 추진 과정상의 문제점을 분석하고, 여 성농업인의 새로운 요구를 발견함으로써 제2차 여성농업인 육성 5개년 계 획 수립을 위한 토대를 마련 ○ 한경수 외(2005)는 ｢농림어업인 삶의 질 시행계획 점검․평가 방안 연구｣에 서 농림어업인 삶의 질 시행계획에 대한 추진실적을 객관적으로 점검․평가 할 수 있는 방안을 제시하였음. - 점검․평가범위 및 목표 설정, 점검․평가기준 및 항목 선정, AHP 전문가 조사와 점검․평가항목의 가중치 산정, 점검․평가체계 구축, 자체 점 검․평가방안 모색, 점검․평가단 운영 방안, 점검․평가결과 활용방안 제시 ○ 김정호 외(2006)는 ｢농정 추진상황의 점검 평가｣에서 참여정부 농정 추진상 황에 대한 전반적인 평가와 핵심과제에 대한 심층검토를 실시함. - 농업인 의견조사 내용: 주요 농정시책에 대한 만족도, 투융자사업의 수혜.

(18) 5 내용, 향후 중점을 두어야 할 분야 및 시책, 정책 개선사항 - 주요 시책과 투융자사업의 점검․평가 ∙대상 시책과 사업: 쌀산업 대책, 직접지불제, 농촌공간 정비 등 ∙점검․평가 내용: 정책 목표, 정책 수단, 추진 절차, 정책 효과 ○ 이동필 외(2006)는 ｢농어촌 지역개발․복지 분야 지원체계 효율화 방안에 관한 연구｣에서 농촌공간을 대상으로 여러 부처에서 각기 추진하고 있는 농 촌지역정책사업의 추진 실태와 문제점을 파악하여 효율적인 추진방안을 모 색함. - 농림수산 분야의 농촌개발정책과 중복문제가 지적되어 온 여타 부처의 관 련정책을 대상으로 정비방향을 제시 ○ 박성재 외(2007)는 ｢농업․농촌종합대책 집행평가 및 조정방안 연구｣에서 농업․농촌종합대책을 추진하면서 나타난 문제점을 발굴하고 그 해결방안 을 제시하였음. - 농업․농촌종합대책의 추진과정에서 나타난 문제와 보완과제 중심으로 정 성적 평가를 실시하였으며, 시책과 사업, 시책과 정책의 일관성 및 예산 확보와 집행정도 등을 분석의 초점으로 삼았음. ○ ｢농림어업인 삶의 질 향상 및 농산어촌 지역개발 시행계획｣에 대한 점검․ 평가는 매년 이루어지고 있지만, ｢농림어업인 삶의 질 향상 및 농산어촌 지 역개발 기본계획｣에 대한 종합적인 평가나 연구는 없었음..

(19) 6. 3. 연구의 범위와 내용. 3.1. 연구의 범위 ○ ‘농림어업인’ 및 ‘농산어촌’의 개념 정의는 ｢삶의 질 향상 특별법｣에 따름. - ‘농림어업인 등’이라 함은 농업․농촌기본법 제3조 제2호의 규정에 의한 농업인, 임업 및 산촌진흥 촉진에 관한 법률 제 2조 제2호의 규정에 의한 임업인(대통령령이 정하는 자를 제외한다), 수산업법 제2조 제8호의 규정 에 의한 어업인 및 농산어촌 주민을 말함. - ‘농산어촌’이라 함은 지방자치법 제2조 제1항 제2호의 규정에 의한 시와 군의 지역 중 다음 각목의 1에 해당하는 지역을 말함: ㉮ 읍․면의 전지역, ㉯ 동의 지역 중 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제36조 제1항 제1호의 규정에 의하여 지정된 주거지역․상업지역 및 공업지역을 제외한 지역. ○ 제1차 삶의 질 향상 기본계획에 대한 중간평가의 시간적 범위는 2005년부터 2007년까지(3년)로 함.. 3.2. 연구의 내용 ○ 총괄 평가 - 추진실적 - 정책 형성 - 정책 집행 - 정책 성과 - 문제점.

(20) 7 ○ 부문별 실적 평가 - 복지기반 확충 - 교육여건 개선 - 농산어촌 지역개발 촉진 - 농산어촌형 복합산업 활성화 ○ 농산어촌 주민의 삶의 질 영향 평가 - 삶의 질 영향 평가의 방법 - 기존 사회조사 결과를 활용한 삶의 질 영향 평가 - 삶의 질 영향 평가 개선방안 ○ 삶의 질 향상 기본계획의 향후 추진방향 - 신정부의 정책방향 전환과 의미 - 새로운 기본방향의 설정 - 향후 주요 추진과제 - 제1차 및 제2차 삶의 질 향상 기본계획 추진완료시(’09년 및 ’14년) 지표별 목표치 설정. 4. 연구방법. ○ 기존 자료 조사 - 국내의 관련 기관 자료 - 외국의 관련 기관 자료 - 국내외 문헌 자료 ○ 삶의 질 관련 기존 사회조사 및 연구 결과의 재분석.

(21) 8 - 농림수산식품부에서 여론조사 전문기관에 의뢰하여 조사한 바 있는 삶의 질 관련 각종 사회조사 결과 등을 재분석함. - 통계청, 한국농촌경제연구원 등의 관련 조사연구 결과의 정리 및 재분석 ○ 전문가 조사 - 농산어촌 복지, 교육, 지역개발, 복합산업 관련 전문가들의 심층적인 자문 을 구함. - ｢농림어업인 삶의 질 향상 시행계획 점검․평가단｣에 참여하고 있는 전문 가들을 적극적으로 활용함. - 전문가회의, 면접조사 등을 실시 ○ 기본계획 추진실적 분석 - 지난 3개년(’05～’07) 동안의 삶의 질 향상 기본계획의 추진실적 분석 - 시행계획 자체점검․평가보고서, 시행계획 점검․평가보고서 등을 분석 ○ 중앙 정부 및 지자체의 담당자 면접조사 - 농림수산식품부, 보건복지가족부, 행정안전부, 농촌진흥청 등의 담당자 - 광역시․도 및 기초자치단체의 담당자 ○ 농산어촌 주민 및 관련 단체의 의견조사 - 기본계획의 인지도, 요구사항, 개선방안 등.

(22) 9. 제. 2. 장. 제1차 삶의 질 향상 기본계획(’05～’09)의 주요 내용. 1. 삶의 질 향상 기본계획의 수립 배경. ○ 정부에서는 지난 ’92년 이후 UR타결 및 농수산물 시장 개방에 대비하여 농어 촌구조개선 대책을 추진함. 그 결과 농업생산 및 유통기반이 확충되고 웬만한 한․수해에도 평년작 이상의 쌀을 생산하는 등 안전영농이 가능해 졌음. - 농어촌 구조개선 투융자(’92～’03): 89조원(국비 69조원, 지방비 10조원, 자부담 10조원) ○ 그러나 농림어업인의 소득안정을 위한 제도적 장치와 농산어촌의 복지․교 육․지역문제에 대한 정책적 관심이 부족하여 농산어촌 정주여건이 크게 악 화되었음. - 생산성 향상에도 불구하고 농산물 가격하락, 원자재 가격 상승 등으로 농 가의 실질 소득은 정체되고 부채는 증가하였음. - 2004년을 기준으로 볼 때, 의료 인프라의 90% 이상이 도시에 집중되어 있 었고, 농산어촌 학교(5,149개교)의 47%인 2,420개교가 학생수 100인 미만 인 소규모 학교화 되어 상치교사 및 복식학급 등으로 교육의 질적인 저하 를 초래하였음..

(23) 10 - 농산어촌(2003년 기준)의 도로 포장률은 51.5%(도시 89.5%), 상수도 보급 률은 52.9%(도시 98.0%)에 불과했음. ○ 더구나 그 동안 농산어촌 복지 및 지역개발에 대한 정부의 투자는 아주 미 흡했음. 예를 들면, ’94～’02년 기간 중에 ‘농어업 경쟁력 강화’를 위해서 농 특세의 64%를 사용하였고, ‘농어민 복지 증진 및 생활여건 개선’을 위해서 는 단지 36%를 사용하였음. 그리고 종래의 농산어촌 복지 관련 정책들은 종 합적인 비전을 제시하거나 농산어촌의 특성을 제대로 반영하지 못했으며, 관련 법규와 제도가 미비 또는 분산되어 있어서 효율적이지 못했음. ○ 그리하여 농산어촌 주민의 복지증진을 위한 정부의 책임을 명확히 하고 여 러 부처에서 분산 추진되어 온 농산어촌 복지정책과 제도를 체계적이고 종 합적으로 관리하기 위한 ‘농어촌복지특별법’ 제정의 필요성이 제기되었음. 즉, 낙후된 농산어촌 생활여건의 개선을 통한 도․농간의 균형발전과 국민 통합을 적극 뒷받침하기 위해 종합적인 농어촌복지특별법을 제정할 필요가 있었음. ○ 이와 관련하여 농림부에서는 2001년도에 관련 전문가 및 정책 담당자 등으 로 구성된 ‘농어촌복지대책반’을 편성하고 한국농촌경제연구원에 연구용역 (농촌복지 증진을 위한 제도개선 방안 연구)을 의뢰하여 ‘농촌복지특별법’ 마련을 위한 기초 작업을 수행하였음. ○ 2002년도에는 농림부와 한국농촌경제연구원 주도로 농어촌복지특별법(시 안)을 마련하여 농어업․농어촌특별대책위원회에서 논의하였으며 관련 부 처, 단체 등의 의견을 반영하여 수정안을 마련하였음. 그러나 보건복지부 등 에서는 기존 법안과의 중복, 추가적인 재원 부담 등에 대해서 문제를 제기하 였음. - 2002년 10월에는 한국농업경영인중앙연합회(한농연)에서 “농어촌복지에.

(24) 11 관한 특별법안 제정에 관한 청원”을 국회에 제출하여 농림해양수산위원회 에 회부하였음. - 농어촌복지특별법 제정은 대통령 후보들의 대선공약으로 제시되었으며, 농어업․농어촌특별대책위원회의 대통령보고자료 등에서도 강조되었음. ○ 2003년에는 대통령직인수위원회의 ｢참여정부 국정비전과 국정과제｣에서 “농어촌복지 증진 및 지역개발 특별법”이 강조되었으며, 농어업․농어촌특 별대책위원회에서는 “농어촌복지개선추진협의회”를 개최하여 농어촌복지 특별법의 제정에 관한 논의를 심도 있게 추진하였음. - 주요 논의 사항으로는 법의 명칭, 내용상의 범위, 법률의 체계, 법의 적용 범위, 입법 추진 방안 등이 다루어졌음. - 교육인적자원부 등에서 추진해온 ‘농어촌교육특별법’은 농림부가 교육인 적자원부의 협조를 받아 그 관련 조항을 농어촌복지특별법에 반영하는 것 으로 합의가 되었음. - 그러나 농어촌복지특별법과 관련하여 농림부와 보건복지부가 각각 안건을 만드는 등 주관부처 문제를 두고 대립을 하였음. 그리하여 관련 부처, 농 어업특위, 국무조정실, 청와대 사회통합기획단 농어촌대책T/F 등 간의 협 의를 통해서 농림부에서는 보건의료서비스, 복지제도, 교육, 지역개발 등 을 포괄하는 총괄법안을, 보건복지부에서는 농어촌 보건․복지에 관한 구 체적인 별도의 법안을 마련하기로 합의하였음. ○ 그리하여 농림부에서는 “농어업인 삶의 질 향상 및 농어촌 지역개발 촉진에 관한 특별법(안)”을, 보건복지부에서는 “농어촌지역 주민의 보건의료 및 복 지증진을 위한 특별법(안)”을 마련하여 농어업특위 등에서 논의하였음. 그 결과 농림부에서는 ｢농어업인 삶의 질 향상 및 지역개발 촉진에 관한 특별 법｣을 2003년 10월 31일에 국회에 제출하였으며, 보건복지부에서는 ｢농산 어촌지역 주민의 보건복지 증진을 위한 특별법｣을 11월 7일에 국회에 제출 하였음..

(25) 12 ○ ｢농림어업인 삶의 질 향상 및 농산어촌 지역개발 촉진에 관한 특별법｣(이하 ‘삶의 질 향상 특별법’이라 함)은 국회 법사위 검토, 본회의 상정 등을 통하 여 국회를 통과(2004. 2.16)하여 제정․공포(2004. 3.15, 법률 제7179호)되었 으며, 동 시행령도 제정․공포(2004. 6.5)되어 2004년 6월 6일부터 시행되었 음. 이에 따라 농산어촌의 복지증진, 교육여건 개선 및 지역개발 촉진을 위 한 범정부적 지원체계의 근거가 마련되었음. ○ ｢삶의 질 향상 특별법｣(2004. 3. 5 공포, 6. 6 시행)은 농림어업인 등의 복지 증진, 농산어촌의 교육여건 개선 및 농산어촌의 종합적․체계적 개발의 촉 진에 필요한 사항을 규정함으로써 농림어업인 등의 삶의 질을 향상시키고 지역 간의 균형발전을 도모함을 목적으로 하고 있음. ○ ｢삶의 질 향상 특별법｣의 주요 골자는 다음과 같음: ① 정부는 농림어업인 등의 복지증진, 농산어촌의 교육여건 개선 및 지역개발을 촉진하기 위하여 5년마다 기본계획을 수립하도록 하고, 관계 중앙행정기관의 장은 매년 시행 계획을 수립․시행하도록 함. ② 농림어업인 등의 복지증진, 농산어촌 교육 여건 개선 및 지역개발에 관한 정책을 총괄․조정하고, 기본계획을 심의하 며, 그 추진실적을 점검․평가하기 위하여 국무총리 소속하에 위원장 1인을 포함한 25인 이내의 위원으로 구성되는 “농림어업인 삶의 질 향상 및 농산 어촌 지역개발 위원회”를 두도록 함. ③ 농림어업인 등의 복지증진을 위하 여 농림어업인 질환의 예방 및 치료에 관한 지원, 농림어업인의 영․유아 자 녀 보육비 지원, 고령 농림어업인의 은퇴 후 생활안정 지원 등에 관한 사항 을 정함. ④ 농산어촌학교 학생의 학습권을 보장하고, 농산어촌학교 교직원 이 교육활동에 전념하도록 하기 위한 각종 지원에 관한 사항을 정함. ⑤ 농 산어촌 정보화 촉진, 문화․복지시설의 설치 및 운영 지원 등에 관한 사항을 정함. ⑥ 국가 및 지방자치단체는 인근마을을 하나의 권역으로 하여 주거환 경의 개선, 생활기반시설의 확충, 주민소득 증대 등에 관한 농산어촌지역종 합개발계획을 수립․시행할 수 있도록 하고, 지역종합개발계획에 따라 추진.

(26) 13 되는 사업에 대하여는 다른 사업에 우선하여 지원할 수 있도록 함. ○ 한편 보건복지부의 주도로 제정된 ｢농어촌주민의 보건복지 증진을 위한 특 별법｣(2004. 1. 29)은 농어촌주민의 보건복지 증진을 위한 시책을 강화하고 국가 및 지방자치단체의 책임을 명확히 하며 농어촌에 보건의료 및 사회복 지시설을 확충함으로써 농어촌주민의 인간다운 삶을 보장함을 목적으로 하 고 있음. ○ ｢삶의 질 향상 특별법｣에 따르면, 정부는 농림어업인 등의 복지증진, 농산 어촌의 교육여건 개선 및 지역개발을 촉진하기 위하여 5년마다 ｢삶의 질 향 상 기본계획｣을 수립해야 함. 그리고 광역시장 및 도지사는 ｢삶의 질 향상 기본계획｣에 따라 5년마다 ｢시․도 삶의 질 향상 기본계획｣을 수립․시행 해야 하며, 시장 및 군수는 ｢시․도 삶의 질 향상 기본계획｣에 따라 5년마 다 ｢시․군 삶의 질 향상 기본계획｣을 수립․시행해야 함. ○ ｢삶의 질 향상 기본계획｣은 2004년 2월에 농림부에서 발표한 ｢농업․농촌 종합대책｣ 중 농외소득 대책과 농촌대책을 구체화 한 것으로 볼 수 있음..

(27) 14. 2. 비전과 추진전략. 도∙ 농 균형발전으로 쾌적하고 활력이 넘치는 살고 싶은 농산어촌. ◇ 복지․교육․정주여건 충족으로 전체 인구의 20%가 거주. 농산어촌 복지기반 확충. 농산어촌 교육여건 개선. 농산어촌 지역개발 촉진. 농산어촌형 복합산업 활성화. ○ 농림어업인 삶의 질 향상 위원회 구성 등 범정부적 지원 체계 구축 ○ 연장된 농어촌특별세를 농산어촌 삶의 질 향상 분야에 집중 투자 ○ 농림어업인, 도시민 등 범국민적인 참여 분위기 조성.

(28) 15. 3. 기본계획의 추진체계. ◇ 기본계획에 따라 각 부처는 매년 세부 시행계획 수립․추진 ◇ 기본계획에 따라 시․도, 시․군은 자체 5개년계획을 수립․추진. 농림어업인 삶의 질 향상 및 농산어촌 지역개발. 기본계획 실태조사 ▼ 수립내용 지침수립 지자체수요 부처협의 국민의견수렴. - 농림어업인 등의 복지증진, 농산어촌의 교육여건 개선, 지역개발에 관한 기본방향 및 추진계획. 위원회 심의․평가. 월내) 국회 보고 (3월내). ▼ 수립주기: 5년 ▼ 수립기관: 정부(농림부) 시행계획 ◦ 수립주기: 매년 ◦ 수립기관: 관계부처 시․도계획 ◦ 수립주기: 5년 ◦ 수립기관: 각 시․도. 관련기관․단체 주민의견 청취. 시․군계획 ◦ 수립주기: 5년 ◦ 수립기관: 각 시․군. 관련기관․단체 주민의견 청취.

(29) 16. 4. 기본계획의 평가체계. ◇ 위원회에서는 계획에 대한 추진실적 점검․평가 및 환류를 통하여 계획의 실효성 및 자원배분의 효율성 제고. □ 평가는 연차별 추진실적 평가와 5년 단위 평가로 이원화 ○ 위원회에서 매년 기본계획에 따른 연차별 추진실적을 평가해서 기본계획을 수정하고 다음 연도 시행계획에 연동해서 반영 ○ 위원회에서는 5개년 기본계획 종료에 따른 평가를 전문연구기관에 의뢰하 여 실시 - 본 연구는 지난 3개년(’05～’07) 동안의 추진실적을 평가하여 개선방안을 모색하는 중간평가임. □ 기본계획 추진에 따른 질적인 평가를 병행하여 계획 추진의 실효성을 제고 ○ 계획의 질적인 달성 정도 평가를 위해 농산어촌 지역 주민들의 주관적인 만 족도를 조사 ○ 만족도 조사결과를 지수화 하여 향후 체계적이고 종합적으로 기본계획 추진 의 질적인 성과를 평가.